ในปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรมและระบบนิเวศในพื้นที่ต่างๆ เกิดขึ้นอย่างรวดเร็วผ่านกระบวนการการกลายเป็นเมือง (urbanization) ซึ่งทำให้เกิดเมืองสมัยใหม่ขึ้นทุกหัวระแหง จนมีแนวโน้มที่เมืองต่างๆ จะเหมือนกันไปหมด กล่าวคือ นำโดยทุนนิยม บริโภคนิยม และวัฒนธรรมแบบสากล จนชวนให้ตั้งคำถามถึงการดำรงอยู่ของเอกลักษณ์เฉพาะของแต่ละที่ และโอกาสในการพัฒนาเมืองให้อยู่บนรากฐานที่ยึดโยงกับรากเหง้าทางประวัติศาสตร์ รากฐานทางวัฒนธรรม และโลกทัศน์เกี่ยวกับเศรษฐกิจ สังคม และระบบนิเวศของผู้คนที่อาศัยอยู่ในเมือง

1. 1

2. 2
ผู้เขียน : ดร.ปิยะพงษ์ บุษบงก์ และสุนทรชัย ชอบยศ
บรรณาธิการบริหาร : นางสาวยุวดี คาดการณ์ไกล
บรรณาธิการฝ่ายวิชาการ : นางสาวยุวดี คาดการณ์ไกล
กองบรรณาธิการ : นายฮาพีฟี สะมะแอ, นางสาวณัฐธิดา เย็นบารุง, นายอรุณ สถิตพงศ์สถาพร
ปก : นางสาวณัฐธิดา เย็นบารุง
รูปเล่ม : นางสาวณัฐธิดา เย็นบารุง
ปีที่เผยแพร่ : กรกฎาคม พ.ศ. 2559
ผู้เผยแพร่ : ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง มหาวิทยาลัยรังสิต ร่วมกับมูลนิธิส่งเสริมปัญญาสาธารณะ (CPWI) ภายใต้
แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อการพัฒนาอนาคตของเมือง
ผู้สนับสนุน : สานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)

3. 3
แนวทางการกาหนดนโยบายพัฒนาเมืองบนฐานของทุนทางสังคม:
บทเรียนการต่อยอดจากรากเหง้าเพื่อสร้างอนาคตของชุมชนเมืองเก่าในอีสานกลาง
1. ความนา
ในปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรมและระบบนิเวศในพื้นที่ต่างๆ เกิดขึ้น
อย่างรวดเร็วผ่านกระบวนการการกลายเป็นเมือง (urbanization) ซึ่งทาให้เกิดเมืองสมัยใหม่ขึ้นทุกหัว
ระแหง จนมีแนวโน้มที่เมืองต่างๆ จะเหมือนกันไปหมด กล่าวคือ นาโดยทุนนิยม บริโภคนิยม และ
วัฒนธรรมแบบสากล จนชวนให้ตั้งคาถามถึงการดารงอยู่ของเอกลักษณ์เฉพาะของแต่ละที่ และโอกาสใน
การพัฒนาเมืองให้อยู่บนรากฐานที่ยึดโยงกับรากเหง้าทางประวัติศาสตร์ รากฐานทางวัฒนธรรม และโลก
ทัศน์เกี่ยวกับเศรษฐกิจ สังคม และระบบนิเวศของผู้คนที่อาศัยอยู่ในเมือง
อนึ่งการศึกษาเกี่ยวกับการพัฒนาเมืองในประเทศไทยเท่าที่มีอยู่มักเป็นการศึกษาทางด้านผัง
เมืองและการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหลัก (ในความหมายที่ว่าเทศบาลคือเมือง) หรือไม่ก็
เป็นงานทางประวัติศาสตร์ไปเลย ยังขาดการศึกษาการเปลี่ยนแปลงของรากเหง้าของผู้คนในปัจจุบันที่มี
ชีวิตแบบคนเมืองมากขึ้นเรื่อยๆ เช่น การพึ่งพิงเทคโนโลยีสมัยใหม่ การมีวิถีชีวิตที่เน้นความ
สะดวกสบาย การมีประสบการณ์การไปทางานต่างประเทศ การขยายตัวของจานวน ‘เขยฝรั่ง’ การ
เปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของคนรุ่นใหม่ (โดยเฉพาะที่เป็นผลมาจากสื่อสมัยใหม่และไอที) กล่าวอีกนัยหนึ่ง
คือ องค์ความรู้เรื่องการเปลี่ยนแปลงของชนบทและเมืองยังมีน้อย คนกรุงเทพฯจานวนหนึ่งยังมอง
ต่างจังหวัดเป็นชุมชนชนบทดั้งเดิมที่ผู้คนพึ่งพิงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ ทั้งที่ภายหลังจาก
การเบียดขับทรัพยากรเพื่อการพัฒนาที่รวมศูนย์ตลอดหลายศตวรรษที่ผ่านมา ทาให้ชุมชนชนบทที่
พึ่งตนเองจากการพึ่งพิงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมหายากมากขึ้นทุกที ในขณะที่คนต่างจังหวัด
จานวนหนึ่งเริ่มเห็นว่าเมืองหลักในต่างจังหวัดหลายแห่งแทบจะไม่แตกต่างจากมหานครอย่างกรุงเทพฯ
แล้ว จากการขยายฐานการผลิตของอุตสาหกรรมและการพาณิชย์ การกระจายสินค้า การสร้างหน่วย
บริการ การพัฒนาที่อยู่อาศัย และการเกิดร้านค้าและห้างสรรพสินค้าสมัยใหม่ ซึ่งความไม่เท่าทันการ
เปลี่ยนแปลงนับเป็นความอันตรายประการหนึ่ง เนื่องจากเราจะไม่สามารถกาหนดชะตากรรมของการ
พัฒนาเมืองได้ โดยแนวโน้มดังกล่าว ยากที่จะปฏิเสธได้ว่ากาลังจะนาไปสู่การพัฒนาเมืองที่ขาด
เอกลักษณ์และไม่ยั่งยืน เราจึงต้องพยายามแสวงหาความหวังใหม่
ในขณะเดียวกัน การศึกษาวิจัยในโลกตะวันตกในทศวรรษที่ผ่านมา ได้ให้ความสาคัญกับการ
พัฒนาเมืองที่ยั่งยืน ซึ่งครอบคลุมถึงเมืองที่น่าอยู่ เมืองที่ยืดหยุ่น เมืองแห่งความสุขและความสมดุล
ระหว่างมิติเศรษฐกิจ สังคม และระบบนิเวศ โดยมีข้อสังเกตจากการสังเคราะห์งานวิจัยที่สาคัญและเป็น
จุดตั้งต้น (entry point) ของงานชิ้นนี้คือ เมืองที่มีเอกลักษณ์หรือพัฒนาบนรากเหง้าของตนเองมีโอกาส
เป็นเมืองยั่งยืนมากกว่าเมืองที่ขาดรากเหง้า (Humphrey and Skvirskaja, 2012) อีกทั้งมีการชี้ให้เห็น
ว่าทุนทางสังคมสามารถเป็นพลังสาคัญในการสร้างเมืองที่ยั่งยืนได้ (Gallent and Robinson, 2013;

4. 4
Rydin, 2013) งานชิ้นนี้จึงเกิดขึ้นเพื่อแสวงหาโอกาสดังกล่าว โดยมุ่งแสวงหาแนวทางการพัฒนาเพื่อการ
สร้างเมืองสาหรับอนาคตที่ใส่ใจต่อรากฐานของตนเอง หรือแสวงหาโอกาสการสร้างเมืองที่มีอัตลักษณ์
พร้อมๆ ไปกับการตอบโจทย์การพัฒนาที่พึงประสงค์ ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนาสู่การเป็นเมืองที่ยั่งยืน ซึ่ง
ครอบคลุมถึงความเป็นเมืองที่น่าอยู่ เมืองที่ยืดหยุ่น เมืองแห่งความสุข เมืองที่มีความสมดุล โดย
เป้าหมายสาคัญไม่ใช่การหวนกลับไปหาอดีตบนกรอบคิดแบบอนุรักษ์นิยม หากแต่คือการแสวงหาความ
เป็นไปได้ในการปรับสมดุลของการพัฒนาเมืองแบบสมัยใหม่ที่ไร้เอกลักษณ์และขาดความยั่งยืน ซึ่งเป็น
โจทย์ของอนาคต
ทั้งนี้ รายงานนี้ทดลองนาเสนอกระบวนทัศน์การกาหนดนโยบายที่เอาทุนทางสังคมเป็นฐาน
(Social capital-based policy making) โดยสะท้อนผ่านบทเรียนจากการพัฒนาชุมชนเมืองเก่าในภาค
ตะวันออกเฉียงเหนือตอนกลางหรือกลุ่มจังหวัดร้อยแก่นสารสินธุ์ (ร้อยเอ็ด ขอนแก่น มหาสารคาม และ
กาฬสินธุ์) ซึ่งมีรากเหง้าทางประวัติศาสตร์และรากฐานทางวัฒนธรรมที่ต่างกัน จากนั้นจะสังเคราะห์
บทเรียนเพื่อสร้างข้อเสนอแนะในเชิงนโยบายต่อการกาหนดนโยบายพัฒนาเมืองที่เอาทุนทางสังคมเป็น
ฐานในบริบทประเทศไทย รวมถึงวิเคราะห์ตัวแสดงที่จะเป็นกุญแจสาคัญในการขับเคลื่อน (key actors)
โดยมีฐานคติเบื้องต้นคือทุนทางสังคมอาจจะเป็นสิ่งที่มีอยู่เฉพาะที่หรือเฉพาะแห่ง และอาจจะไม่สามารถ
นาไปสร้าง ‘Best Practices’ และ ‘Benchmark’ เพื่อเอาไปใช้ที่อื่นได้เสมอไปในแบบที่เป็นฐานคติสาคัญ
ของการศึกษานวัตกรรมการพัฒนาในห้วงที่ผ่านมา หรือในอีกแง่หนึ่งกล่าวได้ว่าการพัฒนาบนฐานของ
ทุนทางสังคมเน้นการพัฒนาที่สอดรับกับภูมิสังคมของแต่ละที่ ทาให้สามารถสร้างบทเรียนเพื่อการเรียนรู้
ได้ แต่ไม่ใช่สิ่งที่จะหยิบเอาไปใช้ต่างบริบทได้เสมอไป
2. ทุนทางสังคมคืออะไร?
ตารา เอกสารและงานวิจัยเกี่ยวกับทุนทางสังคม (Social capital) มีอยู่อย่างกว้างขวางและ
หลากหลายมากจากที่ถูกพัฒนาขึ้นสาหรับการศึกษาในหลายแวดวง โดยหลายกรณีพบว่ามีความขัดแย้ง
กันระหว่างงานวิชาการที่ศึกษาเรื่องนี้ด้วย (contrasting conceptualisations) ทว่า ท่ามกลางความ
หลากหลายของวรรณกรรมนั้น การมองทุนทางสังคมในฐานะเป็นทรัพยากรอย่างหนึ่ง (resource) ที่
เสริมสร้างศักยภาพในการพัฒนานับเป็นจุดร่วมที่ชัดเจนที่สุด (Lin, 2010) นอกจากนั้น ทุนลักษณะอื่นๆ
มีหลายประเภทฉันใดทุนทางสังคมก็มีหลายประเภทฉันนั้น เช่น ทุนทางเศรษฐกิจมีทั้งที่เป็นเงินสด
สินเชื่อและทรัพย์สิน (สังหาริมทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์) ในขณะที่ทุนทางทรัพยากรธรรมชาติมีทั้งดิน
น้า ป่าไม้ และแร่ธาตุ ในที่นี้ ทุนทางสังคมคือทรัพยากรทางสังคมและวัฒนธรรมที่รวมไปถึงความไว้เนื้อ
เชื่อใจ การเกื้อกูลกัน การยึดมั่นในหลักศีลธรรม การสร้างเครือข่ายทางสังคม การมีบรรทัดฐานและ
กฎเกณฑ์ทางสังคมร่วมกันและการมีภูมิปัญญาของตนเอง (Bourdieu, 1997; Coleman, 1990;
Fukuyama, 1995; Lin, 2010; Ostrom and Ahn, 2003; Putnam, 2000)

5. 5
ทั้งนี้ ทุนทางสังคมมีลักษณะร่วมกันกับทุนประเภทอื่นๆ คือต้องใช้เวลาและความพยายามที่จะ
สร้างมันขึ้นมา เพื่อก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่เพิ่มขึ้นในอนาคตต่อไป อนึ่ง การนาทุนทางสังคมมาใช้ประโยชน์
ในการพัฒนามิติต่างๆ นั้นมีพลวัตร โดยทุนทางสังคมเหล่านั้นอาจมีศักยภาพ (จุดแข็งหรือโอกาส) หรือ
เป็นตัวฉุดรั้งก็ได้ (จุดอ่อนหรือภัยคุกคาม) และบางประเภทอาจจะถูกใช้แล้วหมดไปเฉกเช่นเดียวกันกับ
ทุนทางเศรษฐกิจและทุนทางทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เช่น ความไว้เนื้อเชื่อใจ ในขณะที่บาง
ประเภทอาจจะต่างจากทุนอื่นๆ เพราะอาจจะถูกใช้แล้วเพิ่มพูนขึ้นได้ เช่น การเกื้อกูลกัน การยึดมั่นใน
หลักศีลธรรมและการสร้างเครือข่ายทางสังคม
การศึกษาทุนทางสังคมในยุคแรกเริ่มต้น เน้นไปที่การแสวงหาข้อมูลมายืนยันความน่าวิตกที่
สังคมขาดทุนทางสังคม เช่น งานของ Putnam (1993, 2000) สะท้อนให้เห็นว่าสังคมสมัยใหม่มีความ
เปราะบางมาก กระทั่งพบปรากฏการณ์ที่ผู้คนไปโยนโบวลิ่งกันตามลาพังเนื่องจากขาดความยึดโยง
ระหว่างกันและขาดความไว้เนื้อเชื่อใจกันภายใต้ระบบความสัมพันธ์ที่มีอยู่ และมุ่งศึกษาทุนทางสังคมใน
เชิงปริมาณ (ด้วยวิธีการสารวจ) โดยมีการสร้างดัชนีชี้วัดมิติต่างๆ ของทุนทางสังคมแล้วนามาให้ค่า
น้าหนักและรวมคะแนนกันจนได้ค่าทุนทางสังคมมวลรวมเพื่อนาไปเปรียบเทียบกับที่อื่นๆได้ ทั้งนี้ใน
การศึกษาในยุคหลัง (Second generation of social capital studies) ได้มุ่งเน้นทาความเข้าใจทุนทาง
สังคมในฐานะที่เป็นทรัพยากรในการพัฒนาอย่างหนึ่งมากขึ้นดังที่เกริ่นไป โดยเป็นทรัพยากรที่เกี่ยวกับ
ความสัมพันธ์ของผู้คนในสังคม อาทิ Lin (2010) เรียกว่าเป็นสินทรัพย์ส่วนรวมของสังคม (Collective
assets) และเป็นทรัพยากรในรูปของการติดต่อสัมพันธ์กันของสังคม (Contact resources) ซึ่งทาให้
สังคมมีเครื่องมือและอานาจที่สามารถใช้ในการขับเคลื่อนนโยบาย แผน และการจัดการเพื่อสร้างการ
พัฒนาได้
อนึ่งเมื่อหันกลับมาพิจารณาการศึกษาทุนทางสังคมในสังคมไทย พบว่าคานี้ถูกใช้ทั่วไปแม้แต่ใน
แผนพัฒนาต่างๆ โดยมักจะถูกให้ความหมายอย่างกว้างว่าคือความเข้มแข็งหรือศักยภาพของสังคมหรือ
ประชาสังคมโดยไม่ได้มีการจาแนกประเภทของทุนที่ชัดเจนหรือลงลึกในรายละเอียด สาหรับในมุมมอง
ของนักคิดชั้นนาในสังคมไทย พบว่าหลายคนให้ความสาคัญกับแนวคิดนี้ อาทิ นพ.ประเวศ วะสี ชี้ว่าทุน
ทางสังคมคือการที่คนมารวมกัน โดยเอาความดีมารวมกัน ซึ่งนาไปสู่พลังทางสังคมที่จะแก้ปัญญาต่างๆ
ได้ (อ้างในวรวุฒิ โรมรัตนพันธ์, 2548) ส่วนไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม ได้กล่าวไว้ว่าทุนทางสังคมคือความ
เข้มแข็งของชุมชน ท้องถิ่น ความสามัคคี การรวมพลัง มีองค์กรที่จัดการระบบต่างๆ ในชุมชน มี
ศิลปวัฒนธรรม มีความสมัครสมานรักใคร่กลมเกลียวกัน ซึ่งเป็นพื้นฐานให้ท้องถิ่นและชุมชนมีการ
พัฒนาที่เข้มแข็งที่จริงจังและยั่งยืน (อ้างในพรชัย ตระกูลวรานนท์, 2549) ในขณะที่ อานันท์ กาญจน
พันธุ์ (2541) ได้กล่าวว่าทุนทางสังคมคือวิธีคิดและระบบความรู้ในการจัดการวิถีของความเป็นชุมชน
เช่น การจัดการทรัพยากร การจัดระบบความสัมพันธ์ในการอยู่ร่วมกันในสังคมชุมชน ไม่ว่าจะเป็น
ความสัมพันธ์ระหว่างมนุษย์กับมนุษย์ มนุษย์กับธรรมชาติ หรือมนุษย์กับสิ่งเหนือธรรมชาติ ซึ่งเป็นเรื่อง
ที่ต้องอาศัยการคิดเชิงซ้อน และเกี่ยวข้องกับเรื่องระบบความรู้และภูมิปัญญา อีกต้องอาศัยกฎเกณฑ์มา

6. 6
กากับการใช้ความรู้นั้น ซึ่งอาจเป็นรูปของจารีต กฎหมาย หรือกฎเกณฑ์ทางสังคม พร้อมกันนั้นก็ต้องมี
องค์กรที่เข้ามาทาหน้าที่จัดการเรื่องนั้นๆ เช่น การใช้ทรัพยากรต่างๆ การจัดการทุน เป็นต้น
3. ทาไมต้องให้ความสาคัญกับทุนทางสังคมในการพัฒนาเมือง?
นักคิดเรื่องทุนทางสังคมจานวนมาก (รวมถึง Putnam, 2000) มีข้อสรุปว่าปัจจัยหนึ่งที่มีผลต่อ
การลดลงของทุนทางสังคม คือ การกลายเป็นเมือง ซึ่งมาพร้อมกับการปฏิวัติเทคโนโลยีและการอพยพ
ย้ายถิ่น โดยที่นักวิชาการไทยเองก็คิดไม่ต่างกัน อาทิ อานันท์ กาญจนพันธุ์ (2541) กล่าวถึงปัจเจกชน
นิยมในฐานะภัยคุกคามที่มาพร้อมกับการขยายตัวของทุนนิยมอุตสาหกรรม ซึ่งทาให้เกิดคนเมืองที่มี
ความเป็นปัจเจกบุคคลอันยึดโยงและแสวงหาทุนส่วนตน ซึ่งทาให้ทุนทางสังคมลดลงจากที่พื้นที่ทาง
สังคมหดแคบลง อย่างไรก็ตามในแวดวงการศึกษาสังคมวิทยาเมือง (Urban sociology) และผังเมืองหรือ
การวางแผนพัฒนาเมือง (Urban planning) ได้หันมาสนใจการรื้อฟื้นทุนทางสังคมในชุมชนเมืองและการ
ส่งเสริมบทบาทของทุนทางสังคมในการพัฒนาเมืองมากขึ้นเรื่อยๆ เช่น Coleman (1990) ได้ยกตัวอย่าง
บทบาททุนทางสังคมในการพัฒนาชุมชนเมืองกรณีของสมาคมผู้พักอาศัยในโครงการบ้านจัดสรรแห่ง
หนึ่งที่พยายามรวมตัวกัน เพื่อกดดันผู้ประกอบการให้มาแก้ไขปัญหาในเรื่องต่างๆ เช่น ทางเท้า ซึ่ง
หลังจากที่ปัญหาได้รับการแก้ไขแล้ว สมาคมก็ยังคงดารงอยู่ และอยู่ในฐานะองค์การทางสังคมซึ่ง
สามารถจะแก้ไขปรับปรุงคุณภาพชีวิตของผู้พักอาศัยต่อไปอีก ส่วนนักผังเมืองหรือนักพัฒนาเมืองสานัก
Bartlett (UCL) เช่น Hall และ Ward (2014), Rydin (2013) และ Gallent กับ Robinson (2013) ได้
มุ่งเน้นเรื่องการวางแผนชุมชนเมืองหรือย่านในเมือง (Neighbourhood planning) และเมืองที่ใส่ใจชีวิต
ทางสังคม (Sociable city) โดยมีการศึกษาและการวิจัยเชิงปฏิบัติการจานวนมากที่สะท้อนให้เห็นว่าทุน
ทางสังคมเป็นพลังสาคัญในการพัฒนาย่านที่จะนาไปสู่ความร่วมไม้ร่วมมือและความขัดแย้งกันใน
ภายหลังน้อยที่สุด และมีบทบาทในการสร้างเมืองที่มีชีวิตชีวา (มีพื้นที่ทางสังคม) มากไปกว่านั้น ล่าสุด
แนวที่ศึกษาพื้นที่เมืองแนวทางเลือก (Alternative urban spaces) เช่น กลุ่มศึกษาเมืองที่สร้างโดย
ประชาชนและเป็นที่สาหรับประชาชน (City by and for the people) (นาโดยมหาวิทยาลัยแห่งชาติ
สิงคโปร์) ก็มีข้อสรุปร่วมเช่นกันว่าทุนทางสังคมมีบทบาทสาคัญในการสร้างพื้นที่ทางเลือกในเมือง
สาหรับ Blokland และ Savage (2008) ค้นพบว่าทุนทางสังคมในชุมชนเมืองมีความเกี่ยวพันกัน
กับเรื่องพื้นที่ (space) โดยทั้งคู่เรียกว่าการอิงอยู่กับพื้นที่เฉพาะของทุนทางสังคม (spatiality of social
capital) ซึ่งรับอิทธิพลมาจากฐานการอธิบายของ Lefebvre (1991) ที่ให้ความเห็นว่าความสัมพันธ์ทาง
สังคมถูกผลิตในและผ่านการจัดการพื้นที่หนึ่ง (social relations are produced in and through the
organization of space) โดยทุนทางสังคมนั้นช่วยลดระยะห่างของคนเมืองจากความแตกต่าง
หลากหลายซึ่งเป็นธรรมชาติของเมือง ผ่านการสร้างพื้นที่เฉพาะบนความหลากหลายนั้น ด้วยเหตุนี้ ใน
อีกนัยหนึ่งทุนทางสังคมเกี่ยวข้องกับการแย่งชิงเหนือพื้นที่ โดยกลุ่มคนเมืองอ้างตัวตนในพื้นที่และแยก
ระหว่างกลุ่มตนกับคนเมืองอื่นๆ (สร้างพื้นที่แห่งอัตลักษณ์) ทั้งนี้ ทั้งคู่ให้ข้อสรุปว่าการศึกษาพื้นที่ทาง
สังคมในเมืองไม่สามารถแยกออกจากการศึกษาทุนทางสังคมได้ และต้องตระหนักว่าความสัมพันธ์ของ

7. 7
สองสิ่งนี้มีความสลับซับซ้อน เช่น ในขณะที่ควรจะหาทางเพิ่มทุนทางสังคมระหว่างเพื่อนบ้านที่อาศัยอยู่
ในเมืองชั้นใน ทุนทางสังคมของกลุ่มผู้อพยพควรจะอ่อนต่อไป เพื่อให้พวกเขาหลบหลีกอยู่ในเมืองได้
เช่นเดียวกันกับทุนทางสังคมของกลุ่มวัยรุ่นอันธพาลก็ควรจะไม่เข้มแข็งจนเกินไปเช่นกันเพื่อไม่ให้พวก
เขามีศักยภาพที่จะสร้างปัญหาได้มาก
ในมุมที่ใกล้เคียงกัน การศึกษาของ Kearns (2004) สรุปว่าบทบาททุนทางสังคมในชุมชนเมืองมี
ความสาคัญในสี่มิติ มิติแรกคือ ทุนทางสังคมเป็นเงื่อนไขสาคัญในการสร้างความกลมเกลียวระหว่างคน
เมืองหรือในการกีดกันกันในเมือง (inclusion and exclusion) มิติที่สอง ทุนทางสังคมเป็นกาวเชื่อม
ระหว่างบุคคลกับกลุ่มและชุมชนเมืองในระดับที่กว้างขึ้น มิติที่สาม ทุนทางสังคมมักจะเป็นกุญแจสาคัญ
ในการบรรลุเป้าหมายของการริเริ่มโครงการใหม่ๆ ในชุมชนเมือง และมิติสุดท้าย ทุนทางสังคมช่วยให้
ภาครัฐมีโอกาสสร้างทางเลือกใหม่ๆ ในการพัฒนาเมือง เช่น สร้างการมีส่วนร่วม การทางานร่วมกับ
ชุมชน หรือแม้แต่ส่งเสริมประชาธิปไตยในชุมชนเมือง ทั้งนี้ Kearns ได้กล่าวถึงด้านลบของทุนทางสังคม
ในบริบทชุมชนเมืองด้วย อาทิ อาจทาให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจเฉพาะกลุ่มมากกว่าเศรษฐกิจใน
ภาพรวม นาไปสู่ความขัดแย้งจากการรวมกลุ่มที่มีความเห็นและประโยชน์แตกต่างกัน นาไปสู่การก่อ
พฤติกรรมรวมหมู่แบบแย่ๆ ได้เช่นกัน (เช่น ร่วมกันทาลายสมบัติสาธารณะ) รวมถึง นาไปสู่การคล้อย
ตามกันโดยไม่ได้ใช้วิจารณญาณส่วนบุคคล
อนึ่ง ในกรณีของการศึกษาทุนทางสังคมในบริบทสังคมเมืองในเอเชียโดยเฉพาะเจาะจงนั้น
เท่าที่พบคืองานของ Carpenter, Daniere และ Takahashi (2004) ซึ่งเปรียบเทียบระหว่างทุนทางสังคม
ในกรุงเทพฯ และโฮจิมิน งานนี้น่าสนใจตรงที่สร้างข้อสรุปว่าทั้งกรุงเทพฯ และโฮจิมินมีทุนทางสังคมที่
เข้มแข็งกว่าในยุโรปและอเมริกา (ใช้ตัวชี้วัดเดียวกันคือความไว้เนื้อเชื่อใจ เครือข่าย และความเกื้อกูล
กัน) และทุนทางสังคมในเมืองทั้งสองมีผลต่อการพัฒนาสิ่งแวดล้อมเมืองและโครงสร้างพื้นฐานหลาย
ประการ ส่วนการศึกษาทุนทางสังคมในชุมชนเมืองในประเทศไทยนั้น พบในงานของ Danny Unger
(1998) ซึ่งมีข้อสรุปว่าทุนทางสังคมระหว่างนักการเมือง ข้าราชการ และนักธุรกิจในประเทศไทยมี
ความสาคัญในฐานะที่โยงใยให้เกิดการลงทุนและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานจนเกิดการขยายตัวของ
เมืองอย่างรวดเร็วเมื่อเทียบกับประเทศข้างเคียง
จากข้างต้น กล่าวได้ว่าการศึกษาทุนทางสังคมในชุมชนเมืองได้เพิ่มมิติใหม่ๆ ของการทาความ
เข้าใจรูปแบบความสัมพันธ์ของผู้คนในสังคม ซึ่งพัฒนามาเป็นทุนได้เช่นเดียวกันกับในบริบทชนบท ทว่า
มีลักษณะแตกต่างออกไป อย่างในเมืองไทย จะเห็นว่าการกลายเป็นเมืองได้สร้างทุนทางสังคมรูปแบบ
ใหม่ๆ ขึ้น โดยที่พัฒนามาจากความสัมพันธ์ในมิติใหม่ๆ เช่น การเกิดทุนทางสังคมของกลุ่ม จ.ส.100
(สื่อสารผ่านรายการวิทยุ) ทุนทางสังคมของกลุ่มที่เป็นชุมชนออนไลน์ ทุนทางสังคมของกลุ่มที่สนใจเรื่อง
เดียวกันอย่างเช่นเรื่องสิ่งแวดล้อม (กลุ่มกรีน) เรื่องการปลูกต้นไม้หรือปลูกผัก และเรื่องการทาอาหาร
(กลุ่มเชฟ) เป็นต้น (ทุนทางสังคมสร้างพื้นที่แห่งอัตลักษณ์) ซึ่งแตกต่างไปจากทุนทางสังคมแบบดั้งเดิม
ที่อิงอยู่กับกลุ่มครอบครัวและเครือญาติ และมีความหลากหลายตามสภาพความแตกต่างหลากหลายของ
สังคมเมือง ทั้งนี้ การมุ่งศึกษาทุนทางสังคมในชุมชนเมืองในประเทศไทยอย่างจริงจังยังมีอยู่จากัด และ

8. 8
เท่าที่มีอยู่มักมีข้อสรุปในลักษณะที่กล่าวไปแต่ต้นว่าทุนทางสังคมถูกทาลายโดยการกลายเป็นเมือง
หากแต่ยังไม่มีการศึกษาที่เป็นระบบว่าทุนทางสังคมในเมืองยังคงหลงเหลือ ปรับตัว และถูกพัฒนาขึ้นมา
อย่างไร โดยเฉพาะในมิติที่มองไปไกลขึ้นว่า ทุนทางสังคมนั้นมีบทบาทต่อการพัฒนาเมืองอย่างไร
โดยเฉพาะในมิติของการสร้างเมืองที่มีเอกลักษณ์และความยั่งยืน โดยไม่กลายเป็นเหมือนซุปเปอร์มา
เก็ต กล่าวคือ ขับเคลื่อนด้วยทุนนิยม มีทุกอย่างแต่ไม่มีเอกลักษณ์หรือที่หลากหลายมากเสมือนเป็นการ
รวมจักรวาลไว้ในที่เดียว (cosmopolitanism) ซึ่งไม่สนใจชนพื้นเมืองและเอกลักษณ์ท้องถิ่นอีกแล้ว
4. ทาความรู้จักกระบวนทัศน์การกาหนดนโยบายที่เอาทุนทางสังคมเป็นฐาน
การเชื่อมโยงแนวคิดทุนทางสังคมกับการศึกษานโยบายสาธารณะและการวางแผนพัฒนา
(เมือง) ที่ปรากฏโดดเด่นที่สุดในหลายทศวรรษที่ผ่านมา คือ สานัก Bloomington’s School of Policy
Analysis นาโดย Elinor Ostrom ซึ่งเป็นผู้หญิงคนแรกที่ได้รับรางวัลโนเบล (ในปี 2009 ก่อนที่เธอจะ
เสียชีวิตในอีกไม่กี่ปีต่อมา) (ขอเรียกสายนี้ตามธรรมเนียมตะวันตกว่า Ostromians) และกลุ่มที่ได้รับ
อิทธิพลมาจากแนวคิดของ Habermas นักปรัชญาร่วมสมัยที่ยังมีชีวิตอยู่จาก Frankfurt School of
Critical Theory นาโดย Frank Fischer, John Forester, Martaan Hajer, Hendrik Wagenaar, Mark
Warren และ Patsy Healey ซึ่ง (ขอเรียกสายนี้ตามธรรมเนียมตะวันตกว่า Habermasians) ทั้งสองสาย
นี้ กล่าวได้ว่าเป็นรุ่นที่สองของการศึกษาทุนทางสังคม โดยไปไกลกว่าการพูดถึงการสูญหายไปของทุน
และการมีหรือไม่มีอยู่ของทุนจากการเน้นไปที่บทบาททุนทางสังคมในการขับเคลื่อนการพัฒนาหรือสร้าง
การเปลี่ยนแปลงร่วมกัน ด้วยการมองทุนทางสังคมในฐานะเสมือนเป็นทรัพยากรที่เป็นกาวเชื่อมตัว
แสดงนโยบายและผู้มีส่วนได้เสียของการบริหารจัดการ
ทั้งนี้ Ostromians และ Habermasians มีมุมมองเกี่ยวกับทุนทางสังคมที่แตกต่างกันแต่สามารถ
เสริมกันได้อย่างดี โดยในกรณีของ Ostromians นั้น เน้นทุนทางสังคมที่เป็นกาวเชื่อมความสัมพันธ์แบบ
ที่เน้นความแน่นอนและคาดเดาได้บนหลักความสมเหตุสมผล (Rational commitment) เช่น การมี
กฎเกณฑ์ร่วมกัน เครือข่ายที่ชัดเจน ความไว้เนื้อเชื่อใจที่อยู่บนฐานของความมีชื่อเสียงหรือความน่านับ
ถือ (Predictive trust based on reputation and trustworthiness) ในขณะที่ Habermasians เน้นไปที่
ทุนทางสังคมที่เป็นกาวเชื่อมความสัมพันธ์แบบที่เน้นไปที่บรรทัดฐานซึ่งอาจไม่ได้อยู่บนฐานของการชั่ง
น้าหนักผลได้ผลเสียจากความสัมพันธ์เสมอไป (Normative commitment) เช่น การเกื้อกูลกัน การมี
บรรทัดฐานร่วมกัน การยึดมั่นในหลักศีลธรรมร่วมกัน ภูมิปัญญา และการเชื่อใจกันที่อยู่บนฐานของการ
มีจิตใจที่ปรารถนาดีต่อกัน (Altruist trust) ซึ่งเมื่อผสมผสานทั้งสองแนวทาให้สามารถกาหนดกรอบใน
การวิเคราะห์ประเภทของทุนทางสังคมได้อย่างกว้างขวางและครอบคลุม กล่าวคือ รวมไปถึงความไว้เนื้อ
เชื่อใจ การเกื้อกูลกัน การยึดมั่นในหลักศีลธรรม การสร้างเครือข่ายทางสังคม การมีบรรทัดฐานและ
กฎเกณฑ์ทางสังคมร่วมกันและการมีภูมิปัญญาของตนเอง
ส่วนความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายศึกษากับทุนทางสังคมที่ Ostromians และ Habermasians
มีคุณูปการปรากฎเด่นชัดในกระบวนทัศน์ที่เรียกว่าเครือข่ายนโยบาย (Policy networks) (รวมถึงชุมชน

9. 9
นโยบาย (Policy communities)) การบริหารจัดการแบบผนึกกาลัง (Collaborative governance) และ
การวิเคราะห์นโยบายแบบปรึกษาหารือ (Deliberative policy analysis) ซึ่งสามารถอธิบายโดยสังเขปได้
ดังต่อไปนี้
4.1. เครือข่ายนโยบาย
กระบวนทัศน์นี้ตั้งต้นจากการท้าทายการศึกษาและวิเคราะห์นโยบายและแผนแนวเดิมที่
หมกหมุ่นอยู่กับความคิดที่ว่านโยบายสาธารณะคือนโยบายของรัฐบาล หรือ มีหน่วยงานของรัฐเป็นตัว
แสดงนโยบาย ซึ่งกรอบดังกล่าวมีข้อจากัดหลายอย่าง โดยเฉพาะเมื่อปัญหาเชิงนโยบายมีความ
สลับซับซ้อนมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการซ้อนทับประเด็น และความต้องการทรัพยากรเชิงนโยบายเพื่อ
นามาแก้ปัญหาจานวนมาก ซึ่งเกินที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งหรือแม้แต่เกินที่รัฐบาลจะรับมือได้เพียง
ลาพัง นอกจากนั้น โดยทั่วไปการออกแบบโครงสร้างของระบบราชการหรือองคาพยพของรัฐมีข้อจากัด
ในการแก้ปัญหาที่ซับซ้อนและมีลักษณะไม่ตายตัว (fluid) แบบที่การจัดแบ่งหน้าที่และพื้นที่แบบตายตัว
(fixed) จะรับมือได้ บางเรื่องอาจจะใหญ่ไปในขณะที่บางเรื่องอาจจะเล็กไป อีกทั้งไม่ใช่เรื่องของรัฐอย่าง
เดียวเท่านั้น หากแต่เกี่ยวโยงกับทั้งเอกชน ท้องถิ่น องค์กรพัฒนา และชุมชน ในขณะเดียวกัน แนวคิด
เครือข่ายนโยบายเชื่อว่าไม่ว่ารัฐ เอกชน หรือ องค์กรพัฒนา ก็ล้มเหลวได้ด้วยกันทั้งนั้น ซึ่งควรมาร่วม
มือกันด้วยการแบ่งปันทรัพยากรกันเพื่อจัดการกับปัญหาหรือสร้างการพัฒนาของส่วนรวม
ทั้งนี้ กระบวนทัศน์เครือข่ายนโยบายใช้อธิบายนโยบายสาธารณะที่มีตัวแสดงนโยบายที่
เกี่ยวข้องกันมากกว่าหนึ่ง (related policy actors) และการดาเนินนโยบายที่หลากหลาย (variety of
policy actions) ภายใต้ประเด็นนโยบายเดียว (the same policy agenda) โดยปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัว
แสดงนโยบายภายในเครือข่ายซึ่งมีความอิสระแต่พึ่งพิงกันและกันนับว่ามีความสาคัญในการพิจารณา
กระบวนทัศน์นี้ (Bevir and Richards, 2009: 3; Marsh, 1998: 8; Rhodes, 2007: 1243) นอกจากนั้น
เครือข่ายนโยบายมีหลากหลายรูปแบบ โดย Schneider (1992: 109-29) ชี้ไว้ว่าเครือข่ายนโยบายมี
อย่างน้อย 3 รูปแบบ คือ (1) เครือข่ายภาคี (corporatist network) ซึ่งภายใต้ตัวแสดงนโยบายทั้งหลาย
จะมีตัวแสดงที่มีอานาจต่อรองและมีความเป็นศูนย์กลางของเครือข่ายมากกว่าตัวแสดงอื่นๆ (2)
เครือข่ายพหุ (pluralist network) ซึ่งอานาจต่อรองของแต่ละตัวแสดงจะเท่าเทียมหรือใกล้เคียงกัน ทว่า
อาจจะมีตัวแสดงที่เป็นเสมือนศูนย์ประสานงาน และ (3) เครือข่ายอุปถัมภ์ (clientelist network) ซึ่ง
เครือข่ายในลักษณะนี้ จะมีความสัมพันธ์ภายในแบบนาย-บ่าว ลูกพี่-ลูกน้อง หรือ ผู้นา-ผู้ตาม
สาหรับการให้ความสาคัญกับทุนทางสังคมในกระบวนทัศน์เครือข่ายนโยบายเห็นได้จากการ
อธิบายว่าในขณะที่กระบวนทัศน์นโยบายสาธารณะแบบดั้งเดิม (traditional rationalist policy
approaches) (ไม่ว่าจะเป็นนโยบายแบบที่มีรัฐเป็นศูนย์กลาง (state-centred) และนโยบายแบบที่มี
ตลาดเป็นศูนย์กลาง (market-centred)) มุ่งเน้นไปที่ประสิทธิภาพในการใช้ทรัพยากรทางการบริหาร
เช่น สมรรถนะของบุคลากร งบประมาณและสินทรัพย์ อุปกรณ์-เครื่องมือ และหลักการบริหารจัดการ
ทว่า กระบวนทัศน์เครือข่ายนโยบายให้ความสาคัญกับทุนทางสังคมในฐานะที่เป็นทรัพยากรเชิงนโยบาย

10. 10
(policy resource) ที่มีศักยภาพที่สามารถใช้ในการขับเคลื่อนการดาเนินงานในรูปของเครือข่ายได้และ
เป็นเสมือนกาวเชื่อมตัวแสดงนโยบายที่แตกต่างหลากหลายให้เข้ามาขับเคลื่อนนโยบายร่วมกัน
4.2. การบริหารจัดการแบบผนึกกาลัง
กระบวนทัศน์การบริหารจัดการแบบผนึกกาลังพยายามท้าทายทฤษฎีการปกครอง
(government) โดยไปไกลกว่าแนวคิดความร่วมมือระหว่างรัฐและเอกชน (public private partnerships)
และการบริหารจัดการเชิงเครือข่าย (network governance) ซึ่งมักจากัดตนเองอยู่ที่การสร้างความ
ร่วมมือในมิติใดมิติหนึ่งหรือในขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการนโยบายและการบริหารจัดการ
เท่านั้น โดยแนวคิดการบริหารจัดการแบบผนึกกาลังใส่ใจความเข้มข้นของความร่วมมือเพื่อขับเคลื่อน
การพัฒนาไปด้วยกัน (Donahue, 2004; Huxham, 2000) ซึ่งโดยทั่วไปการบริหารจัดการแบบผนึกกาลัง
จะไม่ใช่ระบบหรือกลไกทางการบริหารที่อยู่ในโครงสร้างการจัดการที่ชัดเจนแน่นอนตายตัว ทว่า มักเป็น
ปรากฎการณ์การบริหารจัดการเป็นเรื่องๆไป และเกิดขึ้นในพื้นที่หนึ่งๆ ที่เฉพาะเจาะจง (เมืองหนึ่งๆ)
(Ausell and Gash, 2007) เช่น การบริหารจัดการแบบผนึกกาลังเพื่อรับมือกับภัยพิบัติ การบริหาร
จัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมชุมชนแบบผนึกกาลัง และการบริหารจัดการแบบผนึกกาลัง
เพื่อแก้ปัญหายาเสพติดหรือโรคติดต่อ เป็นต้น
อนึ่ง หากยึดตามที่ Kooiman (ใน Pierre, 2000) เสนอไว้ กล่าวได้ว่าการบริหารจัดการแบบผนึก
กาลังไม่เพียงมุ่งเน้นการบริหารจัดการร่วมกัน (co-governance) ทว่า ยังรวมถึงความเข้มแข็งหรือ
ร่วมมือกันอย่างแข็งขันเพื่อการบริหารจัดการตนเอง (self-governance) ในนัยของ Ostrom (1990: 41)
นักวิชาการรางวัลโนเบล ซึ่งมุ่งเน้นศึกษาเรื่องการบริหารจัดการตนเองเพื่อประสิทธิภาพสูงสุดในการ
ดูแลทรัพยากรที่ใช้ร่วมกัน (the commons) สะท้อนว่าการผนึกกาลังในการบริหารจัดการตนเองเป็น
เรื่องของการจัดการกับปัญหาการขับเคลื่อนร่วมกัน (collective action problems) ของผู้มีส่วนได้ส่วน
เสีย เช่น การใช้แรงจูงใจ (incentives) รวมถึง การอาศัยกฎเกณฑ์และค่านิยมที่มีร่วมกันเพื่อสร้างความ
ร่วมมือ ซึ่งทาให้แนวคิดทุนทางสังคมถูกให้ความสาคัญในแนวทางการศึกษาของ Ostromians ส่วน
Peters (ใน Pierre, 2000: 36, 41) พูดถึงแนวทางการบริหารจัดการแบบผนึกกาลังในการอธิบายการ
บริหารจัดการโดยเอาสังคมเป็นศูนย์กลาง (society-centred governance) ซึ่งมุ่งเน้นไปที่การกาหนด
ทิศทางของตัวเองของสังคม (self-steering society) เขายังใช้คานี้ในการอ้างถึงศักยภาพของประชาชน
และชุมชนในการกาหนดความต้องการของตนเองและดาเนินการด้วยตนเอง ซึ่งทุนทางสังคมของพวก
เขามีบทบาทสาคัญในการสร้างพลังรวมหมู่ให้เกิดขึ้น

11. 11
4.3. การวิเคราะห์นโยบายแบบปรึกษาหารือ
กระบวนทัศน์นี้ครอบซ้อนกับสองกระบวนทัศน์ที่กล่าวถึงก่อนหน้านี้พอสมควร กล่าวคือ
สามารถมองได้ว่าการปรึกษาหารือเป็นกลไกของการขับเคลื่อนเครือข่ายนโยบายและเป็นแนวทางการ
ผนึกกาลัง (Innes and Booher, 2003: 33-59) อย่างไรก็ตาม กระบวนทัศน์นี้มีจุดเน้นและวิวัฒนาการ
ของตัวเอง โดยการวิเคราะห์นโยบายแบบปรึกษาหารือไม่เห็นด้วยว่าปัจเจกบุคคลมีหลักเหตุผลสมบูรณ์
ในตัวเอง หากแต่เชื่อว่าทุกคนซึ่งสามารถอ้างอิงไปถึงทุกองค์กรมีข้อจากัดในตัวเอง เราทุกคนรู้ในสิ่งที่
เราต้องการแค่เพียงบางส่วน เต็มไปด้วยความไม่แน่ใจ ไม่สมบูรณ์ สับสน และขัดแย้งกันเอง การเติม
เต็มกันและกันจึงจาเป็น โดยการเติมเต็มผ่านการสื่อสารกันคือหัวใจของแนวคิดนี้ อย่างที่ Dryzek
(2012) ใช้คาว่าวางไอเดียของเราไว้บนโต๊ะเพื่อถกเถียงกัน (put our ideas on the table for discussion)
โดยข้อสรุปเชิงนโยบายอาจไม่ใช่สิ่งที่ดีที่สุดในแง่ของประสิทธิผลหรือประสิทธิภาพ แต่คือสิ่งที่ยอมรับ
ร่วมกันได้มากที่สุดหรือทาให้ก้าวไปด้วยกันได้ ทั้งนี้ ฐานของแนวคิดนี้คือทฤษฎีการสื่อสารแบบวิพากษ์
(Communicative Critical Theory) หรือชื่อที่คุ้นชินกันมากกว่าคือ ทฤษฎีการกระทาผ่านการสื่อสาร
(Communicative Action) ของ Habermas (ดู Habermas, 1987 เล่ม 1) ทั้งนี้ ฐานของทฤษฎีนี้เติบโต
ไปสู่หลายแนวคิดนอกเหนือจากแนวคิดที่กล่าวถึงนี้ โดยเฉพาะแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ
(Deliberative Democracy)
อนึ่ง บทบาทของการสื่อสารในทางนโยบายสาหรับกระบวนทัศน์นี้นับว่าสาคัญที่สุด โดยการ
สื่อสารนั้นขึ้นกับทั้งศักยภาพของปัจเจกและโครงสร้างความสัมพันธ์เชิงอานาจ เช่น สถานภาพ หลัก
เหตุผลที่ต้องแสวงหาไม่ใช่หลักเหตุผลที่เป็นวิทยาศาสตร์อย่างเดียว หากแต่คือหลักเหตุผลผ่านการ
สื่อสาร (communicative rationality) ซึ่งให้ความสาคัญกับการเอาหลักเหตุผลต่างๆ ทั้งหลายมาเสริม
หรือหักล้างกัน ทั้งนี้นโยบายสาธารณะจะต้องเป็นเรื่องที่คนในสังคมทุกภาคส่วนได้มีโอกาสมาร่วม
สนทนากัน ร่วมอภิปรายและแลกเเปลี่ยนความคิดเห็นเกี่ยวกับประเด็นนโยบาย กล่าวอีกอย่างคือ การ
นาข้อมูล ทรัพยากร และทักษะในการแก้ไขปัญหามาร่วมแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างกัน ผ่านมุมมอง
ข้อคิดเห็นและเหตุผลของตน ในขณะเดียวกัน ต้องรับฟังความคิดเห็นและเหตุผลของผู้อื่น เพื่อสร้าง
ความเข้าใจระหว่างกันและหาข้อสรุปเชิงนโยบายร่วมกัน ดังที่ Habermas (1990) กล่าวไว้ว่า การ
ปรึกษาหารือเป็นเรื่องของการสื่อสารระหว่างกัน (public communication) ในพื้นที่สาธารณะ (public
sphere) โดยเชื่อว่าคนทุกคนมีสิทธิที่จะมีไอเดียดีๆ (Everybody has right to get a good idea) อันจะ
นามาสู่ความเข้าใจและยอมรับด้วยหลักของเหตุและผล ส่งผลให้นโยบายที่ถูกกาหนดขึ้นมานั้นผูกพันกับ
ทุกๆ ภาคส่วนในสังคม ทั้งนี้ Habermas สะท้อนด้วยว่าการถกเถียงสาธารณะ (public discussion) จะ
ทาให้เกิดกระบวนการสร้างความเป็นเหตุเป็นผลให้กับอานาจ (rationalization of power) และเป็นการ
เติมเต็มข้อจากัดของเหตุผลของเรา (supplement our limited rationality) โดยนโยบายที่มาจากการ
ปรึกษาหารือจะสามารถตอบคาถามว่าอะไรที่สามารถทาร่วมกันได้บ้าง ส่วนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับการ
กาหนดนโยบายทุกฝ่ายที่เข้ามาร่วมกระบวนการปรึกษาหารือก็จะได้มีโอกาสเรียนรู้ สานสัมพันธ์ เข้าใจ
กันและกัน และค้นพบทางใหม่ที่จะก้าวไปด้วยกัน (เพื่อให้เป็นนโยบาย ‘สาธารณะ’ อย่างแท้จริง) หรือใน

12. 12
ระดับที่ลึกซึ้งขึ้นไปอีกก็คือ แต่ละฝ่ายจะสามารถเปิดและปรับเปลี่ยนตัวตนของตนเอง (to transform
themselves) (ดูเพิ่มเติม Hajer and Wagenaar, 2003; Healey, 2006; Fischer, 2003; Fischer and
Gottweis, 2012; Fischer and Forrester, 1993)
สาหรับการให้ความสาคัญกับทุนทางสังคมของกระบวนทัศน์การวิเคราะห์นโยบายแบบ
ปรึกษาหารือนั้นพิจารณาได้จากการใส่ใจต่อการรวบรวมความแตกต่างของผลประโยชน์และ
ผลประโยชน์ที่สัมพันธ์กันเข้ามาสู่การถกเถียง การหลอมรวมกันนี้ จะนาไปสู่การยอมรับในกันและกัน
ความสัมพันธ์กัน การเรียนรู้ และการสร้างสรรค์ ซึ่งเชื่อมโยงสู่ทุนทางสังคม เพราะการหลอมรวมเป็น
ความพยายามสร้างอัตลักษณ์ร่วม สร้างความเข้าใจร่วม และสร้างทางออกของปัญหาของส่วนรวมแบบ
ใหม่ๆ (Innes and Booher, 2010; 2003: 33-59) โดยไม่จาเป็นต้องเป็นการเห็นพ้องต้องกันทั้งหมด
ทว่า อาจจะเป็นการรับรู้ว่ามีมุมมองที่แตกต่างกันอยู่มากน้อยเพียงใด อาจจะเป็นการยอมรับความ
แตกต่างและสามารถอยู่ร่วมกันบนความแตกต่างนั้นได้มากขึ้น หรือ อาจจะเป็นการหาจุดร่วมบาง
ประการบนความต่างได้ (Warren, 2002: 182-190) ในขณะเดียวกัน Putnam (1993) มีคาอธิบายใน
ทานองเดียวกัน กล่าวคือ การให้ความสาคัญกับทุนทางสังคมนาไปสู่การปรึกษาหารือที่มีประสิทธิภาพ
เช่น สร้างบรรยากาศเป็นกันเองของการสนทนา มีการเปิดอกคุยกัน พยายามเข้าใจกัน เห็นอกเห็นใจกัน
และรับประกันว่าเสียงของกลุ่มที่เป็นชายขอบจะได้รับการตระหนักในความสาคัญ ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า
กระบวนการปรึกษาหารือสามารถทั้งสร้างและใช้ประโยชน์ทุนทางสังคม
นอกจากนั้น ในมิติที่เฉพาะเจาะจงมากขึ้น กระบวนทัศน์การวิเคราะห์นโยบายแบบปรึกษาหารือ
ให้ความสาคัญกับการใช้ภูมิปัญญาท้องถิ่นหรือชุดความรู้ของผู้คนธรรมดาในท้องถิ่นนั้นๆ (local
knowledge) ซึ่งนับเป็นทุนทางสังคมประเภทหนึ่งดังที่ได้เกริ่นไปในตอนต้น ทั้งนี้ Yanow (2003: 244-
245) อธิบายภูมิปัญญาท้องถิ่นไว้ว่าเป็นวิถีของการสะท้อนความรู้สึกนึกคิด (modes of expression) ซึ่ง
มีการรวมค่านิยม ความเชื่อ และความรู้สึกไว้ในชุดความรู้เหล่านั้น มีลักษณะเฉพาะเจาะจงกับบริบทของ
พื้นที่ และเป็นหลักคิดทั้งแนวอธิบายเรื่องราวและแนวทางการปฏิบัติ โดยเป็นความรู้ที่สร้างจากความ
รับรู้ (knowledge in sense making) อีกทั้งถูกหลอมรวมกับวิถีชีวิตจนนาไปสู่การคิดการตัดสินใจแบบ
อัตโนมัติหรือไม่ต้องไตร่ตรอง และเธอยังเสนอว่าความรู้ทางเทคนิค (technical knowledge) นั้นไม่ได้
ดีกว่าหรือเหนือกว่าความรู้ท้องถิ่นหรือความรู้ชาวบ้านยิ่งไปกว่านั้นความรู้ทางเทคนิคยังมักเป็นความรู้ที่
ไม่สามารถใช้ได้ในทางปฏิบัติอีกด้วย หรือ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ความเชี่ยวชาญในความรู้เชิงเทคนิค-บน
หลักเหตุผล-มาจากมหาวิทยาลัย (knowledge-technical – rational – university - based expertise)
ไม่ได้ดีกว่าหรือเหนือกว่าความเชี่ยวชาญจากประสบการณ์ชีวิต (lived-experience-based expertise)
จากฐานคติเช่นนี้ ภูมิปัญญาท้องถิ่นจึงสาคัญไม่แพ้ภูมิปัญญาที่มาจากกระบวนการหาความรู้อื่นใด ยิ่ง
ไปกว่านั้น ยังเป็นชุดความรู้ที่ถูกใช้และผลิตซ้าในโลกปฏิบัติมากที่สุดอีกด้วย ซึ่งฐานอธิบายเช่นนี้ ได้รับ
อิทธิพลจากแนวคิดของ Geertz (1983) ที่อธิบายว่าภูมิปัญญาท้องถิ่นถูกหลอมรวมในวิถีชีวิตจนการใช้
ความรู้กลายเป็นเรื่อง ‘common sense’ โดยในภาพใหญ่ เรียกได้ว่าภูมิปัญญาท้องถิ่นเป็นความรับรู้ร่วม
ในชุมชน (communal sensibility) ซึ่งแต่ละชุมชนย่อมมีชุดของความรับรู้ร่วมกันแตกต่างกันออกไป ทา

13. 13
ให้ภูมิปัญญาท้องถิ่นเป็นชุดความรู้และปัญญาที่มีความหลากหลาย (pluralistic) และเป็นการให้
ความหมายของแต่ละท้องถิ่น (local meaning)
อนึ่ง แม้แต่ Habermas (2010) ผู้ที่วางรากฐานสาคัญของกระบวนทัศน์การวิเคราะห์นโยบาย
แบบปรึกษาหารือก็หันมาสนใจประเด็นนี้มากขึ้นในช่วงปลายชีวิตวิชาการของเขา โดยมุ่งเน้นวิเคราะห์
พลังของความรู้ท้องถิ่นอีกแบบที่เขาเรียกว่าความรู้ศักดิ์สิทธิ์ (secular knowledge) เช่น ความรู้ที่
เชื่อมโยงกับความเชื่อทางศาสนา สิ่งที่ถูกเน้นคือการปรึกษาหารือที่มีความหมาย (meaningful
deliberation) จะต้องให้ความสาคัญกับแหล่งที่มาของความรู้ที่หลากหลาย ภายใต้หลักเหตุผลที่แตกต่าง
กัน (different modes of rationality) โดยนักวิเคราะห์นโยบายต้องทาหน้าที่ในการสร้างกระบวนการ
แลกเปลี่ยนความรู้มิใช่ทาหน้าที่เป็นนักเทคนิค หรือ เปลี่ยนจากการเป็นผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิควิธี
(technical expertise) เป็นผู้อานวยความสะดวกให้การสนทนาดาเนินไปได้อย่างราบรื่น (facilitator)
และสร้างบรรยากาศประชาธิปไตย โดยเฉพาะประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ เพื่อให้ความรู้หลายแหล่ง
ได้เข้าสู่กระบวนการถกแถลง และนโยบายสอดรับกับความต้องการของสาธารณะอย่างแท้จริง (policy-
relevant publics) หรือ ไม่หลุดลอยออกไปจากสภาพจริงของแต่ละที่ (local social practices) (Yanow,
2003: 231, 245)
โดยสรุปเมื่อนาสามแนวคิดข้างต้นกลับมาย้อนพิจารณาร่วมกับฐานคติของ Ostromians และ
Habermasians อีกครั้ง จะเห็นว่าทุนทางสังคมได้รับการให้ความสาคัญในฐานะเป็นกาวเชื่อมตัวแสดง
นโยบายและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของการบริหารจัดการในการขับเคลื่อนเครือข่ายนโยบาย การบริหาร
จัดการแบบผนึกกาลัง และการขับเคลื่อนร่วมกันผ่านการปรึกษาหารือ โดยทุนทางสังคมจะแสดงบทบาท
ดังกล่าวได้นั้น จะต้องมุ่งเน้นสร้างแรงจูงใจ เพื่อให้หนุนเสริมการใช้ทุนทางสังคม (ฐานคติของ
Ostromians) และมุ่งเน้นส่งเสริมการสื่อสารระหว่างกันเพื่อให้เกิดการชักจูง ทาให้เชื่อและสร้างความ
เข้าใจร่วมหรือฉันทามติร่วมกัน (ฐานคติของ Habermasians) ซึ่งจากที่อธิบายไปทั้งหมดสามารถ
สังเคราะห์กระบวนทัศน์การกาหนดนโยบายที่เอาทุนทางสังคมเป็นฐานได้ดังภาพที่ 1

14. 14
ภาพที่ 1 แสดงกระบวนทัศน์การกาหนดนโยบายที่เอาทุนทางสังคมเป็นฐาน
5. บทเรียนจากการพัฒนาชุมชนเมืองในอีสานกลาง
ในส่วนนี้จะขยับจากแนวคิดมาสู่การอภิปรายผ่านกรณีตัวอย่างเพื่อให้เห็นภาพรวมถึงเห็นความ
เป็นไปได้ในการกาหนดนโยบายพัฒนาเมืองบนฐานของทุนทางสังคม โดยกรณีตัวอย่างดังกล่าวคือการ
พัฒนาชุมชนเมืองเก่าในร้อยแก่นสารสินธุ์ (จังหวัดร้อยเอ็ด ขอนแก่น มหาสารคามและกาฬสินธุ์) ซึ่งมี
การพัฒนาเครือข่ายนโยบาย การบริหารจัดการแบบผนึกกาลัง และการปรึกษาหารือระหว่างตัวแสดง
ต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยมีทุนทางสังคมเป็นกาวเชื่อมพวกเขาเหล่านั้นและเป็นทรัพยากรสาคัญในการ
ขับเคลื่อนการพัฒนา
ขับเคลื่อน
ผ่านเครือข่าย
นโยบาย
ทุนทางสังคม
Rational commitments
Normative commitments
ความไว้เนื้อเชื่อใจ
การเกื้อกูลกัน
กฎเกณฑ์ร่วมกัน
บรรทัดฐานร่วมกัน
ยึดมั่นในหลักศีลธรรม
เครือข่าย
เป็นทรัพยากรที่ทา
หน้าที่เป็นกาวเชื่อมตัว
แสดงต่างๆ
ภูมิปัญญา
+ แรงจูงใจ
+ การเปิดพื้นที่ให้
เกิดการสื่อสาร
สร้างเสริม
การบริหาร
จัดการแบบ
ผนึกกาลัง
ให้ความ
สาคัญกับ
การปรึกษา
หารือกัน
นโยบายและการจัดการบนฐานของทุนทางสังคม

15. 15
5.1 นโยบายส่งเสริมการทาปลาร้าบองและเลี้ยงไก่พื้นบ้านในชุมชนเมืองในเทศบาล
เมืองร้อยเอ็ด
ชุมชนดังกล่าวคือชุมชนวัดเวฬุวัน มีประชากรที่ค่อนข้างหนาแน่น มีพื้นที่ตั้งอยู่สองฝั่งของถนน
สายหลักเมืองร้อยเอ็ดไปเมืองยโสธร (ถนนเทวาภิบาล) บริเวณชุมชนดังกล่าวมีตึกสูง อาคารพาณิชย์
และบ้านเรือนของผู้คนมากมาย นอกจากนั้น ยังมีร้านค้า ร้านขายอาหารและเครื่องดื่มอยู่ด้วย ทาให้ดู
เป็นชุมชนเมืองที่ขยายตัวเต็มที่ โดยมีวัดเวฬุวันที่ยังทาหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการทากิจกรรมหลาย
ด้านในชุมชนอยู่ ทั้งนี้ กิจกรรมที่มีความโดดเด่นของชุมชนวัดเวฬุวันคือการทาปลาร้าบองและการเลี้ยง
ไก่พื้นบ้านในสภาพแวดล้อมที่รายล้อมไปด้วยอาคารพาณิชย์สมัยใหม่ บ้านเรือน รวมไปถึงร้านขาย
กาแฟสดที่ตกแต่งอย่างทันสมัยตั้งอยู่ข้างๆ ซึ่งนับว่าเป็นภาพที่แปลกตาจากการที่เห็นของเก่าและ
ของใหม่อยู่ด้วยกัน กล่าวคือ โดยปกติทั่วไปมักจะไม่พบการทาปลาร้าและการเลี้ยงไก่ในเมือง เพราะถูก
ตีตราว่าเป็นกิจกรรมล้าหลังของพวกบ้านนอก (กิจกรรมของผู้คนในชนบทดั้งเดิม) ทว่า ทั้งการส่งเสริม
ภูมิปัญญาการทาปลาร้าและการเลี้ยงไก่พื้นเมือง (ซึ่งเป็นทุนทางสังคมประเภทหนึ่งที่ไม่ได้มีอยู่ทุกที่
หากแต่อาศัยการสั่งสมมา) ได้กลายมาเป็นแนวทางการพัฒนาเมืองร้อยเอ็ดที่สร้างเอกลักษณ์และสร้าง
เศรษฐกิจชุมชนได้ จึงถูกหยิบยกมาในที่นี้เพื่อเป็นกรณีตัวอย่างที่สะท้อนให้เห็นพลังของนโยบายและ
การบริหารจัดการท้องถิ่นบนฐานของทุนทางสังคม
ทั้งนี้ การส่งเสริมการทาปลาร้าและการเลี้ยงไก่พื้นเมืองมีลักษณะเป็นเครือข่ายนโยบายและการ
บริหารจัดการแบบผนึกกาลังจากความร่วมมือของภาคีที่สาคัญคือเทศบาล เอกชน สถานศึกษาใน
ท้องถิ่น และชุมชน โดยแต่ละฝ่ายได้ปรึกษาหารือและมองเห็นโอกาสร่วมกันในการส่งเสริมเรื่องนี้ เพราะ
การทาปลาร้าและการเลี้ยงไก่บ้านนับเป็นของที่อยู่คู่เมืองร้อยเอ็ดมาตั้งแต่ต้น กล่าวคือ เมื่อกล่าวถึง
เมืองร้อยเอ็ดจะต้องนึกถึงเมนูอาหารชื่อดังคือ “ต้มไก่บ้านและปลาร้า” ซึ่งในอดีตไก่เป็นเครื่องเส้นสังเวย
อย่างหนึ่งในพิธีกรรม เช่น หากมีการบนสิ่งศักดิ์สิทธิ์โดยเฉพาะมเหศักดิ์หลักเมือง สิ่งที่จะนามาใช้แก้บน
เมื่อสิ่งที่ขอสาเร็จคือ “เหล้าใหไก่ตัว” ส่วนปลาร้าเป็นภูมิปัญญาในการถนอมอาหารที่สามารถปรุงรสให้
อร่อยได้ด้วย โดยผูกโยงกับวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของคนร้อยเอ็ดมายาวนาน
บทบาทที่สาคัญของเทศบาลเมืองร้อยเอ็ดคือการสนับสนุนงบประมาณ แม้งบประมาณบางส่วน
จะเป็นของส่วนกลาง (เช่น งบ SML) แต่เทศบาลก็แสดงบทบาทสาคัญในการส่งผ่านงบนั้นไปยังชุมชน
ท้องถิ่น นอกจากนั้นก็มีกิจกรรมรณรงค์ที่เทศบาลถนัด เช่น จัดการแข่งขันทาอาหารเมนูไก่และการสั่ง
อาหารเมนูไก่เพื่อรับแขกคนสาคัญของเทศบาลที่มาเยี่ยมเยือนในวาระต่างๆ ส่วนเอกชนนั้น แสดง
บทบาทสาคัญในการรับซื้อสินค้าไปขายหรือแม้แต่ให้ใช้พื้นที่จาหน่ายโดยไม่คิดค่าเช่า เช่น
ห้างสรรพสินค้าโรบินสันสนับสนุนด้วยการให้ชุมชนใช้พื้นที่จาหน่ายผลิตภัณฑ์ปลาร้าบองจนขึ้นชื่อใน
ฐานะที่เป็นของฝากยอดนิยมของผู้มาเยือนเมืองร้อยเอ็ด และในกรณีของไก่พื้นเมือง ร้านอาหารของ
กลุ่มเลี้ยงไก่ ยินดีรับซื้อไก่และสนับสนุนนโยบายนี้เต็มที่ เนื่องจากไก่บ้านสามารถสร้างโอกาสให้กับ
ธุรกิจท้องถิ่นเพราะเป็นของหายากในปัจจุบัน กล่าวคือ ถ้าไม่ใช่คนในชนบทดั้งเดิม นับว่าโอกาสที่จะได้
ลิ้มรสไก่บ้านนั้นมีน้อยมาก สาหรับบทบาทของสถานศึกษาในท้องถิ่น (มหาวิทยาลัยราชภัฏร้อยเอ็ด)

16. 16
พบว่ามีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้วิธีการทาปลาร้าจากกลุ่มทาปลาร้าและนาไปต่อยอดเป็นปลาร้าอัดแท่ง
ในขณะที่ตัวแสดงที่ขาดไม่ได้คือกลุ่มในชุมชน ซึ่งกรณีนี้คือกลุ่มสตรีผลิตปลาร้าบองและกลุ่มเลี้ยงไก่
พื้นเมืองในชุมชนวัดเวฬุวัน ซึ่งเป็นกลุ่มเพื่อนบ้านที่รวมกันจากความชอบพอและความเป็นเครือญาติ
หรือเพื่อนฝูงกัน
ทั้งนี้ ข้อสังเกตสาคัญคือการพัฒนาเครือข่ายนโยบายและความสามารถในการผนึกกาลังกันนั้น
เกิดขึ้นได้จากการเชื่อมโยงเครือข่ายทางสังคมที่มีอยู่แต่เดิม (ทุนทางสังคมอีกประเภทหนึ่ง) ไม่ว่าจะเป็น
เครือข่ายของชาวบ้านเองหรือเครือข่ายระหว่างชาวบ้านกับนักการเมืองท้องถิ่นที่ชอบพอการกินปลาร้า
เลี้ยงไก่ บริโภคไก่ หรือชอบดูไก่ชน ซึ่งส่วนหนึ่งสมาชิกกลุ่มมักจะมีบทบาทหน้าที่ทางสังคมที่
หลากหลาย เช่น เป็นแกนหลักในการดาเนินกิจกรรมต่างๆ ในนามของชุมชน เป็นกรรมการชุมชน เป็น
อาสาสมัครสาธารณสุขประจาหมู่บ้าน หรือแม้แต่เป็นสมาชิกสภาเทศบาลและเป็นหัวคะแนน ในอีกด้าน
หนึ่งเครือข่ายทางสังคมแบบไม่เป็นทางการยังสร้างมาจากการร่วมงานบุญประเพณีของชุมชนและการ
พบปะกันในวัด (การมีบรรทัดฐานทางสังคมร่วมกัน) กรณีของประธานกลุ่มสตรีผลิตปลาร้าบองนั้น
มักจะเข้าร่วมทากิจกรรมงานประเพณีต่างๆ ซึ่งเทศบาลมักเป็นผู้จัด (เช่น บุญเผวดหรือบุญเดือนสี่ การ
หล่อเทียนพรรษาเพื่อนาไปถวายวัด บุญข้าวจี่ รดน้าดาหัวผู้สูงอายุ บุญข้าวสาก บุญคุ้มของชุมชน บุญ
ข้าวประดับดิน ออกพรรษา ฯลฯ) และมักเป็นเจ้าภาพกฐินหรือผ้าป่า โดยมักจะเห็นต้นเงินอยู่ที่หน้าร้าน
จาหน่ายปลาร้าบองเป็นประจา โดยชี้ชวนให้ผู้คนที่ผ่านไปมาทาบุญด้วยคติพจน์ที่ว่า “ให้ทานก่อนค่อย
กิน” ซึ่งเป็นหนึ่งในหลักคองสิบสี่ดั้งเดิมของอีสาน (ทุนทางสังคมอีกประเภทหนึ่งเช่นกัน)
อนึ่งเมืองนาภูมิปัญญาชาวบ้านดั้งเดิมมาส่งเสริมในบริบทที่เปลี่ยนเป็นเมืองก็ต้องอาศัย
ความเห็นอกเห็นใจและความเกื้อกูลกันของผู้อยู่อาศัยในละแวกนั้น พร้อมๆ ไปกับการปรับตัวของภูมิ
ปัญญาเพื่อให้เข้ากับสังคมสมัยใหม่ ทั้งในแง่ที่ไม่สร้างกระทบ เช่น การควบคุมกลิ่น (เช่น นาน้าอีเอ็ม
(Effective Microorganism) และน้าซาวข้าวมาล้างและทาความสะอาดเพื่อระงับกลิ่น) การจัดการของ
เสีย และการควบคุมเสียง รวมถึงในแง่ที่ปรับตัวให้สอดรับกับวิถีชีวิตของคนสมัยใหม่มากขึ้น เช่น พัฒนา
สูตรปลาร้ากะปิ (นาปลาร้ามาทากะปิ) ทาปลาร้าผง และทาปลาร้าอัดแท่งคล้ายคลึงกับคนอร์ที่พ่อครัวแม่
ครัวใช้ประกอบอาหารในปัจจุบัน ซึ่งทาให้คนที่รังเกียจปลาร้าแบบดั้งเดิมกล้าทดลองมากขึ้น ในขณะที่
คนที่นิยมบริโภคปลาร้าอยู่แล้วได้รับความสะดวกมากขึ้นในการพกพา
5.2. นโยบายบริหารจัดการขยะของชุมชนบะขาม ในฐานะที่เป็น ‘เทศบาลเล็ก’ ใน
เทศบาลนครขอนแก่น
ในเบื้องต้น กรณีนี้ตั้งต้นจากการที่เทศบาลนครขอนแก่นริเริ่มตั้งเทศบาลเล็กในเทศบาลใหญ่
กล่าวคือ กระจายอานาจของเทศบาลให้กับชุมชนเมืองอีกทอดหนึ่ง เพื่อให้ชุมชนได้มีอานาจหน้าที่
ความรับผิดชอบ มีงบประมาณเพื่อบริหารจัดการพื้นที่ตนเอง เสมือนเป็นเทศบาลเล็กที่ซ้อนอยู่ใน
เทศบาลใหญ่ เหตุผลที่มีการนาเสนอแนวคิดนี้เพราะการบริหารเทศบาลใหญ่ไม่สามารถตอบสนองความ
ต้องการและแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นได้ทันท่วงทีจากที่แต่ละพื้นที่มีความแตกต่างหลากหลายและมีความ