1. Università degli Studi di Roma “La Sapienza”
Facoltà di Economia
Master in “STUDI EUROPEI E RELAZIONI INTERNAZIONALI”
L’ALLARGAMENTO DELL’UE E L’EVOLUZIONE
RECENTE DELLA POLITICA DI COESIONE
ANTONIO BONETTI
Roma, 12 ottobre 2005

2. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
I. IL PROCESSO DI ALLARGAMENTO DELL’UE E AGENDA 2000
1. Il più recente processo di allargamento dell’UE
Dopo l’adozione della moneta unica nel 1999, per il ciclo 2000-2006 delle “prospettive
finanziarie” dell’UE, il principale obiettivo politico è la positiva conclusione del più
ampio e problematico processo di ampliamento comunitario
Questo processo, in sostanza, viene avviato già dal Consiglio Europeo di Copenaghen
(giugno 1993) e riceve un impulso decisivo dal Consiglio Europeo di Lussemburgo
(dicembre 1997) che stabilisce di avviare i negoziati di adesione con Polonia,
Repubblica Ceca, Ungheria, Slovenia, Estonia e Cipro
L’accordo del Consiglio Europeo di Berlino (marzo 1999), si fonda sull’ipotesi di un
ingresso di questi 6 Paesi già nel 2002 e conseguentemente stabilisce di adottare una
versione alternativa del bilancio comunitario, in cui a fianco della rubrica Aiuto di pre-
adesione, si ritrova anche una rubrica specificamente destinata a finanziare le azioni
strutturali nei nuovi Stati membri a partire dal 2002
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3. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
2. L’allargamento dell’UE e i Consigli Europei di Nizza e di Copenaghen
Lo scenario delineatosi con le decisioni del Consiglio Europeo di Berlino muta già nel
corso del Consiglio Europeo di Nizza (dicembre 2000): in quella fase i negoziati di
adesione sono in corso con 12 Paesi e matura la consapevolezza che l’ingresso di nuovi
Stati membri sarà possibile solo nel corso del 2004
Il Consiglio Europeo di Copenaghen (dicembre 2002) stabilisce che a partire dal 1
maggio 2004 entreranno a far parte 10 nuovi Stati membri: Repubblica Ceca,
Repubblica Slovacca, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Ungheria, Cipro e
Malta.
Per Bulgaria e Romania si auspica la conclusione del processo di transizione
economica e socio-politica per il 2007, in modo da accoglierli in quell’anno nell’UE
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4. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
3. L’allargamento dell’UE e gli effetti sul bilancio comunitario
Gli effetti sul bilancio comunitario dell’allargamento sono negativi e creano tensioni
tra i vari Stati, infatti:
(i) si registra un forte aumento delle domande di pagamento, soprattutto in relazione
alle due voci di spesa più consistenti, ossia la PAC e la Politica di Coesione. I motivi
sono:
- tali Paesi hanno una struttura produttiva fortemente ancorata al settore agricolo e
quindi in modo naturale si creano pressioni per un aumento dei contributi agricoli,
- tali Paesi hanno livelli di sviluppo nettamente inferiori a quelli dell’UE15: la
Commissione stima che a fronte di un forte aumento del territorio e della popolazione
(+ 20%), si registra un incremento del PIL UE25 solo del 5%;
(ii) tali Paesi, proprio per il fatto di essere meno sviluppati, hanno una minore capacità
di contribuire al bilancio comunitario (e comunque, in una prospettiva solidaristica,
non possono essere gravati di contributi eccessivi)
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5. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
4. Agenda 2000 e l’accordo sulle prospettive finanziarie 2000-2006
Agenda 2000 è la Comunicazione con cui la Commissione ha proposto nel 1997 un
nuovo quadro finanziario – per il periodo 2000-2006 – inerente tre aspetti strategici: (i)
le politiche dell’UE per il mercato interno; (ii) le prospettive di allargamento ad
Est; (iii) obiettivi e strumenti dei FS nel ciclo 2000-2006
Su tale quadro finanziario, gli Stati membri hanno trovato un accordo di compromesso
nel corso del Consiglio Europeo di Berlino, nel marzo 1999 che, in relazione alla
rubrica “azioni strutturali”, è caratterizzato dai seguenti aspetti:
1. rispetto ai cicli precedenti per la prima volta è previsto una riduzione
progressiva, nel corso del periodo, delle risorse finanziarie (dai 32 Miliardi di
Euro del 2000 ai 29 del 2006),
2. si introduce il capping del 4% del PIL di ciascun Stato membro al
trasferimento di risorse comunitarie, via FS e Fondo di Coesione,
3. gli interventi del FEOGA Garanzia, al di fuori delle regioni Ob. 1, vengono
stralciati dalla rubrica “azioni strutturali”
4. viene introdotto il phasing out (regime di sostegno transitorio)
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6. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
5. Agenda 2000 e gli indirizzi di riforma della Politica di Coesione (I)
- La Commissione propone una maggiore concentrazione delle risorse finanziarie e una
semplificazione della programmazione e quindi:
1. gli Obiettivi prioritari vengono ridotti da 6 a 3:
(i) Obiettivo 1: regioni in ritardo di sviluppo;
(ii) Obiettivo 2: riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà
strutturali (tali zone coprono solo in parte le regioni di livello NUTS II
dell’UE e sono definite sulla base di “massimali di popolazione” ammissibili
per ciascuna zona);
(iii) Obiettivo 3: adeguamento e ammodernamento delle politiche in materia di
istruzione, formazione e occupazione (i Programmi Ob. 3 sono integralmente
cofinanziati dal FSE e interessano le regioni non comprese nell’Ob. 1).
2. Viene ridotto fortemente il numero dei PIC (dai 13 del ciclo 1994-99 a 4).
3. Viene confermato il principio della programmazione, ma tende a scemare la
spinta comunitaria verso l’integrazione dei Fondi e degli strumenti di intervento
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7. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
6. Agenda 2000 e gli indirizzi di riforma della Politica di Coesione (II)
- Gli strumenti principali della Politica di Coesione nel ciclo 2000-2006 sono 4: FESR,
FSE, SFOP e FEOGA Sezione Orientamento
- Vengono introdotti due rilevanti meccanismi volti a incentivare l’efficienza
nell’utilizzo delle risorse comunitarie:
(i) la “clausola n+2” che prevede il disimpegno automatico della quota di
risorse per le quali non siano state presentate domande di pagamento entro
due anni,
(ii) l’introduzione di una riserva di efficacia e di efficienza (riserva
comunitaria del 4%), da assegnare in concomitanza della riprogrammazione
di medio termine sulla base di criteri stabiliti dalla Commissione.
- Viene fortemente rafforzata, anche nelle disposizioni regolamentari, la rilevanza
strategica della valutazione dei Programmi
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8. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
7. Obiettivi e strumenti principali nel ciclo 1994-99 e nel ciclo 2000-2006
O b ie ttiv i C i c lo 1 9 9 4 - 9 9 C i c lo 2 0 0 0 - 2 0 0 6
FE SR
FESR
FSE
O b. 1
F E O G A O r.
FSE
SFO P
O b. 1
FE SR
F E O G A O r.
FSE
O b. 6
O b b . t e r r it o r ia li F E O G A O r.
SFO P
SFO P
FE SR
O b. 2
FSE
F E O G A O r. O b. 2 FESR
O b. 5b FE SR
FSE
F E O G A O r.
O b. 5a * *
SFO P
O b b . fu n z io n a li
O b. 3 FSE
O b. 3 FSE
O b. 4 FSE
8

9. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
8. Obiettivi e “aree obiettivo” in Italia per il ciclo 2000-2006
OBIETTIVO REGIONI FONDI
Ob. 1 Sicilia
Campania FESR
Puglia FSE
Calabria FEOGA Orientamento
Basilicata SFOP
Sardegna
Molise (in phasing out)
Ob. 2 12 Regioni del Centro Nord e le 2 Province FESR
- phasing autonome (solo le aree ammesse a beneficio
out; sulla base della “zonizzazione” della CE)
- a pieno
titolo
Ob. 3 12 Regioni del Centro Nord e le 2 Province FSE
autonome nella loro interezza
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10. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
9. La programmazione nel ciclo 2000-2006
Sia per le Regioni Ob. 1 che per le Regioni Ob. 3 (le Regioni del Centro Nord che
hanno attuato Programmi monofondo FSE) l’Italia ha presentato alla Commissione
rispettivamente un Piano di Sviluppo del Mezzogiorno (PSM) e un Piano Nazionale
Ob. 3 relativo al FSE e alla SEO (documenti programmatici)
Sulla base di questi documenti programmatici sono stati negoziati i contenuti del QCS
Ob. 1 e del QCS Ob. 3 (strumenti di gestione di cui sono titolari rispettivamente il
MEF e il MLPS).
Le Regioni hanno presentato alla Commissione i POR Ob. 1 e i POR Ob. 3, documenti
aventi una struttura analoga a quella dei Quadri Comunitari di Sostegno (e in seguito i
rispettivi Complementi di Programmazione)
I QCS, i POR Ob. 1 e i POR Ob. 3 sono stati approvati con Decisione del Consiglio
dell’UE. I CdP vengono approvati dal Comitato di Sorveglianza dei Programmi e
inviati alla Commissione solo per conoscenza
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11. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
10. Principali Programmi cofinanziati dai FS in Italia nel ciclo 2000-2006 e struttura
istituzionale di programmazione
P ia n o d i S v ilu p p o
d e l M e z z o g io rn o
( Ita lia – O b . 1 )
Q C S (7 A s s i)
7 P ro g ra m m i O p e ra tiv i
R e g io n a li ( P O R )
O b ie ttiv o 1
C o m p le m e n ti
7 P r o g r a m m i O p e r a tiv i d i P ro g ra m m a
N a z io n a li (P O N ) 14 D ocU P
O b ie ttiv o 1 O b ie ttiv o 2
C o m p le m e n ti
d i P ro g ra m m a
P ia n i d i S v ilu p p o P rog ra m m i d i A z io n i
R u r a le ( P S R ) In iz ia tiv a In n o v a tiv e
C o m u n ita r ia ( P IC )
G overno
C e n tr a le R e g io n i
11

12. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
II. LE PROSPETTIVE FINANZIARIE PER IL CICLO 2007-2013 E LE PROPOSTE DI RIFORMA DELLA POLITICA REGIONALE COMUNITARIA
11. Le prospettive finanziarie per il ciclo 2007-2013
Per il ciclo 2007-2013 sono riferite a 27 Stati membri (incluse, quindi, Romania e
Bulgaria) e confermano l’ancoraggio forte al tetto delle “risorse proprie” (fissato
all’1,24% del RNL UE27).
Prevedono un ammontare complessivo di stanziamenti di impegno pari a circa 1.025
Miliardi di Euro (a prezzi 2004), corrispondenti in media annua all’1,26% del RNL
dell’UE27 e di stanziamenti di pagamento di 928,7 Miliardi di Euro, pari in media
annua all’1,14% del RNL UE27.
Prevedono diverse innovazioni proprio per tenere conto nei mutamenti nell’agenda
politica comunitaria: la più rilevante concerne la previsione di una specifica linea di
bilancio volta a finanziare gli interventi maggiormente finalizzati al rilancio della
crescita. Tale linea di finanziamento e quella specifica per la Politica di Coesione
confluiscono in una unica rubrica denominata “Sviluppo sostenibile”.
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13. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
12. Bilancio annuale 2006 e prospettive finanziarie 2007-2013.
Agenda 2000 Prospettive finanziarie 2007-2013
Stanziamenti di impegno (valori in 2006 2007 2013 Media annua
Milioni di Euro a prezzi 2004) 2007-2013
1. Sviluppo sostenibile 47.582,0 59.675 76.785 68.237,9
1A Competitività 8.791,0 12.105 25.825 18.965,0
1B Coesione 38.791,0 47.570 50.960 49.272,9
2.Risorse naturali 56.015,0 57.180 57.805 57.807,9
- di cui: PAC 43.735,0 43.500 42.293 43.010,6
3. Cittadinanza, libertà, sicurezza e
1.381,0 1.630 3.620 2.643,6
giustizia
4. L’UE come partner mondiale (a) 11.232,0 11.400 15.740 13.655,7
5. Amministrazione 3.436,0 3.675 4.500 4.088,6
- Compensazioni 1.041,0 0,0 0,0 0,0
Totale stanziamenti di impegno 120.688,0 133.560 158.450 146.434
Impegni in % del RNL UE27 1,15% 1,23% 1,27% 1,26%
Pagamenti in % del RNL UE27 1,09% 1,15% 1,15% 1,14%
Fonte: Commissione Europea (2004a)
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14. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
13. Le principali innovazioni della Politica di Coesione per il ciclo 2007-2013
Rafforzamento della dimensione territoriale della Politica di Coesione, come
previsto nel Trattato di Costituzione europea ratificato a Roma il 29.10.2005;
Applicazione anche alla Politica di Coesione del “metodo aperto di coordinamento”
(OMC) delle Politiche dell’UE
Riduzione del numero dei Fondi Strutturali. Nel ciclo 2007-2013 saranno 3: FESR,
FSE e Fondo di Coesione
Abbandono dei PIC e delle Azioni innovative (ex art. 22 del Regolamento generale
n. 1260 del 1999)
Applicazione del principio “un Fondo per Programma” (eccezion fatta per i progetti
infrastrutturali che riguardano i “Paesi della Coesione”, per i quali saranno predisposti
interventi cofinanziati dal FESR e dal Fondo di Coesione)
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15. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
14. La concentrazione finanziaria nel prossimo ciclo
Gli interventi cofinanziati dai Fondi strutturali devono:
1. essere concentrati su un numero limitato di obiettivi (rubriche):
Obiettivi territoriali:
- CONVERGENZA: in pratica corrisponde all’Ob. 1 del ciclo 2000-2006
COMPETITIVITÀ REGIONALE E OCCUPAZIONE: in pratica riunisce
l’Ob. 2 e l’Ob. 3 della corrente programmazione.
Obiettivo orizzontale: COOPERAZIONE TERRITORIALE ED EUROPEA
2. prevedere tassi di partecipazione dell’UE differenziati a seconda dell’obiettivo:
la partecipazione finanziaria è più elevata nelle aree in maggiore ritardo di sviluppo (e
anche in relazione a determinate tipologie di intervento).
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16. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
15. L’Obiettivo CONVERGENZA
Si tratta dell’Obiettivo prioritario più rilevante sia sul piano finanziario che su quello
politico
Per questo Obiettivo intervengono, tutti i Fondi, incluso il Fondo di Coesione, i cui
interventi sono limitati al settore delle infrastruttrure e a quello ambientale
L’Ob. CONVERGENZA interessa:
(i) le regioni con elevati ritardi di sviluppo: regioni (a livello NUTS II) con un PIL pro-
capite (in SPA) inferiore al 75% della media dell’UE a 25;
(ii) quelle escluse dal “vecchio ob. 1” per effetto statistico, che godono di un sostegno
transitorio: regioni (a livello NUTS II) con un PIL pro-capite (in SPA) superiore al 75%
del PIL Medio UE a 25, ma inferiore al 75% di quello dell’UE a 15;
(iii) gli Stati membri con un Reddito Nazionale Lordo pro-capite inferiore al 90% di
quello medio dell’UE a 25 (“Paesi della Coesione”);
(iv) le RUP (Regioni UltraPeriferiche) per le quali è previsto un Programma specifico
FESR
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17. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
16. L’Obiettivo COMPETITIVITÀ E OCCUPAZIONE
Tale Obiettivo interessa tutte le regioni al di fuori dell’Ob. Convergenza che devono
affrontare squilibri interni nelle dinamiche di sviluppo e/o in declino economico. Una
delle maggiori novità è che viene eliminata la c.d. “microzonizzazione”.
In queste aree, più che in quelle dell’Ob. Convergenza, risulta elevata la
concentrazione tematica degli interventi
L’Ob. COMPETITIVITÀ E OCCUPAZIONE interessa:
(i) regioni che rientravano nel vecchio ob. 2 (inclusive anche di aree urbane
degradate e aree rurali e dipendenti dalla pesca, ma viene meno la
“microzonizzazione”;
(ii) regioni escluse dal “vecchio Ob. 1” per effetto “naturale” (regioni “in phasing
in”).
Si prevede la realizzazione di Programmi distinti FESR e FSE.
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18. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
17. L’Obiettivo orizzontale: COOPERAZIONE TERRITORIALE ED
EUROPEA
Viene in pratica distinto in tre rubriche: (i) la cooperazione transfrontaliera che
interessa regioni ai confini interni ed esterni dell’UE; (ii) la cooperazione
transnazionale di carattere tematico (aree prioritarie: R&ST; SI; ambiente e
prevenzione dei rischi e gestione integrata delle risorse idriche); (iii) reti di
cooperazione e di scambio di “buone prassi” sull’intero territorio dell’UE
Tale Obiettivo valorizza la positiva esperienza di INTERREG
La sua rilevanza viene esaltata dalla complementare riforma dei Programmi di pre-
adesione (sostituiti da un unico dispositivo: lo Strumento di preadesione) e
dall’istituzione dello Strumento Europeo di Prossimità e di Partenariato,
finalizzato a rafforzare la cooperazione con i Paesi confinanti dell’UE ad Est e a Sud
(area del Mediterraneo)
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19. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
18. Obiettivi, ambiti geografici e Programmi
Obiettivi Programmi/ambiti geografici Fondi
Convergenza Programmi nazionali e regionali per le Regioni con FESR
PIL/ab. inferiore al 75% della media UE25 FSE
Programmi nazionali e regionali per le Regioni del c.d. FESR
“effetto statistico” FSE
Programmi a livello nazionale per gli Stati membri con FESR e FC
RNL/ab. inferiore al 90% della media UE25
Competitività Programmi per la competitività (a livello regionale FESR
regionale e NUTS II o di macro-regioni NUTS I)
occupazione Programmi per l’Occupazione (a livello regionale FSE
NUTS II o a livello nazionale)
Cooperazione Programmi a livello NUTS III di cooperazione FESR
territoriale transfrontaliera per le egioni frontaliere NUTS III
europea Programmi di cooperazione transnazionale per le FESR
c.d. zone di cooperazione transnazionale
Programmi a livello europeo per le reti di FESR
cooperazione a livello di intero territorio europeo
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20. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
19. Obiettivi e “aree obiettivo” in Italia per il ciclo 2007-2013
OBIETTIVO REGIONI FONDI
Convergenza “a pieno titolo” Sicilia
(a livello NUTS II) Campania FESR
Puglia FSE
Calabria
“per effetto statistico”* Basilicata
Stati con RNL inferiore Fondo di
al 90% di quello medio Coesione
dell’UE a 25
Competitività e “in phasing in” Sardegna FESR
occupazione FSE
(a livello NUTS I o NUTS “a pieno titolo” Molise; Regioni del FESR
II) Centro-Nord e FSE
Province Autonome
* Tali Regioni sono escluse per “effetto statistico” (PIL pro-capite superiore al 75% del PIL Medio UE a 25, ma inferiore al 75% del PIL UE a 15)
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21. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
20. La concentrazione tematica
La concentrazione tematica – fortemente rafforzata nel ciclo 2007-2013 – interessa
principalmente il FESR e soprattutto le regioni ammesse all’Ob. Competitività e Occupazione
(in queste aree il FESR finanzierà una gamma più limitata di azioni).
La forte concentrazione tematica è funzionale alla volontà di privilegiare gli obiettivi di Lisbona
e di Goteborg e quelli della rinnovata SEO
Per quel che concerne il FESR, soprattutto nelle aree “Competitività” (ex Ob. 2) saranno
privilegiate le “priorità tematiche”: (i) innovazione ed economia della conoscenza; (ii)
accessibilità e servizi di interesse economico generale (trasporti, TLC e reti di energia; reti
secondarie e infrastrutture sociali); (iii) ambiente e prevenzione dei rischi.
Per quel che concerne il FSE nelle aree dell’Ob. Convergenza continueranno ad essere finanziate
iniziative a favore dell’occupabilità, del rafforzamento dei sistemi di istruzione e di formazione
professionale e di sviluppo delle capacità di governo degli Enti pubblici coinvolti nella gestione.
Nelle Regioni del Centro Nord (Ob. Competitività e Occupazione) dovrebbe essere meno esteso
che non nel presente ciclo di programmazione l’utilizzo delle “azioni di sistema”, ma in merito il
negoziato tra gli Stati membri è aperto.
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22. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
21. La programmazione nel ciclo 2007-2013 (I)
Elementi caratterizzanti:
Definizione top down delle priorità di intervento sulla base degli indirizzi generali
delle politiche comunitarie (agenda di Lisbona, sviluppo sostenibile, SEO e agenda
sociale europea)
Inclusione delle Politiche di Coesione nel “ciclo annuale di coordinamento” delle
politiche comunitarie
Semplificazione delle procedure amministrative e rafforzamento della “multilevel
governance” (partenariato istituzionale)
Abolizione dei Complementi di Programmazione.
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23. Antonio Bonetti
Allargamento, Agenda 2000 e le prospettive di riforma per il ciclo 2007-13
22. La programmazione nel ciclo 2007-2013 (II)
Percorso di programmazione:
Il Consiglio dell’UE definisce un documento recante gli indirizzi strategici per la
Politica di Coesione nel ciclo 2007-2013 (“Orientamenti strategici”)
Gli Stati membri (attraverso un processo di concertazione con le Regioni – che
devono predisporre entro settembre 2004 un proprio Documento strategico - e le parti
sociali) propongono un Quadro di Riferimento Strategico Nazionale (documento
solamente politico, nel senso che non si configura come uno strumento di gestione)
Conformemente agli indirizzi del QRSN vengono negoziati dei Programmi regionali
che dovranno essere approvati con Decisione comunitaria
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