La Reforma Tributaria y la situación fiscal #339

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C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 9 • A g o s t o - S e p t i e m b r e 2 0 1 3 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8

Desentrañando la reforma tributaria 9
Fernando Zarama
La reforma no es lo que parece 26
Ligia López Durán
Algunos elementos de economía política
en la tributación colombiana 34
Jorge Enrique Espitia
Las deducciones fiscales y las regalías
de los metales preciosos 48
Jorge Enrique Espitia
Política antievasión en Colombia 60
Donis María Díaz Montiel
Hechos relevantes de las vigencias futuras
en los últimos años 71
Luis Mario López
Análisis de las inflexibilidades del
Presupuesto General de la Nación 93
Jorge Enrique Espitia - Eliana León Vergara
Europa no mejora:
dilemas de política macroeconómica 99
Miguel Montoya
Coyuntura económica internacional:
deuda externa, TES y tasa de cambio 104
Funcionarios Contraloría Delegada para
Economía y Finanzas Públicas
Editorial
Hacia una verdadero reforma tributaria 5
Contenido
Tributaria
Reforma
Inflexibilidades
Presupuestales

Contenido(viene de la página anterior)
Las competencias de la CGR
frente a la recuperación de activos 119
Sandra Morelli Rico
La corrupción socava las instituciones democráticas 121
Bo Mathiasen
Mecanismos jurídicos 123
para la recuperación de activos
Guillermo Jorge
Rol de la CGR como autoridad central
de la Convención contra la corrupción 135
Carlos Rodríguez Bocanegra
Recuperación de activos
desde la perspectiva de un Estado requerido 140
Pierre Yves Morier
El procedimiento civil en Brasil
para la recuperación de bienes 145
Samia Cristine Farias
Cooperación jurídica internacional
y recuperación de activos 148
Pedro Gómes Pereira

Mejores prácticas
para la
recuperación
de activos
transnacional

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 9 5
Editorial
El país necesita una verdadera reforma tributaria. Todos los gobiernos,
sin excepción, han hecho remiendos a las normas existentes pero jamás
han logrado tomar el camino correcto para que quienes tengan más pa-
guen más y aquellos que tienen menos no paguen o se les apliquen tari-
fas acordes con sus ingresos. Por supuesto que a los primeros se les debe
garantizar un régimen de incentivos cuando sus capitales contribuyan a la
creación de empleos y al bienestar de la economía nacional.
La última reforma tributaria, además de que complicó las formas para
declarar, estableciendo nuevas categorías para los contribuyentes –em-
pleados y trabajadores por cuenta propia, por ejemplo- afectó a algunos
sectores de la población creándole nuevos tributos que se reflejan en una
considerable disminución de sus ingresos. Paradójicamente, esas evidentes
desigualdades, junto a los nuevos impuestos creados por la reforma, no
se reflejan en significativos ingresos para el Estado porque, en términos
generales, no va a producir mayor incremento en el recaudo, como lo han
señalado destacados conocedores del tema.
Algo en lo que coinciden esos críticos de la nueva legislación tributaria
es en que, por ejemplo, las tarifas de retención en la fuente no guardan
relación con las normas impositivas de aquellos a quienes se le aplican, lo
que significa que luego de presentar su declaración el contribuyente va a
tener necesidad de reclamar el pago de más, creando de esta manera una
tramitología innecesaria.
Si se mira la estructura tributaria, tal y como se presentará en esta edi-
ción de la revista Economía Colombiana, se concluye que requiere también
de cambios conceptuales como los de profundizar la equidad, la eficiencia
y buen uso de los recursos públicos a efectos de mejorar integralmente la
institucionalidad presupuestaria.
En Colombia hay necesidad de entrar a repensar esa institucionalidad
presupuestaria pues se encuentra organizada con una lógica cartesiana
por sectores, donde todos esos compartimientos, de una u otra forma, son
complementarios y la interdisciplinariedad es un imperativo esencial para
Hacia una verdadera
reforma tributaria

6 3 3 9 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Reforma tributaria
Editorial
poder llegar a un resultado
valido desde el punto de
vista científico.
Ahora bien, desde el
punto de vista de la forma
como nos hemos articula-
do, esta ebullición de secto-
res (infraestructura, medio
ambiente, minas y energía,
justicia, entre otros) resulta
ser realmente una gran ta-
lanquera estructural, pues
la visión online que tene-
mos del Estado, la idea
desde el punto de vista de
la ejecución de las políticas
públicas la vamos a poder
hacer de la manera errónea
manteniendo esos varios
sectores desarticulados.
Entonces, cuál es el reto que debemos imponernos en el
proceso de definición, planeación, ejecución y control de
las políticas públicas ? Repensar, en todas las instancias de
poder los mecanismos para lograr una efectiva articulación
con las entidades territoriales, entre los distintos sectores,
entre el poder legislativo, e incluso con el poder judicial.
Cuando la Corte Constitucional hace seguimiento a algu-
nos de sus autos, cita a todos los implicados: las instancias de
control, los distintos ministerios y directores administrativos,
entre otros, y les pregunta qué se ha hecho; con ello nos
está diciendo que de alguna manera todo guarda una íntima
relación.
Si se observa el Plan Plurianual de Inversiones que se
aprueba con el Plan Nacional de Desarrollo, allí no se está
hablando por sectores, lo que se tiene es un conjunto de
programas y proyectos de inversión que no consultan ni se
limita a la estructura orgánica del Estado y, ahí ya empieza
una gran dificultad, porque no estamos organizados de tal
manera que podamos atender la debida ejecución de esas
políticas públicas.
Lo que realmente saca avante esas políticas son las instan-
cias de coordinación que surgen de la buena voluntad, gene-

Reforma tributaria
Editorial
ralmente, y se van creando
de manera informal porque
tampoco existe una ley de
la administración pública
que señale la necesidad de
que usted como administra-
dor y gestor deba sentarse
con tal o cual gestor para
coordinar y definir de ma-
nera conjunta la puesta en
marcha de los proyectos y
programas de inversión y así
determinar sus responsabili-
dades en lo aprobado.
Cuando se mira el Pre-
supuesto anual nos encon-
tramos con un instrumento
legislativo altamente in-
flexible (cerca del 90% del
presupuesto total esta pre-
definido) en cabeza de uni-
dades sectoriales aisladas
que no permiten llevar a cabo ese marco filosófico y progra-
mático que aparece aprobado en la ley del plan,
Pensar en el nueva marco presupuestal, donde la coor-
dinación interinstitucional, la búsqueda de consensos ca-
lificados e interdisciplinarios estén a la orden del día, es
una necesidad si queremos hacer efectiva la puesta en
marcha de las políticas públicas aprobadas en la ley del
plan. La locomotora minera, por ejemplo, no puede llegar
a ser una realidad, tal y como aparece en esta ley, si no
consulta y respecta al máximo la normatividad interna-
cional que impulsan los técnicos del Ministerio del Am-
biente y Desarrollo Sostenible o respetuosa del Convenio
169, aprobado el 7 de junio de 1989 por la Organización
Internacional del Trabajo (OIT), sobre pueblos indígenas
y tribales y que impulsa el Ministerio del Interior, para no
señalar la obligatoriedad de coordinación que debe existir
con las entidades territoriales.
La construcción francesa del Estado nos ha aportado
muchos elementos y beneficios, sin embargo, es necesario
que evaluemos a profundidad los beneficios de la expe-
riencia anglosajona de la planeación por proyectos y los
impulsemos.

Reforma tributaria
Ley 1607/2012

Reforma tributaria
Desentrañando
Se requirieron varios meses para entender el alcance real de la reforma tributaria
adoptada por la Ley 1607 de diciembre de 2012, que tuvo efectos básicamente a partir
del año gravable 2013. Se dijo que la reforma era neutra y no tendría un efecto recau-
datorio, sin embargo, su alcance práctico sólo se vería con la reglamentación y el análisis
del Proyecto de Presupuesto 2014, en el cual el Gobierno estimaría las rentas tributarias
en este año de aplicación plena de la reforma.
Como antecedente, recordemos que el proyecto de reforma tributaria, inicialmente
llamado Elissa, elaborado por el equipo del Ministro Echeverri, pretendía hacer una re-
forma estructural simplificando el sistema, eliminando beneficios tributarios y distribu-
yendo la tributación entre la sociedad y el socio.Sin embargo el nuevo Ministro Cárdenas,
descartó la reforma estructural y planteó una reforma parcial que se enfocó en cuatro
objetivos centrales:
• Creación y formalización de empleo.
• Crecimiento económico con la reducción de tarifas a las sociedades.
• Mayor progresividad con incremento tributación a los empleados altos.
• Equidad con facultades antievasión.
El primero de los objetivos planteados para estimular la creación y formalización del
empleo, fue reducir los costos laborales, al sustituir el 13,5% de aportes parafiscales sobre
la nómina (ICBF, SENA, aportes patronales en Salud) por un gravamen sobre las utilidades
llamado CREE del 8% (transitoriamente por 3 años al 9%). Esta medida de reducción del
costo impositivo sobre la nómina, tiene un efecto contrario en los años 2013 y 2014,
debido a que con la reglamentación existente generó una doble imposición al coexistir en
el año 2013 con los aportes patronales de salud durante todo el año y con los parafiscales
ICBF y SENA hasta mayo, mes desde el cual inició la retención del CREE.
Esto significa que desde el próximo año se deberá declarar y pagar el CREE del 2013,
así se hayan pagado parcialmente los parafiscales y totalmente el aporte de salud; es decir
la Reforma Tributaria
Fernando Zarama V.*
Ley 1607/2012
* Exdirector de Impuestos y Aduanas Nacionales

Reforma tributaria
no hubo la sustitución de gravámenes y la neutralidad que era la
promesa gubernamental y el espíritu legislativo, sino un doble pago
que se reparte en el 2013 y el 2014.
El segundo objetivo era estimular la productividad reduciendo
la tarifa del impuesto de renta de las sociedades del 33% al 25%.
Este alivio pierde relevancia ante el doble pago del CREE y por no
expedir la reglamentación para reducir las retenciones del impues-
to de renta ante la caída de tarifas, de forma tal que se han man-
tenido plenamente ala fecha a pesar de la reducción del impuesto
de renta en una cuarta parte.
El tercer objetivo de mejorar la progresividad, paradójicamente
se orientó a disminuir la tributación sobre el capital y se pretendió
compensarla con mayores gravámenes a los empleados, mediante
el IMAN. En especial se incrementó la carga de los asalariados con
mayores ingresos, utilizando esquemas de retención en la fuente y
de tributación mínimos y presuntivos (IMAN e IMAS), orientados a
tomar como base del impuesto los ingresos y no la utilidad.
La reforma no incluyó nuevos contribuyentes y dejó por fuera
de la tributación a los rentistas de capital por lo cual los socios
dueños de las empresas no pagan impuestos de renta, de patrimo-
nio, ni CREE. En estas condiciones si bien se avanza en progresivi-
dad dentro del propio grupo de empleados, a nivel general de las
personas naturales es posible que el coeficiente GINI que mide la
desigualdad se mantenga o empeore, en cuanto se incrementaron
las ventajas de los accionistas.
Respecto de otros aspectos, son saludables las medidas adopta-
das para controlar la evasión y la internacionalización del control
tributario; así como la implementación de amnistías para sanear las
situaciones de incumplimiento y de mora lo que sin duda generará
un aumento del recaudo, sin embargo muchas de las medidas au-
mentaron la complejidad del sistema tributario.
La “neutralidad” recaudatoria de la reforma
A pesar de que el gobierno siempre planteó que la reforma tenía
un efecto recaudatorio neutro, en nuestro análisis y de acuerdo con
la información disponible, se muestra que la reforma no es neutra y
para el año 2014 generará pérdida real de recaudo. Un indicador de
lo anterior es la reducción públicamente anunciada de la inversión
en 6 billones y la disminución del recaudo del primer semestre de
2013, el cual alcanzó de acuerdo al informe de la DIAN 59 billones,
ubicándose 3,3 billones por debajo de la meta establecida para este
periodo especialmente en el IVA.
Igualmente, los cuadros oficiales sobre el efecto de la reforma
presentados por el Ministerio de Hacienda estiman para el año
2014 una pérdida recaudatoria de 1,2 billones que consideramos
subvaluada como se verá en
el aparte pertinente, ya que se
parte del supuesto de que las
personas naturales incremen-
tarán la tributación en más del
60% cosa que es poco probable
que ocurra si se considera que
las medidas aprobadas fueron
recortadas.
La prueba más clara de estas
consideraciones recaudatorias
es el propio proyecto de Ley de
Presupuesto 2014, en el cual
el ministro expresa que los re-
caudos esperados de los tribu-
tos administrados por la DIAN
para dicho año, ascenderán a
102 billones sin incluir el CREE.
Este recaudo del 2014 sería li-
geramente superior al reportado
por la DIAN para el 2012, que
a principios del presente año
anunciaba triunfalmente que se
había superado la meta de los
100 billones de recaudo.
Si se tuviera en cuenta un
crecimiento anual del PIB del
4,6% el recaudo para el año
2014 debería ser del orden de
los 110,7 billones, los ingresos
proyectados sin tener en cuenta
del CREE de destinación especí-
fica, implican una disminución
de 11,7 billones, y esto repre-
senta una pérdida del 10,6% del
recaudo potencial con el simple
crecimiento del PIB a partir del
2012, lo cual se supone podría
esperarse aún de forma conser-
vadora sino hubiera habido re-
forma tributaria.
Aún falta ver el efecto de
las declaraciones tributarias
que se presenten en el 2014,
el comportamiento del CREE,
los efectos de las amnistías y el
mejoramiento de la administra-
ción tributaria en el control a la

Reforma tributaria
evasión para tener un resultado
final, pero a la fecha, los datos
oficiales disponibles parecen in-
dicar que las predicciones sobre
el efecto finalmente negativo
en el recaudo de esta reforma
eran ciertos.
Esta disminución estructu-
ral del recaudo por las medidas
adoptadas, está siendo com-
pensada en el año 2013 por
dos medidas inadecuadas que
generan problemas adicionales,
aunque coyunturalmente in-
crementan la caja de la Nación.
De una parte, no se ha hecho
la anunciada disminución de
las retenciones de renta, para
hacerlas acordes con la nueva
tarifa de impuesto reducido, lo
cual genera ingresos en el 2013
del orden de los 4 billones, que
significan anticipos dados por
los contribuyentes y aumento
de los saldos a favor en el 2014.
De otra parte, el recaudo de las
retenciones del CREE en el 2013
manteniendo el pago total del
parafiscal de salud, puede gene-
rar una caja del orden de los 7,4
billones en los dos años (2013
y 2014) que es caja atrapada
por tratarse de recursos de des-
tinación específica para el ICBF,
el SENA y el Sistema de Seguridad Social en Salud, pero que se-
guramente podrá ser utilizada para sustituir fuentes de recursos
ordinarios del presupuesto.
Esto, sin considerar que el desmonte gradual del GMF a partir
del 2014 y la terminación del plazo para los pagos del impuesto al
patrimonio implicarán una disminución sustancial del recaudo a
partir del año 2015. Esta situación tiene mayor gravedad si se tiene
en cuenta que las políticas sobre las víctimas del conflicto armado y
del propio proceso de paz requerirán de grandes recursos.
En este orden, puede concluirse que la reforma tributaria del
2012 si bien avanzó en la búsqueda de la formalización laboral y el
control a la evasión, también profundizó los desequilibrios entre ca-
pital y trabajo, realizó una progresividad reducida a los empleados
y complejizó aún más el sistema tributario.
Esta reforma terminará generando grandes pérdidas recauda-
torias que unidas al vencimiento de los impuestos transitorios y a
la necesidad de recursos adicionales para los nuevos proyectos del
Estado, harán que los ingresos en el 2015 sean insuficientes agra-
vando el déficit fiscal que solamente podrá ser conjurado con un
profunda reforma tributaria en el año 2014, con vigencia a partir
del 2015, en la cual se reestructure el esquema tributario y los so-
cios y las rentas del capital contribuyan a las cargas comunes, se
corregirían así las distorsiones del sistema tributario y los problemas
creados por la reforma del 2012, permitiendo obtener los recursos
necesarios para el desarrollo económico y social del país, bajo los
criterios constitucionales de progresividad y equidad.
Tributación y recaudo en Colombia
Antes de entrar a analizar el recaudo de los dos últimos años y
su perspectiva por tipo de impuesto, es importante señalar algunos
elementos de la estructura tributaria en nuestro país.
Cuadro 1.1
Recaudo estimado
Potencial
Crecimiento PIB
BRUTO CON REFORMA NETO CON MAYOR
CREE
PERDIDA RECAUDO NETO
MAYOR CREE FRENTE AL
POTENCIAL
Año Recaudo Variación Recaudo Variación Recaudo Variación Recaudo Variación
2.012 101.208 101.208 101.208
2.013 105.863 4,60% 109.974 8,66% 107.574 6,29% 1.711,03 1,62%
2.014 110.733 4,60% 113.322 3,04% 107.486 -0,08% (3.246,73) -2,93%
2014 (1) 110.733 4,60% 104.772 -4,73% 98.936 -8,03% (11.796,73) -10,65%
Fuente: Cifras en Miles de Millones de Pesos
2012 Estadísticas Recaudo DIAN
2013 y 2014 Ley de Presupuesto y Proyecto de Ley de Presupuesto
2014 (1) Escenario construido sobre proyecto de Ley de Presupuesto y perdidas de recaudo no consideradas por el Gobierno

Reforma tributaria
La carga tributaria es baja en comparación con los otros de de-
sarrollo similar: gobierno central recibe 12,4% del PIB de los cuales
los Impuestos directos, especialmente el impuesto de renta aporta el
6,3%. LosImpuestos indirectos, fundamentalmente el IVA participa
con un 6,1%.
El promedio de los países de Latinoamérica con un nivel similar de
desarrollo es del 17,4% del PIB. Los países desarrollados se sitúan entre
el 30% y el 45% del PIB.
Cuadro 1.1
DIAN
Cifras en millones de pesos
Año
Renta y
Complementarios
IVA
Timbre
Nacional
GMF
Seguridad
Democrática y
Patrimonio
Arancel
Total
Recaudo
Porcentaje
Crecimiento
Anual
2000 7.526.964 8.532.431 402.693 1.036.744 - 1.762.238 19.295.107
2001 10.261.225 10.475.116 420.749 1.437.359 - 2.253.310 24.869.759 28,90%
2002 10.859.993 11.436 938 433.977 1.408.101 1.250.722 2.150.084 27.553.394 10,80%
2003 12.541.673 14.077.208 511.537 1.621.501 1.227.834 2.285.380 32.285.250 17,30%
2004 15.955.334 16.174.149 574.710 2.237.595 454.012 2.380.780 37.865.071 17,30%
2005 18.538.970 18.462.180 673.406 2.401.226 474.219 3.007.760 43.591.600 15,10%
2006 22.419.113 22.698.317 791.208 2.668.916 536.233 3.690.888 52.824.361 21%
2007 24.741.645 26.151.152 863.923 2.939.522 1.232.681 4.244.505 60.241.854 14,00%
2008 26.666.889 28.571.236 809.376 3.199.639 3.320.867 4.428.604 67.032.816 11,30%
2009 30.693.656 28.048.654 616.812 3.121.278 2.238.618 4.133.529 68.910.781 2,80%
2010 28.115.446 31.361.949 357.159 3.224.922 2.235.367 4.865.484 70.190.193 1,90%
2011 34.820.072 37.659.105 123.923 5.069.606 4.447.798 4.387.427 86.568.640 23,30%
2012 45.729.042 39.579.201 58.973 5.468.351 4.391.734 3.999.171 99.226.458 14,60%

Reforma tributaria
Los ingresos tributarios crecen, salvo renta 2008 y 2009, por efecto
beneficio deducción de activos.
La participación pareja entre renta y ventas, en el 2012, se dispara el
impuesto de renta, que pasa del 40% del total de ingresos tributarios.
En el impuesto de renta las sociedades aportan el 83,1% del recau-
do, mientras las personas naturales el 16,9%. Dentro de la tributación
de las sociedades los grandes contribuyentes 2,79% del total aportan
el 71,77% del impuesto.
Dentro de esta situación es importante señalar la carga tributaria
que tiene cada uno de los sectores comparando los impuestos que
pagan sobre los ingresos que reciben, lo cual se observa en el siguiente
cuadro:
Tasa efectiva de tributación sobre ingresos
Año fiscal 2010
Recaudo de impuestos administrados
por la DIAN
Personas jurídicas 1,96%
Grandes 2,26%
Demás jurídicas 1,28%
Personas naturales 2,79%
Asalariados 6,60%
Independientes 1,80%
TOTAL PONDERADO 2,10%
Renta IVA Consumo Timbre GMF Patrimonio Arancel Gasolina Cree
2.011 34.820 37.659 - 124 5.070 4.448 4.387 1.872 0
2.012 45.729 39.579 - 59 5.468 4.392 3.999 1.981 0
2.013 47.618 40.176 - 42 5.554 4.152 4.720 3.340 4.373
2.014 47.219 39.152 1.376 64 2.950 4.144 3.602 3.472 11.342
2014 (1) 39.419 38.402 1.376 64 2.950 4.144 3.602 3.472 11.342
La tributación general de los declarantes es de 2,1 pesos por cada
100 pesos de ingreso, discriminando los grupos se encuentra que las
personas naturales tienen una tributación mayor que las sociedades; del
2,79% y 1,96%
Los asalariados tienen la mayor carga efectiva sobre ingresos 6,6%.
Las personas naturales independientes, tienen una baja tributación,
del 1,8% pero es mayor que la de las sociedades exceptuando los gran-
des contribuyentes, que es del 1,28%
El recaudo de los dos últimos años y las proyecciones de la reforma
se ven en el siguiente cuadro, según tipo de impuesto:
2011 y 2012 Estadísticas Recaudo DIAN
2013 y 2014 Ley de Presupuesto y Proyecto de Ley de Presupuesto
Renta 2013 Se construye como un crecimiento sobre el recaudo 2012 del 2,6% menos la perdida estimada en retenciones e IMAN

Reforma tributaria
La participación que cada uno de estos impuestos tiene dentro del
total de la tributación de la DIAN, se ve en el siguiente cuadro en el que
se puede observar que la participación histórica del impuesto de renta,
pierde peso en el 2014, con los ajustes realizados y si se incluye el CREE
dentro de los ingresos de la DIAN.
Participación en el recaudo de impuestos administrados por la DIAN
Variación del recaudo total considerando el CREE
Año Renta Iva Consumo Timbre Gmf Patrimonio Arancel Gasolina Cree Total
2.011 39,40% 42,61% 0,14% 5,74% 5,03% 4,96% 2,12% 0,00% 100,00%
2.012 45,18% 39,11% 0,06% 5,40% 4,34% 3,95% 1,96% 0,00% 100,00%
2.013 43,30% 36,53% 0,04% 5,05% 3,78% 4,29% 3,04% 3,98% 100,00%
2.014 41,67% 34,55% 1,21% 0,06% 2,60% 3,66% 3,18% 3,06% 10,01% 100,00%
2014 (1) 37,62% 36,65% 1,31% 0,06% 2,82% 3,96% 3,44% 3,31% 10,83% 100,00%
sin CREE Crecimiento con CREE Bruto Crecimiento con mayor CREE Crecimiento
2.011 88.380 88.380 88.380
2.012 101.208 14,52% 101.208 14,52% 101.208 14,52%
2.013 105.601 4,34% 109.974 8,66% 107.574 6,29%
2.014 101.979 -3,43% 113.322 3,04% 107.486 -0,08%
2014 (1) 93.429 -8,38 % 104.772 -4,73% 98.936 -8,03%
2011 y 2012
2013 y 2014
2014 (1) Escenario construido sobre proyecto de Ley de Presupuesto y perdidas de recaudo no consideradas por el Gobierno
2011 y 2012 Estadísticas Recaudo DIAN
2013 PLAN FINANCIERO MEDIANO PLAZO 2013 - MINHACIENDA
2014 Proyecto Ley Presupuesto
2014 (1) Escenario construido sobre proyecto de Ley de Presupuesto
y perdidas de recaudo no consideradas por el Gobierno
Finalmente podemos ver las variaciones del recaudo de los dos úl-
timos años y su proyección en el 2013 y 2014, dependiendo de si se
incluye el CREE como ingreso de la Nación, o se considera un impuesto
de destinación específica que no debe incluirse. Al efecto se presen-
ta el crecimiento del recaudo si se considera solamente como ingreso
los excedentes del CREE, una vez hechas las compensaciones de ley,
por cuanto esos excedentes pueden ser utilizados como aportes a las
mismas, sustituyendo recursos presupuestales, en especial respecto del
Sistema de Seguridad Social en Salud. Igualmente se presenta el cál-
culo del recaudo del año 2014 hechos los ajustes adicionales sobre los
efectos de la reforma que no han sido considerados por el Gobierno y
que tratamos en uno de los apartes siguientes.

Reforma tributaria
Por qué una reforma tributaria en el 2012
La situación fiscal del país estaba controlada para el 2012, los in-
dicadores económicos eran positivos, con un crecimiento del PIB de
4,6% y una inflación inferior a 3 puntos, el déficit del gobierno nacio-
nal se situaba en un 3% y el déficit consolidado era del 1,8%.
En estas condiciones no era indispensable hacer una reforma con
finalidad recaudatoria, como habían sido las reformas de los últimos 20
años. Era la oportunidad para pensar en el sistema tributario y abordar
los problemas estructurales que el mismo tenía, en especial la pérdida
de progresividad y la equidad.
El Plan de desarrollo “Prosperidad para Todos” reconocía esta rea-
lidad y planteaba la necesidad de cambiar a un modelo de desarrollo
que no priorizara el capital y la inversión, sino que extendiera la pros-
peridad a los demás sectores sociales.
Estos conceptos reconocían la existencia de un equilibrio económi-
co social precario, sobre una base limitada por dos grandes problemas,
los cuales se pretendía corregir con la reforma tributaria.El primero
era la concentración de la riqueza y la desigualdad, y el segundo las
dificultades que el sistema tributario presentaba frente a la meta de la
creación y la formalización del empleo.
La concentración de la riqueza
En Colombia de acuerdo con lo expresado por el director de la
DIAN, el 1% de la población recibe el 35% de los ingresos, existen
altos índices de concentración propiedad accionaria, y en lo que res-
pecta al campo, el 1,5% propietarios rurales son dueños del 52,2% de
las tierras agropecuarias.
A nivel internacional las condiciones de desigualdad se miden con
un coeficiente llamado GINI, donde 1 sería la desigualdad absoluta y 0
implicaría una plena igualdad de los habitantes. Como se señaló en la
exposición de motivos del Gobierno, en la medición mundial, nuestro
país está en el puesto 7 de los que tienen el más alto nivel de desigual-
dad, superado en américa latina sólo por Haití y haciendo parte del
nivel de los países africanos más atrasados.

Reforma tributaria
Es claro que en un esquema
que resulta tan inequitativo,
los impuestos también son un
instrumento de redistribución
de la riqueza. Sin que se trate
de un discurso con connota-
ción política, es claro que es-
tos altos niveles de desigualdad
son generados en parte, por la
existencia de un sistema tribu-
tario que tiende a desgravar el
capital, a incrementar las cargas
tributarias a las rentas de traba-
jo, y a aumentar los impuestos
indirectos; desconociendo el
principio de progresividad de la
carga tributaria definido consti-
tucionalmente como uno de los
principios de nuestro sistema.
El sistema tributario
desestimula la creación
y formalización del empleo
El régimen laboral había
avanzado en flexibilizar las
condiciones laborales e inclu-
so ante el excesivo costo la-
boral, había aceptado formas
alternativas de vinculación del
trabajo sin que se cumplan los
parámetros laborales, como la
creación de cooperativas de
trabajo asociado, las nóminas
paralelas tanto en el sector
público, como en el privado,
entre otras figuras.
Estas medidas han sido
cuestionadas a nivel internacio-
nal con motivo de los tratados
de libre comercio y el Gobierno
las ha replanteado, señalando
que entre las causas de esta si-
tuación se evidenciaba el alto
costo de los gravámenes fisca-
les y parafiscales que afectan
la nómina, los cuales se con-
vertían en un desestimulo a la
contratación, ampliación y for-
malización del mercado laboral.
El factor prestacional y parafiscal implicaba un sobrecosto de
un 52% adicional al salario de cada trabajador para el empleador,
discriminada así:
• Seguridad Social (salud y pensiones) 20,5%
• Parafiscales (ICBF, SENA, Cajas Compensación) 9,0%
• Prestaciones sociales (laborales mínimas) 22,5%
En estas condiciones, los patronos tendían a remunerar el traba-
jo informalmente o con una de las alternativas legales, que no im-
plicarán este sobre costo de la nómina, generando una propensión
a la informalidad laboral y a la no creación del empleo.
Las distorsiones del sistema tributario
Uno de los elementos del pacto social, es definir las reglas que
se aplicarán para contribuir a los gastos comunes de la sociedad;
por ello se definen en la propia Constitución Política los principios
orientadores de nuestro sistema tributario, como son la progresivi-
dad, la equidad y la igualdad. Cuando analizamos nuestra realidad
tributaria, vemos que el sistema se ha alejado de dichos principios
y nos encontramos ante distorsiones graves que deslegitiman las
normas de convivencia y aporte social.
Pérdida de progresividad
El principio de progresividad se fundamenta en que los ciudada-
nos que tengan mayor capacidad económica, contribuyan en mayor
proporción a las cargas del Estado, siguiendo una lógica básica se-
gún la cual, al aumentar la capacidad económica deben aumentar
igualmente los deberes tributarios. Algunas de las medidas incor-
poradas en nuestra legislación desdibujan seriamente este principio.

Reforma tributaria
El sistema tributario es uno de los instrumentos principales de
la sociedad para buscar una mayor igualdad, gravando en mayor
medida a aquellos que tienen mayor capacidad económica.Tribu-
tariamente la progresividad se manifiesta en el incremento de las
tarifas conforme el aumento de los ingresos o la riqueza, lo cual es
evidente cuando se gravan las personas naturales con tarifas que se
incrementan según el nivel de ingreso y es contrario a los impuestos
que gravan a todas las personas con una tarifa uniforme, lo cual es
considerado regresivo, porque no tiene en cuenta las condiciones
económicas del contribuyente trata a todos por igual.
Se ha considerado que el impuesto sobre la renta, es en princi-
pio un impuesto progresivo, sin embargo, dado que más del 80%
de este impuesto lo pagan las sociedades, y las mismas tienen una
tarifa uniforme, se discute la progresividad del mismo. La sociedad
tiene el pago de los impuestos en general y en especial el de renta
y el de patrimonio, como un costo de la sociedad que se tiene en
cuenta para establecer la utilidad comercial y la tasa interna de
retorno, con lo cual estos impuestos terminan siendo trasladados al
precio de los bienes y los servicios que presta la sociedad.
En este sentido, el impuesto de renta termina convirtiéndose en
un impuesto regresivo que pagan todos los ciudadanos, lo cual ad-
quiere una connotación indudablemente mas distorsionada, cuan-
do se consagra que el socio que es dueño de la sociedad no paga
impuestos por los dividendos que recibe de la misma, los cuales se
consideran no constitutivos de renta ni ganancia ocasional, cuando
la sociedad ha tributado sobre sus utilidades.
Este es un esquema altamente regresivo en cuanto no grava al
capital y el impuesto se traslada a los ciudadanos sin que tributen
los rentistas de capital por los ingresos que perciben.
Una situación similar se
presenta en el impuesto de
patrimonio, en el cual tributa
solamente la sociedad que fi-
nancieramente traslada este im-
puesto a los ciudadanos y el so-
cio al tributar sobre sus riquezas
excluye la parte del patrimonio
constituida por las acciones en
sociedades nacionales.
Es así como las personas
de mayores ingresos y mayor
riqueza del país no tributarán
ni renta ni patrimonio, al te-
ner su capital organizado en
sociedades; algunos tratadistas
consideran que Colombia es un
paraíso fiscal para los dueños
de capital y bajo esta estructura
tributaria no es de extrañar el
índice Gini sobre la desigualdad
en nuestro país. Los países, en
general, gravan a la sociedad y
al socio, no para incrementar la
carga tributaria, sino para que
el dueño del capital tribute di-
rectamente sobre parte de sus
utilidades.
Dentro de los esquemas de
pérdida de progresividad se en-
cuentra la tarifa especial del im-
puesto sobre la renta que pagan
las sociedades que logran acre-
ditarse como zonas francas per-
manentes especiales, que son
las sociedades que tienen ma-
yor capacidad económica y de
infraestructura, y que tributan
a una tarifa especial del 15%,
mientras que las pequeñas y
medianas empresas debe tribu-
tar a la tarifa general del 25%.
La reforma tributaria redujo
la discusión de la falta de pro-
gresividad al grupo de los em-
pleados, alegando que dentro
de dicho grupo la normatividad
anterior permitía a los asalaria-

Reforma tributaria
dos de mayores ingresos reducir la carga tributa-
ria y por eso se adoptó un sistema de retención y
tributación mínima IMAN.
Sin embargo, la gran discusión sobre la pro-
gresividad no se centra en los asalariados, a los
cuales se ajustó en la reforma, sino en tributación
de las rentas de capital, que básicamente no tri-
butan y que corresponde a la distribución de la
riqueza y los ingresos.
La pérdida de la igualdad
El principio de igualdad en el marco de las
normas tributarias, supone que los ciudadanos
deben encontrarse en igualdad de condiciones
frente a la ley tributaria. Esta igualdad se ve
desdibujada ante la creación de innumerables
beneficios tributarios, tales como rentas exentas,
ingresos no constitutivos de renta ni ganancia
ocasional, deducciones especiales y descuentos
que no presentan relación de causalidad con la
actividad productora de renta.
Estos tratamientos excepcionales generan un
manejo menos gravoso para sectores determina-
dos que pueden no necesitar el “estimulo” im-
plementado como una colaboración del Gobierno
para el fomento de ciertos sectores especiales de
la economía, sino que, por el contrario, son con-
cedidos a los sectores empresariales que tienen el
engranaje y las influencias necesarias para lograr
que los mismos sean aprobados en el Congreso.
Así, los estímulos existentes parecen no res-
ponder a una sana política fiscal enfocada a secto-
res necesitados de la economía, con lo que se ge-
nera necesariamente una inequidad en el sistema
teniendo además un alto impacto desfavorable en
el recaudo como se muestra en el siguiente cuadro.
Resumen del valor y el costo fiscal de los principales beneficios
tributarios en el impuesto sobre la renta
Total contribuyentes
Tipo de beneficio 20111/
SMM 20122/
SMM Cto Costo Part. Costo
Valor Costo fiscal Valor Costo Fiscal 2012/11 2012
Rentas excentas 6.541 2.158 6.699 2.211 2,4 39,2
Descuentos 727 727 700 700 -3,7 12,4
Deduccción por inversión en activos fijos 1.637 540 2.017 666 23,2 11,8
Total personas jurídicas 8.904 3.425 9.416 3.576 4,4 63,5
Rentas excentas 14.638 1.899 15.648 2.030 6,9 36,0
Descuentos 26 26 28 28 6,9 0,5
Deducción por inversión en activos fijos 0 0 0 0 - 0,0
Total personas naturales 14.664 1.925 15.676 2.058 6,9 36,5
Rentas exentas 21.179 4.057 22.347 4.240 4,5 75,3
Descuentos 753 753 728 728 -3,3 12,9
Deducción por inversión en activos fijos 1.637 540 2.017 666 23,2 11,8
Total 23.568 5.350 25.092 5.633 5,3 100,0
1/La información presentada en el año 2011 difiera de la publicada en el Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2012, tenien-
do en cuenta que en ese momento los datos fueron estimaods para personas naturales y preliminares para personas jurídicas.
2/ Para personas naturales, los datos son estimados y para personas jurídicas son preliminares.
Fuente: 2013 y 2014 Minhacienda PFMP 2013 Proyecto de ley del Presupuesto 2014

Reforma tributaria
Finalmente, sobre el impacto recaudatorio de
los beneficios tributarios, vale la pena señalar que
en el año gravable 2012 este beneficio fue solici-
tado por 36 empresas que afianzaron el beneficio
tributario mediante la suscripción de contratos de
estabilidad jurídica tributaria, lo que representó
un costo en el recaudo para ese año de $666 MM,
lo que significa que en promedio cada una de las
empresas mencionadas dejó de pagar impuestos
por valor 18.500.000.000.
La ineficiencia del sistema tributario
Teniendo en cuenta que en los últimos años
las reformas tributarias han implementado cam-
bios que responden a las necesidades coyuntura-
les de cada gobierno, la falta de coherencia del
sistema tributario ha generado altos niveles de in-
eficiencia reflejada en dos aspectos. El primero de
ellos es el alto nivel de costos en que incurren los
contribuyentes para dar cumplimiento a sus obli-
gaciones tributarias, y el segundo, es la falta de
control real por parte de la administración tribu-
taria que genera niveles insostenibles de evasión.
Lo que sí ha sido constante en las reformas de
los últimos años (sin que esta sea la excepción)
es la tendencia a generar trámites engorrosos y
mecanismos inútiles como las presentaciones
personales, la necesidad de solicitar citas previas
para adelantar ciertos trámites, o la exigencia de
apertura de cuenta bancaria de forma previa a la
obtención del RUT definitivo.
¿Qué hizo la reforma?
A pesar de que no se trató de la reforma es-
tructural que tanto necesita nuestro sistema tri-
butario, la reforma si introdujo medidas que al-
teran de forma sustancial los esquemas anteriores
de tributación. Los principales efectos de la refor-
ma pueden ser resumidos de la siguiente forma:
• Normas para la formalización y fomento del
empleo: se elimina la carga parafiscal como
una carga asociada a la nómina y se crea un
nuevo impuesto CREE que pretende susti-
tuir los recursos que se recaudaban como
parafiscales y que ahora está asociado a las
utilidades sin tener relación con el número
de empleados.
• Normas para la progresividad de la tributa-
ción de las personas naturales: se crean el
IMAN y el IMAS como sistemas de tributación
mínimos y presuntivos de los “empleados”.
• Estímulo a la inversión: reducción de la tari-
fa al 25% a las sociedades y 10% de ganan-
cia ocasional.
• Ajustes al régimen societario: se incorporan
normas cuya ausencia generaba inseguri-
dad jurídica, y un vacío frente a la creciente
firma por parte de Colombia de acuerdos
para evitar la doble imposición, tales como
la redefinición del concepto de residencia y
la introducción del concepto de estableci-
miento permanente; se establece un trata-
miento tributario claro para el régimen de
aportes en especie a sociedades y se hace
un esfuerzo por intentar regular el régimen
de neutralidad para las reorganizaciones
empresariales (fusiones y escisiones) que en
el marco tributario anterior eran usadas de
forma irresponsable como mecanismos de
elusión entre otras.
• Modificaciones al IVA y creación del “impuesto
al consumo”: cambio del impuesto de IVA del
16% por un nuevo impuesto al consumo del
8%, para los restaurantes y bares. Adicional-
mente, en lo que al IVA se refiere, se crea un
régimen simplificado de IVA, se establecen de-
claraciones anuales, cuatrimestrales y bimen-
suales de acuerdo al tamaño del responsable.
• Normas de control a la evasión: se plasma en
una norma concreta el principio general que
permea nuestra legislación contable y tribu-
taria que permite a la administración tribu-
taria atender a la realidad de las operaciones
desconociendo la forma jurídica, dándole la
posibilidad establecer los tributos atendiendo
al verdadero efecto económico de las opera-
ciones sin importar las formas implementadas.
• Amnistías: como es costumbre en las re-
formas tributarias, esta incorpora formas
alternativas de cumplimiento y de termina-
ción de los conflictos con fin de lograr ma-
yores niveles de regularización de los contri-
buyentes incumplidos.

Reforma tributaria
La reforma en cifras
Establecer el costo de las principales medidas adoptadas en la
reforma tributaria es un elemento fundamental para valorar el al-
cance de la misma y entender los efectos de las diferentes normas
en el recaudo de la DIAN y el proyecto de presupuesto 2014.
En el Plan Financiero de Mediano Plazo 2013, presentado re-
cientemente por el Gobierno al Congreso, se presenta un cuadro
sobre los efectos de la reforma en los años 2013 y 2014, estable-
ciendo un efecto casi neutro, al señalar que en el 2013 se ganan
1.207 MM y en el 2014 se pierden 1.369 MM por las diferentes
medidas adoptadas.
Como se expresó en la parte inicial de este análisis, está implí-
cita en el presupuesto oficial una pérdida recaudatoria para el año
2014, frente a lo que podría ser el recaudo sin reforma, tomando
como base el recaudo 2012 y ajustándolo por el crecimiento del
PIB, lo cual no es coherente con la supuesta neutralidad que se
expresa en los cuadros oficiales sobre los efectos de la reforma.
En este aparte analizaremos las principales cifras de las medidas
adoptadas, tanto las que pueden generar un mayor recaudo, como
las que implican una disminución del mismo.
• El CREE
El CREE es presentado con un efecto neutro, en cuanto lo que
se percibe se transfiere a las entidades beneficiarias de esta renta de
destinación específica.
Sin embargo, debemos recalcar que el CREE tiene efectos dife-
rentes en el año 2013, en el cual se efectúan retencionesa partir de
mayo y se deben hacer las compensaciones de lo dejado de percibir
por las entidades parafiscales (ICBF y SENA), por el no pago sobre
los trabajadores de menos de 10 salarios mínimos, como mínimo
con el crecimiento de la inflación más 2 puntos; en el año 2014
se tendrán retenciones y compensaciones por todo el año y con el
mismo criterio, pero incluyendo además al Sistema de Seguridad
Social en Salud desde el 1 de enero.
Compensaciones legales del CREE
Base Sustituida Compensacion CREE
2012 2013 Desde mayo 2013 2014
ICBF 1,76 1,85 1,23 1,94
SENA 1,13 1,19 0,79 1,25
SSS 3,81 4,00 0,00 4,20
Total 6,70 7,04 2,02 7,39
Fuente: 2012 exposición de motivos de la reforma DNP.
Ajustada 2013 y 2014 por inflación más 2 puntos
Cifras en billones

Reforma tributaria
Para el año 2013 tendríamos los siguientes resultados: 4,72 bi-
llones por efecto de las retenciones desde mayo y las compensacio-
nes por 2,02 billones, con lo cual queda al fisco un excedente de
2,7 billones.
Por el año 2014 se plantea un CREE declarado de 10,87 billones,
el cual se vería afectado por el descuento de las retenciones del
año anterior de 4,72 billones e incrementado con las retenciones
de todo el año 2014, que se recalculan por todo el año, dando
como proyección 7,08 billones; las compensaciones alcanzan 7,39
billones incluyendo Salud. El resultado arroja para el año 2014 un
excedente de 5,82 billones, que quedan en un fondo especial con
destinación a estas entidades y que se utilizará para cubrir el déficit
histórico de salud.
Este resultado es coherente con los valores de las apropiaciones
presupuestales como ingreso y como transferencia que se incluyen
en el Presupuesto de 2014, así:
Mayor recaudo efectivo del CREE
Año Aforo Transferido Diferencia
2013 4.373 2.400 1.973
2014 11.707 6.200 5.507
Total 16.080 8.600 7.480
Fuente: Cifras en miles de millones de pesos
2013 y 2014 Proyecto Ley Presupuesto Vigencia 2014
Se puede prever para los años 2015 y siguientes excedentes de
unos 2 billones anuales producto de la diferencia entre las reten-
ciones que cubren las compensaciones y la declaración. La cuantía
de los excedentes en el 2013 y 2014 tiene fundamento en el doble
pago que se hace en estos años, en cuanto se declara y paga todo
el CREE del 2013 y se mantuvo el pago ICBF y SENA hasta mayo y
de seguridad social por todo en año, por lo cual no hay necesidad
de compensar a dichas entidades por los periodos que percibieron
los aportes.
• Reducción de la tarifa en renta
La reducción de la tarifa del impuesto a la renta a las sociedades,
del 33% al 25%, afecta el año 2014 cuando se declara se presenta
en los cuadros oficiales con una disminución en las declaraciones
del 2014 de 6,74 billones, a lo cual le adiciona como disminución
las menores retenciones de todo el año 2014 por 2,87 billones; en
conclusión la disminución del recaudo de las personas jurídicas sería
de 9,61 billones, según la presentación oficial.
Al respecto debemos tener en cuenta que la disminución del
impuesto a pagar según las declaraciones del 2014, no puede ha-

Reforma tributaria
cerse simplemente a partir de la disminución del
saldo a pagar de las declaraciones, por cuanto la
disminución de la tarifa del impuesto, afecta los
anticipos del 2015, que por su sistema de cálculo
puede reducirse a la mitad del que se hacía sin re-
ducir la tarifa, lo cual implicaría una disminución
adicional de alrededor de 4 billones y adicional-
mente el efecto de la reducción de las retenciones
plenas que no se redujeron proporcionalmente
en el 2013, implican una reducción adicional de
alrededor de otros 4 billones. De esta forma la
disminución de las declaraciones puede ser fácil-
mente del doble del valor señalado oficialmente,
entendiendo que parte de dicha disminución se
reflejará como un mayor saldo a favor del Contri-
buyente y otra como menor recaudo.
Para el año 2014 igualmente habrá una dismi-
nución de las retenciones, calculada oficialmente
en unos 2,8 billones que es baja si se tiene en
cuenta que las retenciones estarían para entonces
en el orden de los 20 billones y si el impuesto se
redujo casi en una cuarta parte, debió hacerse lo
mismo con las retenciones; estas rebajas parciales
implicarán un mayor recaudo en el 2014, pero
se transferirá como menor impuesto o mayores
saldos a devolver para el 2015.
• Los empleados y el IMAN
En la estimación del recaudo adicional por los
sistemas IMAN e IMAS, para las personas natura-
les fue estimado en la presentación de la reforma
en 4,69 billones para el 2013. En el PFMP 2013
se ajusta esta estimación para el 2013 bajándola a
2,4 billones y para el 2014 a 4,34 billones.
El ajustes del 2013 no parece corresponder al
ajuste de las proyecciones, que debió hacerse por
cuanto el Congreso aprobó solo una tercera parte
de las medidas sobre las personas naturales, lo que
obligaría a replantear el recaudo adicional; sino
que parecen reconocer que erróneamente se tomó
el 2013 como año de efecto de la declaración, el
mismo error que se cometió para la estimación
del efecto de la baja de tarifas en las personas
jurídicas.
Mantener las proyecciones del IMAN disminu-
yendo las proyecciones de recaudo adicional so-
lamente en un 13,5%, cuando la declaración y el
IMAN no parte de ingresos mensuales de 2 millo-
nes, ni hay costos máximos, ni se gravan pensio-
nes; parece ser exagerado y dadas las proporcio-
nes de los cambios legislativos, debería reducirse
la estimación al menos en una cuarta parte. Son
preocupantes los reportes de retención de renta de
la DIAN en los cuales no se percibe crecimientos
significativos de las retenciones, que nos permitan
pensar que se puede cumplir en 7 meses con un
recaudo adicional de 2,4 billones a cargo de los
empleados de ingresos altos.
• El IVA y el impuesto al consumo
Sobre las proyecciones del coste de las medi-
das adoptadas por en el IVA y la creación del im-
puesto al consumo, hay un elemento adicional no

Reforma tributaria
contemplado que puede afectar el recaudo y es el
diferimiento del periodo anual.
De otra parte el efecto de la reducción de las
retenciones del IVA del 50% al 35%, estimadas
en 0,75 billones en el 2013; no se recuperan en el
2014 por cuanto si bien estas menores retenciones
implican un mayor pago de IVA en el año siguien-
te, este se ve neutralizado por la pérdida que se da
en el último bimestre, de tal forma que hubo una
desaceleración del recaudo en el primer año y en
los siguientes no habrá más pérdidas, sino que se
mantendrá una compensación equilibrada.
A continuación se presenta el cuadro en el que
se analiza el costo fiscal de las medias, según las
informaciones oficiales y las ajustadas de acuerdo
con lo dicho anteriormente sobre cada medida.
Costo fiscal de las medidas de la reforma tributaria
2013 y 2014
Según conceptode la reforma Año 2013 Año 2014
Oficial Ajustado Oficial Ajustado
1. Mayor CREE neto 0 2,7 0 5,82
2. Tarifa jurídicas -1,3 0 -9,5 -16,2
Declaraciones 0 0 -6,7 -13,4
Retenciones año -1,3 0 -2,8 -2,8
3. IMAN naturales 2,4 1,8 4,4 3,3
4. Baja IVA retención -0,75 -0,75 0,75 0
5. Ganancia ocasional 0 0 1,5 1,5
6. Factura Electrónica 0,4 0,4 0,72 0,72
7. Morosos 0,6 0,6 0,3 0,3
8. Medidas antievasión 0 0 0,65 0,65
9. Baja precio gasolina -0,12 -0,12 -0,12 -0,12
TOTAL CON MAYOR CREE 1,23 4,63 -1,3 -4,03
TOTAL EFECTO SIN CREE 1,23 1,93 -1,3 -9,85
En conclusión, podemos señalar que la re-
forma no tiene un efecto neutro y las normas
tienen un efecto fiscal grave; en buena parte
la crisis que se pueda presentar en el 2014 de-
penderá de se toman los recursos sobrantes del
CREE, después de hacer las compensaciones a
las entidades parafiscales, para sustituir el déficit
del sector salud y compensar rentas ordinarias
del presupuesto, con lo cual el menor recaudo
neto de la reforma se situaría alrededor de los
4 billones. Si se optara con dichos excedentes a
constituir un fondo de reserva para futuros gas-
tos de tales entidades, la pérdida recaudatoria
en cuyo caso alcanzaría los 9,8 billones.
Hasta el momento en los diferentes repor-
tes se plantea un recaudo neutro del CREE, pero
está subyacente la pérdida recaudatoria por la
reducción de la tarifa a las sociedades y el reco-
nocimiento de dichos sobrantes, para compensar
inversión en salud y evitar un descalabro fiscal
mayor. De todas formas siempre quedará un re-
manente que se debe destinar al ICBF y al SENA,
que no puede aplicarse al sistema de seguridad
social en salud.
Principales aspectos positivos
y negativos de la reforma
Dejando de lado el impacto en cifras de la re-
forma tributaria, es importante igualmente reali-
zar un balance teniendo en cuenta los aspectos
meramente normativos y en la política fiscal.
Aspectos positivos
Entre los aspectos que deben resaltarse, está
la implementación de medidas para el fomen-
to de la formalización y generación de empleo
desgravando las nóminas y sustituyendo los re-
cursos destinados al ICBF, al SENA y a la salud
por recursos obtenidos de un gravamen directo

Reforma tributaria
a las utilidades. Con esto no
solo se logró disminuir el alto
sobre costo de la nómina sino
que además se garantizó que
las entidades beneficiarias de
los aportes parafiscales lograran
mantener sus recursos.
Adicionalmente, con la re-
ducción de las tarifas de renta
para las sociedades y de ga-
nancia ocasional para todos los
contribuyentes es un paso que
implica un cambio en la polí-
tica fiscal, un cambio bajo el
cual se reconoce que los mayo-
res niveles de recaudo no están
necesariamente ligados a altas
tasas impositivas ya que estas
terminan siendo estímulos a la
evasión. Mientras más razona-
bles sean las tarifas menores
serán los índices de evasión y
elución tributaria.
El hecho de incrementar la
tributación de los empleados de
altos ingresos, es una política en
la dirección correcta para mejo-
rar la progresividad del sistema
tributario, pero no se justifica
si no se grava a los rentistas
de capital, porque se agudiza
la discriminación y la falta de
progresividad entre las rentas de
capital y las de trabajo.
Igualmente son importan-
tes los avances normativos
en lo referente a la introduc-
ción del concepto de Esta-
blecimiento Permanente, los
criterios para determinar la
residencia fiscal de las perso-
nas jurídicas y la definición
de “sociedad extranjera”, que
incorporan en nuestra legisla-
ción lineamientos de la OCDE,
dando coherencia a nuestro
sistema tributario con están-
dares internacionales, en espe-
cial con la firma de los convenios para evitar la
doble imposición.
Además de estas modificaciones, la ley 1607
hizo un esfuerzo por definir algunos asuntos sobre
los cuales no existía certeza jurídica, tal es el caso
del tratamiento tributario del crédito mercantil, de
los aportes realizados a patrimonios autónomos y
los aportes en especie realizados a sociedades.
Estos son solo algunos delos aspectos posi-
tivos de la reforma, la que a pesar de estar lejos
de ser la reforma estructural que tanto necesita
el país si dio pasos importantes en esa dirección.
Aspectos negativos
Además de los efectos adversos que la reforma
tendrá en el recaudo, hay otros efectos norma-
tivos desfavorables que creemos aumentaran la
urgencia de otra reforma tributaria posiblemente
de mayor envergadura en el mediano plazo.
Mantener los beneficios fiscales. El primer
defecto de nuestro sistema no fue tratado en la
reforma fue el referente a los privilegios fiscales.
Seguimos teniendo un sin número de beneficios
tributarios que generan distorsiones graves en el
sistema y que con un alto costo fiscal, confieren

Reforma tributaria
prerrogativas tributarias para sectores no “tan
necesitados” de la economía constituyéndose
adicionalmente en instrumentos de elución.
No corregir estructuralmente la tributación
sociedad-socio. Otra de las fallas, que parecía
haber sido considerada en el proyecto Elissa es la
reducción de la tarifa de tributación de las socie-
dades sin haber establecido una tarifa de tributa-
ción sobre los dividendos y utilidades, con lo que
se mantiene la estructura de estímulos al capital
y de desestimulas al trabajo personal.
Mayor complejidad y dificultad del cum-
plimiento. En cuanto a las personas naturales,
la reforma parece solucionar el problema de la
progresividad en la tributación de las personas
naturales, pero falla en eficiencia. Las modifi-
caciones introducidas al sistema de tributación
de personas naturales lo hacen particularmente
complejo, hay que hacer varias verificaciones
para seleccionar una, lo que limita el alcan-
ce de las medidas y dificulta su cumplimiento.
Hay conceptos nuevos no reglamentados, in-
certidumbre, imprecisiones y falta de técnica
en varios aspectos. Esto, sumado a la creación
de 3 impuestos nuevos CREE, consumo y gaso-
lina, sin todos los elementos.
Otra novedad de la reforma
que ha sido calificada, a nuestro
juicio equivocadamente, como
uno de los grandes avances es
la introducción de normas anti-
evasión. La consagración de la
cláusula general anti abuso impli-
có un desconocimiento de la fa-
cultad no reglada que desde mu-
cho antes de esta reforma tenía la
administración tributaria de dar
prioridad a la verdad económica
sobre las formas jurídicas. Facul-
tad que cuenta con precedentes
legislativos y jurisprudenciales.
En espera de la nueva
reforma…
Entre lo positivo y lo ne-
gativo de la reforma 2012, que
nos permitía afirmar que se dio
un paso adelante en materia de
política fiscal, con el estímulo
al trabajo, hay que señalar que
se dio uno o dos pasos atrás en
cuanto a política tributaria por
la profundización en las distor-
siones y la mayor complejidad
del sistema tributario.
Es un imperativo fiscal la ne-
cesidad de una reforma tributaria
en el año 2014, que permita co-
rregir las deficiencias del sistema
tributario, solucionar la transito-
riedad de algunos impuestos y
generar nuevas fuentes de recur-
sos para atender los retos de la
paz y el desarrollo social.
Realmente es imperioso redi-
señar el sistema tributario en lo
que podríamos llamar ilusamente
una reforma estructural basada
en la progresividad y la equidad,
basada en un pacto social en que
los dueños del capital acepten la
obligación de una mayor tributa-
ción, que sea la base del desa-
rrollo económico y social del país.

Reforma tributaria
La Reforma
Tiene razón el Presidente Santos cuando afirma que “lo que parece no es lo que es”.
Esta es la filosofía que orienta la reforma tributaria introducida por la ley 1607 del 26 de
diciembre de 2012.
Sus objetivos se centraron en simplificar los impuestos para las personas naturales;
controlar la evasión especialmente de las personas jurídicas; incentivar el empleo y luchar
contra la desigualdad y la informalidad.
En verdad, no es a través de las reformas tributarias que se llega a una mayor equidad
o a un menor desempleo. Para ello resulta más eficaz el gasto público. Los impuestos
tienen como finalidad recaudar -en ejercicio de la potestad tributaria del Estado-, recur-
sos provenientes de tres fuentes principales: El ingreso, la riqueza y el gasto con el fin de
satisfacer las necesidades públicas.
El sistema tributario es fiel reflejo de cada sociedad, de cada Estado. A mayor nivel de
desarrollo, mayor cercanía a la verdadera capacidad económica del contribuyente y menor
evasión, pues el ciudadano se siente responsable de su comunidad. En países como Suiza
ocurre que al preguntar en un cantón si desean que se disminuya la carga fiscal prevista
para construir una obra, los residentes voten negativamente, prefiriendo invertir en su
calidad de vida.
A continuación se presentan las tendencias más notorias del sistema tributario colom-
biano y la incidencia de la reforma tributaria en las mismas.
Características de la Política Tributaria en Colombia
Complejidad
Si bien existe el Estatuto Tributario cuyas normas se subrogan en las distintas refor-
mas, se conserva un cierto orden como cuando se guardan los papeles en una misma
que no es lo que parece
Ligia López Díaz*
Ley 1607/2012
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia; Doctora en Impuestos y Finanzas Públicas de la Univer-
sidad de Paris I – Pantheon - Sorbonne; Ex Consejera de Estado.

Reforma tributaria
carpeta, pero ante la desaparición de capítulos
enteros y la creación de nuevas figuras y gravá-
menes, se va convirtiendo en una maraña.
El Presidente elegido prometió que no crea-
ría más impuestos. No obstante en la reforma
hay nuevos tributos: El impuesto de renta para
la equidad1
, el impuesto nacional al consumo y
el reestructurado impuesto nacional a la gasoli-
na2
todos ellos con declaración independiente y
obligaciones precisas.
Las personas naturales fueron clasificadas en
dos categorías, “empleados“ y “trabajadores por
cuenta propia” y para efectos de la declaración
del impuesto, deben hacer el ejercicio de verificar
cuál es el régimen que les corresponde si el or-
dinario, el mínimo alternativo simple IMAN o el
mínimo alternativo simplificado IMAS, según las
deducciones que en cada caso resulten permi-
tidas, la simplificación que se requiera, el valor
mínimo que en todo caso debe pagarse y hasta la
posibilidad de obtener una firmeza de la declara-
ción en menor tiempo, seis meses.
Esto implica gran complejidad para los em-
pleados y sus asimilados, profesionales inde-
pendientes, así como para quienes realizan ac-
tividades por cuenta propia ya que tendrán que
asesorarse de especialistas, incrementando sus
gastos para no correr riesgos. ¿Se justifica hacer
declarar a los asalariados, cuyo impuesto era la
suma de las retenciones en la fuente, creándoles
nuevas obligaciones, costos y sanciones, amén de
la sobrecarga administrativa?
Adicionalmente las normas se redactan con
un lenguaje rebuscado y pleno de siglas. Ya los
ciudadanos se han acostumbrado al IVA, al NIT,
al RUT. Inclusive han tenido que habituarse a la
UVT, unidad de valor tributario, que impide co-
nocer directamente el monto real del impuesto,
sanción o cuantía a que se refiera una dispo-
sición, a menos que se tenga presente su valor
actual, que para este año es de $26.841. Es muy
distinto cuando se trata de siglas internaciona-
les, que permiten una comunicación universal,
fluida y común.
Cada vez son más las abreviaturas emplea-
das en lugar de las correspondientes expresiones,
haciendo difícil el entendimiento para los no ini-
ciados. La nueva reforma introduce las siguien-
tes siglas: IMAS, impuesto mínimo alternativo
simple; IMAN, impuesto mínimo alternativo na-
cional; RGA, renta gravable alternativa; CREE,
impuesto sobre la renta para la equidad; PM,
pago mensualizado; NISS, el número de identi-
ficación de seguridad social –que reemplazará al
NIT-; PAC, plan anual de cuentas, conocido en
el Ministerio de Hacienda como Programa anual
mensualizado de caja. Así, no extraña la sigla
“E.T” del Estatuto Tributario. El contribuyente
debería tener el derecho de entender fácilmente
los textos y las cifras.
Es reiterada la expedición de estatutos para
suprimir procedimientos y trámites innecesarios
a fin de descongestionar la Administración y fa-
cilitar las relaciones de los particulares ante las
autoridades. Paradójicamente el último de ellos,
el decreto ley 19 de 2012 constaba de 238 artí-
culos! Resultó más engorroso que su objetivo y
creó nuevos trámites y requisitos. No en vano,
admite el propio Gobierno que Colombia3
ocupó
el puesto 95 entre 183 países analizados por el
Banco Mundial en relación con el pago de los
tributos y los trámites requeridos.
En general, no se aplica el Principio consti-
tucional de la buena fe en las relaciones con los
particulares. Se presume todo lo contrario y por
ello, los contribuyentes se encuentran sobrecar-
gados de obligaciones que conllevan sanciones
gravosas. Muchas veces se exigen documentos,
recibos, inscripciones y papeles que sólo atibo-
rran a la misma Administración, paquidérmica y
expectante de datos, como cuando no se realiza-
ban operaciones objeto de retenciones o activi-
1 Impuesto de renta para la equidad, CREE, del 8%, desti-
nado al SENA, ICBF y al sistema de seguridad social en salud,
contraprestación a la reducción del impuesto de renta del
33% al 25%. Más un 1% adicional para los años gravables
2013 a 2015 con destinación específica para instituciones pú-
blicas de educación superior, régimen subsidiado en salud y
sector agropecuario.
2 Sustituyó el impuesto global a la gasolina y al ACPM con-
sagrado en la ley 223 de 1995 y el IVA a los combustibles
establecido en el E.T.
3 Exposición de motivos al proyecto de ley “por medio de la
cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones”

Reforma tributaria
dades generadoras del IVA pero
los retenedores y responsables
debían presentar declaraciones
en ceros, con la amenaza de
sanciones que podían aplicarse
incluso sobre el patrimonio.
Al crear más impuestos, más
declaraciones, diferentes pe-
riodos tributarios para el IVA4
,
nueva clasificación de activi-
dades para los trabajadores por
cuenta propia, obligaciones de
presentar informes, incluyendo
uno sobre la iniciación o termi-
nación de relaciones laborales
o de servicios en el respectivo
periodo fiscal, con copia para la
DIAN5
, certificaciones, registros,
y mayor carga administrativa
para las empresas, la reforma
no logró el objetivo de simpli-
ficación del sistema.
Improvisación
Antes de la prohibición
constitucional de expedir códi-
gos mediante el otorgamiento
de precisas facultades extraor-
dinarias al ejecutivo, fueron
promulgados estatutos y có-
digos6
coherentes que tuvieron
permanencia, fruto del estudio,
análisis y discusión entre el eje-
cutivo y el legislativo.
Actualmente es muy difícil
lograr la coherencia requerida
para la expedición de las leyes.
La razón fundamental estriba
en que todos los problemas se
quieren solucionar con nuevas
leyes. Existe la creencia de que
la ley debe reglamentar con mi-
nucia y los funcionarios, tal vez
acosados por tantos órganos de
control, han perdido el derecho
a darle alcance a las disposi-
ciones, para ejecutar los proyec-
tos y lograr una administración
eficiente y no una burocracia
atribulada donde nadie se atre-
ve a decidir. Adicionalmente, las
discusiones no son fáciles ante
el Congreso, dada su numerosa
conformación y cierta ausencia
de propósito común para cum-
plir las promesas de campaña.
Estamos frente a una pro-
fusión de códigos y de normas
que impiden decantar su con-
tenido y sus interpretaciones
doctrinales y jurisprudenciales.
Nada más en julio del año pa-
sado entraron a regir los nuevos
Códigos General del Proceso, de
Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administra-
tivo y el Estatuto de Arbitraje
Nacional e Internacional.
Ante la erupción legislativa,
muchas veces las leyes resultan
contrarias a la propuesta y a la
idea inicial. Adicionalmente en
materia tributaria, las reformas
suelen aprobarse en los últimos
días de diciembre y no entran
a regir un año después como
aplicaría el postulado consti-
tucional del artículo 338 para
los impuestos de periodo anual,
sino a la semana siguiente,
cuando inicia el nuevo año.
Esto hace que no se produz-
ca socialización de la verdadera
reforma y del texto finalmente
aprobado, causando gran in-
certidumbre sobre la aplicación
de retenciones, procedimientos
y demás. Esta reforma no fue
ajena a tan inveterada costum-
bre. Hasta la fecha no se han
expedido los decretos que re-
glamenten temas relacionados
con el CREE y las retenciones
en la fuente. No existe la cul-
tura de darle una espera a la
aplicación de las normas para
que los contribuyentes se pue-
dan organizar y preparar para
su cabal cumplimiento.
Falta de planeación y de
proyección a largo plazo
Las reformas tributarias van
surgiendo por el camino, pro-
ducto de disminución de los
recursos, catástrofes natura-
les o sucesos internacionales
y como no se hace un segui-
miento y una valoración de los
verdaderos efectos y logros o
fracasos, las medidas suelen re-
sultar cortoplacistas.
Hoy día, se está planteando
una nueva reforma tributaria7
porque se avizora que los recau-
dos del CREE no financiarán los
recursos que el SENA y el ICBF
dejaron de recibir; que las reba-
jas de tarifas en renta del 33% al
25% y ganancias ocasionales ge-
neralizadas en el 10% afectarán
los recaudos; que el impuesto de
patrimonio desaparece al final
del próximo año, además elec-
toral, lo que agrega un elemento
político para las distintas inicia-
tivas, entre las que se incluye la
venta de ISAGEN.
La culminación de los pe-
riodos del Presidente de la Re-
pública, de los congresistas o de
4 Anual, cuatrimestrual y bimestral.
5 Artículo 12 de la ley 1607 de 2012
que adiciona el artículo 378-1 al E.T.
6 El Código Contencioso Adminis-
trativo y el Estatuto Tributario entre
otros.
7 Armando Montenegro. “ La madre
de todas las reformas”. El Especta-
dor, agosto 4 de 2013; Juan Ricardo
Ortega, Revista Semana 4 de agosto
de 2013. “Evadir o ser oportunista
tendrá sanciones onerosas”.

Reforma tributaria
los magistrados de altas cortes
está contribuyendo a una gra-
ve crisis institucional porque no
existen mecanismos que asegu-
ren la continuidad de políticas o
de ejecuciones o de decisiones
jurisprudenciales, que permitan
a los ciudadanos y al Estado
una proyección con garantías
de seguridad jurídica.
Colombia planea la cons-
trucción de las autopistas para
la prosperidad que le permitan
aspirar a un nivel de desarrollo
efectivo. Desafortunadamente
al alardear, se invierte el pro-
ceso lógico. Se cursan invita-
ciones y se abren los concursos,
pero no se tienen listos para
los casos concretos, licencias
ambientales, estudios puntua-
les de los riesgos geológicos
que se presentan en los lugares
donde pasarán las vías; normas
expeditas de compra de predios
y de expropiación en beneficio
del interés público; prohibición
de consultas con los distintos
grupos étnicos que han con-
vertido su carácter minoritario
en un obstáculo para el creci-
miento del país. Esta falta de
planeación lleva a que en lugar
de adjudicar autopistas para la
prosperidad se vayan incuban-
do futuros pleitos.
Se proyecta atraer el turis-
mo, pero la tarifa del IVA para
los hoteles aumenta del 10% al
16%. No hay coherencia.
Frente a la perspectiva de
la explotación minera y de re-
cursos naturales y la llegada de
grandes ingresos al país con la
consecuente revaluación del
peso y el efecto negativo para
las exportaciones y para los
productores de bienes es urgen-
te atacar la famosa enfermedad
holandesa utilizando incentivos
que permitan el mantenimiento
de las industrias, centros inves-
tigativos y tecnológicos y de
empresas que ocupan mano de
obra y generen valor agregado
al país. Pero esas medidas no
aparecen planteadas.
Para que el país pueda tener
un verdadero despegue es urgen-
te facilitar la adquisición e impor-
tación de bienes de producción y
de capital libres de gravámenes,
destinados a la industria textil,
manufacturera, agrícola, gana-
dera, y demás generadoras de
valor agregado. Estos beneficios
tributarios deben ser otorgados
clara y directamente.
La reforma permite el des-
cuento del IVA pagado por la ad-
quisición o importación de bienes
de capital, siempre que se solici-
ten no en la respectiva declara-
ción del IVA, sino en la declara-
ción de renta que se presenta el
año siguiente y, no del 16% sino
solamente de los puntos que en
el año de la declaración de renta,
decrete el Gobierno Nacional con
base en complejos cálculos que
en definitiva indiquen si el recau-
do estuvo por encima de la meta
prevista. ¡Qué planeación y ex-
pectativas de producción puede
tener el empresario que queda al
arbitrio del azar!

Reforma tributaria
Inequidad
La reforma pretendía disminuir la regresividad del sistema tri-
butario tanto en renta como en el IVA y atacar la desigualdad que
caracteriza a la sociedad colombiana.
Sin embargo, las medidas adoptadas hacen más evidentes las
diferencias y afectan especialmente a la clase media:
• El ahorro en cuentas AFC para la adquisición de vivienda y los
aportes a fondos de pensiones que eran considerados como no
constitutivos de renta ni de ganancia ocasional, pasaron a ser
renta exenta, sutil diferencia que en definitiva aumenta el im-
puesto de renta a través de la depuración de la base.
• Los recursos deben permanecer en los fondos de ahorros duran-
te un mínimo de 10 años, ya no de 5, corriendo el riesgo de su
desvalorización.
• Las empresas limitarán los contratos laborales superiores a
$5.895.000, monto hasta el cual están liberados de realizar
aportes al SENA e ICBF.
• Las tablas de retención no han sido acondicionadas a la dis-
minución de la tarifa de renta, lo que hace prever aumento de
solicitudes de devolución de retenciones en exceso.
• La exención del 25% sobre los pagos laborales se disminuye
toda vez que de la base deben restarse las deducciones, rentas
exentas y las no constitutivas de renta o ganancia ocasional, lo
cual desincentiva el ahorro.
• El costo de vida del ciudada-
no medio se incrementa por
los cambios impositivos en
telefonía, cafeterías, servicios
públicos esenciales, vehículos.
En cambio, no se produjo
la prometida reforma estructu-
ral para fortalecer la progresi-
vidad en la tributación y gra-
var los dividendos, los cuales
se mantuvieron en general en
su condición de no constitu-
tivos de renta ni de ganancia
ocasional. Los rentistas de ca-
pital al no quedar clasificados
dentro de las categorías de las
rentas de trabajo quedan en
mejor situación ya que pueden
descontar las deducciones y
beneficios. Si bien se estable-
cieron tapones a la evasión de
las personas jurídicas a través
de normas sobre precios de
transferencia, amortización del
crédito mercantil y reorganiza-
ciones empresariales, aparecen
condiciones que pueden dis-
minuir su eficacia.
Amnistías y conciliaciones
Aún cuando se ha converti-
do en un capítulo infaltable en
las reformas tributarias, es sor-
prendente la cantidad, grave-
dad y diversidad de amnistías,
saneamientos y beneficios que
fueron otorgados en esta opor-
tunidad y que en algunos ca-
sos, cuando se trata de evasores
o de infractores, configura la
mayor prueba de inequidad y
desmoralización para los ciuda-
danos y para los contribuyentes
cumplidos.
Estas medidas pueden que-
dar sin control efectivo de la
Corte Constitucional toda vez
que tienen plazos que vencen

Reforma tributaria
durante el año, y ante el cú-
mulo de procesos, hace falta
prever el control inmediato para
su oportuna confrontación con
los principios de igualdad, jus-
ticia y equidad.
• Varios beneficios se orientan
a solucionar formalismos
omitidos por los contribu-
yentes, como la no presen-
tación de las declaraciones
de retención en la fuente o
del IVA en ceros, o el pago
no realizado en la respectiva
declaración. Tales medidas
son plausibles porque sanean
vicios inocuos de procedi-
miento, mediante la presen-
tación en debida forma.
• No obstante se otorgan am-
nistías, bajo el eufemismo de
“conciliación” para quienes
tengan procesos de discu-
sión de impuestos en la ju-
risdicción de lo contencioso
administrativo, liberándolos
del total de las sanciones e
intereses, si pagan el 100%
del tributo en discusión, in-
clusive cuando se trata so-
lamente de las sanciones,
caso en el cual quedan libe-
rados de cualquier pago. La
fórmula conciliatoria debe
acordarse a más tardar el 30
de septiembre de 2013.
• Igualmente se permite la
terminación de procesos
por mutuo acuerdo entre la
DIAN y los contribuyentes,
agentes de retención, res-
ponsables o usuarios adua-
neros a quienes se les haya
notificado antes del 26 de
diciembre de 2012 requeri-
miento, liquidación o reso-
lución del recurso de recon-
sideración. Pueden transar
hasta el 31 de agosto de 2013, hasta el 100% de la sanción,
siempre y cuando paguen todo el tributo en discusión.
• Adicionalmente, a los morosos en el pago de sus obligaciones
correspondientes a periodos del 2010 y anteriores, se les confie-
re amnistía del 20% o del 50% de los intereses y las sanciones
liberando a los retenedores y responsables, incluso de la acción
penal, con la simple suscripción del acuerdo de pago.
• Se permite a los contribuyentes del impuesto de renta incluir
como ganancia ocasional en sus declaraciones por los años gra-
vables de 2012 o 2013 y en las correcciones, el valor de los
activos omitidos y la eliminación de los pasivos inexistentes,
originados en periodos no revisables, como ganancia ocasional
sobre la cual liquidan el impuesto.
Esta amnistía al patrimonio no declarado es el verdadero núcleo
de la reforma para legalizar bienes de origen incierto, no declara-
dos, reiterando el beneplácito con la evasión y la economía subte-
rránea. Sobre el particular comentó el ex Director de Impuestos y
Aduanas Nacionales8
:
”Los escándalos financieros del año pasado llevaron a la liqui-
dación a grandes empresas de valores, y se puso al descubierto
que las mismas manejaban en paraísos fiscales unos fondos de
inversión de importantes personas de la vida económica y social
del país.
8 Reforma Tributaria Comentada. Fernando Zarama Vásquez y Camilo Zarama Mar-
tínez. Legis, 2013.

Reforma tributaria
Dichos recursos no sólo tenían el problema
tributario de constituir activos omitidos en las
declaraciones de renta, con el 33% como im-
puesto más sanciones del 160% por inexactitud
y los intereses moratorios; sino que adicional-
mente se habían cometido infracciones cambia-
rias, las cuales generaban sanciones que por sí
solas pueden llegar al 200% de la transacción.
Es decir, el valor de los depósitos en el extran-
jero sólo alcanzaba para cubrir una tercera parte
de lo que tocaría pagar al inversionista nacional,
por haber entrado en esa figura económica y de
evasión de impuestos”.
Así resulta entendible la rebaja de la tarifa
de ganancias ocasionales del 33% al 10%. Y así
mismo, la demora en actualizar la lista de los
paraísos fiscales9
, y aún más, el parágrafo que
se agregó a la norma sobre vigencias y deroga-
torias, art. 198 de la ley 1607 de 2013, donde se
establece que “Las disposiciones contenidas en
los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario
entrarán en vigencia para conductas cometidas a
partir del año gravable 2013”. Esto significa que
el publicitado abuso en materia tributaria con
el que se aspira a eliminar el fraude y la evasión,
no rige todavía, puede continuar hasta diciembre
de este año.
En verdad, tal generosidad con los recursos e
intereses públicos es una práctica que erosiona a
la justicia y conlleva gran pérdida para el Esta-
do por los valores que se pierden y por el tiem-
po y trabajo de sus funcionarios, invitando a la
desidia administrativa, al incumplimiento de las
obligaciones tributarias y premiando a quienes
incurrieron en las conductas lesivas y coloca la
carga tributaria regresivamente en la clase media.
Evasión
No existen cifras confiables sobre los niveles de
evasión en el país, ni de los pretendidos beneficios
o mayores recaudos que generen las amnistías y
beneficios concedidos. Es muy difícil medir la eva-
sión debido al volumen de la economía informal
y a la incidencia del narcotráfico. Pero el Director
de Impuestos estima que “la evasión total ascien-
de aproximadamente a 28 billones de pesos”10
cifra
que representa cerca de un 17% del presupuesto de
2012 cuyo valor fue de $165.4 billones.
Deben reconocerse las medidas que se han
tomado, especialmente en modernización, tec-
nología y recaudo de datos, para luchar contra
la evasión. Así mismo figuras como el “abuso en
materia tributaria” o el “levantamiento del velo
corporativo” precisan mayor elaboración para
que no queden como simples propósitos o me-
ras advertencias, pues carecen de los elementos
necesarios para su efectividad11
.
Bien podrían desarrollarse programas serios de
cruce de información para lo cual la DIAN cuenta
con toda suerte de información a partir de los
convenios internacionales suscritos por Colombia
y toda vez los medios magnéticos muestran los
movimientos bancarios, notariales, el registro de
instrumentos públicos, los pagos entre particula-
res, las importaciones. Obviamente, siempre que
se renuncie a las amnistías y conciliaciones.
En todo caso, ningún sistema o programa
será suficiente mientras no se ataquen sus causas
estructurales:
En primer lugar es fundamental crear una
Cultura Tributaria. Hacer conciencia desde la
escuela, de la importancia y de la necesidad de
aportar al Estado para contribuir con las cargas
sociales.
Ello exige buen ejemplo de los gobernantes,
actitudes respetuosas y transparentes, elimina-
ción de las amnistías, castigo para los depreda-
dores del erario, efectivo control de las finanzas
del Estado. El daño que causan a la sociedad, la
corrupción, el despilfarro, el carrusel de la con-
tratación, los peculados y el asalto a las finanzas
públicas no es solamente el valor patrimonial
que se deja de ejecutar, es el daño moral, la pér-
9 Parárafo 1º del artículo 260-7
10 Revista Semana, 4 de agosto de 2013 “evadir o ser opor-
tunista tendrá sanciones onerosas”
11 El artículo 869 adicionado al Estatuto pretende que la de-
cisión acerca de la existencia de Abuso sea adoptada por un
comité conformado por el Director de Impuestos y Aduanas
Nacionales, el Director de Gestión de Fiscalización, el Minis-
terio (SIC) de Hacienda y Crédito Público, el Superintendente
correspondiente y el Procurador General de la Nación, Ni si-
quiera incluyeron a sus delegados. Funcionarios ajenos a la
multiplicidad de casos y llenos de ocupaciones. Así no habrá
ningún caso de abuso del derecho.

Reforma tributaria
dida de motivación para pagar los tributos, inclusive para trabajar,
es la pérdida de oportunidades para las futuras generaciones que
se verán privadas de los servicios esenciales.
Cuando un Estado garantiza la educación calificada, salud,
seguridad, recreación, los contribuyentes evaden menos porque
evidencian el bienestar social, incluso se ofrecen a contribuir con
mayores valores, como llegó a ocurrir en Bogotá, cuando la ciudad
dio un salto hacia la pujanza, esfuerzo que se estancó.
El otorgamiento de amnistías, de beneficios de auditoría, in-
clusive el mismo IMAS12
, deben desparecer del sistema tributario, si
realmente se aspira a crear una cultura del pago de impuestos, del
buen ciudadano, patrimonio que es el que verdaderamente cuenta
para un país. La cultura tributaria no se construye con palabras y
buenas intenciones. Se cimenta a pulso, para que el ciudadano
pueda confiar en el buen destino de su sacrificio, de su aporte.
Desafortunadamente, esta reforma es otra oportunidad fallida.
12 Este impuesto mínimo alternativo simple para empleados que con pagos más ele-
vados garantiza la firmeza de la declaración en seis meses, impidiendo que el Estado
pueda revisarla en el lapso general previsto de los 2 años.

Hay una serie de hechos en el tema fiscal que llevan a pensar en la existencia de
cierta captura cognitiva o ligada a los incentivos pecuniarios de miembros de la alta
cúpula de poder (algunos ministros, congresistas, jueces, entre otros) por parte de los
ricos, en busca de beneficios.
El premio nobel de economía, Joseph Stiglitz en su libro “El precio de la des-
igualdad” describe estos hechos así: “Los fallos de la política y de la economía están
interrelacionados, y se potencian mutuamente. un sistema político que amplifica la
voz de los ricos ofrece muchas posibilidades para que las leyes y la normativa – y
su administración – se diseñen de forma que no solo no protejan a los ciudadanos
corrientes frente a los ricos, sino que enriquezcan aún más a los ricos a expensas del
resto de la sociedad” (Stiglitz. 2012, pag. 34).
“Una cosa es ganar en un juego “justo” y otra muy distinta es poder escribir las re-
glas del juego –escribirlas de una forma que mejoren nuestras posibilidades de ganar-
.y es peor aún si uno puede elegir a sus propios árbitros” (Pag. 95). La captura de los
reguladores o de los legisladores por parte de los ricos, de los monopolistas, de grupos
de poder puede estar ligada a incentivos pecuniarios o porque sus mentalidades han
sido apresadas por estos (“captación cognitiva”).
Estas apreciaciones han sido confirmadas por el multimillonario Warrent Buffet
cuando señaló: “Mis amigos y yo hemos sido mimados durante mucho tiempo por
un Congreso amigo de los multimillonarios. Es momento de que nuestro gobierno
se ponga serio sobre el sacrificio compartido” (“Dejad de mimar a los super ricos”
en http://www.nytimes.com/2011/08/15/opinion/stop-coddling-the-super-rich.html).
Buffett, adicionalmente señaló que su factura fiscal del año pasado fue de 6.930.744
dólares (unos 4,8 millones de euros). “Suena a mucho dinero. Pero lo que pague
fue solo un 17,4 % de mis ingresos, y ese es un porcentaje mucho más bajo del que
Reforma tributaria
Algunos elementos
de economía política
Jorge Enrique Espitia*
Ley 1607/2012
* Candidato a doctor en hacienda pública - Universidad de Barcelona.
en la tributación colombiana

Reforma tributaria
paga cualquiera de las otras 20
personas de mi compañía. La
carga fiscal de ellos varía des-
de el 33% al 41% y de media
fue del 36%”. Adicionalmente,
Buffett insistió en que un alza
fiscal para los ricos no desalen-
tará la inversión. “He trabaja-
do con inversiones durante 60
años y aún no he visto, ni si-
quiera cuando las tasas sobre
los beneficios de capital eran
del 39,9 por ciento entre 1976
y 1977, que nadie deje de in-
vertir por un incremento de la
presión fiscal sobre sus poten-
ciales ganancias. La gente in-
vierte para hacer dinero, y los
potenciales impuestos nunca
les han asustado”.
En el caso colombiano algo
parecido ha sucedido. Estas
fueron las impresiones de un
conjunto de Senadores y Re-
presentantes luego de realizar
foros regionales para presen-
tar y discutir una propuesta de
reforma tributaria: “Fueron
sentidas las intervenciones del
sector agropecuario, del sector
del transporte, del sector de
la cultura, del sector de aero-
líneas, del sector financiero,
del sector de reforestación, del
sector de los servicios públicos,
del sector editorial, del sector
de la construcción, del sector
solidario, del sector de zonas
francas, todos ellos reconocien-
do que las distintas reformas
tributarias les han otorgado
ciertos tratamientos bien sea
por efecto de exenciones en el
impuesto o desgravamen de in-
gresos o por otorgamiento de
deducciones especiales más allá
del pago normal del cien por
ciento o por descuentos tribu-
tarios afectando directamente
el impuesto o simplemente por
manejo de tarifas diferenciales
y reducidas frente al común
denominador de los contri-
buyentes, que en la expresión
manifiesta a través de dichos
foros pretenden desde luego la
permanencia bajo dicho esque-
ma tributario”. (Ponencia para
primer debate al Proyecto de
Ley no. 039/06 c 043/06 “Por
la cual se sustituye el estatu-
to tributario de los impuestos
administrados por la Dirección
de Impuestos y Aduanas Nacio-
nales” Acumulado Proyecto de
Ley 03, 031, 061, 136, 159/06
(c). Comisión Cuarta Senado).
En segundo lugar, vale la
pena reiterar que los impues-
tos son sumamente importan-
tes para la sociedad pues con-
tribuyen a financiar el gasto
público así como la provisión
de los bienes públicos esen-
ciales (educación, salud, entre
otros); e incluso hay quienes
consideran que contribuye a
mejorar la distribución del in-
greso (Gráficos1 a 5).

Reforma tributaria
Gráfico 1
Gráfico 2 y 3
Gasto vs Recaudo (% PIB)
Paises Alc y Europa
Educación primaria vs recaudo (% PIB)
Paises ALC y Europa
Educación secundaria vs recaudo (% PIB)
Paises ALC y Europa
Fuente: http://datos.bancomundial.org/catalogo-de-datos. Cálculos propios.
Fuente: http://datos.bancomundial.org/catalogo-de-datos. Cálculos propios.

Reforma tributaria
Gráfico 4
Gráfico 5
Salud vs Recaudo (% PIB)
Paises ALC y Europa
Coeficiente de Gini vs Recaudo (% PIB)
Paises de ALC Europa y USA

Reforma tributaria
En el caso del gobierno nacional, que man-
tiene un déficit fiscal estructural cercano al 4%
del PIB1
(Gráfico 6), resulta inconcebible que no
se considere la posibilidad de aumentar la pre-
sión fiscal2
(recaudo tributario/PIB) sabiendo
que hay sectores de la población que requieren
de su inversión social. Por ejemplo, es claro que
los 15 millones 200 mil personas (32,7%) que
se encuentran en la pobreza y, en especial, los 4
millones 800 mil (10,4%) en la miseria necesitan
una atención inmediata por parte del Estado para
salir de tan deplorable situación3
; y si a esto se
agrega que cerca de seis millones de ciudadanos
víctimas del conflicto armado deben de recibir la
atención básica por parte del garante de última
instancia del goce efectivo de derecho, entonces
resulta insólito que el gobierno nacional realice
una reforma tributaria donde se grava más a los
ingresos laborales mientras que le reduce la tarifa
a las grandes empresas. Una de las características
del sistema tributario colombiano es su inequi-
dad: “El sistema fiscal recauda pocos ingresos…
obstaculiza el crecimiento y crea numerosas dis-
torsiones, debido a que prevé tasas marginales
relativamente altas, exenciones fiscales excesivas
y regímenes especiales. Además, la redistribución
que permite el sistema tributario es muy reducida”
(OECD, 2013).
El incremento que se pide de la presión fiscal
en Colombia por parte de diferentes organismos
internacionales y de muchos miembros de la so-
ciedad, resulta de comparar la relación entre el
recaudo fiscal y el tamaño de su economía de di-
1 El gobierno nacional no puede seguir insistiendo solamen-
te en reducir su déficit estructural por la vía del gasto, es
necesario que mire la otra cara de la moneda, los ingresos
tributarios, es una de las recomendaciones de la OECD: “Ade-
más de aumentar la eficiencia del gasto, habría que recaudar
más ingresos fiscales, reducir distorsiones y mejorar la equi-
dad” (OECD, 2013. Colombia evaluación económica. Estudios
Económicos de la OECD, pag 36. http://www.oecd.org/eco/
surveys/Colombia_Overview_ESP%20NEW.pdf. (Consultado
en Mayo de 2013).
2 “El actual nivel de ingresos tributarios resulta insuficiente,
en relación al tamaño del déficit fiscal estructural de Colom-
bia. Los ingresos tributarios son insuficientes con respecto al
gasto total, esto han dado origen a un déficit fiscal estructu-
ral, estimado en 3.8 por ciento para el Gobierno Central en
2010” (Banco Mundial. 2012. El gasto tributario en Colombia,
pag. 15). En http://www-wds.worldbank.org/external/de-
fault/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/07/12/0003330
38_20120712010823/Rendered/PDF/658790REPLACEM0U
BLIC00final0version.pdf (Consultado en diciembre de 2012).
3 Cuando se mira el deterioro social que hay en algunos de-
partamentos es aún más inconcebible que el Gobierno Nacional
le dé la espalda a esas regiones. De las 23 ciudades capitales
donde hay medición de la pobreza por parte del DANE, las que
presentan un nivel superior al de la media nacional, para 2012,
fueron: Quibdó (51.2%), Riohacha (45,5%), Armenia (39,1%),
Florencia (38,5%), Sincelejo (36,9%), Montería (36,9%), Pasto
(36,8%), Santa Marta (36,3%), Popayán (36,1%), Valledupar
(32,8%), Cúcuta (32,4%) y Cartagena (32,7%).
ferentes países del mundo y observar como la co-
lombiana es una de las más bajas (Cuadro 5). “Co-
lombia exhibe ingresos tributarios relativamente
bajos para su nivel de desarrollo. Entre los años
2007 y 2009, los ingresos del Gobierno Central
promediaron un 14.0 por ciento del PIB, lo cual es
sustancialmente menor al nivel de ingreso espera-
do (20.6 por ciento del PIB) dado el PIB per cápita
colombiano” (Banco Mundial, 2012, pag. 15).

Reforma tributaria
Ahora bien, los pilares del sistema tributario colombiano son
el impuesto de renta y el IVA interno. El mayor dinamismo
durante el periodo 1980-2012 lo registró el IVA interno, con
una tasa de crecimiento promedio del 9,4%, seguido por el IVA
externo con un aumento promedio del 8,6% y finalmente, el
impuesto sobre la Renta y Complementarios con un 8,3%. Este
comportamiento revela una recomposición entre los impuestos.
(Gráfico 7).
En general, se puede afirmar que la política tributaria co-
lombiana en los últimos años ha estado orientada a profundizar
el recaudo de los impuestos indirectos (IVA interno especial-
mente) y a la reducción de la carga fiscal en el impuesto de
renta y del comercio exterior. Tal y como señalan Juan Gómez
Sabaini y Juan O’Farrell (2009) en su análisis de la economía
política de los sistemas tributarios de América Latina. Esta ten-
dencia se enmarca dentro de “las propuestas del Consenso de
Washington y las condicionalidades impuestas por los organis-
mos internacionales”4
.
En este contexto, deben entenderse las políticas de desre-
gulación de la economía, la reducción del Estado, la sustitución
de los impuestos al comercio exterior por una rápida difusión y
fortalecimiento del IVA Interno.
Gráfico 6
Gasto total e Ingresos Tributarios de largo plazo
GNC 1950-2012 (% PIB)
4 Gómez, J. y Juan O’Farrell. (2009). La Economía Política de la Política Tributaria
en América
Latina. Cepal. Consulta realizada en noviembre de 2012 en la página: http://www.
eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/35064/gomez_sabaini_Informe_Preliminar_
ver_20_enero.pdf

Reforma tributaria
Tarifas nominales y reales
No es cierto que Colombia tenga una de las tarifas más altas de
América Latina en el impuesto a la renta (Cuadro 1).
Gráfico 7
Participación de los diferentes impuestos en el recaudo (1970-2012).
Cuadro 1
Alícuotas del impuesto sobre la renta en los países
miembros del CIAT
Las tarifas nominales vigentes en Colombia se encuentran dentro
de los rangos internacionales. La tarifa que rige en Colombia para
las personas jurídicas está por debajo de Argentina (35%) y cerca de
Pais Personas jurídicas Personas Naturales
Argentina 35 9 al 35
Bolivia 25 13 y 12.5
Brasil 7.5 a 27.5 34
Canadá 19.5 15 al 29
Chile 17 5 al 40
Colombia 34 19, 28 y34
Costa Rica 30 10 al 15
Ecuador 15 o 25 5 al 25
España 30 24 al 43
EE.UU 15 al 35 15 al 35
Francia 33 y 15 5,5 al 40
Italia 31.4 23 al 43
México 28 3 al 28
PaísesBajos 20 al 25,5 2 al 52
Paraguay 10 8 al 10
Portugal 25 10.5 al 42
Venezuela 15 al 34 60 y 50 6 al 34
Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias. (Marzo de 2009).

Reforma tributaria
Francia (33%) e Italia (31,4%). Algo parecido sucede con las margi-
nales de 19%, 28% y 33% que rigen en Colombia para las Personas
Naturales.
Cuando un sistema tributario presenta tal número de exencio-
nes fiscales que lleva a distorsionar las tarifas nominales de manera
significativa así como la equidad horizontal y vertical5
del sistema,
resulta indispensable que la evaluación del marco tributario entre
países se realice con base en las tarifas efectivas. En este orden de
ideas, resulta completamente falso señalar que el impuesto sobre la
renta en Colombia sea uno de los más grandes altos de América Lati-
na cuando las tarifas efectivas para las personas jurídicas y naturales
se encuentran alrededor del 5% en 2010 (Cuadro 2 y 3).
Cuadro 2
Tarifa nominal, efectiva y productividad del impuesto
sobre la renta
Pais Naturales Jurídicas
2000 NOMINAL 10.25 35.00
2000 EFECTIVA 5.16 3.80
2000 PRODUCTIVIDAD 0.50 0.11
2010 NOMINAL 8.99 33.00
2010 EFECTIVA 5.22 4.90
2010 PRODUCTIVIDAD 0.58 0.15
Fuente: DIAN
Millones de $ del 2010 % del PIB
Naturales Juridicas Total Naturales Juridicas Total
Rentas exentas 1,538,087 2,428,714 3,966,801 0.25 0.39 0.64
Deducción en activos fijos 20,280 3,867,482 3,887,762 0.00 0.63 0.63
Descuentos tributarios 21,418 471,759 493,177 0.00 0.08 0.08
TOTAL 1,579,785 6,767,955 8,347,740 0.26 1.10 1.36
Participación (%) Naturales Juridicas Total Naturales Juridicas Total
Rentas exentas 97.4 35.9 47.5 38.8 61.2 100.0
Deducción en activos fijos 1.3 57.1 46.6 0.5 99.5 100.0
Descuentos tributarios 1.4 7.0 5.9 4.3 95.7 100.0
TOTAL 100.0 100.0 100.0 18.9 81.1 100.0
Cuadro 3
Gasto Tributario para el 2010. Personas naturales y juridicas
5 Cabe recordar que la equidad horizontal se refiere al tratamiento que se debe dar
entre iguales. Es decir, quienes tiene igual nivel de ingreso, por ejemplo, deben ser
tratados desde el punto de vista tributario de manera igual. La equidad vertical se
refiere al tratamiento que debe existir entre diferentes niveles de ingreso: contri-
buyentes con diferentes ingresos deben ser tratados de manera diferentes, los de
mayor ingreso deberían de tener una mayor tasa efectiva de tributación.

Reforma tributaria
Balance de la reforma fiscal aprobada
El Congreso de la República aprobó la Refor-
ma Tributaria a finales de 2012, dando origen
a la Ley 1607 de 2012. El principal cambio se
dio para los impuestos que pagan las personas
jurídicas. La tarifa se redujo del 33% al 25%, o
sea 8 puntos menos. Adicionalmente, se creó el
Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE)
el cual se liquida a una tarifa base del 8% excep-
to para el 2013, 2014 y 2015 que será del 9%. El
punto de diferencia se distribuirá así: “cuarenta
por ciento (40%) para financiar las instituciones
de educación superior públicas, treinta por ciento
(30%) para la nivelación de la UPC del régimen
subsidiado en salud, y treinta por ciento (30%)
para la inversión social en el sector agropecuario”
(Parágrafo 2, artículo 24 de la Ley 1607).
En la discusión de la reforma tributaria, respecto
al CREE, se observa que hubo un cambio sustancial-
mente respecto a la propuesta inicial, introducién-
dole casi que las mismas deducciones que aparecen
en el impuesto de renta (Recuadro 1), con lo cual se
puede afirmar que la base aprobada resultó siendo
muy parecida a la del impuesto de renta.

La Reforma Tributaria y la situación fiscal #339

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