Este documento discute la necesidad de mejorar la separación institucional de funciones en el sector público chileno. Actualmente hay ambigüedad y confusión sobre quién es responsable de la formulación de políticas, su ejecución, fiscalización y evaluación. Esto dificulta la rendición de cuentas, el control ciudadano y puede facilitar prácticas indebidas. Se propone fortalecer la independencia de las entidades evaluadoras y dar más autonomía a las organizaciones ejecutoras para mejorar la gestión pública y la gobernabilidad dem

1. SEPARACIÓN INSTITUCIONAL DE
FUNCIONES
(BORRADOR PRELIMINAR PARA LA DISCUSIÓN)
Mario Drago
Escuela de Gobierno, UAI.
20 de enero, 2009

2. 1. Introducción (el problema):
• Ambigüedad y confusión institucional en la
distribución actual de las funciones de formulación,
ejecución, fiscalización y evaluación de políticas
públicas en el sector público chileno.
“No obstante la diferenciación funcional entre ministerios y servicios
públicos que está establecida en la legislación –según la cual los
primeros tienen funciones esencialmente ligadas a la elaboración y
evaluación de políticas, mientras que los segundos tienen a su cargo el
desempeño de las tareas ejecutivas que surgen de lo anterior‐, en la
práctica el sistema no opera de esta forma. Si bien los ministerios son
responsables de la definición de políticas sectoriales, en la actualidad
dicha función está frecuentemente entrelazada con la de ejecución.”
(TDR)

3. • Tal confusión y ambigüedad de funciones, y consiguientemente, en
las facultades y responsabilidades dentro del sector público
chileno, se manifiesta tanto a nivel horizontal (Ministerios y sus
servicios dependientes), como vertical (entre el nivel central y los
niveles ‘descentralizados’).
• Por otra parte, hay casos en que quienes están a cargo de la
ejecución de políticas, planes y programas, no cuentan con la
autonomía y flexibilidad necesaria para hacer gestión con los
recursos puestos a su disposición, viéndose excesivamente
sometidos tanto a las directrices y criterios de la entidad a cargo de
la tarea de formulación de políticas o bien de aquella a cargo de la
asignación de los recursos. Ello genera así una falta de compromiso
y responsabilidad con los resultados.

4. 2. Relevancia:
La ambigüedad y confusión de funciones
– Dificulta la identificación de responsabilidades sobre tareas, acciones y
procesos, y la evaluación de sus resultados,
– Dificulta el control y la fiscalización sobre la gestión pública,
– Diluye y confunde las facultades y responsabilidades políticas y/o
administrativas,
– Dificulta la adopción oportuna y eficaz de medidas correctivas,
– Dificulta el control ciudadano sobre la gestión del gobierno y del
sector público, y los resultados de tal gestión,
– Favorece el uso de influencias indebidas, tratamientos arbitrarios y/o
discriminatorios, formas ilegítimas de influencia política, facilitando
prácticas reñidas con la probidad y el carácter.

5. En breve,
• La actual ambigüedad y confusión de
funciones implica problemas tanto de gestión
(eficiencia y eficacia) como de gobernabilidad
democrática, comprometiendo la calidad de
los resultados de la acción del sector público.
• Ello afecta la efectividad y legitimidad del
sector público ante los ciudadanos y la
confianza en las instituciones públicas y en el
sistema político democrático.

6. 3. Funciones que desempeña el sector público:
Formula políticas, planes y programas (inc. elaboración de PL).
•
Fija normas, define estándares, establece metas.
•
Evalúa el cumplimiento de metas.
•
Evalúa (ex‐ante y ex‐post) pertinencia, eficiencia e impacto.
•
Regula actividades y sectores económicos.
•
Fiscaliza actividades de entidades públicas y privadas.
•
Recauda Tributos.
•
Asigna y transfiere recursos a entidades privadas y públicas.
•
Ejecuta programas y acciones, produce bienes y servicios.
•
Adjudica derechos.
•
Otras: ONEMI, SAR, etc.
•

7. 4. Diagnóstico general:
– Actualmente, las diversas funciones que desempeña el sector
público en Chile, así como las facultades y responsabilidades
que conllevan, aparecen en muchos casos confundidas y sin
responsables claros.
– En particular, y pese a las sucesivas reformas y avances en la
materia observados en la última década, las funciones de
formulación de políticas, ejecución de las mismas, fiscalización,
y evaluación ex‐ante y ex‐post, no parecen estar aun
suficientemente diferenciadas institucionalmente.
– En particular, una serie de actividades ejecutoras aun parecen
estar excesivamente subordinadas a la autoridad política,
quedando los criterios técnicos sometidos a consideraciones de
carácter político y a personal nombrado políticamente.

8. – La evaluación (ex‐ante y de resultados) no cuenta con responsables
dotados de independencia y autonomía respecto de quienes formulan
y/o ejecutan políticas y programas, y cuyas evaluaciones estén
basadas en criterios técnicos y sean ampliamente difundidas en forma
transparente.
– Tanto las tareas de formulación de políticas como las de
implementación, ejecución y evaluación parecen estar excesivamente
concentradas en el nivel central.
– La asignación de recursos al interior del sector público parece estar
excesivamente centralizada y basada en los criterios particulares
propios establecidos por la propia entidad a cargo de los mismos, lo
que desincentiva la responsabilidad e iniciativa de las entidades
ejecutoras, tanto a nivel nacional como regional, las que se ven
desprovistas así de una importante capacidad para la gestión.

9. 5. Antecedentes para diseñar una reforma:
– Régimen Presidencial.
– Estado Unitario.
– Jerarquía y centralismo estatal.
– Gobiernos de coalición.
– Autonomía municipal, pero con limitada
capacidad de gestión de políticas públicas.
– Negociación centralizada de remuneraciones, aun
fuertemente basada en la antigüedad.

10. 6. Requisitos para diseñar una reforma:
Amplio acuerdo político;
–
Reforma gradual, guiada por unos pocos principios generales
–
claros y fácilmente identificables, que permita su
implementación progresiva al conjunto del sector público;
Reforma debe estar orientada a facilitar el cumplimiento de
–
principios de eficiencia, eficacia, transparencia,
responsabilidad y rendición de cuentas (accountability), y
gobernabilidad, orientada a mejorar los resultados de la
gestión pública frente a los ciudadanos, mejorando la
confianza y satisfacción de los usuarios en el sector público y
sus diversas instituciones, organismos y servicios.
Reforma debiera permitir identificar responsabilidades y
–
normas de cumplimiento.

11. 7. Algunas propuestas
Distinguir formalmente entre instituciones de formulación de políticas y
•
programas, instituciones ejecutoras, instituciones fiscalizadoras y
evaluadoras.
Distinguir formalmente entre funcionarios públicos de carácter
•
permanente (Servicio Civil) y de carácter temporal (de nombramiento o
confianza política), cada uno con su propio estatuto, escala de
remuneraciones, estímulos por desempeño, y normas de conducta ética.
Ampliar y fortalecer SADP para el nombramiento de cargos públicos por
•
concurso público.
Reducir progresivamente los cargos de jefatura de nombramiento
•
presidencial (“cargos de confianza política”), hasta limitarlos a los de
Ministro, Subsecretario, e Intendentes Regionales. Otros cargos de
Jefatura requerirán para su nombramiento del acuerdo previo del Senado.

12. Definir por ley un determinado número de cargos de nombramiento
•
político, subordinados a cada Ministro o Intendente, con funciones
asesoras y de coordinación dentro de su staff o gabinete.
Determinados Ministerios contarán mayoritariamente con personal
•
temporal (“de confianza”). P.ej. Segpres, Segegob, y Presidencia.
Crear una agencia independiente, profesional y especializada, para la
•
evaluación ex‐post de políticas y programas públicos, cuya autoridad
máxima sea nombrada por el Presidente con acuerdo del Senado. A dicha
agencia le corresponderá también la evaluación ex–ante de proyectos de
inversión pública. Dicha agencia informará al Congreso y al Presidente, a
través del Ministro de Hacienda. Sus resultados no serán vinculantes para
el Gobierno pero de completo acceso y difusión pública.
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13. Gerencia de Empresas Públicas nombrada por el SADP, o por designación
•
presidencial con acuerdo del Senado. Directorio contará con un
porcentaje de miembros, nombrados libremente por el Presidente de la
República como sus representantes .
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