1. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la
expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú
POLÍTICAS Y MARCO NORMATIVO ORIENTADOS AL
ACCESO UNIVERSAL Y LA EXPANSIÓN DE LOS
SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES EN EL PERÚ
Patricia Pérez Malca
perez_pe@up.edu.pe
SOBRE LA AUTORA
Bachiller en Economía (Universidad del Pacífico). Profesora contratada del Departamento Académico de Economía de la
Universidad del Pacífico y economista del Instituto Peruano de Economía. Se ha desempeñado como Investigadora Auxiliar
del Instituto de Estudios Peruanos y como asistente de investigación en el Centro de Investigación de la Universidad del
Pacífico.
RESUMEN
En el presente documento se examina el desempeño del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones como principal política
de acceso universal en el Perú así como el marco normativo orientado al acceso universal y la expansión de los servicios de
telecomunicaciones. El análisis se divide en dos etapas determinadas por la administración del fondo y caracterizadas por el
proceso para adjudicar proyectos. A pesar de los buenos resultados en la expansión y de las modificaciones al marco
normativo desde 1998, se encuentra un mejor desempeño del Fitel en su segunda etapa a partir del 2007. Asimismo se
identifican como retos para el fondo el desarrollo de proyectos de banda ancha y la sostenibilidad económica de los
operadores rurales. Finalmente, se examinan los factores que fomentaron la competencia y la expansión de la red de telefonía
móvil en los últimos años.
Palabras clave
Telecomunicaciones, acceso universal, expansión de servicios, Fitel, Perú
ANTECEDENTES
El Perú tiene una extensión de 1’285,216 km2 y según el Censo 2007, cuenta con una población de 28 millones de habitantes,
el 75.9% vive en zonas urbanas y el 24.1% restantes, en zonas rurales. Se divide administrativamente en 25 regiones, 196
provincias, 1,828 distritos y 76,796 centros poblados1. Según el Organismo Supervisor de Inversión Privada en
Telecomunicaciones (Osiptel), en el 2008 la densidad de telefonía fija alcanzaba 10.3 líneas por cada 100 habitantes y la
móvil, 74.9 líneas por 100 habitantes.
A inicios de los noventa, el Estado participaba en la provisión del servicio público de telecomunicaciones a nivel nacional
mediante las empresas Compañía Peruana de Teléfonos S.A. (CPT S.A.) y Empresa Nacional de Telecomunicaciones del
Perú (Entel Perú). CPT S.A. brindaba el servicio de telefonía local fija en Lima Metropolitana y Entel Perú estaba a cargo de
la provisión del servicio de telefonía local fija para el resto del país y el servicio de larga distancia. La densidad de telefonía
fija ascendía a 2.9 líneas por cada 100 habitantes, nivel de cobertura debajo del promedio de países de renta similar2. En la
medida que Entel operaba fuera de Lima Metropolitana, esta empresa debía ampliar la cobertura de telefonía sin embargo no
contaba con capacidad financiera para lograr sus objetivos.
1
Cabe señalar que la población en el Perú presenta un alto grado de dispersión, de los 76,796 centros poblados existentes, 51,599 tienen
menos de 100 habitantes y sólo 506 tienen más de 3,000 habitantes. A esto se suman las dificultades de acceso que impone la accidentada
geografía del país.
2
El promedio de densidad en los países de renta inferior ascendía a 9.2 líneas fijas por 100 habitantes.
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A inicios de la década de los noventa, las empresas estatales se encargaban de la provisión de los servicios públicos, en ellas
tanto el exceso de personal como la política tarifaria afectaron los ingresos y las inversiones. Dada esta situación, el Perú
inició una serie de reformas regulatorias en los sectores de servicios públicos e infraestructura con el objetivo de liberalizar
estos mercados y promover la inversión privada. (Barrantes y Pérez, 2006) En 1991, mediante la Ley Marco para el
Crecimiento de la Inversión Privada3 se garantiza la libre iniciativa y las inversiones privadas. Se aplican iguales condiciones
cuando una misma actividad económica es realizada por el estado y por empresas privadas. Según la ley, el Estado “asegura
la prestación de servicios públicos básicos promoviendo la participación del sector privado, a fin de mejorar la calidad de los
servicios” (Art. 11).
Como parte de la reforma del sector se dictaron normas para su reestructuración, la nueva Ley de Telecomunicaciones fue
promulgada en 1991 y se orientó a la apertura del mercado hacia la competencia. En 1993 fue publicado el Texto Único
Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones (TUO) que integró las modificaciones de la nueva Ley de Telecomunicaciones.
(Campodónico 1999) Además, se declaró de interés nacional la modernización y desarrollo de las telecomunicaciones dentro
del marco de libre competencia.
Debido a la política de privatización en el sector, se requería establecer un mecanismo para fomentar la expansión del
servicio en áreas no rentables para los operadores. Por ello en 1993 se creó el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones
(Fitel) “que servirá exclusivamente para el financiamiento de servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en lugares
considerados de preferente interés social”4. (Art. 12 del TUO)
En 1994, el Estado privatizó las empresas CPT S.A. y Entel Perú mediante su venta a Telefónica del Perú (TdP). Respecto a
la expansión del servicio, el Contrato de Concesión estableció que TdP debía instalar un teléfono público en 1,486 centros
poblados seleccionados entre los cerca de setenta mil sin cobertura en ese entonces, lo que TdP cumplió en 1998. (Bonifaz y
Bonifaz, 2005)
Los principales actores del sector público son el Osiptel, creado en 1993 mediante el TUO, y el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones (MTC). El primero es competente sobre interconexión, tarifas y controversias entre empresas, además según
su Reglamento cuenta con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, mientras que el MTC establece la
política de telecomunicaciones, otorga concesiones y administra los recursos escasos.
FITEL: POLÍTICA DE ACCESO UNIVERSAL
Las telecomunicaciones y las tecnologías de la información y comunicación (TICs) contribuyen a reducir la pobreza en la
medida que disminuyen los costos de comunicación y permiten el acceso a mercados, entre otras razones. Dada su
importancia y debido al reducido incentivo económico de los operadores privados para expandir las redes en zonas de difícil
acceso y bajo nivel de ingreso se estableció en el Perú un fondo de acceso universal.
El Fitel es el principal mecanismo de acceso universal y subsidia servicios de telecomunicaciones en áreas rurales y de
preferente interés social, así también la infraestructura de comunicaciones que se requiera para garantizar el acceso a esos
servicios, estudios y acciones de supervisión. El subsidio se justifica en la medida que estos proyectos generan externalidades
positivas (Bonifaz y Bossio, 2007), asimismo los proyectos financiados tienen altos costos y baja rentabilidad privada
(Bonifaz y Bonifaz, 2005).
Según la Ley del Fitel5 y su Reglamento6, los recursos del fondo provienen del 1% de la facturación anual de los operadores
de servicios portadores y finales de telecomunicaciones. Fitel recibe además un porcentaje del canon recaudado por el uso del
espectro radioeléctrico, ingresos financieros generados por recursos propios, transferencias del Tesoro Público y otros
3
Decreto Legislativo 757 promulgado el 08 de noviembre del 1991.
4
Según el Reglamento del Fitel se considera área rural a los centros poblados que cumplan con las condiciones siguientes: (i) que no
formen parte de las áreas urbanas según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), (ii) que cuenten con una población de
menos de 3,000 habitantes, según el último censo poblacional del INEI o su proyección oficial, de ser ésta más reciente; y, que tengan
escasez de servicios básicos. Además, también se considera área rural a aquellos centros poblados con una densidad de menos de dos líneas
fijas por cada 100 habitantes, los que no requieren cumplir con las condiciones anteriores. Finalmente, se consideran lugares de preferente
interés social, a aquellos que sean determinados como tales por el MTC.
5
Ley 28900. Ley que otorga al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – Fitel la calidad de persona jurídica de derecho público,
adscrita al sector transportes y comunicaciones publicada el 06 de noviembre del 2006 en el Diario Oficial El Peruano.
6
Decreto Supremo 010-2007-MTC promulgado el 01 de abril del 2007.
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aportes. Este fondo puede financiar (i) solicitudes de poblaciones; (ii) proyectos de telecomunicaciones; y (iii) proyectos
piloto de telecomunicaciones. Estos últimos son de carácter experimental y se realizan a pequeña escala7.
En la medida que Fitel es un fondo público, actualmente los proyectos deben lograr la viabilidad del Sistema Nacional de
Inversión Pública (SNIP), cabe resaltar que los proyectos Fitel I, II, III y IV no pasaron por el SNIP.
Desde su creación, Osiptel estuvo a cargo de la administración del fondo, sin embargo en noviembre del 2006, la
administración del Fitel pasó al MTC por lo que se identifican dos etapas en la evolución del fondo: 1998-2006 y 2007-2009.
En las siguientes sub-secciones se revisará tanto la evolución del fondo como el marco normativo orientado a fomentar la
expansión de los servicios públicos de telecomunicaciones.
Primera etapa 1998-2006
Hasta 1998 el marco regulatorio peruano no mencionaba de forma explícita el concepto de acceso universal, ese año se
publicó el Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fitel que establece los objetivos del fondo, el tratamiento de
sus recursos, las modalidades y condiciones de financiamiento así como la normativa relacionada con los proyectos, el
otorgamiento de la concesión, desembolso de los fondos y la supervisión. En ese mismo año se publicaron los Lineamientos
de Política de Apertura en el mercado de telecomunicaciones del Perú que determinaron las políticas de acceso universal. Así
se definió el acceso universal como “el acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones
esenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para la mayoría de usuarios y provistos por los
operadores públicos de telecomunicaciones” (Art. 75)8
El Fitel adjudica fondos a los operadores que soliciten el menor subsidio para ejecutar los proyectos. Debido a que se busca
reducir el riesgo de incumplimiento, estos montos se entregan como subsidios parciales (a la firma del contrato, al culminar
las instalaciones y lo restante en partes iguales durante los cinco primeros años de operación).
En esta primera etapa Osiptel tenía a su cargo la administración del fondo. Según el Reglamento de Administración y
Funcionamiento del Fitel9 la Gerencia del Fitel elaboraba los proyectos a ser financiados con cargo a los recursos del fondo y
la Gerencia General de Osiptel debía proponer los proyectos para su revisión y aprobación al Presidente del Osiptel. Una vez
aprobados, los proyectos se presentaban al MTC para la aprobación y finalmente Osiptel debía realizar las subastas y
supervisar el cumplimiento de los contratos.
En 1998 se otorgó la buena pro del Proyecto Frontera Norte (Fitel I) y se firmó el contrato de financiamiento por US$ 1.83
millones. Dos años después, dada la necesidad de implementar proyectos que incorporen el acceso a Internet, se actualizó el
Reglamento de Administración y Funciones del fondo. Cabe destacar que pasaron casi cinco años entre la adjudicación de
Fitel IV y Fitel V. Asimismo, Fitel ha financiado cuatro proyectos piloto en esta etapa.
Monto Población
Centros
Proyecto Año Empresa Servicio financiado directamente
poblados
(miles US$) beneficiada
Fitel I - Proyecto Frontera Gilat to Home
1998 TUP* 1,830 213 80,993
Norte S.A.
Fitel II – Proyecto Centro Gilat to Home TUP* -
1999 10,991 2,231 837,055
Sur, Selva Norte y Sur S.A. Internet
Fitel III – Proyecto Centro Gilat to Home
TUP* –
Oriente, Norte y Centro 2001 S.A. – Rural 27,854 2,526 1,078,566
Internet
Norte Telecom S.A.C.
Fitel IV – Proyecto Centro Gilat to Home
Oriente, Centro Sur, 2001 S.A. – Rural TUP* 11,396 1,616 3,577,843
Norte, Selva Norte, Sur y Telecom S.A.C.
7
Según el artículo 17 del Reglamento, con los proyectos piloto se evalúa la aplicación de nuevas tecnologías y de prácticas de gestión y
podrían ser replicados en proyectos de telecomunicaciones de mayor escala.
8
Este numeral fue derogado por el Decreto Supremo N° 003-2007-MTC, publicado el 02 febrero 2007.
9
Resolución de Consejo Directivo 048-2000-CD-Osiptel del 28 de septiembre del 2000 que actualizó el Reglamento de Administración y
Funcionamiento del Fitel (Resolución de Consejo Directivo 013-98-CD/Osiptel del 10 de setiembre de 1998).
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Centro Norte
Fitel V – Acceso a
Gilat to Home
internet en capitales de 2006 Internet 1,149 68 88,476
S.A.
distrito – Primera etapa
Tabla 1. Proyectos de telecomunicaciones del Fitel al 2006
*Teléfonos de uso público
Fuente: Fitel y León (2009)
Monto Población
Empresa y/o
Proyecto financiado directamente
organización
(US$) beneficiada
Intermediate Technology
Sistema de Información para el Desarrollo
Development Group – 209,200 5,928
Rural*
ITDG
Sistemas de Comunicaciones para Fundación EHAS,
140,000 51,362
Establecimientos Rurales de Salud* UPCH, PUCP, MINSA
Información Agraria vía Internet para CEPES, MINAG, Junta
Agricultores de la Junta de Usuarios del de Usuarios del Valle del 105,408 6,000
Valle del Río Chancay - Huaral Río Chancay
Desarrollo de una Red de
Telecomunicaciones Rurales entre los
Valtron E.I.R.L. 295,000 38,500
distritos, pueblos y comunidades de la
provincia de Huarochirí
Tabla 2. Proyectos piloto del Fitel al 2006
*En estos proyectos, el financiamiento no fue dirigido directamente hacia las organizaciones que ejecutaron los
proyectos. El financiamiento se realizó a través de la instalación de teléfonos públicos y acceso a datos de baja
velocidad. Con la infraestructura financiada por Fitel los organismos ejecutores desarrollaron los sistemas de
información.
Fuente: Fitel y Barrantes (2009)
En 1999, se aprobó el Sistema de Tarifas del Servicio Rural10 aplicable a las comunicaciones entre usuarios de telefonía fija y
usuarios de teléfonos públicos en áreas rurales y de preferente interés social. Se establece que las tarifas para las llamadas
entre estos usuarios estarán sujetas a tarifas máximas fijas determinadas por Osiptel en la misma resolución.
En el 2001 se aprobaron los Lineamientos de Políticas Generales para Promover la Masificación del Acceso a Internet en el
Perú11 que establecen el deber de promover la expansión del acceso a Internet a nivel nacional a usuarios domiciliarios o a
través de cabinas públicas de acceso a Internet, promover el uso de redes alternativas para el acceso a Internet y fortalecer los
planes gubernamentales que permitan el acceso a Internet en zonas rurales y de preferente interés social.
Con el objetivo incorporar a la población que no accede a las tecnologías de la información y comunicación, en el 2003 se
publicaron los Lineamientos de Políticas para promover un mayor acceso a los Servicios de Telecomunicaciones en áreas
rurales y lugares de preferente interés social12 con el objetivo de “acelerar la incorporación, en condiciones de equidad, de las
poblaciones de las áreas rurales y de preferente interés social, a las oportunidades que ofrecen las TIC, promoviendo su
integración a la red pública de telecomunicaciones”13.
10
Resolución de Consejo Directivo 022-1999-CD/Osiptel del 21 de setiembre de 1999.
11
Decreto Supremo 066-2001-PCM promulgado el 07 de junio del 2001.
12
Decreto Supremo 049-2003-MTC publicado el 17 de agosto del 2003en el Diario Oficial El Peruano.
13
Estos lineamientos consideran las políticas de concesiones, de uso compartido de infraestructura, recursos escasos, entre otros.
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Dadas las diferencias existentes en la tecnología empleada y en el costo de brindar el servicio de telefonía entre operadores
urbanos y rurales, Osiptel estableció en el 200314 que el operador rural establezca las tarifas para llamadas locales y de larga
distancia nacional15. De este modo, se busca generar incentivos a los operadores para la continuidad, desarrollo y expansión
del servicio16.
En el 2004, se modificó el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones vigente. Algunos cambios se enmarcaron en la
política asumida por el Estado de promover el acceso de las áreas rurales y de preferente interés social, por ejemplo, se
establecieron condiciones especiales para el uso de determinadas bandas del espectro para flexibilizar el acceso a los
servicios de telecomunicaciones.
Por otro lado, se intentó modificar sin éxito el Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones vigente en ese entonces para
permitir a los operadores establecidos emplear sus aportes de manera directa en la ejecución de proyectos. Sin embargo, el
uso de aportes de las empresas sin pasar por el concurso desvirtuaría el mecanismo del fondo (Saravia, 2005).
Otra de las medidas destinadas a facilitar la expansión de los servicios fue la promulgación de la Ley que regula el acceso y
uso compartido de infraestructura de uso público para la prestación de Servicios Públicos de Telecomunicaciones17 en el
2004, con la finalidad de promover el crecimiento ordenado de las infraestructuras de uso público necesarias para la
prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones y utilizar eficientemente la infraestructura de uso público.
En abril del 2006 se promulgó la Ley que establece la concesión única para la prestación de servicios públicos de
telecomunicaciones18 la que permite la prestación de múltiples servicios mediante un mismo contrato de concesión. En
septiembre del 2006 se modificaron las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones para promover
que los abonados de un servicio de telecomunicaciones puedan realizar por si mismos la extensión del servicio hacia áreas
rurales y de preferente interés social no cubiertas, siguiendo los requerimientos establecidos en dicha norma19.
Desde 1998 hasta el 2006, se adjudicaron cinco proyectos de telecomunicaciones que han beneficiado directamente a 5.6
millones de habitantes con un desembolso de US$ 53 millones. Se han cubierto 6,056 centros poblados con telefonía pública,
558 de los cuales cuenta con también con Internet. Cabe señalar que se ha empleado el 52% de los ingresos del fondo para el
financiamiento de proyectos de telecomunicaciones durante esta etapa. Mientras que entre los años 1998-2000 este porcentaje
ascendió a 55.9% y en el periodo 2001-2003 se incrementó a 74.6%, entre el 2004 y el 2006 se redujo a 28.6%.
Las demoras para la adjudicación de los proyectos se habrían debido a factores tanto institucionales como relacionados con el
SNIP. Por un lado, en agosto del 2002 se creó la Oficina de Proyectos de Comunicaciones dentro del MTC20 como
“responsable de diseñar y ejecutar proyectos con el objetivo de contribuir a ampliar la cobertura de los servicios de
telecomunicaciones en las zonas más deprimidas y alejadas del país”. Dentro de sus funciones, debía diseñar y ejecutar
proyectos con el objetivo de ampliar el acceso de los servicios de comunicaciones en las zonas con mayor pobreza y
aislamiento en coordinación con la Secretaría de Comunicaciones. Por otro lado, según la Defensoría del Pueblo (2006) el
estancamiento del fondo se habría debido a la dificultad para que los proyectos logren la viabilidad del SNIP.
La administración del Fitel pasó a manos del MTC en noviembre del 2006, entre los motivos del cambio se señala que el
fondo no financió nuevos proyectos en casi cinco años y que se busca evitar la duplicidad de funciones entre la Oficina de
Proyectos del MTC y el Osiptel. (Barrantes, 2009)
14
Resolución que modifica el Texto Único Ordenado de las Normas de Interconexión. Resolución de Consejo Directivo 111-2003-
CD/Osiptel del 11 de diciembre del 2003.
15
Las tarifas se aplican para la red del servicio de telefonía fija local (modalidad de abonados y de teléfonos públicos) y la red de telefonía
móvil.
16
Según la exposición de motivos de esta norma, “es recomendable que la tarifa sea establecida por la empresa rural, ya que ésta, en un
escenario en el cual la sensibilidad por la tarifa es muy alta (por la situación social y cultural de los habitantes de las áreas rurales), no tiene
incentivos a incrementarla sin que se vean afectados sus ingresos. La empresa proveedora de servicios en las áreas rurales es la principal
interesada, al ingresar al mercado, en poder recuperar su inversión, sin que ello conlleve a establecer una tarifa excesiva que disminuya el
tráfico cursado”.
17
Ley 28295 promulgada el 28 de junio del 2004.
18
Ley 28737 promulgada el 28 de abril del 2006.
19
“Incorporan artículo al Título VI de las Condiciones de Uso de los Servicios Públicos de Telecomunicaciones”. Resolución de Consejo
Directivo N° 055-2006-CD/Osiptel del 12 de septiembre del 2006.
20
Decreto Supremo 041-2002-MTC promulgado el 22 de agosto del 2002 y derogado por el Art. 3 del Decreto Supremo 021-2007-MTC,
publicado el 06 julio 2007.
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6. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la
expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú
Segunda etapa 2007-2009
Según la actual Ley del Fitel, el fondo “financiará, exclusivamente, servicios de telecomunicaciones en áreas rurales o en
lugares considerados de preferente interés social, así como la infraestructura de comunicaciones necesaria para garantizar el
acceso a tales servicios, de ser el caso”. (Art. 1)
El MTC actúa como Secretaría Técnica del Fitel y la administración está a cargo de un Directorio presidido por el titular del
MTC e integrado por el titular del Ministerio de Economía y Finanzas y el Presidente del Consejo Directivo del Osiptel. En
esta segunda etapa del fondo, además de contar con la aprobación del SNIP, los proyectos a ser financiados deben ser
aprobados por el Directorio del Fitel a propuesta de la Secretaría Técnica y luego implementados por la Agencia de
Promoción de la Inversión Privada (ProInversión). Finalmente la Secretaría Técnica se encarga de supervisar los proyectos
financiados por Fitel. (Decreto Supremo 036-2008-MTC21)
En febrero del 2007 se incorporaron los Lineamientos para desarrollar y consolidar la competencia y la expansión de los
servicios de telecomunicaciones en el Perú22 en los Lineamiento de Apertura para establecer el marco que promueva el
desarrollo de los servicios de telecomunicaciones y la expansión de los servicios en áreas rurales y lugares de preferente
interés social. En relación con el acceso universal, establece que el MTC y Osiptel deben fomentar la expansión de redes
hacia los distritos no atendidos por algún tipo de servicio, además de un tratamiento favorable para operadores rurales. Se
determina también que podrán ser utilizados esquemas de Asociaciones Público Privado (APP) para el desarrollo de los
servicios públicos de telecomunicaciones.
En mayo del 2007 se publicó la Ley para la expansión de infraestructura en telecomunicaciones23 cuyo objetivo es establecer
un régimen especial y temporal principalmente en áreas rurales, de preferente interés social y zonas de frontera para instalar y
desarrollar la infraestructura necesaria para prestar servicios públicos de telecomunicaciones24.
En agosto del 2008 se promulgó el Marco general para la promoción de los servicios públicos de telecomunicaciones en áreas
rurales y de preferente interés social25 con el objetivo de consolidar en un texto normativo las normas aplicables en dichas
zonas, incentivar la prestación del servicio en las mismas y adoptar nuevas políticas para promover la inversión privada.
Asimismo, determina que el principio de acceso universal “comprende el acceso en el territorio nacional a un conjunto de
servicios públicos de telecomunicaciones esenciales y de valor agregado, capaces de transmitir voz y datos, tales como
telefonía fija, servicios móviles, larga distancia, portador local, Internet; así como la utilización de la banda ancha”.
A partir del 2007 se han adjudicado tres proyectos de telecomunicaciones, dos de los cuales ya se encuentran en etapa de
instalación. El número de beneficiarios será 4 millones y el desembolso asciende a US$ 67 millones. Los proyectos cubrirán
un total de 4,751 centros poblados con telefonía de abonados o pública y 3,723 centros con Internet.
Proyecto Año Empresa Servicio Monto Centros Población Estado
financiado poblados directamente
(miles US$) beneficiada
Programa TUP*
“Implementación del Rural Telecom Telefonía de En etapa de
2007 8,837 1,928 1.3 mill.
Servicio Banda Ancha a S.A.C. abonados instalaciones
Nivel Nacional” Internet
Programa Consorcio En etapa de
2008 Internet 9,445 1,050 1.1 mill.
“Implementación de Ameritel – instalaciones
21
Reglamento de Administración y Funciones del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones – Fitel promulgado el 31 de octubre del
2008.
22
Decreto Supremo 003-2007-MTC promulgado el 01 de febrero del 2007.
23
Ley 29022 promulgada el 18 de mayo del 2007.
24
Entre otros, establece que los permisos sectoriales, regionales, municipales necesarios para abrir pavimentos, calzadas o aceras en la vía
pública se sujeten al silencio administrativo positivo en un plazo de 30 días (Art. 5). Además, el uso de las áreas y bienes de dominio
público (suelo, subsuelo y aires de caminos públicos, calles y plazas) es gratuito para el despliegue, mejoras y/o mantenimiento de la
infraestructura instalada o por instalarse (Art. 6). Así también se establecen obligaciones para empresas concesionarias de carreteras y
electricidad (Art. 8).
25
Decreto Supremo 024-2008-MTC promulgado el 15 de agosto del 2008.
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7. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la
expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú
Telecomunicación Cime - Valtron
Rural – Internet Rural”
Proyecto “Provisión del Las
TUP*
Servicio de Datos y Voz instalaciones
Telefónica del Telefonía de
en Banda Ancha para 2009 48,849 3,852 1.6 mill. empezarán
Perú abonados
Localidades Rurales del en agosto
Internet
Perú - BAS” del 2009
Tabla 3. Proyectos formulados por Fitel y adjudicados a través de ProInversión desde el 2007
*Telefonía de uso público
Fuente: Fitel
Cabe mencionar que en esta segunda etapa se adjudicó el proyecto piloto “Implementación de Telefonía Domiciliaria y
Locutorios Telefónicos en los Distritos de Huayllay y Santa Ana de Tusi – Pasco” a Gamacom S.A.C. que ha beneficiado a
5,742 habitantes y ha recibido un financiamiento de US$ 222,17626.
Estos proyectos de telecomunicaciones adjudicados desde el 2007 beneficiarán a un mayor número de habitantes y
comprenden un monto de financiamiento más alto que los proyectos adjudicados durante la primera etapa (1998-2006), sobre
la base de estos indicadores el desempeño del fondo habría sido mejor en la segunda etapa.
EXPANSIÓN DE LA TELEFONÍA MÓVIL
En los últimos años, la penetración de telefonía móvil se ha incrementado de forma significativa en los últimos años pasando
de 20.5 a 74.9 líneas por 100 habitantes entre el 2005 y el 2008. Las empresas que operan en el sector son Telefónica
Móviles, América Móvil (ex TIM) y Nextel, con 63%, 34% y 3% del número de líneas en servicio, respectivamente.
Entre los factores que explican esta importante expansión en los últimos años se pueden identificar, además de la favorable
coyuntura macroeconómica27 al incremento de la competencia en el sector. Según Gallardo, López y Gonzales (2007) a partir
del 2005 se diseñaron políticas que permitieron ampliar la penetración del servicio móvil. Asimismo, se han reducido los
costos de la expansión móvil mediante: (i) la disminución de aranceles a equipos y (ii) la reducción del pago por concepto de
canon.
Las políticas señaladas en Gallardo et.al. (2007) se relacionan con los cargos de terminación y las tarifas de comunicaciones
fijo – móvil, entre estas podemos mencionar la reducción gradual de los cargos de terminación mediante reducciones
aplicadas durante tres años. En noviembre de 2005, Osiptel estableció los cargos de interconexión tope por terminación de
llamada en las redes móviles28. Este cargo se ha reducido de forma gradual en aproximadamente 46% desde el primer
trimestre del 2006 hasta el primer trimestre del 2009, lo que ha otorgado predictibilidad al mercado.
Durante el 2006, se eliminaron los aranceles para los terminales de servicios móviles29 lo que redujo el precio del terminal en
30% aproximadamente. Así también se aprobó el “Reglamento del Canon por el uso del Espectro Radioeléctrico para
Servicios Públicos Móviles”30 que modificó la forma de cobro del canon por el uso del espectro radioeléctrico. Se pasó de un
esquema de cobro por número de terminales móviles a otro en función del uso del ancho de banda asignado. De esta forma se
pasó de un esquema que castigaba la expansión por uno que fomenta el uso eficiente del espectro, además se determinó que
la prestación de un nuevo servicio en la banda asignada para el servicio móvil ya concedido, no altera el pago del canon. Las
empresas debían formalizar su compromiso de expansión en 250 distritos (elegidos dentro de los seleccionados por el MTC)
para acogerse al reglamento. (Barrantes y Pérez, 2008; Galarza, 2008)
A pesar que el Fitel no financia proyectos que incrementen la cobertura de la telefonía móvil, en ciertas ocasiones el Estado
tiene la potestad de exigir al operador ampliar la cobertura del servicio de telefonía móvil. A fines del 2004 dos importantes
empresas de telefonía móvil, Telefónica Móviles y Comunicaciones Móviles (ex BellSouth), se fusionaron y el MTC
estableció como condición a esta fusión ampliar la cobertura del servicio de telefonía móvil a 2,000 localidades que no
cuenten con el servicio o cuenten con él de forma deficiente en un plazo de tres años. Asimismo, en marzo del 2005 se
entregó en concesión por veinte años una de las bandas de 1,900 MHz a América Móvil y se obligó al operador a cumplir con
26
Se asume un tipo de cambio de S/.2.93 por dólar.
27
Entre el 2005 y el 2008 la tasa real promedio de crecimiento anual del Producto Bruto Interno fue de 8.3%.
28
Resolución de Consejo Directivo N° 070-2005-CD/Osiptel.
29
Mediante el D.S. 211-2006-MEF.
30
Decreto Supremo 043-2006-MTC promulgado el 27 de diciembre del 2006.
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8. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la
expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú
un Plan Mínimo de Expansión en dos años que consiste en brindar el servicio de telefonía móvil en quince provincias de seis
departamentos con baja densidad de telefonía móvil31. Así también, en julio del 2007 se entregaron en concesión las bandas
B, D y E del servicio de comunicaciones personales (PCS por sus siglas en inglés). América Móvil se adjudicó la banda B y
Nextel, las bandas D y E. La firma estos contratos permitirá que 300 nuevos distritos cuenten con cobertura móvil, 200
distritos a cargo de América Móvil y 100 por Nextel. (Barrantes y Pérez, 2008; Mesía, 2006 y Ruiz 2008)
LOGROS Y RETOS DE LAS POLÍTICAS DE ACCESO UNIVERSAL Y EXPANSIÓN DEL SERVICIO DE
TELECOMUNICACIONES
En el 2008 se cumplieron diez años desde que se adjudicó el primer proyecto de Fitel y, a pesar de diversas
consideraciones32, los proyectos implementados durante su primera etapa han beneficiado a seis mil centros poblados y han
recibido un financiamiento de US$ 53 millones. Asimismo, empresas como Gilat to Home y Rural Telecom se encuentran
operando a pesar que hace algunos años dejaron de recibir el subsidio del fondo.
A inicios de los noventa aproximadamente setenta mil localidades no contaban con servicios de voz (telefonía pública, fija de
abonados o móvil), mientras que según la información disponible en la página web de Fitel, cuarenta mil centros poblados
aproximadamente no cuentan con ningún servicio de comunicación de voz33. Estos datos indican el importante avance en la
expansión de estos servicios que se ha debido a las políticas y al marco normativo que han fomentado la expansión de los
públicos de telecomunicaciones por los operadores establecidos en las zonas urbanas, operadores rurales y el fondo.
En los últimos años, Fitel viene financiando proyectos con la tecnología de banda ancha los que en el marco de la
convergencia permiten brindar distintos servicios como telefonía de abonados, teléfonos públicos e Internet. A junio del 2009
se están implementando dos proyectos con esta tecnología y existen otros por adjudicar34. (León 2009) Sin embargo, todavía
se requiere un importante avance en este tipo de proyectos ya que aproximadamente el 83% de centros poblados en el Perú no
cuentan con Internet de banda ancha35.
Cabe mencionar que se presentan importantes retos a la sostenibilidad económica de las empresas operadoras dado los shocks
no anticipados de demanda, originados por la expansión de la telefonía móvil como sustituto a la telefonía de uso público, en
los distritos donde operan los proyectos del Fitel. Mientras que el nivel de tráfico total se ha incrementado en los últimos años
en aquellas localidades beneficiadas que cuentan únicamente con el servicio provisto por el Fitel, el tráfico en las localidades
beneficiadas por Fitel que además cuentan con otro operador fijo o móvil se ha reducido. Esta situación ha generado
solicitudes de aumento de las tarifas de parte de los operadores en la medida que el subsidio de Fitel comprende los cinco
primeros años de operación.
REFLEXIONES FINALES
A pesar del importante avance en la cobertura del sector en los últimos años, gran parte de la población todavía no accede a
estos servicios. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), al cuarto trimestre del 2008 el 29.0% de los
hogares contaba con teléfono fijo, el 60.0% contaba con al menos un celular y el 7.6% de los hogares tenía Internet; mientras
que a nivel rural estos porcentajes ascienden a, 2.4%, 29.3% y 0.1% respectivamente. Cabe señalar que la telefonía móvil ha
presentado las mayores tasas de crecimiento en especial en los últimos años.
En el Perú, la principal política de acceso universal está constituida por el Fitel que subsidia proyectos para expandir los
servicios de comunicaciones esenciales hacia áreas rurales y de preferente interés social. Mientras que en los primeros años
del fondo, el ritmo de ejecución de los ingresos fue 65.6%, a partir del 2004 este porcentaje se redujo a menos de la mitad
debido a factores institucionales relacionados con la duplicidad de funciones con la Oficina de Proyectos de Comunicaciones
del MTC y la dificultad para que los proyectos del Fitel sean aprobados por el SNIP. Sin embargo en los últimos años esta
situación se estaría revirtiendo dados los importantes montos adjudicados en la segunda etapa del fondo.
31
Según el contrato, la “Sociedad Concesionaria deberá contar con un mínimo de quince mil líneas en servicio en total en las quince
provincias escogidas. Esta obligación está sujeta a la existencia de demanda, para lo cual la Sociedad Concesionaria deberá acreditar
fehacientemente dicha situación ante Osiptel, quien se encargará de su verificación”.
32
Como aquellas relacionadas con la calidad del servicio.
33
Información a febrero del 2008.
34
Como los proyectos: (i) “Banda Ancha Rural San Gabán – Puerto Maldonado” que beneficiará a 64 mil habitantes en 89 localidades con
un financiamiento aproximado de US$ 3.7 millones y (ii) “Proyecto de Banda Ancha para el desarrollo del Valle de los ríos Apurímac y
Ene – VRAE” que beneficiará a 85 mil habitantes en 311 localidades con un financiamiento aproximado de US$ 4.6 millones. (Ruiz, 2008)
35
Información a febrero del 2008.
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9. Pérez Políticas y marco normativo orientados al acceso universal y la
expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú
Además de los cambios en la normativa relacionados con el Fitel, el Estado ha adoptado una política de promoción del
acceso de las áreas rurales y de preferente interés social a los servicios de telecomunicaciones como estrategia de integración
y lucha contra la pobreza. De este modo, mediante lineamientos y modificaciones a la normativa existente, el MTC y el
Osiptel promueven la integración de estas zonas a la red pública de telecomunicaciones. Asimismo, a partir del 2004 se
fomentó la expansión en móvil mediante incentivos a la competencia y obligaciones de expansión del servicio. De este modo
las políticas adoptadas han fomentado efectivamente de desarrollo de las TICs en el ámbito rural.
Finalmente, para fomentar el avance en acceso universal y la expansión de los servicios públicos se debe propiciar la
innovación y adaptación tecnológica a la realidad del sector rural de parte del sector privado así como la inversión de los
operadores rurales para lograr esta expansión y a la vez la sostenibilidad de los proyectos una vez culminado el subsidio, ante
por ejemplo la reciente reducción del tráfico de los operadores rurales.
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Telecomunicaciones en el Perú en Fernández-Baca J. (ed.). Experiencias de regulación en el Perú. Universidad del
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Disponible en http://www.telesemana.com/contribuidores/detalle.php?id=15 Fecha de consulta 26 de abril del 2009
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10. León, L. (2009) Perú: Fondo de Inversión en Telecomunicaciones. Informe de acción de incidencia regional. Asociación
para el progreso de las comunicaciones. Quito.
11. Mesía, J. (2006) La regulación ante la evolución técnica y económica de los mercados de comunicaciones electrónicas.
Presentación en el Seminario III Encuentro Regulatel – IRG. Diciembre 2006. La Antigua – Guatemala.
12. Ruiz, G. (2008) Marco Normativo para la Promoción y Desarrollo de las TICs. Presentación en la IV Semana
Tecnológica Internacional. INICTEL – UNI. Noviembre 2008. Lima.
13. Saravia, M. (2005) Acceso universal en el Perú: Futuro de FITEL en riesgo. Lima, ITDG.
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Telecomunicaciones (Fitel)” en Revista Themis No. 52 p. 171-187]
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expansión de los servicios de telecomunicaciones en el Perú
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