Desarrollo y Sostenibilidad del Sector Minero: Un Reto Nacional Estratégico #333

Economía
ColombianaColombiana 333
Economía
Contraloría General de la RepúblicaContraloría General de la República
EconomíaColombiana RevistadelaContraloríaGeneraldelaRepública Noviembre-Diciembrede2011Edición333
Desarrollo y Sostenibilidad
Un Reto Nacional Estratégico
del Sector Minero:
Desarrollo y Sostenibilidad
Un Reto Nacional Estratégico
del Sector Minero:
REC333_cubierta.indd 1 07/12/2011 04:46:02 p.m.

C o n t r a l o r í a G e n e r a l d e l a R e p ú b l i c a • E d i c i ó n 3 3 3 • N o v i e m b r e - D i c i e m b r e d e 2 0 1 1 • I S S N 0 1 2 0 4 9 9 8
Foto:Ecopetrol
Directora
Sandra Morelli Rico
Subdirector
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Consejo editorial
Sandra Morelli Rico
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Diseño de portada y Edición fotográfica
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Elaboración de Gráficos
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Colaboración fotográfica
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Didimy Carvajal)- Agencia UN - Ministerio de Minas, Cerrejón.
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minero: un reto nacional estratégico”:
Contralor Delegado para el sector Minas y Energía
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Oficina de Capacitación:
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Suscripciones y distribución
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© Contraloría General de la República - 2011

Aspectos relevantes
Experiencias
nacionales e
Aproximación a la institucionalidad y desarrollo del sector minero
Contraloría Delegada para el sector Minas y Energía 9
Sector minero-energético y control fiscal
Alvaro Miguel Navas Patrón 23
Reforma de la institucionalidad y la política minera
Oscar Paredes Zapata 32
Privilegios tributarios de la minería en Colombia
Luis Alvaro Pardo B. 40
La problemática minera en Colombia: aspectos sociales, ambientales
y económicos
Julio Fierro Morales 71
Minería responsable: una buena herramienta ambiental, social y
económica
Cesar Díaz Guerrero 87
La licencia ambiental como instrumento para el desarrollo minero
sostenible
José Vicente Zapata Lugo 53
La política ambiental en la actividad minera
Frank Pearl González 58
Nuevo marco regulatorio de la minería en Brasil
Walter Baere de Araujo Filho 64
Editorial 5
Contenido
ambiental y social
Componente
en el
sector minero
para el
fortalecimiento del
sector minero
internacionales
en la gestión
minera ambiental

La política sectorial minera desde la perspectiva del sector privado
Eduardo A. Chaparro Avila 93
Comentarios sobre la Ley de Regalías
Antonio Hernández Gamarra 106
Fondos categóricos en el Sistema General de Regalías
Augusto Hernández Vidal 119
Ambito de la fiscalización del sector minero en Chile
Jackeline Gálvez Ramírez 124
Ministro Cárdenas Santamaría explica objetivos
de nueva política minera 127
Carlos Restrepo Piedrahíta 131
Política
pública
sectorial
Contenido(viene de la página anterior)
minera

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 3
Editorial
Nuestros retos frente a la minería
Colombia es un estado social de derecho y como tal debe compor-
tarse en la defensa de sus recursos. Por eso, desde los orígenes de la
república la propia Constitución ha regulado la propiedad del Estado so-
bre sus minas. Cuando se hizo el tránsito del federalismo al centralismo,
el constituyente de 1886 dispuso que la Nación recobraba su dominio
despojando de las mismos a los estados soberanos. Por lo tanto, ellas
no son adjudicables sino explotables mediante contrato con el Estado.
Nadie discute que nos hallamos en un “boom” de la minería, lo que ha
determinado que la Constitución de 1991 entrara a ocuparse del tema y
reformas constitucionales posteriores regularan el resultado de sus rega-
lías con un criterio equitativo para que los departamentos y municipios
que las poseen en su territorio no sean los únicos beneficiarios sino
que contribuyan al presupuesto nacional y los menos favorecidos por la
naturaleza, también reciban parte de esas regalías. Fue una decisión de
justicia que a no muchos complació. De todas maneras ese fue el criterio
que se adoptó y el que estamos obligados a cumplir.
A pesar de esas limitantes, varios departamentos y municipios que la
naturaleza favoreció con minas que hoy son explotadas, por medio de
sus corporaciones administrativas y gobernantes vienen haciendo uso
indebido de las regalías. La Contraloría General de la República eso no lo
va a permitir y así lo advierte a quienes acaban de resultar electos.
Hay algo más que se ha podido observar y en lo que también seremos
inflexibles. Se ha podido detectar un trámite bastante extraño en lo que
tiene que ver con las licencias que se otorgan. Funcionarios del sector,
que trabajan paralela y soterradamente con los aspirantes al beneficio,
les ofrecen información privilegiada a fin de lograr el objetivo. Eso no
sólo es una irregularidad sino también un delito que amerita sanción
judicial y por supuesto de este organismo fiscal.
A su vez, varias empresas beneficiarias de la explotación, algunas ex-
tranjeras, parecen desconocer, o se hacen los ignorantes, frente a nuestra
legislación laboral: contratan a menores, tienen jornadas de trabajo muy
superiores a los límites, no respetan los dominicales y días de descanso,
en fin se aprovechan de las necesidades de una población que prefiere
guardar silencio ante la posibilidad de pasar al desempleo.

3 3 3 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
Aspectos relevantes para el fortalecimiento del sector minero
Editorial
Este “boom” minero ha traído consigo casos para-
digmáticos de defraudación del Estado que ameritan un
examen de legalidad de los títulos de muchas hectáreas
de tierra porque han aparecido herederos de tres, cua-
tro, cinco o más generaciones que con documentos es-
purios hoy aparecen como legítimos. Vamos a hacer esa
revisión para lograr claridad y evitar que siga campante
esa defraudación.
El sector minero también fue víctima, hace cerca de
diez años, de la tramitación de pensiones en la enti-
dad que estaban liquidándose y se perjudicó debido a
sentencias y tutelas originadas en actos de corrupción.
Es conveniente que el gobierno colabore con nosotros
para que el sector minero no siga perjudicándose y pue-
de desarrollar su actividad de manera eficiente.
Cuando hago esta invitación, no sólo me refiero a
este aspecto sino a todos, porque, lamentablemente,
para el Estado colombiano el control fiscal no existe.
Tenemos un origen constitucional y contar con noso-
tros no es solamente una opción sino una obligación
legal y la Contraloría General de la República está to-
talmente ausente de cualquier plan del Estado colom-
biano. Me refiero al Ejecutivo y al Legislativo, no a
las Cortes, porque ellas si nos asignan responsabilida-
des en términos de fortalecimiento institucional. Por
ejemplo, para la fiscalización de las regalías, de que se
viene hablando y que estaría a cargo de organismos
extraños y quizá extranjeros, se dice que trabajarían
con un dos por ciento del monto de ellas. Eso es una
manera muy poco técnica de fijar esos porcentajes,
porque lo que se debe en este caso es saber cuánto
valen las auditorias de esos recursos y fijar el monto en
función de los costos y no de la perspectiva de ingreso.
Hacerlo como está planteado, resulta siendo un buen
negocio para las auditorias privadas, metodología que
nunca se aplica para asignar recursos a ninguna insti-
tución. Y ¿por qué buscar auditorias extranjeras cuan-
do aquí estamos en condiciones de asumir ese reto?
No piensan en nosotros, solamente se acuerdan cuan-
do intervenimos reclamando una política ambiental
del Estado, como sucedió con Santurbán.
Esperamos que con la reestructuración del Ministerio
de Minas y Energía y la creación del viceministerio de

Editorial
asuntos mineros, nos toque intervenir en términos mucho
menos fundamentalistas que cuando tuvimos que hacerlo
en el caso de Santurbán, donde se avanzaba y avanzaba sin
respetar las disposiciones del medio ambiente.
La Contraloría realmente no es verde, no sufre de eco-
logísmo esotérico. Lo que pasa es que en el Estado nos
hemos dado cuenta en este primer año, no había una po-
lítica de medio ambiente, razón por la cual nos tocó servir
de contrapeso.
La verdad es que nuestro problema no es de visión par-
cial. La manera como está diseñada esta entidad nos da la
posibilidad de tener una visión intersectorial y global. Nues-
tro problema tiene que ver con la capacidad que tenemos
realmente para hacerle seguimiento a este gran desafío que
ya está marchando.
Foto:CortesíaIngeominas

sector minero
Aspectos
Foto:CortesíaMinisteriodeMinas-Ingeominas
relevantes para el
fortalecimiento del

Aspectos
institucionalidad y desarrollo del
Aproximación a la
fortalecimiento del
Son muchos los planes que se han esbozado en torno a una reestructuración
que se hace cada vez más necesaria para la minería colombiana, algunos de los
cuales quedaron plasmados en los documentos del MME1
en 2007; de Ingeominas
en 20082
; y de MME en 20103
, en los que se plantearon respuestas a una cantidad
sustancial de dificultades por las que atraviesa el sector minero, aceptadas algunas de
ellas por la institucionalidad minera, otras señaladas por la Contraloría General de la
República, el Congreso, organizaciones, otros gremios y la ciudadanía.
A continuación se presenta un análisis de las principales dificultades con las que
se enfrenta en la actualidad el sector, tratando de puntualizar en la posibilidad que
exista de aplicar correctivos o modificaciones, en cada uno de los aspectos críticos
identificados.
Capacidad institucional para atender
la cantidad de propuestas o solicitudes mineras
A partir de la Ley Minera de 2001, se creó un sistema administrativo mediante el
cual cualquier persona puede acceder a la obtención de un título minero, puesto que
no define la capacidad económica para responder por las obligaciones que implica el
ejercicio de la minería.
Al contrario, el Decreto 2655 de 1988, derogado por la Ley 685 de 2001, en su
Artículo 21 capacidad económica, establecía que “Las personas naturales y jurídicas
particulares requieren demostrar que tienen la capacidad económica suficiente para
cumplir con las obligaciones emanadas de los títulos mineros”. De esta manera, a
1. Estudio Técnico Reestructuración Institucionalidad Minera y Reestructuración de la UPME. Ministerio de
Minas y Energía, 2007.
2. Estudio Técnico de Reestructuración Administrativa, Ingeominas 2008
3. Propuesta Modelo Institucional Sector de Minas y Energía. Ministerio de Minas y Energía, 2009
relevantes para el
sector minero
sector minero

10 3 3 3 . E C O N O M Í A C O L O M B I A N A
partir de 2001, la administración minera no requirió de parte del
proponente minero la demostración de contar con un soporte fi-
nanciero que respaldase la factibilidad de poder llevar a cabo el
proyecto propuesto. Se supone que esta situación fue originada
por un lineamiento de la política de expansión del sector con el
cual se busca convertir a Colombia en un “país minero”.
Es necesario tener en cuenta que un proyecto minero, por su
naturaleza, requiere la aplicación de inversiones importantes que
varían ampliamente de acuerdo con la magnitud de las labores
mineras que se pretendan desarrollar; y, además, un flujo de capital
de carácter constante que permita cubrir el desarrollo normal de las
actividades diarias y de los imprevistos que se presenten.
La minería es una actividad que se desarrolla por ciclos, de los
cuales el primero de ellos es la exploración minera y que, por las
características mismas, no se espera que en este periodo se logren
ingresos por cuenta de la venta de minerales. Por tal razón la mi-
nería es una empresa para la cual el soporte económico es funda-
mental. Se trata de un proceso que inicia con la acumulación del
conocimiento del subsuelo en diversos aspectos. Mientras mayor
sea el entendimiento de sus características, mayor será la certeza
de la planeación y las posibilidades de éxito en los resultados de la
explotación, tanto en términos de aprovechamiento de los recursos
como de protección del entorno y ganancia económica.
La subsiguiente fase de construcción y montaje es la aplicación
del conocimiento geológico adquirido en un proyecto tangible con
especificaciones que implican inversiones que en general no tienen
tampoco características productivas: todas las actividades van en-
caminadas a preparar las condiciones físicas para la explotación.
Vemos entonces que en general, la minería es una actividad
con largos períodos de retorno de la inversión, siendo esta una de
las razones por las cuales la minería se considera como una activi-
dad de alta incertidumbre y de gran riesgo para el inversionista.
El negocio minero está diseñado para ser realizado por espe-
cialistas en el tema geológico minero. La garantía del éxito es la
aplicación rigurosa del conocimiento, la tecnología y la experiencia
en cada una de sus fases; elementos que son la base para asegurar
que el proyecto genere los menores impactos posibles al entorno, y
concluya en la etapa final del cierre de mina, minimizando la gene-
ración de pasivos ambientales. Es presumible que, para la realización
de un proyecto, no se requiera solo del soporte económico, sino del
soporte científico, técnico y tecnológico representado en una infra-
estructura empresarial y financiera que los contenga. Esta debe ser
lo suficientemente fuerte en concordancia con la magnitud del pro-
yecto minero a desarrollar. En resumen, de lo que trata la actividad
minera es de un oficio que debe estar soportado en la disponibilidad
de recursos económicos y empresariales.
La ley minera que entró en
vigencia a partir de 2001 fue
diseñada para la contratación
minera bajo una única figura:
la concesión minera. Hasta ese
entonces existía variedad de
esquemas de contratación en
las que se incluía la licencia de
exploración otorgable por pe-
riodos que se diferenciaban de
acuerdo con el tamaño del área
a explorar, con 3 rangos (has-
ta 100 ha.4
, 1.000 ha. y más de
1.000 ha.) por 1, 2 y 5 años res-
pectivamente5
. La nueva figura
contempla la contrataciòn para
un proyecto en todas sus 3 fa-
ses: exploración, construcción y
montaje, y explotación. Adicio-
nalmente, el Código de Minas
de 2001 no solo eliminó la di-
ferenciación de tiempos de ex-
ploración acorde con el tamaño
de las áreas, sino que terminó
totalmente con la tradicional
clasificación de la minería por
magnitud (pequeña, mediana y
gran minería). De esta manera,
lo que consistía en un proceso
de estudio previo, con consi-
deración a su complejidad, se
convirtió en un contrato a 30
años cuya primera etapa explo-
ratoria es de 3 años sin contar
la prórroga, que con la modifi-
cación de 2010 puede ir hasta
11 años más6
.
Con base en lo anterior, po-
demos afirmar que a partir de
2001 la Nación está contratando
con proponentes mineros que no
ofrecen garantías de éxito. Estos
proponentes que no requieren
soporte económico alguno,
4. ha.: Hectárea
5. Decreto 2655 de 1988 Capítulo
III Licencia de exploración.
6. Ley 1382 de 2010 Artículo 5.

E C O N O M Í A C O L O M B I A N A . 3 3 3 11
no ingresan al negocio mine-
ro con una figura exploratoria
sino con un contrato producti-
vo con posibilidades de exten-
derse por 60 años (50 años en
aplicación de la Ley 1382 de
2010), para lo cual disponen,
sin importar el tamaño de su
proyecto, hasta de 3 años para
realizar exploración y a partir
de 2010, hasta con 14 años,
durante los cuales van a realizar
labores improductivas sin con-
tar el periodo de montaje, que
le permite entrar al sistema de
concesiones mineras a engrosar
un número de contratos que
muy posiblemente no tienen
perspectivas de éxito desde el
punto de vista científico.
Además, esta situación ori-
ginó un interés especial de
personas y empresas por en-
contrar aquí una forma fácil de
negocio. Gran cantidad de pro-
ponentes mineros no son más
que solicitantes de áreas en las
cuales no se desarrollan progra-
mas de exploración, sino que se
venden (utilizando la figura de
la cesión de áreas consignada
en el artículo 22 del Código de
Minas7
) los derechos aprove-
chando situaciones estratégicas
particulares que tienen los títu-
los otorgados.
Todo lo anterior no solo ha
aportado a la congestión de
la administración minera, sino
que ha creado otras dificulta-
des como el congelamiento de
áreas y una situación muy com-
pleja que hemos denominado
“parcelamiento del subsuelo”,
problema que en términos ge-
nerales consiste en que con el
nuevo modo de contratación lo
menos que se tuvo en cuenta
fueron las características geoló-
gicas de los yacimientos. Un yacimiento es una unidad que exige
para su explotación una planeación acorde con sus características
propias. ¿Con qué criterios un proponente minero, que en general
desconoce las características del subsuelo, delimita el área solicita-
da? En realidad, la mayoría de las veces no existe ningún criterio
geológico en esta selección; generalmente el solicitante minero
pide lo que cree o lo que puede solicitar tanto en términos de área
como en tipo de minerales a ser contratados. Ésta es la situación
que más frecuentemente se presenta, puesto que la legislación mi-
nera está diseñada de tal manera que no es necesaria la existencia
de ningún conocimiento previo para acceder a la titulación.
Recuérdese que la concesión se otorga precisamente para dar
inicio a las labores a partir de una etapa de exploración. De esta
manera, la función que debe asumir la autoridad minera delegada
es la de otorgar sin reparo alguno desde algún punto de vista téc-
nico. Su papel se reduce entonces al de constatar la existencia de
área libre y dar trámite a la solicitud presentada por el minero, así
7. Artículo 22 Cesión de derechos. La cesión de derechos emanados de una conce-
sión, requerirá aviso previo y escrito a la entidad concedente. Si recibido este aviso
dicha entidad no se pronuncia mediante resolución motivada en el término de cua-
renta y cinco (45) días, se entenderá que no tiene reparo a la cesión y se inscribirá
el documento de negociación en el registro minero nacional.
Para poder ser inscrita la cesión en el registro minero nacional, el cedente deberá de-
mostrar haber cumplido todas las obligaciones emanadas del contrato de concesión.
Foto:CortesíaEcopetrol

este no cuente con el suficiente soporte económico y
conocimiento técnico para realizar dicha actividad.
El deber ser del proceso de licenciamiento
solo de la fase exploratoria debería estar sopor-
tado en la exigencia de requisitos mínimos, como
por ejemplo:
1. Una compilación y evaluación, realizada
por profesional o empresa especializada en
proyectos geológico-mineros, de toda la
información existente relacionada con el
área y los minerales solicitados;
2. Un licenciamiento con fines solamente ex-
ploratorios;
3. La demostración de la capacidad económi-
ca para cumplir con éxito un proyecto de
exploración;
4. La existencia de un soporte técnico de em-
presa o profesional que lleve a cabo la explo-
ración y el análisis de viabilidad del proyecto
con el fin de garantizar la integridad de los
yacimientos.
Lo anterior sin contar con la necesidad de
licenciamiento ambiental para la fase explorato-
ria, ingrediente que se tratará en el análisis de la
problemática ambiental.
De esta forma, podría la Nación garantizar
que los recursos naturales no renovables puedan
ser explotados con criterios científicos garanti-
zando su buen aprovechamiento y la reducción
del impacto negativo al entorno. También podría
el gobierno dirigir su actuación administrativa y
sus esfuerzos de mejora hacia la generación de
proyectos con futuro, con beneficio social.
En el momento actual, no se puede perder
de vista el hecho de que ya existen 8.900 títulos
otorgados con derechos adquiridos que desbor-
dan la actual capacidad de respuesta institucio-
nal. La preocupación actual más grande es que
existen 19.629 solicitudes por resolver, una cifra
que implica el 211% de la titulación ya existente.
Deficiente gestión del Ingeominas
y gobernaciones delegadas
Para la Contraloría General de la República es
claro que la gestión de las autoridades delegadas
mineras (Ingeominas y gobernaciones) no es bue-
na y que, de continuar así, la Nación enfrentará
con mayor insistencia quejas, denuncias, deman-
das, juicios, etc.
¿Un sistema centralizado, descentralizado? ¿Por
qué no mixto (como el actual) para la administración
minera? Esta es una decisión que el Gobierno Nacio-
nal debe tomar independiente de presiones políticas.

Curiosamente encontramos que la decisión no se
ha basado ni se fundamentará en la realidad de
los beneficios y peligros de la administración re-
gional, sino en los resultados del ejercicio “ensayo
– error”. Muestra de ello es que la administración
delegada en Antioquia funciona con ciertas di-
ficultades; no funciona la delegación en Caldas;
la única delegación que el Ministerio de Minas
recogió fue la de La Guajira. ¿Qué experiencia
dejó esto? La razón de que en algunos sitios haya
delegación plena, en otros no, parece encontrar-
se en la misma desconfianza del Ministerio en
la capacidad que existe en las regiones. Es apa-
rentemente la misma razón por la cual todos los
denominados “Proyectos de Interés Nacional” se
encuentran bajo responsabilidad de Ingeominas.
No contamos con los argumentos necesarios,
pero consideramos que el sistema de delegación
minera podría funcionar y ser el modelo de admi-
nistración a nivel nacional; lo que no puede existir
es la delegación sin control y sin recursos. Se cree
que lo que no hubo en el tema de las delegacio-
nes fue una directriz clara para todas y cada una
de las actuaciones que implican la delegación,
como tampoco los recursos necesarios para que
esas delegaciones funcionaran adecuadamente.
Sería probable de esta manera descongestionar a
Ingeominas, manteniendo centralizada la actua-
ción del Registro Minero Nacional - RMN y del
Catastro Minero Colombiano - CMC.
Funcionamiento del
Registro Minero Nacional y
Catastro Minero Colombiano
No se cuenta con certeza de las razones por
las cuales funciona mal el Registro Minero Na-
cional y el Catastro Minero Colombiano, sistemas
con los cuales la administración minera podría
ser realizada en los términos de calidad y eficien-
cia que se espera. No se considera necesario traer
a colación la cantidad de casos en los cuales no
se realiza a tiempo o simplemente no se reali-
zan actuaciones que por ley deben ser registra-
das, frente a otros donde ese proceso se realiza
inmediatamente. La CGR conoce de quejas de
ciudadanos a los cuales se les están violando sus
derechos de titular de áreas de concesión, por
cuenta de no existir registros de áreas que les
fueron otorgadas legalmente. El Catastro Minero
Colombiano cuenta con una historia de prome-
sas y lanzamientos inaugurales sin que el sistema
funcione, y de evasiones de la administración de
Ingeominas a los cuestionamientos de la Contra-
loría General.
El Ministerio de Minas y Energía afirmaba en
2008: “Durante el segundo semestre de 2007 se
adelantó la revisión y corrección de las fallas que
estaba presentado el Sistema. A la fecha INGEOMI-
NAS ha logrado corregir los problemas del Módulo
de Contratación Minera que estará en funciona-
miento vía Internet a partir del segundo semestre
del presente año, permitiendo la identificación de
áreas libres desde cualquier lugar del país.8
”
En el último informe al Congreso de la Re-
pública el Ministerio afirmó: “…en razón a que
el funcionamiento de los módulos de radicación,
contratación y titulación del Catastro Minero Co-
lombiano, CMC, no ha sido el óptimo, lo que no
ha permitido disminuir el tiempo de trámite de los
contratos. En este aspecto, INGEOMINAS ha veni-
do desarrollando y corrigiendo aquellas falencias
del sistema actual y se espera que con la imple-
mentación del CMC Versión No.3 se logre dar el
rendimiento y eficiencias esperadas del sistema.9
”
Vemos que se trata entonces de un problema
de ineficiencia administrativa de Ingeominas que
no ha podido ser resuelto de manera que permita
el eficiente funcionamiento del Sistema.
Igualmente, las gobernaciones delegadas
dependen también en todas sus actuaciones y
decisiones del registro oportuno y confiable de
información. Este panorama plantea hacia el me-
diano plazo un posible escenario de demandas
por actuaciones irregulares a las cuales tendrá el
Estado que responder, poniendo en peligro el re-
curso público.
Pese a todo esto, lo que consideramos en este
momento no es necesario esperar una reestruc-
turación para resolver los problemas del CMC y
8. Memorias al Congreso de la República 2007 – 2008. Pág.
116. MME.
9. Memorias al Congreso de la República 2009 – 2010. Pág.
73. MME

que a su vez una nueva estructura por sí misma no es el factor que
resolverá los problemas del Catastro.
La fiscalización minera
La fiscalización minera es un tema que preocupa a la Contra-
loría General de la República, puesto que si bien se ha aumentado
significativamente el porcentaje de minas fiscalizadas, que alcanzó
al 94% del total de minas registradas, la calidad de la fiscalización
es baja, sin que existan indicadores que puedan medirla.
Una de las razones por las cuales la accidentalidad en la minería
está creciendo, se debe tanto a las deficiencias de la fiscalización,
como a la inoperancia de la misma, que no se consolida en accio-
nes sancionatorias. La Contraloría General de la República consi-
dera que en particular, la fiscalización a los proyectos de Interés
Nacional es de bajo perfil, puesto que dichos contratos son com-
plejos y requieren un seguimiento cercano y exigente que garantice
el cumplimiento de los diversos aspectos contractuales.
En este punto, se considera que, para elevar la calidad del pro-
ceso de fiscalización minera, se requiere, entre otros, contar con los
siguientes elementos:
1. La estandarización de manera general de estos procesos;
2. El equipamiento adecuado de las brigadas de visitas;
3. La realización de mediciones comparativas de materiales ex-
traídos con reportes y liquidaciones de regalías;
4. La medición técnica de parámetros en seguridad minera;
5. La comprobación al cumplimiento de las obligaciones laborales.
Igualmente se hace necesario obtener resultados efectivos de
fiscalización, con la verificación de requerimientos, cumplimien-
to de correctivos, generación de sanciones como caducidades y
multas, ejecución de cierre de minas o de frentes, que reflejen de
manera real, transparente y efectiva el fortalecimiento institucional
y su capacidad de actuación.
Una situación que hace que la fiscalización sea un problema
latente, es la falta de criterios estandarizados de cumplimiento
normativo de la minería. Dado que la minería hoy día no presenta
categorización, la fiscalización es un proceso que se lleva a cabo
con criterios y juicios particulares de quien realiza la visita. En
este sentido, las consideraciones de cumplimiento de las exigencias
suelen ser acomodadas a las posibilidades técnicas, tecnológicas y
económicas del contratista minero con las consecuencias negativas
para el sector, la seguridad y el medio ambiente.
10. Propuesta presentada en impor-
tantes eventos sectoriales sobre el
tema de reestructuración sectorial
realizados durante el presente año
2011. (Conversatorio organizado
por UPME y charla sectorial orga-
nizada por la Cámara Colombiana
de Minería)
Se habla en el medio sec-
torial de la necesidad de crear
una superintendencia de
minas10
que se encargue de
realizar la fiscalización al con-
tratista minero, apoyada en la
figura de las auditorías o au-
ditores mineros externos que
le darían el cubrimiento, la ri-
gurosidad necesaria y la efec-
tividad que no ha sido posible
hasta ahora. No se puede te-
ner certeza sobre la efectivi-
dad y transparencia necesaria
de esta figura, pero podría ser
un mecanismo que funcione.
Bajo cualquier circunstancia,
es necesario anotar que el
Ministerio de Minas y Energía
habría podido emprender la
campaña necesaria para hacer
que el sistema de auditores
internos funcione, sin embar-
go durante varios años se dejó
de lado esta figura sin razón
alguna aparente.
La labor de fiscalizar va más
allá de las visitas; se necesita
que el sistema funcione ha-
ciendo efectivos los resultados
de la evaluación técnica, lo cual
debe materializarse en diversas
acciones o decisiones de la au-
toridad minera: caducidades,
imposición de multas, verifica-
ción de correctivos impuestos,
seguimiento a la permanencia
de dichas acciones correctivas
con el fin de que se dé cum-
plimiento a las obligaciones del
contratista minero.

Es necesario que la fiscalización y seguimiento de los Proyectos
de Interés Nacional tengan prioridad y trato especial en cuanto a
las obligaciones emanadas de los contratos debido a las condicio-
nes particularmente complejas y modificadas que se encuentran
inmersas en los mismos.
El desarrollo de los contratos de gran minería.
Proyectos de Interés Nacional
Los detalles de las proyectos de gran minería, hoy denomi-
nados Proyectos de Interés Nacional (PIN) fueron puestos solo
en los últimos años en el escenario público para el conocimien-
to y opinión sectorial, asunto que inició con el estudio realizado
por la Contraloría General de la República del contrato La Loma
con la compañía Estadounidense Drummond Ltd.
De allí en adelante, los complejos contratos relativos a los
PIN han sido objeto no solo de auditoría de la Contraloría, sino
tema de interés nacional en el Congreso de la República y en
otros ámbitos, donde se comenzó a develar que no son tan
reales los grandes beneficios pregonados y que la fiscalización a
dichos contratos no brinda las garantías suficientes a la Nación
sobre su buen desarrollo.
Efectivamente, los análisis realizados por la CGR a varios
contratos de PIN han permitido evidenciar que muchos aspec-
tos de la negociación fueron desarrollados claramente a favor
de empresas multinacionales y nacionales en detrimento de los
intereses de la Nación y que el desarrollo de dichos contratos
se ha nutrido en modificaciones contractuales, que han des-
mejorado aún más las condiciones de la Nación, muchas veces
develando la debilidad de las entidades o la influencia de agen-
tes externos.
La baja capacidad de fiscalización ha conminado al Estado
a aceptar de hecho las actuaciones de los grandes contratistas
mineros en detrimento del fisco y del medio ambiente. Bajo
su menguado poder de negociación, Ingeominas ha aceptado
innecesariamente prórrogas a contratos, con 10 años de ante-
lación a su vencimiento, renunciando a la reversión y sin poner
en discusión una renegociación de las condiciones económicas,
con evidentes consecuencias en contra de la Nación. En los
contratos de algunos PIN es posible observar que asuntos de
discusión entre las partes, que eran de evidente proceder según
lo establecido contractualmente, han sido llevados a lentos y
problemáticos procesos en Tribunales de Arbitramento. Así, di-
vergencias o diferencias que contractualmente debían resolverse
en pocos meses se han dilatado en largas negociaciones hasta
de 7 años acarreando adicionalmente altos costos a la nación
traducidos en gastos legales, indemnizaciones, entre otros.

La seguridad minera
Los fatídicos accidentes
ocurridos durante los últimos
años en las minas del país, en
particular en las minas de car-
bón San Fernando en Amagá
en 2010 y La Preciosa en Sar-
dinata en 2011, han alertado al
país con respecto a las condi-
ciones de trabajo y seguridad
en las labores mineras. Curio-
samente, estos dos lamentables
accidentes se presentaron en
minas carboníferas de mediana
producción y organización.
Si se revisa el tema de se-
guridad industrial en minas de
menor nivel organizacional, se
encuentra que las medidas de
prevención son exiguas o in-
eficientes pero aparentemente
cumpliendo los requisitos exi-
gidos en las inspecciones de la
fiscalización minera, según los
reportes. Cuando menos, las
observaciones que se realizan
en las visitas no se materia-
lizan en causal de caducidad
ni son objeto de seguimiento
riguroso.
La elevada recurrencia de
accidentalidad representa una
alerta que señala que la polí-
tica diseñada para convertir a
Colombia en un país minero
no solamente debe contener
elementos de estabilidad jurí-
dica, que estimule y beneficie
la inversión sino que, además,
debe incorporar instrumentos
de fiscalización que garanticen
el cumplimiento de los aspec-
tos técnicos, entre ellos los de
seguridad minera, y el compo-
nente social y económico de las
regiones o áreas donde se lleva a
cabo la explotación del recurso
natural no renovable. Debemos
resaltar que los aspectos sociales tienen la mayor preponderancia y,
en este caso en particular, cuando se trata de la protección de la vida
de los trabajadores, como un derecho constitucional que le asiste a
cada uno de los colombianos.
El Ministerio de Minas propone una política de seguridad mi-
nera, que se encuentra en implementación, denominada “Colom-
bia Minera: desarrollo responsable”, basada en la implementación
de buenas prácticas en los aspectos técnico, ambiental, social y de
seguridad para los trabajadores, con los siguientes referentes para
la acción: enfoque preventivo, mayor exigencia técnica a titulares
mineros, participación activa y compromiso de todas las partes in-
teresadas y consolidación de un sistema público de información en
materia de seguridad minera11
11. Respuesta del Ministerio de Minas y Energía a cuestionario del Congreso por
Proposición 13 de Senado de 2011.

Dentro de los objetivos estratégicos que piensa lograr el minis-
terio con esta política figuran la disminución de accidentalidad en
un 10% cada año durante el periodo 2010-2019, la divulgación
de la normatividad y la consolidación del sistema de información
pública a partir de la disponible.
Sin embargo, es necesario avanzar en el fortalecimiento de la
capacidad institucional, en donde se priorice la función de fiscaliza-
ción, monitoreando periódica y oportunamente, el cumplimiento de
las normas de seguridad minera y aplicar las medidas de cierre tem-
poral o definitivo según el caso. Para las minas de alta peligrosidad
en las que ya se han presentado accidentes procede, inclusive, con la
declaratoria de cierre definitivo.
En materia de seguridad industrial minera, el Ministerio de Mi-
nas y Energía dedicó esfuerzos para actualizar los Decretos 1335
de 1987 y 2222 de 1993, “Reglamentos de seguridad para labores
subterráneas y a cielo abierto”, que no tuvieron ningún efecto
puesto que se quedaron en proyecto. En la respuesta al Congreso
de abril de 2011, el Ministerio afirma “…, los Ministerios de la Pro-
tección Social, y el de Minas y Energía están adelantando la revisión
y ajuste final de los mencionados Reglamentos”. En este escenario,
sin el diseño y desarrollo de un proceso de fiscalización eficiente en
las labores mineras, la aplicación de las normas continuará siendo
letra muerta y los accidentes no dejarán de ser estadísticas que
ocuparán los titulares en la prensa nacional.
Los hechos ocurridos nos obligan a reflexionar sobre el valor de
la vida humana y la salud de quienes laboran en las minas por sobre
todo tipo de intereses económicos y objetivos de desarrollo, y es este
el momento preciso para reencauzar las soluciones al problema de la
seguridad minera, puesto que el crecimiento nacional de la minería
es un hecho indiscutible que cobrará más víctimas que lamentar de
no tomarse decisiones de fondo y aplicarse acciones adecuadas de
manera inmediata.
La ilegalidad minera
En el tema de la ilegalidad minera, el país y su institucionali-
dad deben tomar medidas que durante muchos años no se ejecu-
taron, tales como el decomiso de maquinaria, equipo, minerales
extraídos y la judicialización de los infractores de la ley. En este
sentido, tan solo recientemente se han visto algunos resultados
puntuales en aplicación del Convenio Interadministrativo N° 027
de 2007, antes mencionado.
Como se indicó, las acciones se han encaminado hacia el cierre
de minas, el decomiso de maquinaria y la judicialización de los res-
ponsables. Es probable que sea esta la única herramienta efectiva
para enfrentar la ilegalidad y los efectos que esta práctica genera. La
ley minera siempre ha contado con las herramientas jurídicas para la
lucha permanente contra la ile-
galidad, pero el sector no las ha
aplicado. Preocupa el hecho de
que las autoridades mineras de-
legadas no habían considerado
este deber dentro de sus fun-
ciones. El Ministerio de Minas
y Energía, hasta la puesta en
marcha del convenio interinsti-
tucional descrito anteriormente,
siempre había tenido como úni-
ca herramienta la legalización
de la minería de hecho.
El Programa de legalización
de la minería, de hecho orde-
nado en el Código de Minas,
Ley 685 de 2001, se mantuvo
vigente hasta abril de 2010, tal
como lo informa el Ministerio
de Minas. Como ya se había
mencionado, presenta un ba-
lance a dicha fecha con 158
minas legalizadas en más de
8 años de vigencia, y un cos-
to total de $ 14 mil millones
corrientes. Según estos datos,
cada mina legalizada ha tenido
un costo de $ 89 millones y un
promedio de 20 minas legaliza-
das por año.
Basados en la información
conocida por la Contraloría Ge-
neral de la República, del pro-
grama de legalización, conside-
ramos que, aunque el Ministerio
de Minas y Energía obtuvo un
nuevo periodo de aplicación,
es decir, un nuevo proceso de
legalización con la aprobación
de la Ley 1382 de 2010, no se
pueden esperar buenos resulta-
dos. Este programa no le dará
solución al problema de la ile-
galidad minera.
Resulta importante la pro-
puesta planteada en el Plan
Nacional de Desarrollo 2010
– 2014 de implementar acciones

para evitar la comercialización
de minerales de procedencia ilí-
cita, brindando una nueva he-
rramienta legal contenida en la
Ley del PND 2010 – 2014, que
en su artículo 112 establece las
“Medidas de control a la comer-
cialización de minerales”, por el
cual se faculta a las autoridades
a realizar el decomiso del mine-
ral no acreditado y la imposición
de multas, las cuales fueron ele-
vadas hasta por 1.000 salarios
mínimos mensuales vigentes.
Modificación al Código
de Minas
En Colombia, la Ley 685 de
2001 (Código de Minas) es el
resultado de la política mundial
de apertura y globalización y
con ella la minería se convirtió
en un negocio para todo inver-
sionista nacional o extranjero,
desde persona natural a empre-
sa multinacional, acompañada
de un gran desinterés por pro-
piciar la inversión pública. La
unificación de la contratación
en una única forma: la conce-
sión minera, simplificó el con-
trato minero haciéndolo más
atractivo para que muchos par-
ticulares accedieran de manera
sencilla al negocio minero.
Muchas otras leyes que die-
ron exención de impuestos de
IVA a exportadores, plan Vallejo
y otros beneficios, han atraído
particularmente y con gran im-
pulso la inversión extranjera.
Indudablemente, la posibilidad
de realizar exploración sin ne-
cesidad de tramitar ninguna
licencia ambiental y la certeza
de la existencia de una legisla-
ción comparativamente suave
en términos de responsabilidad
ambiental, son un atractivo más
para que la inversión privada
mantenga un crecimiento con-
siderable en la última década.
Particularmente, la modi-
ficación al Código de Minas,
Ley 1382 de 2010, incluyó adi-
cionales beneficios como son:
la rebaja hasta de un 66% del
Canon Superficiario para los
títulos con las más grandes ex-
tensiones; la simplificación del
proceso de expropiación; inte-
gración de áreas no colindantes
y delimitación de áreas especia-
les para ser adjudicadas por se-
lección objetiva a proponentes.
La modificación fue declarada
inexequible por sentencia de la
Corte Constitucional con efecto
diferido por 2 años.
La aplicación de las modi-
ficaciones de esta ley depen-
den de que se surta un nuevo
proceso legislativo que incluya
el trámite de consulta a las co-
munidades indígenas (obliga-
ción que había sido planteada
públicamente, inclusive en el
transcurso del debate legal) que
contemple las mismas modifi-
caciones. Es decir, que depen-
diendo del nuevo proyecto de
ley que se tramite, los cambios
pueden traer consigo confusión
adicional en la administración
minera, lo cual se habría podido
evitar con el cumplimiento de
obligatoriedad de la consulta.
Problemas ambientales
generados por la minería
La actividad minera se ca-
racteriza por generar grandes
efectos sobre medio ambiente.
La remoción de grandes vo-
lúmenes de rocas y minerales,
implica desforestación, pér-
dida de suelo fértil, cambios
geomorfológicos, alteración de
cuerpos de agua superficiales y
subterráneos, desestabilización
de macizos rocosos, contami-
nación por sustancias químicas,
combustibles, aceites en hori-
zontes abiertos por la minería,
emisiones de gases, polvo y
fluidos nocivos, generación de
ruido y vibraciones cuyo efec-
to también es importante en el
equilibrio ambiental.
Cuando hablamos de mi-
nería, generalmente incluimos
procesos de transformación y
beneficio de minerales, muchos
de ellos en esencia metalúrgi-
cos, que resultan en su mayoría
extremadamente contaminan-
tes. Y por último, si adicio-
namos al negocio minero el
transporte, acopio y embarque
de minerales (en particular de
carbón), sumamos diversas ac-
tividades y formas de contami-
nación ambiental.
No resulta extraño, enton-
ces, que la preocupación por el
medio ambiente surja en parti-
cular con relación a la temática
minera, lo cual es un fenóme-
no creciente en la medida en
que el consumo de minerales
y combustibles aumenta con
el mayor desarrollo tecnológico
del mundo, el crecimiento de la
población mundial, la concen-
tración mayor de población ur-
bana y el surgimiento de socie-
dades industrializadas en donde
la población tiene una cultura
de marcado consumismo.
Se esperaba que, de otro
lado, la institucionalidad públi-
ca adquiriera una relevante im-
portancia en su papel de admi-
nistrador del recurso natural no
renovable de propiedad estatal,

fiscalizando de manera correc-
ta y oportuna el desarrollo de
la actividad minera y en su
rol de controlador y protector
del medio ambiente, escenario
que desafortunadamente no
se consolidó. En primer lugar,
la ley minera permitió la ex-
ploración sin licencia ambien-
tal y debido a que el contrato
minero se unificó en uno solo,
en el cual la primera fase es la
exploración, se dio gran liber-
tad al inversionista minero para
que iniciara sus proyectos sin la
participación de las autoridades
ambientales. De esta forma la
autoridad minera ha actuado,
aplicando la ley, sin considera-
ción a que su papel en el de-
sarrollo industrial ha configura-
do daños graves al patrimonio
natural nacional del cual todos
somos responsables.
Lo que acontece actualmen-
te con el tema minero ambien-
tal se debe, en gran medida, a
la desarticulación y baja coordi-
nación entre las entidades pú-
blicas. No obstante que el inciso
3 del artículo 113 de la Cons-
titución Política de Colombia
establece que: “Los diferentes
órganos del Estado tienen fun-
ciones separadas pero colaboran
armónicamente para la realiza-
ción de sus fines”, se evidencia
reiterativamente divergencia de
conceptos y opiniones entre las
entidades del sector minero y
las encargadas de preservar el
medio ambiente y los recursos
naturales, que se traducen en
actuaciones y señales contradic-
torias, en contravía del precepto
constitucional que establece:
“Las autoridades administrativas
deben coordinar sus actuaciones
para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado”.12
Existe no solo una divergencia de opiniones respecto a las fun-
ciones y la gestión de las entidades, sino, más grave aún, una si-
tuación de interpretación normativa, muchas veces fundamentada
en criterios o parámetros subjetivos, que permite la entrega en con-
cesión de áreas mineras sin exigencias ambientales diferentes a las
requeridas en las guías minero ambientales, bajo el argumento de
que la exploración no genera impactos ambientales importantes,
lo cual no es cierto, puesto que estos pueden sucederse en cual-
quier fase de la minería y ocasionar consecuencias tales como al-
teración, contaminación y degradación de fuentes hídricas, suelos,
vegetación, fauna, entre otros. Tal como lo afirma el Colegio de
Abogados de Minería: “…esta divergencia normativa está causando
enfrentamiento entre las entidades y una gran confusión entre la
ciudadanía”.
Recientemente se han revelado datos en prensa señalando que
Ingeominas entregó títulos en parques naturales. Efectivamente,
en el proceso auditor realizado al Instituto sobre la vigencia 2008,
la Contraloría registró un hallazgo relacionado con el otorgamien-
to de títulos en zonas de parques naturales nacionales y regiona-
les, donde se encuentran áreas de páramos, el cual se transcribe a
continuación: “Existen 43.932 hectáreas de parques naturales na-
cionales ocupadas en actividades mineras. El Código de Minas en
12. Artículo 209 de la C.P.
Foto:Cortesíaafrodescendientes.com

su artículo 34 (zonas excluibles de la minería) es
claro y preciso al prohibir la concesión de áreas,
para actividades mineras, en parques naturales,
tanto nacionales como de carácter regional. La
CGR ha establecido que, con posterioridad a la
expedición de la Ley 685/01, la autoridad mi-
nera, tanto Ingeominas, como quienes le ante-
cedieron en sus funciones, han otorgado títulos
mineros en áreas que corresponden a parques
naturales en contradicción a lo establecido en la
norma. Por lo anterior, se evidencia que la En-
tidad no ha dado cumplimiento a la prohibición
de la ley, por el contrario, ha permitido las activi-
dades mineras en áreas de protección ambiental.
(Administrativo y disciplinario)”. Adicionalmente
se indica que: “Sobre este punto de títulos en
áreas de exclusión minera, advierte la CGR que la
situación planteada conlleva serios riesgos para
el patrimonio ambiental de la Nación, teniendo
en cuenta que puede darse el caso, que una vez
iniciados y adelantados estos trabajos, la auto-
ridad ambiental emita concepto negativo a la
sustracción, cuando ya se hayan generado daños
ambientales irreversibles por causa de las accio-
nes exploratorias.”13
Corrupción en las entidades
delegadas como autoridad minera
Era de esperarse que, con la aplicación del
Código de Minas de 2001, se incrementara la in-
versión minera atrayendo hacia el negocio todo
tipo de capitales, pequeños o grandes, lícitos o
ilícitos, nacionales o transnacionales, todos ellos
privados y con un solo propósito: ser partícipe
de un negocio altamente rentable. En su mo-
mento, Minercol fue el centro de escándalos pú-
blicos motivados por hechos de corrupción, que
lo llevaron a su liquidación final. Actualmente,
esta situación la sufre Ingeominas, entidad que
durante casi 100 años había reflejado su ima-
gen de centro de investigaciones y totalmente
alejado de la función de administrar el recurso
minero, de los procesos y trámites que de ella se
derivan y del entorno y prácticas, particularmen-
te relacionadas con focos de corrupción, que se
generan en torno a la actividad minera.
Desde la propuesta reestructuración de 2004, la
Contraloría señaló que se estaba marcando la des-
naturalización investigativa del instituto y dando
13. Informe de Auditoría Regular con Enfoque Integral al
Instituto Colombiano de Geología y Minería – Ingeominas,
vigencia 2008. Contraloría General de la República
un golpe mortal a la generación del conocimien-
to geológico en Colombia, puesto que la misión y
funciones del Ingeominas, así como y su negocio,
eran muy diferente al de la minería.
No es necesario que en este documento se se-
ñalen los actos de corrupción que hoy aparecen
día a día en la prensa nacional, para establecer
que existen evidencias en el ámbito institucional.
Pero sí es importante mencionar que muchas de
las actuaciones de modificación contractual que la
Contraloría General de la República ha detectado
en el marco de los contratos de gran minería, co-
rresponden a situaciones de corrupción, algunas
de los cuales han encontrado mérito para investi-
gación fiscal en nuestra entidad como también en
Procuraduría General el campo disciplinario.
Es preciso señalar que la oportunidad de co-
rrupción va acompañada del negocio mismo de la
minería, amparado por un sistema permisivo y laxo
implantado por la Ley del Código de Minas y la
política minera encaminada básicamente hacia el
crecimiento económico de los capitales de inver-
sión minera en desmedro del bienestar de las co-
munidades y del ambiente. Aquí cabe reflexionar y
preguntarse ¿Cuáles serán los planteamientos in-
novadores que moralizarán el Servicio Minero, en
la propuesta del nuevo marco institucional, con la
creación de la Agencia Nacional de Minerales?
Contratación de funcionarios por presta-
ción de servicios
La reestructuración de 2004 creó una planta
de personal insuficiente. Las reformas instituciona-
les han sido realizadas con la errónea premisa de
que una planta liviana es la solución para las ins-
tituciones. Una entidad como Ingeominas requie-
re permanencia y experiencia en sus funcionarios.
Actualmente la planta tiene más contratistas (398)
que funcionarios de planta (384), lo cual no es
coherente con las necesidades del servicio minero,
puesto que los procesos que se realizan en la insti-
tución requieren permanencia para que haya con-
tinuidad en el conocimiento de los contratos y de

los procesos. Se hace imprescindible que se cuente
con experiencia profesional que proporcione la ca-
lidad en la prestación del servicio que Ingeominas,
como las demás autoridades departamentales de-
legadas no tienen en la actualidad.
Es necesario, además, que se garantice el servi-
cio durante todo el año. No puede suceder, como
sucede actualmente, que el servicio minero tenga
que afrontar emergencias sin personal. En el caso
del accidente en la mina La Preciosa en Sardinata,
en el momento de la ocurrencia del suceso se en-
contraban como personal activo en la Unidad de
Trabajo de Norte de Santander los únicos dos fun-
cionarios de planta de esa unidad: la ingeniera líder
y su conductor. Tres días atrás había sido firmado el
contrato de prestación de servicio de un ingeniero
de seguridad minera (contratista). Las demás perso-
nas que se encontraban en la Unidad de Trabajo, lo
hacían sin contrato de prestación de servicio, digá-
moslo así: a título de voluntarios. La situación en el
resto del país, incluyendo el nivel central presentaba
similar situación para esa época de enero.
Este ha sido un punto criticable en el momento
de las reestructuraciones de las entidades públicas,
puesto que la idea que se generó en el seno del
Estado desde los años 90, se refiere claramente a
que las instituciones deben ser “livianas” y eficien-
tes. Consideramos que esa proporción inversa no es
sostenible. El servicio minero intenta ser eficiente
pero para ello necesita el recurso humano. Si bien
es cierto que algunos procesos pueden ser presta-
dos por medio de la contratación, se necesita que
exista un mecanismo que garantice calidad en su
cumplimiento. Cuando hablamos de la contrata-
ción de personal por el sistema de prestación de
servicios, en realidad de lo que estamos hablando es
de la sustitución de la figura de contrato a término
indefinido por el contrato a cortos periodos (por
ejemplo 1 año, siendo este tiempo el contrato más
común en este caso). Este cambio de modalidad lo
único que implica es que la planta permanente sea
más baja; más no necesariamente que los gastos
sean significativamente menores.
En cambio, los funcionarios con permanen-
cia ofrecen otros beneficios como son el sentido
de pertenencia a la institución, el conocimien-
to de los procesos que evita periodos de prepa-
ración, la experiencia que minimiza los errores

procedimentales. Esta consideración no se hizo en la
reestructuración sectorial de 2004. Lamentablemen-
te encontramos que no es una visión que se esté
considerando en las nuevas propuestas, puesto que
se continúa hablando de reducción de planta como
mecanismo para reducir el gasto.
La función de planeación minera y la
Unidad de Planeación Minero Energética
(UPME)
La producción en materia de planeación minera
se detuvo de manera súbita y total en la Unidad de
Planeación Minero Energética – UPME. En 2007, el
Ministerio de Minas en su Estudio Técnico de Rees-
tructuración de la Institucionalidad Minera y Rees-
tructuración de la UPME, manifiesta que “No hay
un reconocimiento real de las directrices impartidas
por el Ministerio de Minas y Energía, a través de la
Dirección de Minas. Solo se asume como autoridad
en ejercicio del control de tutela, al Ministro o al Vi-
ceministro”. La propuesta planteada por el Ministe-
rio, en ese mismo estudio, fue la de que la Dirección
de Minas del Ministerio asumiera esta función junto
con la de realizar estudios, en cabeza del Grupo de
Trabajo de la Formulación de Políticas.
Con esta decisión se estaría desvirtuando la exis-
tencia de la UPME en lo que concierne a las fun-
ciones de planeación del sector minero, sin realizar
un análisis y reconocimiento de las causas de sus
debilidades con el fin de plantear las acciones co-
rrectivas que permitan afianzarse en su rol de liderar
la planeación del sector.
Generación de estudios aislados, de poco
impacto, contratados con particulares que
no proporcionan fortalezas institucionales
En el mismo estudio de reestructuración se men-
cionó que la “elaboración de estudios puntuales,
que no siempre obedecen a las verdaderas necesida-
des del sector”, afirmación que pareciera evidenciar
una desarticulación institucional, donde el Ministe-
rio de Minas no cuenta con los mecanismos de par-
ticipación necesarios para sentar su posición y voto
en decisiones tan fundamentales como el estable-
cimiento de las prioridades de la temática sectorial.
Este aspecto que se refuerza en el hecho de que
los estudios son contratados con empresas externas
a la institucionalidad sectorial,
las cuales, en muchos casos no
cuentan con la idoneidad nece-
saria para desarrollarlos por el
desconocimiento que tienen de
la temática sectorial.
Pérdida de la
potencialidad del
servicio geológico
Pareciera que después de
la reestructuración de 2004
al servicio geológico no le va
bien compartiendo escenario
con el servicio minero, pero
que en solitario, la debilidad
estructural que hoy tiene po-
dría hacerlo fenecer definiti-
vamente. El servicio geológico
se mantiene por las geoame-
nazas y el objetivo de conti-
nuar siendo escenario impor-
tante del desarrollo científico
del país. Si el Ministerio de
Minas y Energía, y más exac-
tamente el gobierno nacio-
nal, realmente considera que
el conocimiento geocientífico
del país es parte indispensa-
ble para el desarrollo de la
industria minera, tendrá que
encontrar un esquema, orga-
nizacional y funcional, en el
que haya esa coherencia crea-
dora y generadora de riqueza.
El sector debe entender que
la apatía en la generación del
conocimiento geocientífico, la
improvisación y poca continui-
dad a la que se ha sometido
a la investigación geológica,
en los últimos diez años, no
le conviene al país. El terreno
perdido en la fusión del servi-
cio geológico y el servicio mi-
nero, es difícil de recuperar y
tendrá sus costos, pero el país
necesita superar cuanto antes
esta situación

Sector minero-energético
Este artículo abordará un tema de palpitante actualidad en la Colombia de hoy,
sometida a las influencias avasallantes de la economía mundial, de los mercados
internacionales y a las exigencias de un desarrollo inaplazable que genere bienestar,
progreso y justicia social para todos sus habitantes.
En este contexto el tema minero-energético, por un lado, y el control fiscal, por
el otro, ponen en evidencia dos debilidades coincidentes: el insuficiente desarrollo
institucional de un sector económico-industrial en rápida expansión y las limita-
ciones organizacionales, operativas y aun normativas del control fiscal frente a una
actividad que es fuente principal de los ingresos y de la inversión pública (particular-
mente de las entidades descentralizadas territorialmente) y que afecta la legalidad y
la racionalidad del gasto público.
Se trata, entonces, de hacer una serie de reflexiones sobre el desarrollo minero y
los diferentes retos institucionales que supone el sector minero-energético y sobre el
papel institucional que le corresponde a la Contraloría General de la República (CGR)
para cumplir su función constitucional de control fiscal.
Desarrollo minero e institucional: una interdependencia necesaria
No cabe duda de que la economía como el Estado son realidades dinámicas.
El desarrollo de una supone la consolidación del otro. El desarrollo minero ha
impactado de diversas formas las instituciones de los países que cuentan con este
tipo de recursos, produciendo en algunos casos efectos indeseados o perversos de
desestabilización, criminalidad y corrupción y, en otros, orientados por institucio-
nes vigorosas y democráticas, mayor productividad, un crecimiento acelerado y el
elevamiento de las condiciones de vida de sus habitantes. Tal es el caso de países
nórdicos, Canadá y Australia.
y control fiscal
Álvaro Miguel Navas Patrón
Vicecontralor General de la República
Aspectos
fortalecimiento del
relevantes para el
sector minero

El reto para Colombia no es diferente y la obligación del Go-
bierno, de todas las ramas del Poder Público y de los órganos de
control debe orientarse a lograr unas instituciones que cuenten
con la robustez, la estabilidad y la capacidad de acción suficientes
para responder a las necesidades de la sociedad de hoy.
La locomotora de la minería y la energía
Hernando José Gómez, director del Departamento Nacional de
Planeación (DNP) afirmó en reciente foro sobre Medio Ambien-
te y Minería convocado por el PNUD que: “el Gobierno Nacional
tiene entre sus objetivos buscar un equilibrio entre la explotación
de los recursos mineros y la preservación del medio ambiente. Es
importante hacer compatibles la minería y la biodiversidad, dada la
inmensa riqueza con que cuenta el país en ambos frentes”1
.
He aquí uno de los grandes desafíos institucionales, económicos y
sociales que enfrenta el país: “Hacer compatibles la minería y la bio-
diversidad”, vale decir, intentar armonizar el desarrollo de la industria
extractora de minerales con las urgencias de la preservación del medio
ambiente como un espacio vivible y sostenible para el hombre y la vida
toda. Se trata pues, ni más ni menos, de un reto de primerísimo orden
y que está en el centro de las preocupaciones de una opinión pública
alarmada por una información no suficientemente digerida en torno
a los efectos de la acción antrópica sobre el planeta.
1. http://www.pnud.org.co/sitio.
shtml?x=64827
No es fácil hacer elecciones
de política pública entre las
exigencias del empleo y del cre-
cimiento económico, por una
parte, y del cuidado de la natu-
raleza, del agua y del aire, por
el otro. Lo que parece resultar
evidente es que, en materia tan
compleja, no existen posiciones
que no impliquen simultánea-
mente beneficios y costos, ven-
tajas y desventajas.
El dinamismo de las in-
dustrias mineras y energéticas
en el mundo actual, jalonadas
macroeconómicamente por los
impresionantes crecimientos
sostenidos de las economías de
China, India, Brasil y otros es-
tados que han generado una
expansión de la demanda y un
aumento considerable de los
precios internacionales, implica
un reto para Colombia y ubica al
país en el dilema de beneficiarse
de un favorable costo de opor-
tunidad, sin lesionar al mismo
tiempo sus intereses estratégicos
en biodiversidad, agua potable y
reservas naturales.
El gobierno del presidente
Juan Manuel Santos, a través
del plan de desarrollo aprobado
por el Congreso de la Repúbli-
ca, propuso el programa “Pros-
peridad para todos”, impulsado
por varias locomotoras. Sobre
este particular dice el mencio-
nado plan: “Las locomotoras de
crecimiento son, por definición,
sectores que avanzan más rápi-
do que el resto de la economía.
Encontramos, en este sentido,
que el sector minero-energé-
tico, la vivienda y la infraes-
tructura de transporte ya son

sectores con motores prendidos
y avanzando a un ritmo mayor
que los demás.”2
En armonía con lo que decía-
mos más adelante dice el plan:
“El sector minero-energético
representa la oportunidad
que tenemos de aprove-
char de manera responsable
nuestra riqueza en recursos
naturales para generar cre-
cimiento sostenible y mayor
equidad social, regional e
inter-generacional. Las ele-
vadas proyecciones de pro-
ducción de petróleo y car-
bón para los próximos años,
las estimaciones al alza de
los precios internacionales
de la canasta minero-ener-
gética y la creciente activi-
dad de exploración en el te-
rritorio nacional, muestran
claramente el papel crucial
que tendrá este sector en
la economía colombiana en
los próximos años.
Ahora bien, con el desarrollo
del sector minero-energético,
viene atada una enorme res-
ponsabilidad de gestión am-
biental. El desarrollo de esta
locomotora no puede ir en
contravía del desarrollo sos-
tenible del país y de su con-
servación para las próximas
generaciones.”3
Es un hecho el crecimien-
to de la participación del sec-
tor minero-energético en el
Producto Interno Bruto, que
pasó del 8,8% en el 2006 al
9,2 en 20094
y en el creci-
miento de las exportaciones,
que pasaron de USD$24.391
a USD$32.853 millones en el
mismo período5
.
2. Plan de Desarrollo Resumen Eje-
cutivo.pdf, pág. 13.
3. Plan de Desarrollo Resumen Eje-
cutivo.pdf, pág. 15.
4. Fuente DANE. Plan de Desarro-
llo, Capítulo III.pdf, pág. 216.
5. Ibíd., pág. 216.
6. Ibíd., pág. 219.
Como lo dice el plan de
desarrollo:
“…el sector minero, pese a
estar rezagado comparativa-
mente en términos de insti-
tucionalidad, formalización,
y consolidación industrial,
ha atraído inversión en ni-
veles elevados y consisten-
tes en los últimos años. La
inversión extranjera directa
en el sector aumentó en un
74% pasando de USD$1.783
a USD$3.094 millones de
2006 a 2009. Gracias a esto,
hoy en día el sector minero
ocupa el segundo renglón
en las exportaciones del
país, las cuales ascendieron
a USD$13.786 millones en
el 2009, siendo el carbón, el
ferroníquel y el oro los prin-
cipales productos.”6
Las anteriores cifras nos
permiten observar como el de-
sarrollo minero del país mate-
rializa, en sí mismo, uno de los
grandes cambios de magnitudes
del país, magnitudes que hace
20 años, cuando se adoptó la
nueva Constitución del 91 y se
definió la estructura institucio-
nal, no se habían anticipado y
no se podían anticipar.
El país está creciendo, la
economía está creciendo, el
sector minero-energético está
creciendo, lo cual paralelamente
extiende las fronteras de la ac-
ción regulatoria y vigilante del
Estado e igualmente del control
fiscal de la Contraloría General
de la República, desde la doble
perspectiva de la protección de
los recursos ambientales y del
control del gasto público origi-
nado en nuevas fuentes de in-
gresos por regalías de diversas
entidades públicas del orden
territorial y descentralizado.
El rezago institucional exis-
tente respecto del crecimiento
económico y social representan
para la Contraloría General de
la República un reto mayor, so-
bre todo si tomamos en cuenta
los numerosos cambios en el
entorno y marco normativo que
va a implicar para la Contralo-
ría unos esfuerzos crecientes
en materia de control fiscal, y
no hablamos simplemente del
tema de la inversión de las re-
galías sino también del control
del ingreso minero.
Principales retos
institucionales del
desarrollo minero
Diversos e importantes son los
retos que plantea el desarrollo
minero para el Estado colom-
biano, algunos de los cuales po-
dríamos enunciarlos así:
• Ambiental.
• Normativo.
• Institucional.
• De control y verificación de
volúmenes de extracción de
minerales e hidrocarburos.
• De control a los volúmenes de
exportación.

• De control tributario.
• De control socio-ambiental.
Reto Ambiental
Entendemos por reto ambiental la conciliación
entre el interés económico-industrial y de pro-
moción del desarrollo y del empleo, con el pro-
pósito conservacionista del medio natural. El reto
ambiental supone una reflexión sobre el tema de
la justicia inter-generacional y sobre la sosteni-
bilidad de largo plazo. La búsqueda del “punto
de equilibrio”, entre exigencias públicas que son
en ocasiones contrapuestas, pone en evidencia la
necesidad de la priorización y de la aplicación de
criterios de razonabilidad y ponderación de los
intereses públicos.
Sobre el particular resulta pertinente darle es-
pacio a los siguientes planteamientos hechos por
Fedesarrollo en el año 2008, obviamente inclina-
dos a una visión optimista de la minería, que de-
muestran la existencia de controversias y debates
importantes sobre la materia:
“Las teorías tradicionales del desarrollo
económico suelen ofrecer una perspectiva
crítica de la actividad minera. De acuerdo
con estas visiones la minería no representa-
ría aportes significativos al proceso de desa-
rrollo de un país, e incluso podría ir en de-
trimento de la expansión de otros sectores
de la economía.
Esta percepción negativa sobre la minería
ha sido cuestionada en los últimos años con
el surgimiento de un paradigma alternativo,
que parte de la revisión de la experiencia de
países que han logrado un sólido desarrollo de
su minería y al mismo tiempo han alcanzado
adecuados niveles de crecimiento económico.
El paradigma alternativo sugiere que no hay
motivos para afirmar que la actividad minera
en sí misma sea favorable o desfavorable para
el desarrollo, y que su impacto final en el creci-
miento económico depende de otros aspectos
del país que se esté evaluando, como la calidad
de sus instituciones, la idoneidad de su política
macroeconómica, y las políticas que adopte en
cuanto a la formación de capital humano y el
desarrollo tecnológico.”7
Lo que resulta claro es que la racionalidad de
las “apuestas” públicas están sometidas a la pon-
deración de criterios y circunstancias coyunturales
de conveniencia, oportunidad y costo-beneficio.
Reto Normativo
El reto normativo comporta la necesidad de
revisión y modernización de la estructura legal de
los asuntos minero-energéticos y medioambien-
tales. Se requiere que sobre la base de la priori-
zación y la ponderación de los intereses públicos
sea revisada la normatividad actual para hacerla
más homogénea, más clara y más eficaz.
Reto Institucional
Sin duda alguna que la realidad institucional
de los sectores minero-energético y medioam-
biental está rezagada respecto de las necesidades
actuales de inspección, vigilancia y control. El go-
bierno central carece de entidades de cobertura
nacional suficientemente robustas que supervisen
la actividad minera, las extracciones ilegales y que
prevengan el daño ambiental. No existe un in-
ventario de información completo del potencial
minero y se carece de un adecuado sistema de
datos sobre la explotación de los recursos mine-
ros, por ejemplo, sobre volúmenes de extracción
u obligaciones de pago de regalías.
Reto de control y verificación de volúmenes
de extracción y exportación.
Las autoridades públicas deben estar en ca-
pacidad de monitorear los volúmenes de extrac-
ción y exportación de los recursos mineros y de
hidrocarburos explotados por particulares, para
garantizar, por una parte, el pago debido de las
regalías de la nación y, por la otra, para verificar
el cumplimiento de las obligaciones tributarias.
7 “LA MINERIA EN COLOMBIA: IMPACTO SOCIOECONÓ-
MICO Y FISCAL”, Fedesarrollo, Abril de 2008. http://www.
fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/La-
miner%C3%ADa-en-Colombia-Informe-de-Fedesarrollo-
2008.pdf, pág. 12.

Es muy importante tener claridad en el sentido
de que los cánones de los contratos de conce-
sión y el pago de regalías son la remuneración
por la cesión de los derechos del Estado sobre el
subsuelo a los particulares y no son recursos para
“indemnizarlo” por los perjuicios generados por
el posible deterioro ambiental. Las explotaciones
mineras deben asegurar la inocuidad o la reversi-
bilidad de los impactos ambientales negativos y
asumir los costos económicos para su reparación
o compensación.
Reto de control tributario
El reto de este control debe asegurar que
los ingresos tributarios provenientes de las ex-
plotaciones mineras sean protegidos contra la
evasión y elusión de grandes empresas transna-
cionales, que mediantes complejas operaciones
disimulan o enmascaran la obligación de reali-
zar cuantiosos pagos al Estado. La normatividad
tributaria debe revisarse para excluir beneficios
inapropiados o tratos preferenciales que afecten
el interés nacional.
Reto de control socio-ambiental
El Estado debe cumplir su papel de ordena-
dor del uso del territorio y debe asegurar condi-
ciones sociales apropiadas para las comunidades
vinculadas a las explotaciones mineras. Las dis-
tintas autoridades municipales, departamenta-
les y nacionales deben asegurar la racionalidad
de los nuevos asentamientos humanos surgidos
alrededor de la minería, su salubridad, su dota-
ción de servicios públicos, su seguridad, entre
otros. En un nivel macro-social y macro-econó-
mico el desarrollo minero debe responder a una
racionalidad de costo/beneficio. No tiene sen-
tido un desarrollo de la minería que a mediano
o largo plazo termine siendo más oneroso para
el Estado que los beneficios que le actividad le
haya reportado.
Los anteriores retos son algunas de las pre-
ocupaciones que le generan a la Contraloría
General de la República el desarrollo del sec-
tor minero-energético en la actual coyuntura de
expansión de este importante sector económico
nacional.
El papel de la Contraloría General
de la República.
¿Cuál debe ser el papel de la Contraloría Ge-
neral de la República en relación con el actual
desarrollo minero-energético nacional? Sobre
este particular es oportuno hacer previamente la
siguiente consideración.

La Contraloría institucionalmente fue creada
en las primeras décadas del siglo XX con base
en unas realidades socio-económicas y políticas
muy diferentes a las que existen hoy en día en el
país. La Contraloría fue concebida esencialmen-
te como una agencia que verificaba el uso ade-
cuado de los recursos públicos al momento de la
inversión estatal. Los constituyentes del 91 en-
tendieron, por su parte, que había que encontrar
una forma institucional y un marco de actuación
al control fiscal que pudiera ser más eficiente.
Con la Constitución de 1991 se optó por un
control fiscal posterior y selectivo, lo que supu-
so un cambio de 180 grados en relación con el
control previo y perceptivo, el cual implicaba que
prácticamente cualquier proceso de inversión
pública debía contar con el visto bueno de fun-
cionarios de la Contraloría General.
La constitución del 91 estableció, entonces,
un nuevo modelo que quiso hacer más eficiente
la función del control de los recursos y que está
vinculado también con la estructuración de un
Estado descentralizado.
Lo que resulta preocupante es que el con-
trol fiscal no dispone de capacidades operativas
suficientes, tiene problemas de cobertura, de
profundidad y de coordinación pues no llega a
todos los sitios, no lo hace con el rigor y cuidado
que sería deseable y carece de los mecanismos
eficientes de cooperación interinstitucional.
En este orden de ideas el tema del control
fiscal del ingreso minero se vuelve central, ya que
se trata de recursos cuantiosos de la Nación. La
minería contribuyó con 2.3% de los ingresos co-
rrientes de la Nación en el año 2006. Para el año
2011 el sector minero-energético representará
aproximadamente el 10% del PIB.
Ahora bien, el modelo colombiano de trans-
ferencia de recursos provenientes de la minería
al Estado es complejo y combina el pago de re-
galías, de derechos de concesión y de impuestos
a la renta. En otros países existe el modelo de
explotación directa de los recursos mineros por
parte del Estado o el de explotaciones privadas
con pago únicamente de obligaciones tributarias.
Sea cual sea el modelo adoptado, lo que importa
es, al fin de cuentas, la cantidad de
recursos que le ingresan al Estado
y la existencia de una normatividad
estable que garantice los derechos
de propiedad a los inversionistas.
El país requiere mecanismos de
control para que lo pactado pueda
ser cumplido y la nación pueda re-
cibir la remuneración adecuada por
la explotación de unos recursos no
renovables y de importancia estra-
tégica para el país.
¿Qué es, entonces, la Contralo-
ría General de la República desde
el punto de vista orgánico? Es una
estructura extremadamente débil,
con una capacidad muy limitada
de acción. La Contraloría Delegada
de Minas y Energía tiene aproxi-
madamente 70 funcionarios para
ejercer un control fiscal creciente
y cada vez más complejo. Eviden-
temente existen problemas sobre
los marcos misionales de acción,
se tienen limitantes legales y res-
tricciones sobre las mismas capa-
cidades de gestión en materia de
control fiscal.
La entidad no dispone de herra-
mientas que son fundamentales en
materia de control fiscal, nuestro sis-
tema de información está por cons-
truir y es evidente que sin sistema
de información cualquier control se
vuelve mucho más difícil de realizar.
Un factor que afecta grave-
mente la capacidad de acción de la
Contraloría, en relación con el sec-
tor minero, es que se trata de una
industria que tiene desarrollos tec-
nológicos muy avanzados, lo que
demanda al órgano de inspección,
vigilancia y control poseer capaci-
dad tecnológica paralela y un recur-
so humano calificado para auditar y
ejercer controles sobre los ingresos
con un alto grado de experticia.

Como se puede observar el tema
de la calidad de las instituciones es
algo que tenemos que poner en el
debate público, porque no es posi-
ble contar con instituciones robus-
tas, sólidas, eficaces y eficientes si
estas no disponen de un personal y
de un recurso altamente calificado
y bien remunerado.
La actual reforma al sistema
nacional de regalías, adoptada
mediante el acto legislativo nº 05
de 2011, implicó prácticamente
una nacionalización de los recur-
sos de regalías y estableció reglas
muy prudentes para efecto de evi-
tar que estos sean monetizados y
generen distorsiones económicas
que son ampliamente conocidas
a nivel internacional como “la en-
fermedad holandesa” o el riesgo
inflacionario y que pueden termi-
nar comprometiendo los equili-
brios macroeconómicos.
A la CGR le asiste una gran
preocupación por el manejo de
las regalías, en particular por el
nuevo modelo que canaliza los
nuevos fondos (Fondos de Cien-
cia, Tecnología e Innovación; de
Desarrollo Regional; de Compen-
sación Regional y de Ahorro y Es-
tabilización), que van a operar so-
bre un esquema de demandas, con
nuevos objetos extremadamente
complejos. Aquí vale la pena pre-
guntarse: ¿cómo va a hacer la
Contraloría para hacer control fis-
cal del proyecto de ciencia y tec-
nología financiado con regalías?
Frente a tantos retos surgen
numerosos instrumentos para ha-
cer un control eficaz. Una dificul-
tad estructural y organizativa de la
Contraloría es que se trata de una
entidad que tiene 4.053 funcio-
narios, con 32 gerencias departa-
mentales y que tiene una tarea de
control fiscal que sobrepasa su capacidad operativa.
La Procuraduría General de la Nación tiene tres veces
los recursos presupuestales de la Contraloría y la Fis-
calía prácticamente seis veces.
En este escenario, lograr una mayor cobertura del
control fiscal sobre recursos que se van a esparcir
como una especie de mermelada sobre la tostada
nacional, como dijera el Ministro de Hacienda Juan
Carlos Echeverry, va a tener una implicación directa
sobre la Contraloría, en la medida en que va a tener
que vigilar más sujetos de riesgo fiscal, por ser nue-
vos beneficiarios de regalías mineras.
Se hace necesario, entonces, dotar de capacidad
administrativa y hacer mucho más robusta a la Con-
traloría, con herramientas eficientes y mejor recurso
humano calificado para poder asegurar su misión
constitucional.
A la luz de los nuevos retos y tareas de la Contra-
loría y de la necesidad de contar con un sistema arti-
culado y eficiente de control, monitoreo y evaluación
de los asuntos públicos, se ha venido planteando la
necesidad de articular distintas funciones de control
ciudadano, administrativo, fiscal y político.
Se trata de crear así una “cadena de valor agre-
gado” en materia de control. La idea no es que la
Contraloría monopolice controles o que se abra
la puerta de manera subrepticia, so pretexto de
que estos recursos son muy importantes, a con-
troles que en el pasado ya fueron cuestionados
por su ineficacia. Lo que si creemos es que se tra-
ta de que cada entidad y cada institución asuma
las funciones que le corresponden en materia de
control, tanto del ingreso minero como de las in-
versiones de los recursos de regalías.
Esto que llamamos la cadena de valor agregado
funcionaría, en una primera instancia, promocio-
nando los mecanismos de participación ciudadana,
incluyendo desde la representaciones de intereses
gremiales, sindicales o asociativos, dotándolos de ca-
pacidades analíticas para que ellos puedan ejercer un
control que pueda convertirse, a su vez, en un insumo
de calidad para los controles institucionales.
La segunda línea de controles son aquellos reali-
zados desde las mismas entidades del sector minero,
es decir desde los mismos actores institucionales en-

cargados de la gestión, dirección, regulación, vigilancia y control
administrativos de la rama ejecutiva del poder público.
Otra línea de control es la que ejerce Planeación Nacional, a
través de auditorías directas. Desafortunadamente el balance que
se hizo de estas es francamente deficiente. La Contraloría hizo
un estudio que puso en evidencia que el 85% de los hallazgos
provenientes de esas auditorías privadas no suministraban apoyos
pertinentes para efectos de calificar hallazgos fiscales.
La única posibilidad de medida sancionatoria posible era la sus-
pensión del giro de regalías, que no era una sanción sobre las ad-
ministraciones en sí sino en algunos casos sobre las mismas comu-
nidades afectadas por la suspensión de los giros. ¿Qué resulta de
todo esto? En esta cadena de control la idea no es que Planeación
Nacional deje de hacer las auditorías, pero podríamos decir que
pudiera haber una división institucional del trabajo, en el entendi-
do de que ciertas auditorías que requieran una gran experticia, por
la dimensión o la importancia de tratarse de grandes proyectos de
inversión regional, perfectamente podrían tener un esquema de
auditorías contratadas por Planeación Nacional.
También es importante que si este esquema se plantea en estos
términos, los recursos sean bien empleados en el sentido de que esas
auditorías puedan ofrecer insumos de calidad para efectos de que la
Contraloría General de la República, en ejercicio de sus funciones de
control fiscal, pueda proceder a hacer los juicios de responsabilidad
fiscal una vez establecidos los hallazgos, identificadas las cuantías
o la afectación del patrimonio
público y los responsables. Este
esquema igualmente va a im-
plicar de parte de la Contraloría
una adaptación creciente.
Al final de esta cadena de
controles está la Contraloría,
que ya no sería una institución
aislada en términos institucio-
nales en el control micro. La
idea es que se puedan hacer es-
tudios, evaluaciones y desarro-
llar el control macro para sacar
conclusiones sobre la eficacia
del gasto en regalías o la efica-
cia regulatoria de ciertas normas
en materia de protección del in-
greso y que estos informes con-
solidados puedan ir al Congreso
de la República para efecto de
que el Congreso pueda hacer
uso de ellos bien sea en el marco
de sus funciones como órgano
de control político o en el pro-
ceso legislativo para adoptar los
correctivos suficientes.
Esta cadena de valor en ma-
teria de control es una respues-
ta realista y que corresponde
claramente al marco consti-
tucional e igualmente es una
respuesta que consideramos
puede ser más eficiente frente
al reto que vamos a enfrentar
en los próximos años.
Otro punto que se ha veni-
do planteando en materia de
control fiscal, es lo que hemos
llamado una especie de control
fiscal de “segundo piso”. La
Contraloría, a través de nuevas
herramientas que se han venido
diseñando, como por ejemplo,
la matriz de focalización, prio-
rización y medición del riesgo,
no debería ir de manera rituali-
zada, rutinaria, a hacer vigilan-
cia fiscal a las entidades, como

se acostumbraba, sino realizar
una serie de diferenciaciones
que deberían estar regidas por el
principio de lo que hemos llama-
do: “la masa crítica de recursos”,
que es asignar los recursos y la
capacidad del control fiscal allá
donde hay más recursos y más
riesgos institucionales, lo que
nos debe llevar a un esquema de
control fiscal diferenciado.
Tendríamos, pues, unos
controles “livianos” para aque-
llas entidades de alta excelencia
o que manejan pocos recursos
públicos, por ejemplo, las Su-
perintendencias, el Banco de
la República o instituciones
altamente acreditadas, pero en
aquellas entidades donde hay
cuantiosos recursos de inver-
sión tendríamos otro tipo de
control más “densos”. Eviden-
temente esto responde a la idea
de racionalizar las capacidades
que tenemos para efectos de
poder tener unos resultados
más eficientes en materia de
control fiscal.
De otra parte existen situa-
ciones que están por fuera de
la órbita de este cambio ins-
titucional y que siguen repre-
sentando un reto y es ¿cómo
un órgano como la Contraloría
puede actuar en el marco de
situaciones como la minería
ilegal? Los controles de la Con-
traloría son controles reglados
que suponen la existencia de
actores o de sujetos institucio-
nalizados. Los actores informa-
les o delictuales requieren res-
puestas integrales del Estado ya
que sus amenazas son contra
la sociedad, contra el Estado,
contra el medio ambiente y son
generadores de corrupción y de
debilidad institucional.
En síntesis podemos de-
cir que todos estos cambios
normativos y en la economía
del país, cambios de enorme
magnitud, deben implicar pa-
ralelamente unos ajustes insti-
tucionales importantes. Claro
que no basta solamente con
fortalecer las entidades de pla-
neación y de ejecución de las
políticas; si no contamos con
unos órganos robustos en ma-
teria de control es probable
que no logremos superar de
manera eficiente todos estos
riesgos macro económicos que
pueden afectar la competitivi-
dad minera del país.
Si el país no cuenta con
unos órganos de control forta-
lecidos es posible que parte de
las ganancias que genera la in-
dustria minera no terminen ge-
nerando un país más equitativo,
más justo, con menos niveles de
pobreza sino un país en donde
los recursos estratégicos del país
terminen generando una diná-
mica de inequidad y de desarro-
llo desigual en el país.
En términos generales, di-
gamos que esas son las prin-
cipales líneas de trabajo en las
cuales se encuentra actualmen-
te la Contraloría. En el ámbito
territorial estamos trabajando
muy fuertemente para forta-
lecer nuestras capacidades. En
el Estatuto Anticorrupción se
establecieron gerencias cole-
giadas que van a permitir una
mayor cobertura territorial y
una especialidad funcional en el
proceso de decisión, que ya no
radica en una sola persona sino
en un colectivo, y sus decisiones
tendrán que tomarse en un pro-
ceso deliberativo, razonado y
fundamentado jurídicamente.
Con base en lo expuesto, la
cadena de valor agregado en
materia de control permitiría a
la Contraloría poder establecer
con mayores recursos de infor-
mación los perjuicios causados
por proyectos minero-energéticos
o proyectos de infraestructura,
cuando estos tengan un impacto
y generen un costo ambiental;
entonces tendríamos una cadena
de valor en el sentido de que el
proceso debería dar las garantías
previas de que esos proyectos
son autorizados observando se-
guridades suficientes en materia
de protección ambiental.
Como gran conclusión po-
demos decir que el país está
atravesando un momento de
viraje histórico respecto de sus
fuentes tradicionales de ingre-
sos y de desarrollo económico,
jalonado por la creciente globa-
lización de la economía mundial
y por el surgimiento de nuevos
mercados de materias primas,
energía y minerales.
Pero este desarrollo no está
exento de numerosos riesgos
y desafíos para su medio am-
biente, para la conservación del
patrimonio natural y para la
estabilidad de sus instituciones
democráticas. Colombia necesita
del desarrollo, sin duda alguna,
pero requiere también minimizar
los riesgos y garantizar el pro-
greso humano de sus gentes.
A la Contraloría General
de la República le corresponde
contribuir a la realización de los
fines del Estado Social de De-
recho y debe buscar garantizar
que los recursos de la Nación
promuevan el bienestar, el me-
joramiento y la felicidad de to-
dos los colombianos.

política minera
Reforma de la
Oscar Paredes Zapata
Director Ingeominas
institucionalidad y la
El proceso de crecimiento que ha venido registrando la actividad minera en Co-
lombia, requiere con urgencia de una reforma que permita la transición a un modelo
más eficiente y dinámico para la administración de los recursos minerales de propie-
dad estatal. En este orden de ideas, los cambios estructurales que harán posible el
desarrollo de una minería competitiva, sostenible y con altos estándares en materia
de seguridad industrial, deben orientarse al fortalecimiento de la institucionalidad del
sector, una focalizada reforma al Código de Minas y la implementación y puesta en
marcha de una fiscalización minera integral.
Institucionalidad
La nueva institucionalidad minera tiene dentro de sus principales derroteros, con-
solidar la actividad minera como motor del crecimiento y financiadora del desarrollo
socioeconómico del país, máxime si se tiene en cuenta que Colombia es uno de los
cuatro países con mayor potencial minero en el mundo. Para materializar el poten-
cial minero, es necesario trabajar sobre la base del desarrollo de una minería social
y ambientalmente sustentable, con altos estándares de operación. Aquí se deben
concentrar importantes esfuerzos para el fortalecimiento y optimización de temas
como el conocimiento geológico, el catastro minero, la contratación y la fiscaliza-
ción, así como las actividades relacionadas con el fomento de la minería a pequeña y
mediana escala. En el caso del servicio geológico, se busca obtener un conocimiento
aplicado a las necesidades del sector minero, hidrocarburos y geoamenazas. El Catas-
tro Minero debe responder a las necesidades en materia de inversión, por tanto, su
plataforma tecnológica tiene que ser eficiente, eficaz, transparente y confiable. En lo
que respecta a la contratación, se debe garantizar que efectivamente las áreas con-
tratadas son exploradas y explotadas, resolver las solicitudes represadas, determinar
la capacidad económica requerida de acuerdo con el costo de los proyectos y tener
Aspectos
fortalecimiento del
relevantes para el
sector minero

soluciones sistematizadas del procesamiento y
aprobación de solicitudes, entre otros aspectos.
Para el caso de la fiscalización de las obligacio-
nes del concesionario minero, es necesario que se
garantice un aprovechamiento técnico y racional
de los recursos mineros del Estado, bajo crite-
rios de responsabilidad operacional, ambiental,
de seguridad y social. En cuanto a la minería a
pequeña y mediana escala, se requiere de estrate-
gias de asociatividad y financiación en las que se
coordinen esfuerzos interinstitucionales para el
ofrecimiento de líneas de crédito, apoyo a la es-
tructuración de proyectos y fomento a la creación
de cooperativas y demás esquemas de economía
solidaria para inversión en maquinaria moderna y
capacitación a los mineros en normatividad mi-
nera, y sobre seguridad industrial.
En materia ambiental, es importante e indis-
pensable la armonización entre la política minera
y la política ambiental, de tal manera que se ten-
ga en cuenta el desarrollo minero en la definición
de la política ambiental, se fortalezca la relación
entre la industria minera y las autoridades am-
bientales, exista una agilización en el licencia-
miento y se lleven a cabo agendas ambientales.
Por otra parte, es indispensable que el com-
ponente social y las comunidades sea incluido
como prioridad dentro de la ejecución de pro-
yectos mineros, propiciando las condiciones para
que se facilite y mejore el desarrollo de los pro-
cesos de consulta previa con los grupos étnicos
y se genere un espacio de coordinación entre el
Ministerio de Minas y Energía y el Ministerio del
Interior para la consecución de dichos procesos.
Conformación de la nueva
institucionalidad
Para responder a los retos descritos anterior-
mente y atraer el capital nacional y extranjero a
este sector que es altamente intensivo en capi-
tal, y cumplir con los objetivos planteados en la
modernización del sector minero, se pondrán en
marcha dos organizaciones que permitan aten-
der de manera estratégica y eficaz la nueva po-
lítica del sector, la Agencia Nacional de Minería
(ANM), que se encargará de la administración y
promoción del recurso minero del país y el Ser-
vicio Geológico Colombiano (SGC), entidad de
carácter científico, especializada en el conoci-
miento de los recursos del subsuelo y el monito-
reo de riesgos.
Reforma al Código de Minas
Otro tema de gran trascendencia está relacio-
nado con la reforma al actual Código de Minas,
circunstancia que demanda un esfuerzo institu-
cional, inaplazable y necesario para reorientar la
política minera, donde se introduzcan normas
y disposiciones que le permitan a la autoridad
minera tener mayores controles y herramientas
para administrar de forma racional y eficiente los
recursos minerales, combatir la ilegalidad y ga-
rantizar una minería responsable basada en el de-
sarrollo sostenible. En este sentido, el Ministerio
de Minas y Energía está estudiando el alcance y
la pertinencia de las modificaciones, entre las que
pueden mencionar las siguientes:
• Establecer que la suspensión de las activida-
des mineras sin título, además del alcalde,
pueda ser adelantada por la Autoridad Mi-
nera, las autoridades departamentales y las
Fuerzas Militares o de Policía.
• Endurecer las multas por el incumplimiento
de obligaciones, aumentando las mismas de
30 a 1000 Salarios Mínimos Legales Mensua-
les Vigentes (SMLMV).
• Introducir medidas de control a la comercia-
lización de minerales.
• Establecer que los ecosistemas de páramos
y humedales Ramsar se delimitarán a escala
1:25.000 con base en estudios técnicos, eco-
nómicos, sociales y ambientales por la auto-
ridad ambiental.
• Establecer la posibilidad de que el Estado
pueda reservarse áreas para establecer Reser-
vas Especiales Estratégicas y Geológicas.
• Organizar la titulación minera a través del
sistema de cuadriculas.
• La propuesta se presenta a través de la pla-
taforma del Catastro Minero, se elimina la
presentación ante Notarías y Alcaldías.

• Demostrar de capacidad
técnica y económica por
parte del proponente.
• Pago de la primera anuali-
dad del Canon Superficia-
rio con la presentación de
la propuesta.
• Verificar antecedentes judi-
ciales del proponente y con-
sulta de Centrales de Riesgo.
• Establecer el cobro de la
fiscalización a los titulares
mineros.
• La no prórroga automática
del contrato, sólo se otorga
si es beneficiosa para los
intereses del Estado.
• Demostrar capacidad técni-
ca y económica, como re-
quisito para pasar a la etapa
de construcción y montaje
y explotación. Plan de tra-
bajo y Obras (PTO).
• Precisar las causales de ca-
ducidad por incumplimien-
to grave de las obligaciones
de seguridad minera, por la
contratación de menores
de 18 años, por explorar o
explotar por fuera del área
de concesión.
• Establecimiento de una
normatividad que permita
que la minería tradicional y
ancestral pueda ser objeto
de legalización y fomento,
promoviendo el desarrollo
de regímenes asociativos de
economía solidaria con el
acompañamiento del Estado.
Esta minería deberá diferen-
ciarse de la minería promo-
vida por grupos irregulares
al margen de la ley, la cual
debe ser combatida y erra-
dicada por parte el Estado.
Fiscalización minera
integral
El gobierno nacional, a tra-
vés del Ministerio de Minas y
Energía e Ingeominas viene
avanzando en la estructuración
de un proceso de contratación
pública, que permita seleccio-
nar a las mejores compañías
consultoras, auditoras y certi-
ficadoras para desarrollar una
serie de actividades que la Ins-
titucionalidad minera requiere
como soporte para ejercer una
fiscalización mucho más rigu-
rosa, completa y de calidad
a las obligaciones que la ley
le ha asignado a los titulares
mineros. Con el propósito de
hacer más visible este proceso,
la autoridad minera ha conta-
do con el apoyo de la Cámara
Colombiana de la Infraestruc-
tura, gremio que reúne a las
principales compañías de con-
sultoría y auditoría, con miras
a lograr un proceso de con-
tratación pública transparente
y eficaz.
Así mismo, Ingeominas ha
diseñado acciones orientadas
a establecer procesos ágiles y
transparentes para efectos de
ejecutar las labores de segui-
miento y control a los títulos
mineros, verificar el cumpli-
miento de las obligaciones
contractuales y velar porque las
explotaciones se realicen bajo
los criterios técnicos adecuados
en armonía con las normas am-
bientales y de seguridad mine-
ra. Esta estrategia consiste en la
contratación de una fiscaliza-
ción integral teniendo en cuen-
ta los siguientes aspectos:

Desarrollo y Sostenibilidad del Sector Minero: Un Reto Nacional Estratégico #333

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