1. Scuola di Specializzazione in Diritto e Economia delle Comunità Europee
LE POLITICHE COMUNITARIE DI
VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE UMANE
Sezione I:
Le politiche comunitarie negli anni ’90 e la Strategia Europea per
l’Occupazione
Sezione II:
L’Agenda di Lisbona; il “processo di Bruges-Copenaghen”
e la riforma della SEO
Antonio Bonetti
Roma, 19 febbraio 2004

2. Sezione I: le politiche comunitarie negli anni ’90 e la Strategia Europea per l’Occupazione
Step 1 Framework delle politiche comunitarie negli anni ‘90
1. Trattato di Maastricht e istituzione della moneta unica: per anni, il rispetto dei
parametri di Maastricht per l’adozione della moneta unica è stato il perno dell’intera
strategia di policy comunitaria. Si fanno dei passi avanti solo sul versante dei
provvedimenti per il rafforzamento del mercato unico. E questo non è casuale se si
considera che l’adozione di una moneta unica (fatto di portata storica) costituisce un
passaggio chiave per la creazione definitiva di un mercato interno efficiente: lo slogan per
anni è stato “one market, one money”;
2. Libro Bianco di Delors (1993): vengono individuate una serie articolata di linee di
politica economica (anche innovative, laddove evidenziano le potenzialità occupazionali
dei “nuovi bacini di impiego”), ma in relazione alle quali si registra un sostanziale stallo
per l’intero decennio;
3. Strategia Europea per l’Occupazione (Consigli Europei di Amsterdam e di
Lussemburgo nel 1997)
Step 2 Segnali di cambiamento delle politiche comunitarie negli anni ‘90
1. Attenzione politica ed azioni sperimentali per la promozione di attività terziarie a forte
impatto occupazionale e sociale (19 “nuovi bacini di impiego”);
2. Crescente territorializzazione delle politiche di sviluppo (l’approccio territoriale dello
sviluppo sostituisce quello settoriale degli anni ’70 e ’80), soprattutto a partire dalla
“Comunicazione Santer” del 1996 e dai due Vertici europei dello stesso anno, tenuti a
Dublino e Firenze;
3. Crescente rilevanza delle politiche attive del lavoro;
4. Attenzione crescente all’impatto sulle condizioni occupazionali delle donne delle politiche
comunitarie;
5. Potenziamento del monitoraggio e della valutazione delle politiche comunitarie
(inizialmente circoscritte alle politiche di sviluppo cofinanziate dai Fondi strutturali e a
quelle di agevolazione delle imprese);
6. Rivalutazione delle politiche di contesto (che creano “esternalità di offerta”) a discapito
delle politiche di aiuto diretto alle imprese (anche per la necessità di rispettare la ferrea
disciplina comunitaria sugli Aiuti di stato)
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3. Step 3 Territorializzazione delle politiche di sviluppo e politiche occupazionali
1. Crescente integrazione su base locale degli interventi di politica strutturale/territoriale per
lo sviluppo (animazione territoriale; interventi infrastrutturali; regimi di aiuto alle
imprese) e delle politiche per il lavoro (politiche formative, ma anche analisi dei
fabbisogni professionali locali; creazione di una rete territoriale di informazione su
vacancies e strumenti di inserimento lavorativo);
2. Impostazione “bottom up” (le strategie di sviluppo devono valorizzare, in una prospettiva
di programmazione che va dal basso verso l’alto, i “punti di forza” di aree territoriali
circoscritte, quanto più omogenee possibile per quel che concerne la struttura produttiva)
e “partecipata” (sia in sede di programmazione degli interventi che in sede di
implementazione vanno coinvolti tutti i soggetti partenariali locali) delle politiche di
sviluppo;
3. Attenzione – scientifica e politica – per il ruolo del “capitale sociale” nei processi di
sviluppo “dal basso” (fattori quali: tradizioni civiche, spirito cooperativo e clima di
fiducia a livello locale)
Step 4 Riflessi concreti sulle politiche di sviluppo
A livello comunitario Iniziative locali di sviluppo e occupazione (“nuovi bacini di impiego”)
Patti territoriali europei (Patti territoriali per l’occupazione)
Nella seconda metà degli anni ’90 si sperimentano gli strumenti della
programmazione negoziata:
- patti territoriali;
- contratti d’area;
- contratti di programma;
A livello nazionale - intese istituzionali di programma.
Nel ciclo di programmazione dei Fondi strutturali 2000-06, i policy
makers puntano decisamente sui PIT: si individuano aree territoriali su
cui avviare programmi di sviluppo informati a principi “bottom up” e
“partecipati”
Si registra una sorta di istituzionalizzazione del processo di
concertazione istituzionale delle politiche locali di sviluppo (anche a
seguito della Legge di Riforma costituzionale) con gli Accordi di
Programma Quadro (APQ)
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4. Step 5 La Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) – Il quadro politico/istituzionale
Nel 1997 il Governo socialista francese di Jospin “impone” al Governo cristiano-democratico
di Kohl di definire linee politiche comuni anche in ordine alle politiche occupazionali, anche a
fronte di palesi peggioramenti della situazione occupazionale europea. I riflessi principali di
questo compromesso politico dei due “giganti” dell’UE sono:
- il compromesso sul “Patto di stabilità e crescita” (affossato da questi stessi Paesi nel corso
dell’ECOFIN del 25 novembre 2003);
- l’approvazione del Trattato di Amsterdam che, rispetto a quello di Maastricht, prevede ex
novo un Titolo sull’Occupazione;
- il “Vertice straordinario sull’occupazione” di Lussemburgo (20-21 novembre 1997).
Nel corso del 1999, con l’approvazione del Regolamento generale sui fondi strutturali – Reg.
(CE) 1260/99 – e del Regolamento sul FSE – Reg. (CE) 1784/99 – si stabilisce che il Fondo
Sociale debba operare “funzionalmente” alla SEO in quanto ne costituisce il principale
strumento finanziario
Nel 2000 si tengono i Vertici europei di Lisbona (marzo 2000) e di Nizza (dicembre 2000) dai
quali emergono rinnovate linee di policy che inevitabilmente condizionano anche la SEO
Nel corso del 2003 viene profondamente rivista l’impostazione strategica della SEO
Step 6 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi innovativi
1. Inclusione nel Trattato di Amsterdam (approvato nel Vertice di Amsterdam del 16-18
giugno 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999) del Titolo V “Occupazione” di 6
articoli;
2. l’art. 126 stabilisce che l’occupazione diviene per la UE “questione di interesse comune”;
3. si stabilisce l’applicazione del “metodo di coordinamento aperto” delle politiche
occupazionali degli Stati membri (il passo successivo è la definizione di una “politica
comune”);
4. nel Vertice straordinario di Lussemburgo si definiscono: (i) i 4 pilastri della SEO; (ii) gli
steps istituzionale dei processi “gemelli” di coordinamento aperto delle politiche nazionali
e di controllo annuo multilaterale dei National Action Plan (NAP).
Step 7 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi istituzionali
1. Approvazione da parte del Consiglio dell’UE degli “Orientamenti degli Stati membri in
materia di occupazione” che, generalmente, puntualizzano per ciascuno dei 4 pilastri le Linee
guida (linee di intervento ritenute più urgenti per l’UE). Le Linee guida sono state adottate per
la prima volta il 15.12.1997. Gli Orientamenti contengono parimenti delle “raccomandazioni”
specifiche per ciascuno degli Stati membri
2. Le politiche del lavoro e occupazionali degli Stati membri devono convergere sulle Linee
guida, che vengono recepite in un documento di programmazione annuale: il NAP che
costituisce il framework di tutte le politiche nazionali di valorizzazione delle risorse umane
3. Controllo multilaterale annuale sul rispetto degli orientamenti comuni e dei risultati ottenuti
dagli Stati membri i cui esiti confluiscono in una “Relazione congiunta sull’occupazione” da
presentare al Consiglio dell’UE (art. 128 del Trattato)
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5. Step 8 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi sostanziali
Pilastri del “processo di Occupabilità
Lussemburgo” Adattabilità
Imprenditorialità
Pari opportunità
Obiettivi trasversali Pari opportunità in una prospettiva di genere
Dimensione occupazionale della SI
Sviluppo locale
Applicazione del principio di Decentramento istituzionale della gestione delle leve di
sussidiarietà (verticale) alle politica dell’occupazione e del lavoro, catalizzato in Italia
politiche occupazionali (ex art. 2 dalla “riforma Bassanini” della PA (L. 59/97) e dalla
del Trattato dell’Unione) “riforma dei servizi per l’impiego” (D. Lgs. 469/97)
Step 9 Il Consiglio Europeo di Nizza (7-9 dicembre 2000) e l’Agenda Sociale Europea
1. Viene approvata l’Agenda Sociale Europea (che abbraccia uno spettro di politiche sociali
più ampie e annovera tra gli obiettivi non solo la crescita dell’occupazione, ma anche il
miglioramento della qualità del lavoro)
2. Viene estesa l’applicazione del metodo del coordinamento aperto anche alle politiche
sociali degli Stati membri (che da allora sono tenuti a presentate dei Piani biennali per
l’inclusione sociale), sebbene per ora tale applicazione è più blanda di quanto previsto per le
politiche occupazionali
3. Alla luce dell’Agenda Sociale Europea riveste una rilevanza specifica anche il PIC EQUAL
cofinanziato dal FSE (prioritariamente incentrato su obiettivi di integrazione lavorativa e
sociale delle donne e delle categorie deboli sul MdL, segnatamente i disabili)
4. Consiglio dell’UE e Commissione Europea stanno lavorando a un nuovo Piano di azione
multiannuale: il Piano salute e sicurezza sul lavoro.
Step 10 Gli effetti della SEO sulle politiche del lavoro e sociali in Italia
1. I NAP costituiscono il quadro di riferimento di tutte le politiche pubbliche di
valorizzazione delle risorse umane (e quindi non solo di quelle cofinanziate dal FSE), ma in
questi anni hanno inciso sulla programmmazione anche il MasterPlan su “Formazione e
ricerca scientifica” e soprattutto quello sui “Servizi per l’Impiego”;
2. Vengono potenziate le attività di monitoraggio e valutazione di tutte le politiche del lavoro
pubbliche e anche dei sistemi formativi (audit presso le scuole);
3. A livello nazionale il FSE ha contribuito soprattutto a: (i) rafforzare il sistema dei SPI; (ii)
diversificare il sistema formativo ed effettuare sperimentazioni in campo educativo e
formativo, soprattutto al Sud; (iii) rafforzare la capacità di gestione e di valutazione delle PAL
da parte delle Regioni e delle Province;
4. in conformità all’Agenda Sociale Europea, il Governo nel febbraio 2003 ha presentato il
“Libro Bianco sul Welfare” e nel mese di ottobre 2003 il “Piano di azione contro povertà ed
esclusione sociale”
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6. Sezione II: l’Agenda di Lisbona; il “processo di Bruges-Copenaghen” e la riforma della
SEO
Step 11 Il vertice straordinario di Lisbona (23-24 marzo 2000)
1. Viene individuato nello sfruttamento degli effetti strutturali della “rivoluzione informatica”
il volano del recupero di competitività dell’economia europea
2. Il metodo del coordinamento aperto viene esteso a diversi ambiti delle politiche per la
competitività
3. Si punta strategicamente su un robusto potenziamento delle politiche per la R&ST e per la
diffusione della Società dell’Informazione (Piano e-Europe varato dal Vertice di Helsinky del
dicembre 1999 e rilanciato da quello di Siviglia del giugno 2002; European Research Area)
4. Vengono valorizzate ulteriormente le funzioni di monitoraggio e valutazione delle politiche
comunitarie: in relazione alle principali politiche oggetto di crescente coordinamento tra gli
Stati membri (inclusa quella occupazionale) si fissano obiettivi quantificati per il 2010 da
monitorare costantemente
Step 12 Gli effetti del Vertice di Lisbona sulle politiche di valorizzazione delle risorse
umane
1. Si ricerca un più stretto coordinamento generale tra politiche per la competitività; politiche
formative, politiche dell’occupazione e politiche di inclusione sociale.
2. Si riconosce l’importanza di un forte rafforzamento delle conoscenze di base dei cittadini
europei, in particolare di quelle che attengono ai nuovi contenuti dell’alfabetizzazione di
massa (conoscenze degli strumenti e dei programmi informatici).
3. Si tende a potenziare la dimensione sociale e occupazionale della Società dell’Informazione
(Piano e-Europe; piano e-learning).
4. Vengono quantificati degli obiettivi occupazionali di medio-lungo termine e individuati
degli indicatori da monitorare per verificare i risultati occupazionali degli Stati membri
(Consiglio Europeo di Stoccolma; marzo 2001).
5. Vengono quantificati anche degli indicatori sulla cui base verificare i risultati sul versante
del rafforzamento dei sistemi di istruzione e formazione.
Step 13 Gli interventi di potenziamento della qualità dei sistemi di istruzione e
formazione
1. Il Consiglio Europeo di Lisbona fissava l’obiettivo di fare dei sistemi di istruzione e
formazione europei “un riferimento di qualità a livello mondiale entro il 2010”
2. Il Consiglio Europeo di Stoccolma nel marzo 2001 vara il Programma di lavoro “Istruzione
e formazione 2010”
3. Contenuti e valenza strategica del Programma sono stati rafforzati dal follow up della
Dichiarazione di Copenaghen adottata dal Consiglio dell’UE “Istruzione” e dalla
Commissione Europea il 29 novembre 2002 che rimarcava la necessità di una maggiore
cooperazione tra gli Stati membri in materia di politiche educative e formative e della
risoluzione del Consiglio dell’UE “Istruzione” del 19 dicembre 2002
4. Nel corso del 2003 il Consiglio dell’UE “Istruzione” ha definito più puntualmente una serie
di indicatori quantificati per verificare i progressi degli Stati membri
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7. Step 14 Il “processo di Bruges-Copenaghen”
Il “processo di Bruges-Copenaghen” - imperniato su un crescente coordinamento delle
politiche per l’istruzione e per la formazione e sull’adozione di un correlato sistema di
indicatori comuni per gli Stati membri - prevede tre obiettivi strategici (fissati già dal Vertice
Europeo di Stoccolma):
1. migliorare la qualità e l’efficacia dei sistemi di istruzione e formazione. Questo
significa migliorare le strutture formative, ma anche rafforzare le competenze di base e
trasversali degli stessi docenti; diversificare l’offerta formativa; potenziare gli interventi di
formazione on the job presso le imprese; rafforzare il canale della formazione permanente
(in questi anni anche in Italia si sono diffusi presso le Istituzioni scolastiche i Centri
Territoriali per l’Educazione Permanente);
2. facilitare l’accesso per tutti ai sistemi di istruzione. Questo significa tra l’altro
rinnovare i metodi formativi attraverso dispositivi e strumenti multimediali in modo da
rendere l’apprendimento più attraente, ma significa anche creare delle “passerelle” che
consentano di poter riconvertire agevolmente in corso d’opera i percorsi di studio e di
formazione professionale;
3. aprire al mondo esterno i sistemi di istruzione/formazione (questo significa facilitare il
raccordo tra i sistemi scolastici e formativi e il sistema delle imprese, in modo da facilitare
l’inserimento lavorativo dei giovani, ma anche ricercare un maggiore dialogo con le
famiglie in modo da prevenire i fenomeni di dispersione scolastica. Significa parimenti
potenziare la mobilità degli studenti europei).
Step 15 La “matrice gerarchizzata” di obiettivi strategici e specifici del “processo di
Bruges-Copenaghen”
Miglioramento dell’istruzione e della formazione per
Migliorare la qualità e insegnanti e formatori
l’efficacia dei sistemi di Sviluppo di skills per la Società della Conoscenza
istruzione e formazione Assicurazione dell’accesso alle “nuove tecnologie” della
Società della Conoscenza per tutti
Aumento del reclutamento degli studi scientifici e tecnici
Miglior uso delle risorse finanziarie (potenziamento della
produttività dei sistemi formativi)
Facilitare l’accesso per Contesto aperto per l’apprendimento
tutti ai sistemi di istruzione Rendere l’apprendimento più aperto
Assistere la cittadinanza attiva, le pari opportunità e la coesione
sociale
Rafforzare i legami con la vita lavorativa, la ricerca scientifica
Aprire al mondo esterno i e la società civile
sistemi di istruzione e Sviluppare lo spirito imprenditoriale
formazione Migliorare l’apprendimento delle lingue
Aumentare la mobilità e gli scambi
Rafforzare la cooperazione europea
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8. Step 16 Fattori di criticità del “processo di Bruges-Copenaghen”
1. Livelli elevati di abbandoni scolastici precoci;
2. Necessità di incrementare (in particolare per la popolazione femminile) il numero di
laureati in matematica e in materie scientifiche e tecnologiche;
3. Elevata quota dei giovani in condizioni di semianalfabetismo;
4. Necessità di rafforzare i processi di apprendimento permanente, finalizzati a prevenire
fenomeni di obsolescenza delle competenze professionali legati ai rapidi mutamenti
tecnologici e organizzativi ed anche per “accompagnare” i processi di invecchiamento
attivo;
5. Necessità di rafforzare la mobilità di docenti, studenti, lavoratori e ricercatori europei
(questo implica la necessità di definire un sistema standardizzato di riconoscimento delle
qualifiche professionali – crediti formativi, acquisibili anche attraverso esperienze
professionalizzanti presso le imprese - valido in tutti gli Stati membri ed anche un modello
di curriculum europeo).
Step 17 Programmi pluriennali correlati al Programma “Istruzione e formazione 2010”
1. Piani e.Europe 2005 (Siviglia 2002) ed e.learning;
2. Piano d’Azione per le Competenze e la Mobilità (pubblicato sulla GUCE nel dicembre
2000 e rafforzato negli anni successivi);
3. Programma Leonardo: assume una funzione di sperimentazione di progetti formativi
gestiti in partenariato transnazionale, il cui obiettivo è potenziare la qualità dei sistemi
formativi europei e la mobilità dei lavoratori;
4. Piano d’azione per la creazione di uno “Spazio Europeo per l’Istruzione Permanente” (ex
Memorandum europeo sull’istruzione permanente discusso nel corso del Vertice di
Nizza);
5. Piano d’azione per la creazione di uno “Spazio Europeo per la Ricerca” (il VI°
Programma Quadro di R&ST 2002-2006 è il principale strumento finanziario per
realizzare lo Spazio Europeo per la Ricerca);
6. Piano d’azione per l’apprendimento delle lingue (varato dalla Commissione nell’agosto
2003).
Step 18 La riforma della SEO
1. Come previsto nel corso del Vertice straordinario di Lussemburgo, gli organi di governo
dell’UE hanno proceduto alla valutazione degli effetti della SEO nel corso del 2002
2. Le linee strategiche della “nuova” SEO vengono individuate nella comunicazione della
Commissione: “The future of the European Employment Strategy. A strategy for full
employment and better jobs for all” COM(2003)6 del 14.01.03, che fissa 3 obiettivi
“sovraordinati” (piena occupazione; qualità e produttività sul lavoro e integrazione e coesione
sociale) e 10 obiettivi specifici
3. Tali linee strategiche vengono confermate nella Decisone del Consiglio dell’UE del 22
luglio 2003 (Dec. N. 2003/578/CE), che formulava gli Orientamenti annuali per gli Stati
membri ex “nuova” SEO.
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9. Step 19 I principali elementi innovativi della “nuova” SEO
1. In luogo dei 4 pilastri indicativi, vengono previsti 3 obiettivi con, nel caso dell’obiettivo
“piena occupazione” dei valori quantificati per tassi di occupazione e di disoccupazione;
2. viene rafforzato l’orientamento al mainstreaming per l’obiettivo trasversale “pari
opportunità in una chiave di genere”;
3. gli obiettivi specifici più innovativi sono: (i) apprendimento permanente; (ii)
invecchiamento attivo; (iii) integrazione delle persone svantaggiate; (iv) lotta al lavoro nero;
(v) contrasto delle disparità regionali;
4. viene ribadita la rilevanza dei processi di governo “multi-livello” (sussidiarietà verticale) e
del coinvolgimento degli attori istituzionali e sociali (partenariato).
Step 20 Obiettivi strategici e specifici della “nuova” SEO
Obiettivi strategici Obiettivi specifici
1. Piena occupazione 1. Misure attive e preventive per le persone disoccupate e
inoccupate
2. Qualità e produttività sul 2. Creazione di posti di lavoro e imprenditorialità
lavoro 3. Promuovere l’adattabilità e la mobilità nel MdL
4. Promuovere l’apprendimento lungo l’arco della vita
5. Promuovere l’invecchiamento attivo
3. Integrazione e coesione
6. Parità uomo-donna
sociale
7. Promuovere l’integrazione delle persone svantaggiate
8. Making work pay (incentivi finanziari e fiscali per
rendere più attraente il lavoro)
9. Trasformare il lavoro nero in occupazione regolare
10. Affrontare le disparità regionali
Step 21 Aspetti sostanziali della “nuova” SEO
1. I 3 obiettivi globali e i 10 obiettivi specifici si caratterizzano per una più forte
“finalizzazione” rispetto ai pilastri (ad es. non si parla più di occupabilità, ma si parla
direttamente di piena occupazione);
2. il Consiglio dell’UE non stabilisce una corrispondenza biunivoca tra ciascuno degli
obiettivi “sovraordinati” e determinate priorities, bensì stabilisce una corrispondenza di
ordine generale tra overharcing objectives e tutte le priorities;
3. emerge una forte complementarietà/coerenza tanto tra gli obiettivi “sovraordinati” che tra
tutte le “10 priorità fondamentali interconnesse” (il Consiglio dell’UE, non a caso, invita gli
Stati membri a prestare «un’attenzione particolare ad una gestione coerente del processo»);
4. il sistema degli obiettivi si caratterizza non solo per una forte coerenza complessiva, ma
anche per il potenziamento della relazione tra politiche del lavoro in senso stretto e politiche
di inclusione sociale.
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