Evaluación programa Gobierno en Línea Colombia

EVALUACION DEL PROGRAMA GOBIERNO EN LINEA EN
TERMINOS DE EFECTIVIDAD Y PROGRESO SOCIAL EN
ENTIDADES DEL GOBIERNO CENTRAL EN COLOMBIA
WILFREDO VILLAMIL SANCHEZ
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
MAESTRIA EN ESTUDIOS POLITICOS
BOGOTA
2005

TABLA DE CONTENIDO
TABLA DE CONTENIDO..............................................................................................3
INTRODUCCIÓN...........................................................................................................5
ANTECEDENTES..........................................................................................................9
CAPITULO 1. MARCO GENERAL PARA LA EVALUACION DEL PROGRAMA
GOBIERNO EN LINEA DE LA AGENDA DE CONECTIVIDAD................................10
MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL.........................................................................10
MARCO TEÓRICO......................................................................................................10
1.1 Justicia Social....................................................................................................................................................10
1.2 Los Bienes Públicos y su Clasificación...........................................................................................................12
1.3 La Información es un bien público.................................................................................................................13
1.3.1 Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC´s .............................................................15
1.3.2 La democracia digital o E-Democracy.......................................................................................................16
1.3.3 Acceso equitativo a la información pública y gubernamental....................................................................17
1.3.5 La sociedad de la información y Ciudadanía Global .................................................................................18
1.3.6 Nuevas Tecnologías e Inclusión Digital.....................................................................................................22
1.4 Manual de transparencia fiscal FMI: recomendaciones en materia de información .............................23
1.4.1 Transparencia e integridad.........................................................................................................................24
1.4.2 Sistemas de administración financiera.......................................................................................................25
1.4.3 Sistemas de adquisiciones y contrataciones...............................................................................................25
1.4.4 Acceso del público a la información de carácter fiscal..............................................................................26
MARCO METODOLÓGICO PARA LA EVALUACIÓN .............................................29
1.5 Evaluación Ex ante y Ex post..........................................................................................................................29
1.5.1 Evaluación Previa o Ex Ante. ....................................................................................................................29
1.5.2 Evaluación Intermedia. ..............................................................................................................................31
1.5.3 Evaluación Posterior, final o Ex Post.........................................................................................................31
1.5.3.1 Marco Lógico para Evaluación Ex Post............................................................................................33
1.5.3.2 Plan Operativo...................................................................................................................................33
1.5.3.3 Informe de Monitoreo .......................................................................................................................34
1.5.3.4 Informe de Término del Proyecto .....................................................................................................35
1.5.3.5 Evaluación de Resultados .................................................................................................................35
1.5.3.6 Evaluación de Impacto .....................................................................................................................36
1.6 Evaluación de Políticas y Programas Públicos .............................................................................................37
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CAPITULO 2. GOBIERNO EN LINEA........................................................................41
2.1 Legislación y Derecho a la Información .......................................................................................................41
2.2 Criterios sobre el uso del conocimiento y el dominio público......................................................................42
2.2.1 El Habeas Data...........................................................................................................................................44
2.2.1.1 Clasificación de la información.........................................................................................................46
2.2.1.2 Relación entre la libertad informática y el Habeas Data...................................................................46
2.3 Política Nacional de Ciencia y Tecnología: Un Proyecto Social...................................................................48
2.4 El programa GEL de la Agenda de Conectividad.........................................................................................48
2.4.1 FASE 1: Proveer información en línea a los ciudadanos ..........................................................................49
2.4.2 FASE 2: Ofrecer servicios y trámites en línea a los ciudadanos ..............................................................50
2.4.3 FASE 3: Contratación En Línea ................................................................................................................50
2.5 Acciones de la Sociedad Civil en la promoción de Gobierno en Línea........................................................50
2.5.1 Desde el Estado..........................................................................................................................................51
2.5.2 Frente a la comunidad................................................................................................................................51
2.5.3 Frente al sector productivo.........................................................................................................................51
CAPITULO 3: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA GOBIERNO EN LÍNEA DE LA
AGENDA DE CONECTIVIDAD...................................................................................52
3.1 Referencia de indicadores ...............................................................................................................................54
3.2 El cumplimiento del Programa Gobierno En Línea ....................................................................................57
3.3.1 Ministerio de Comunicaciones...................................................................................................................61
3.3.2 Ministerio de la Defensa Nacional.............................................................................................................64
3.3.3 Ministerio de Educación Nacional.............................................................................................................67
3.3.4 Ministerio de Desarrollo.............................................................................................................................70
3.3.5 Departamento Nacional de Planeación Nacional.......................................................................................73
3.3.6 Departamento Administrativo de la Presidencia........................................................................................76
3.3.7 Departamento Administrativo Nacional de Estadística..............................................................................79
3.3.8 Departamento Administrativo de la Función Pública...............................................................................83
3.4 Evaluación de Relevancia Política.................................................................................................................86
3.4.1 Participación Ciudadana.............................................................................................................................87
3.4.2 Transparencia.............................................................................................................................................90
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..............................................................96
BIBLIOGRAFÍA...........................................................................................................99
4

INTRODUCCIÓN
El Estado colombiano ha emprendido un importante proceso de modernización tecnológica a
través de la implementación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC
´s en los procesos relacionales de este con sus ciudadanos. Este proceso empieza a
consolidarse con el Programa Gobierno En Línea, perteneciente a la política Agenda de
Conectividad. A través de este programa se crea el imperativo de revisar el paradigma
tradicional de lo que se entiende por el desarrollo del país, para así incorporar los aportes
novedosos de la informática y la comunicación en los esquemas de interrelación de el con
sus ciudadanos. De acuerdo con esto, los procesos de cambio tecnológico deben formar
parte de la discusión de las ideas políticas en torno a las cuáles se está rediseñando la vida
social y democrática de la nación.
El Programa Gobierno En Línea ya lleva varios años implementándose en el país, por lo cual
se hace necesario realizar una evaluación de lo que ha significado su aplicación en
Colombia, siendo este el objetivo general del presente trabajo de investigación. Esta
evaluación pretende determinar el avance presentado por el estado colombiano en términos
de de efectividad y progreso en entidades del Gobierno Central en Colombia, para así velar
por el fortalecimiento de las entidades del estado, dentro del propósito de expansión,
innovación y masificación del uso de tecnologías de información.
En búsqueda del logro de estos objetivos de este trabajo de investigación, se hace
procedente determinar unas entidades en específico. De esta manera, la escogencia de las
entidades responde a unos parámetros precisos que justifican su presencia en este trabajo.
Como se esta hablando de entidades del Gobierno Central, entendemos que son estos
específicamente la Presidencia de la Republica, Ministerios del Despacho y Departamentos
Administrativos Nacionales. En este sentido, se considera pertinente incluir entre las
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entidades escogidas para el presente trabajo a la Presidencia de la Republica con su
Departamento Administrativo. Esta pertinencia radica en el hecho de que es el órgano
promotor e impulsor tanto de la Agenda de Conectividad como del Programa Gobierno En
Línea, lo cual obliga a revisar su nivel de compromiso dentro de la política y el logro de
objetivos de justicia social que fueran alcanzables como resultado de la aplicación de este
programa.
En este orden de ideas, se presentan para su evaluación cuatro ministerios del despacho.
Estos ministerios son:
• Ministerio de Comunicaciones
• Ministerio de la Defensa Nacional
• Ministerio de Educación Nacional
• Ministerio de Desarrollo
El designar estos ministerios obedece a que son entidades de sobresaliente importancia
debido a la pertinencia de estos en temas neurálgicos en el desarrollo social y político en
nuestro país a mencionar: El Ministerio de Comunicaciones, por su estrecha vinculación
temática en esta área; el de Defensa por razón de temas de seguridad en nuestra
convulsionada nación; el de Educación, por ser un componente eje estratégico necesario
para la dinámica de difusión de las TIC´s y el de desarrollo, en cuanto a los aportes en la
materia que pueda generar la aplicación de gobierno electrónico. Por esta misma razón se
requiere que se evalúen tres departamentos administrativos, además del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la Republica, a seguir:
• Departamento Nacional de Planeación Nacional; Por su relevante participación en el
desarrollo institucional del Programa.
• Departamento Administrativo Nacional de Estadística, debido a que es la entidad que
mayor información pública maneja para que este disponible en línea.
• Departamento Administrativo de la Función Pública, como la entidad representa
frente al funcionamiento general del estado a través de sus funcionarios.
6

Esto nos da un total de 8 entidades del nivel general de la administración gubernamental en
Colombia.
La evaluación de estas entidades en los términos especificados ha permitido llegar a
conclusiones muy precisas en cuanto al impacto y la eficiencia de este programa. Ha
permitido igualmente analizar la problemática del uso de las TIC´s en las relaciones estado-
ciudadano en Colombia, que va mucho más allá del asunto de la implementación
tecnológica. De la misma forma se puede apreciar que la exclusión social que se pueda
generar en la implementación de Gobierno En Línea podría opacar los logros alcanzados en
materia de conectividad. De la misma forma se puede apreciar que las actuales condiciones
políticas y sociales del país hacen que el Programa Gobierno en Línea carezca de elementos
que lo puedan consolidar como un sistema real de control de la cosa pública y de lucha
contra la corrupción. Esta es una tarea que requiere mayor atención en el futuro.
Sin embargo, el Estado Colombiano ha aportado nuevas herramientas de interacción en
cuanto a la prestación de servicios públicos al ciudadano a través de implementación de este
Programa, lo cual ya es un avance importante en la gestión pública colombiana, en la
medida que ha agilizado considerablemente una serie de procesos.
En este trabajo se demuestra como, en términos generales, el Programa Gobierno en Línea
de la Agenda de Conectividad ha logrado un óptimo desarrollo desde el nivel central. No
obstante, el Programa Gobierno En Línea no ha presentado un cumplimiento equilibrado y
regular de sus tres fases dentro de las entidades. El Programa contiene herramientas muy
precisas y oportunas en cuanto a su implementación técnica, lo cual le otorga una amplia
posibilidad de expansión. Este simple hecho supone que su aplicación plena, depende más
de la voluntad política del estado en conjunto de sus tres poderes y de la sociedad civil, que
del componente tecnología de aplicación.
El esquema del presente trabajo se presenta en tres capítulos de contenido, acompañados
de unas conclusiones y recomendaciones. En el primer Capitulo se abordan dos marcos: un
marco teórico que incluye los elementos pertinentes a la problemática planteada. Es así que
se realiza un planteamiento teórico de Justicia Social, bienes públicos, la información como
un Bien Publico y las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional en materia de
Información, expresadas a través de su Manual de Transparencia Fiscal; y un marco
7

metodológico para la evaluación, el cual esta fundamentado en dos pilares: La evaluación
ex ante y ex post del Programa Gobierno En Línea, y los parámetros de evaluación de
políticas programas públicos. El segundo capitulo explica el Programa Gobierno En Línea,
sus criterios de implementación y el marco normativo dentro del cual se desarrolla. El tercer
capitulo se dedica a la evaluación del Programa a través del estudio de las entidades
propuestas, soportado de manera consecuente en lo consignado en los dos primeros
capítulos. Esta evaluación se determina en dos direcciones: El cumplimiento del Programa y
la Evaluación de Relevancia Política del mismo. Finalmente, se dan unas conclusiones, las
cuales ya se han realzado en esta introducción y consolidan un criterio claro, producto de la
conjunción de las variables que se hallan inmersas en el Programa Gobierno En Línea. Este
criterio es también el resultado de una comprensión amplia e incluyente de la problemática
de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en el contexto internacional y su
impacto sobre Colombia.
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ANTECEDENTES
La Política Agenda de Conectividad debe promover que Colombia entre en la sociedad del
conocimiento a través de la masificación del uso de las Tecnologías de la Información y con
ello aumentar la competitividad del sector productivo, modernizar las instituciones públicas y
de gobierno, y socializar el acceso a la información, con el propósito de lograr que Colombia
incremente su desarrollo económico, social y político.
Los lineamientos que el estado colombiano ha venido aplicando en los últimos años en los
diferentes programas sobre el uso de las Tecnologías de la Información (TIC´S)1
, fueron
definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 1998 – 2002 bajo la divisa de "Cambio para
Construir la Paz". Lo novedoso de esta política es que por primera vez se incluyeron las TIC
´S como parte del modelo de desarrollo económico y social, allí se reconoce oficialmente el
programa Agenda de Conectividad, definido en el Documento CONPES 3072 del 9 de
Febrero de 2000.
Los programas de conectividad establecen estrategias para crear, adaptar, promover y
masificar el aprendizaje apoyado en las TIC´S como vehículo para hacer la transición hacia
la era de la información y el conocimiento, estos programas son una respuesta a la
necesidad de “reconocer a la tecnología como un elemento esencial en cualquier estrategia
de desarrollo”(UN, 2000).
En términos políticos, los gobiernos apoyan los principios y los alcances de los programas de
conectividad como un medio que fortalece la democracia, el desarrollo económico y social y
la integración económica.
1 El término TIC hace referencia a una serie de tecnologías que permiten producir, tratar, archivar y transmitir información haciendo uso de
redes de comunicación, del software y de los elementos microelectrónicos.
9

CAPITULO 1. MARCO GENERAL PARA LA EVALUACION DEL
PROGRAMA GOBIERNO EN LINEA DE LA AGENDA DE
CONECTIVIDAD
Marco Teórico y Conceptual
El objetivo de este aparte es el de presentar las bases teóricas y conceptuales de las
herramientas que van a ser utilizadas en el presente trabajo de evaluación del programa de
Gobierno en Línea de la Agenda de Conectividad.
Marco Teórico
1.1 Justicia Social
Las teorías de la justicia que han surgido a lo largo de la historia han estado sujetas a una
profunda contradicción. Por un lado, se entiende a la justicia en el sentido de una serie de
principios sustantivos dogmáticos y eternos, a la manera de la teoría platónica de las ideas;
con ello se da origen a todo un proyecto detallado de justicia a ser alcanzado dentro de una
sociedad, y que no está sujeto a cuestionamiento, se trata de visiones del bien específicas,
con las cuales se puede o no estar de acuerdo, pero que aparecen en la forma de un
paquete de principios. (Martínez, Mayo de 1999). Por otro lado se puede ver a la justicia
como un acuerdo puramente convencional, sujeto a la variabilidad de la voluntad humana,
desposeído de principios materiales, se trata de una justicia sujeta a la cultura o la opinión de
los individuos que la conforman, con un fuerte determinismo histórico, que se pone de
manifiesto en los extremos del existencialismo; no hay nada verdadero o falso, simplemente
queda la decisión de los individuos participantes para darle un sentido a su vida.
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A partir de tales consideraciones se trata de dar forma a una moderna concepción de la
justicia social, en la cual se toman como dados ciertos principios básicos universales que
forman parte de la cultura democrática contemporánea; con base en tales principios se tratan
de derivar consecuencias razonables en términos de una estructura de derechos básicos de
los ciudadanos. Confrontando tales derechos básicos con las opiniones de los ciudadanos,
que son tomadas en cuenta a través del diálogo público, más precisamente por medio de un
diálogo liberal normado por los principios básicos universales, se dará forma a la idea de
justicia social en cada contexto concreto, la cual puede variar significativamente de un lugar
a otro, pero no podrá ser tan arbitraria como para poner en duda su misma razonabilidad.
Así, de acuerdo con la cantidad y variedad de las concepciones del bien que existan en cada
sociedad concreta, se podrá dar origen a una justicia social sustantiva o a una justicia social
formal. En el caso sustantivo tendremos una serie de acuerdos tomados con el mayor
consenso posible, una sociedad bien definida y ordenada, en la cual la noción de "bien
común" tiene un sentido de aplicación amplia. Se trata de mostrar la forma típica que debería
asumir tal justicia sustantiva, esto es, los aspectos en que los ciudadanos razonables se
pondrán típicamente de acuerdo, lo cual dará origen a un Estado fuertemente
intervencionista, si bien normado por los principios de justicia.
En el caso de la justicia social formal se intenta mostrar que los procedimientos no son
buenos sustitutos del consenso efectivo, que es difícil imaginar alguna manera viable de
impedir las injusticias en una sociedad muy dividida, y por tanto, que la ausencia de una
perspectiva pública amplia para resolver los problemas sociales terminará por comprometer
el futuro de la sociedad como un todo. En el caso de la justicia formal el Estado puede ser
muy grande o muy chico, ello no lo podemos saber con precisión dadas las demandas
diversas que los ciudadanos imponen sobre él, que pueden ser ignoradas, o pueden ser
tomadas en cuenta en exceso dando origen a un Estado clientelista o proteccionista.
La consecuencia es que el consenso es el mejor camino para obtener justicia social
sustantiva, si bien se aclara que no se trata de un consenso impuesto, sino de uno surgido
de la existencia o conformación previa de una ciudadanía educada y responsable. La justicia
como imparcialidad representa la teoría más adecuada para preparar a los ciudadanos hacia
la aceptación de una perspectiva pública más amplia, en que sus diversas concepciones del
bien pueden encontrar puntos comunes de contacto.
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1.2 Los Bienes Públicos y su Clasificación.
De acuerdo con Ronald Martínez, (Martínez, 1999) los bienes públicos pueden ser
opcionales o no opcionales. Las emisiones de radiodifusión, por ejemplo, son bienes
públicos opcionales, ya que; la decisión de sintonizar o no la emisora es voluntaria y
discrecional del oyente o consumidor. La defensa nacional en cambio es un bien público no
opcional ya que se proporciona la misma cantidad de este bien a todos los ciudadanos de un
país, independientemente del interés del demandante de bienes públicos (Martínez, 1999).
En este sentido, procedemos a dar una clasificación de los bienes públicos, con el fin de dar
un acercamiento mas preciso para su definición. Inicialmente podemos hablar de los bienes
privados. Entendemos a estos bienes como aquellos regulados directamente por el mercado,
cuya valoración es determinado en términos de demanda y oferta. Aunque están a
disposición del público, son objeto de transacción y su provisión esta determinada por
capacidad monetaria. En la misma vía, encontramos los bienes públicos puros, los cuales se
distinguen porque su consumo no reduce el beneficio posible de los demás, pero además, no
hay ninguna forma de aplicar el principio de exclusión, cuando el bien se produce no se
puede excluir del consumo a nadie, por tanto, el bien tiene libre disponibilidad. Como
ejemplo, podemos encontrar el ya mencionado caso de la defensa nacional.
Otra categoría de bienes son los bienes club, que se diferencian de los bienes puros
básicamente en que admite la posibilidad de exclusión. Un ejemplo de estos bienes son los
servicios públicos como la energía y el acueducto, siempre y cuando estos incluyan la
posibilidad de cobro por su uso.
En este orden de ideas, encontramos también a los bienes compartidos, cuyo consumo es
rival, pero no hay ninguna forma práctica de llevar a cabo la exclusión, por tanto, se
comparten por necesidad. El usufructo del espacio público es una forma de ejemplo de este
bien. Otro ejemplo puede ser el servicio bancario.
Los bienes comunes son otra categorización, en el sentido de que surgen necesidades
comunitarias a partir de que el individuo asigna valor al bienestar de los otros y no sólo al
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interés propio. Para dar forma a esta categoría dentro del contexto de las demás definidas,
se puede señalar que se trata de bienes que tienen características que no permiten ser
dejados al libre desarrollo de las leyes del mercado, sino que su concesión tiene que ser
resuelta en una perspectiva pública.
Entre los bienes públicos principales podemos enumerar:
a) Las libertades básicas
b) Bienes materiales básicos garantizados: educación, salud, empleo y vivienda, la razón
para incluir tales bienes radica en que sin ellos la persona no podrá intervenir de
manera adecuada en el diálogo, ni podrá acceder a la igualdad de oportunidades de
desarrollar un estilo de vida propio. (Martínez, 1999)
1.3 La Información es un bien público
Se puede afirmar sin lugar a dudas que en todas las épocas la información ha ocupado un
lugar sobresaliente y relevante hasta llegar convertirse en un elemento vital en nuestros días
para la actividad social del hombre. La producción y el uso de información han crecido a
pasos agigantados, debido al aumento significativo de las instituciones dedicadas a la
investigación y al desarrollo de nuevos horizontes tecnológicos (Alfonso, 2000).
La información es un bien público que no se gasta cuando se consume sino que se
enriquece cuando se comparte. Es fundamental garantizar y preservar el acceso equitativo a
este bien público para que los ciudadanos participen en todas las decisiones de carácter
gubernamental.
En una economía de mercado, la perfecta y completa información es un supuesto central
para alcanzar la asignación eficiente de los recursos así como el de obtener el nivel optimo
de la sociedad. En otras palabras, la competencia perfecta requiere de una completa
información de parte de todos los agentes económicos con el objeto de tener un nivel óptimo
en la asignación de los recursos. En este orden de ideas, la información debe cumplir con los
requisitos de no exclusión y no rivalidad, características de un bien público.
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Ahora bien, el hecho que la información sea un bien público, más aún la que proviene del
sector público, implica que el Estado debe propender por que la información en su poder
llegue a todos los agentes de tal forma que les permita la toma de decisiones dentro de un
marco de mínima incertidumbre respecto de las acciones del Estado. La condición de la
información entendida como un bien público conlleva la responsabilidad del Estado Social de
Derecho de promover la consolidación de un marco en el que se establezcan de manera
precisa las obligaciones del gobierno en la materia, que considere la protección de otros
derechos ciudadanos, y que avance en que esta información sea a la vez confiable y creíble.
Al combinar los dos elementos centrales de este aspecto, información y democracia,
permitiría este evento al gobierno central y a la sociedad contar con mejores elementos para
dirigir las acciones orientar las acciones, estructura y funcionamiento del Estado hacia el
logro real de metas de eficacia, eficiencia, transparencia, control de la corrupción y rendición
de cuentas. Para que todo esto sea posible, se hace necesario avanzar rápidamente en los
temas que ya tienen un acuerdo básico y donde se supone que el gobierno carece de
compromisos a cumplir como es el caso del derecho de acceso a la información pública. En
síntesis, lo que se busca es avanzar con pasos precisos en la inclusión práctica del país en
lo que se denomina ya en el mundo como “la sociedad de la información”.
La UNESCO emitió en la Sesión 32 de su Conferencia General su Recommendation
concerning the Promotion and Use of Multilingualism and Universal Access to Cyberspace
(Recomendación Tentativa con Respecto a la Promoción y uso del multilingualismo para el
Acceso Universal al Ciberespacio), que incluye la noción de acceso a la información esencial
para el desarrollo humano. En su definición, el acceso universal es “el acceso equitativo y
económicamente disponible para todos ciudadanos, a la infraestructura de información y a la
información y el conocimiento esenciales al desarrollo humano individual y colectivo”
(UNESCO, Octubre de 2003).
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1.3.1 Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones TIC´s
Se denominan así al conjunto de elementos tecnológicos destinados al manejo y distribución
de toda clase de información y que a la vez facilita la interacción comunicativa entre las
personas, ya sean estas naturales o jurídicas. Dentro de este conjunto encontramos aquellos
medios de comunicación que permiten la transmisión de información multimedia, tales como
la televisión o el Internet.
Las Tecnologías de la información y las telecomunicaciones pueden dividirse en tres
categorías así:
• La tecnología de la información utiliza los computadores, un componente
indispensable para procesar datos con ahorro de tiempo y esfuerzo en la sociedad
moderna.
• Las tecnologías de la telecomunicación comprenden los teléfonos y la transmisión de
señales de radio y televisión, con frecuencia a través de los satélites.
• Las tecnologías de redes, con Internet como su forma más conocida, pero que
también han incorporado la telefonía móvil, la tecnología de voz sobre soporte IP, las
comunicaciones satelitales y otras formas de comunicación que se encuentran recién
en sus inicios.
• Estas nuevas tecnologías se han convertido en un componente central de la sociedad
contemporánea. Tanto si utilizamos un teléfono como si enviamos un mensaje por
correo electrónico; o si hacemos uso de los servicios de un banco o una biblioteca; o
si escuchamos las noticias deportivas en la radio o miramos los noticieros en la
televisión; o bien si trabajamos en el campo o en la oficina, o vamos al médico,
conducimos un vehículo o tomamos un avión. En todas estas situaciones utilizamos
las TIC´s.
La aparición durante la última década, de estas nuevas herramientas han transformado
todos los aspectos de la vida humana, desde cómo se manejan las políticas monetarias
nacionales, hasta cómo interactúan los individuos. Estas variaciones han provocado que la
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democracia se vea menoscabada, en tanto la han mostrado como anticuada y fuera de
contexto. No obstante, esta situación le ha otorgado a la democracia las herramientas
necesarias para desarrollarse y adaptarse a los nuevos escenarios de desempeño humano.
Esto conlleva a que la democracia, para asegurar su supervivencia, debe utilizar las
herramientas que se le están presentando para avanzar a un nuevo estadio de evolución: la
democracia digital.
1.3.2 La democracia digital o E-Democracy
En términos generales la democracia digital se puede entender como un modelo democrático
híbrido (con elementos de democracia representativa así como participativa) en el cual el
ciudadano ejerce un mayor poder y control - por medio de herramientas informáticas
avanzadas (TIC´s) que le otorgan información y capacidad de participación e interacción -
sobre el proceso de toma de decisiones en situaciones que lo afecten. (Durán, Junio de
2002)
Este nuevo modelo se basaría en tres principios fundamentales, estos son:
Información: que consiste en la publicación en línea de toda la información democrática que
sea de interés ciudadano.
Participación: Una vez que la información ha sido redistribuida al ciudadano, éste puede
entonces participar en el proceso de toma de decisiones sobre asuntos que le afecten
adoptando dos papeles diferentes, como cliente, que tiene acceso directo a servicios
gubernamentales o a información rápida que le permite tomar decisiones más acertadas o,
como socio y fiscal, que tiene acceso directo al proceso de toma de decisiones
gubernamentales y conoce las operaciones diarias de sus representantes.
Interacción: Se refiere a los lazos que unen a los ciudadanos y les permiten compartir
opiniones, vivencias y consultas entre ellos.
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1.3.3 Acceso equitativo a la información pública y gubernamental
El acceso a la información y a las tecnologías de la comunicación, así como fue el acceso al
agua y la electricidad, ha venido gradualmente siendo aceptado como una de los
fundamentos del desarrollo económico, social y cultural, a nivel de los individuos y las
comunidades. Esto ya es un hecho en los países con mayores niveles de bienestar, aún
cuando la exclusión persiste hacia ciertos grupos sociales. En los países pobres, el acceso a
las TIC´S se complementa con el acceso a otros servicios básicos, pero también son
reconocidos como facilitadores de otros servicios y actividades para el desarrollo. Por lo
tanto, es esencial que el diseño y uso de de las TIC´S sea acorde con las necesidades
reales de las comunidades. Aunque se habla mucho de la brecha digital, el proceso que se
ha llevado al tratamiento de este tema sigue estando firmemente atravesado por el
paradigma de mercado.
El acceso a la información y los medios de comunicación, en tanto que bienes públicos y
globales, debe ser participativo, universal, inclusivo y democrático.
Debe garantizarse el acceso universal a la información fundamental para el desarrollo
humano. La infraestructura y las formas más apropiadas de tecnologías de la información y
la comunicación deben ser accesibles para todos independientemente de su contexto social,
y debe promoverse la apropiación social de estas tecnologías. Esto implica involucrarse en
las diversas realidades experimentadas por los distintos grupos sociales.
El objetivo de los Programas tipo E-governement es aquel que se refiere directamente al
desarrollo de políticas e implementación de asuntos de interés público como salud,
seguridad, etc. De manera más precisa, es la razón técnica más importante para la
implantación de este tipo de programas dentro de políticas de conectividad.
Los programas destinados a avanzar en el tema de la democracia digital se deben enfocar
en dos grandes vertientes:
1. La conformación de un gobierno electrónico que haga disponible toda la información
democrática y facilite los medios electrónicos para la participación ciudadana. La utilización
17

de Internet como un canal directo de información de las oficinas gubernamentales hacia el
pueblo, la institucionalización de una red gubernamental para la coordinación entre oficinas,
la publicación y deliberación en Internet de proyectos de ley, entre otros, facilitarían
ampliamente la concreción de este objetivo.
2. El fortalecimiento de la Sociedad Civil por medio de una mejora en la educación
sobre la ciudadanía democrática, de forma que incluya una relación pedagógica más
estrecha entre la enseñanza de las tecnologías de la información y el estudio de la política y
las capacidades deliberativas, y la constitución de comunidades virtuales, que facilitarían
medios de discusión e interacción ciudadana libres del control gubernamental.
1.3.5 La sociedad de la información y Ciudadanía Global
En este apartado se pretende expresar como la incursión de las TIC´s dentro de la gestión
gubernamental de los países ha permitido la formación de nuevos conceptos de sociedad y
ciudadanía asociados a las nuevas formas de interacción entre el ciudadano y el estado.
Los nuevos aportes tecnológicos aplicados a la relación estado-sociedad generan una
importante transformación en término de canales de comunicación y transmisión de la
información, en donde los canales tradicionales son diferidos hacia la implementación y uso
de los nuevos como el Internet.
Entendiendo a la información en el presente contexto, es posible ver como la sociedad
avanza en consolidar su participación en la esfera pública a través del uso de la información,
constituyéndose lo que en adelante se denominará Sociedad de la Información.
La Sociedad de la Información, más que un proyecto definido, es una aspiración: la del
nuevo entorno humano, en donde los conocimientos, su creación y propagación son el
18

elemento definitorio de las relaciones entre los individuos y entre las naciones2
. Las
sociedades de la información se caracterizan por basarse en el conocimiento y en los
esfuerzos por convertir la información en conocimiento. Cuanto mayor es la cantidad de
información generada por una sociedad, mayor es la necesidad de convertirla en
conocimiento. Otra dimensión de tales sociedades es la velocidad con que tal información se
genera, transmite y procesa. En la actualidad, la información puede obtenerse de manera
prácticamente instantánea y, muchas veces, a partir de la misma. (Linares, 1995)
"La Sociedad de la Información, más que un proyecto definido, es una aspiración: la del
nuevo entorno humano, en donde los conocimientos, su creación y propagación son el
elemento definitorio de las relaciones entre los individuos y entre las naciones” (Tejo,
1996).
Es también definible la sociedad de la información como un nuevo sistema tecnológico,
económico y social. Una economía en la que el incremento de productividad no depende del
incremento cuantitativo de los factores de producción (capital, trabajo, recursos naturales),
sino de la aplicación de conocimientos e información a la gestión, producción y distribución,
tanto en los procesos como en los productos (Castells, 1998). "El término Sociedad de la
Información se refiere a una forma de desarrollo económico y social en el que la adquisición,
almacenamiento, procesamiento, evaluación, transmisión, distribución y diseminación de la
información con vistas a la creación de conocimiento y a la satisfacción de las necesidades
de las personas y de las organizaciones, juega un papel central en la actividad económica,
en la creación de riqueza y en la definición de la calidad de vida y las prácticas culturales de
los ciudadanos(Libro verde sobre la Sociedad de la Información en Portugal, 1997)
La mayoría de los autores coinciden en hacer equivalentes los conceptos de Internet y
Sociedad de Información. Es decir, Internet constituye el elemento central imprescindible a
partir del cual es posible articular la creación de un modelo de sociedad basado en la
información como elemento de cohesión.
2 El término ha ganado presencia en Europa, donde es muy empleado como parte de la construcción del contexto para la Unión Europea".
(Raúl Tejo Delarbre, La nueva alfombra mágica, Fundesco, 1996.)
19

En cierto sentido, esta función de propagación de información ha sido llevada a cabo desde
hace años por otros medios de comunicación como la radio o la televisión. La popularización
de estos medios (sobre todo de la televisión) ha constituido un elemento clave en aspectos
clave para la vertebración de una sociedad como la uniformidad lingüística, la modernización
de los hogares o la disminución de las diferencias culturales entre las grandes urbes y los
pequeños núcleos de población.
Internet es, en el sentido anterior, un paso más ya que permite que el origen de la
información no sea único sino que cualquier ciudadano tiene la posibilidad de difundir sus
ideas de la misma forma que antes solo era posible para grupos pequeños de comunicación.
Queda por discutir si el alcance que puede lograr por un ciudadano es el mismo que pueden
lograr los grandes grupos de comunicación que cuentan a su favor dos elementos de
diferenciación: mayor alcance por motivo de disponer de una mayor capacidad técnica y
mayor poder de convocatoria al contar con la posibilidad de hacer publicidad masiva de sus
contenidos.
Los teóricos de la informática han denominado el actual siglo como el de “la Era de la
Información y el Conocimiento”, en razón de los avances incontenibles y significativos de la
electrónica, la tecnología de la computación, las comunicaciones y las redes de
telecomunicaciones. La Red Mundial de Datos, conocida como Internet es un avance más en
el desarrollo actual del acceso a la información, ya que el origen de la información tiene la
posibilidad de llegar a cualquier ciudadano, y así nutrirse de datos e ideas de la misma forma
que antes solo era posible para grupos pequeños de comunicación.
Esta función de divulgación de la información ha sido desempeñada desde hace varios años
por otros medios de comunicación como la radio o la televisión. El nivel de aceptación
publica de estos medios, en especial la televisión, ha constituido un elemento clave en
aspectos centrales para la articulación de una sociedad como la modernización de los
hogares y la relativización de las diferencias culturales entre las grandes ciudades y las
poblaciones pequeñas. De todas formas, es necesario recordar que para el éxito de Internet
como elemento central de esta estructura del manejo de la información, se hace
imprescindible su implantación a amplia escala, como en su momento ocurrió con la radio y
la televisión. El éxito de la radio y la televisión fue posible cuando se convirtieron en
20

elementos cotidianos en la gran mayoría de los hogares y que además eran usados por
todos sus miembros.
La Ciudadanía global es un concepto que se plantea en conjunto con el desarrollo de las TIC
´s y su configuración se acelera por las dinámicas que las caracterizan. Esto implica que la
trascendencia de las TIC´s como un mecanismo de interacción de la sociedad aporta una
nueva manera de ejercer la ciudadanía en términos democráticos, ya que formula nuevas
dinámicas sociales en nuevos espacios. Estos espacios terminan convirtiéndose, a su vez,
en parte de la esfera pública, entendida esta como el espacio donde la sociedad civil define y
renueva su comprensión de sí misma los actores políticos son sujeto de observación y
debate.
En este avance de sociedad civil hacia las sociedades de la información y la comunicación
se debe tener en cuenta que estas tienen el potencial de catalizar y contribuir a la liberación
de los enormes recursos financieros, técnicos, humanos y morales necesarios para el
desarrollo de un país. En últimas, se convierte en un motor de desarrollo de amplio espectro
para la sociedad en general.
En lo que respecta a los derechos civiles, estos continúan redefiniéndose permanentemente
en el espacio digital, abriendo nuevas posibilidades en lo que se refiere al derecho a la
comunicación y a las posibilidades que las tecnologías le brindan a las dinámicas de la
globalización, al tiempo que son moldeados fuerzas geopolíticas globales. Es importante que
el régimen que emerja de lo nacional a lo global, en primer lugar, conserve, y en segundo
lugar profundice los derechos civiles y políticos en la práctica.
21

1.3.6 Nuevas Tecnologías e Inclusión Digital
Es indudable que las nuevas tecnologías de la comunicación suponen la superación de
barreras evidentes en el pasado. Las nuevas tecnologías ofrecen hoy más que nunca
medios para superar las dificultades de comunicación. Internet ofrece grupos de noticias,
foros de discusión, videotelefonía, llamadas telefónicas internacionales al precio de una
llamada local, acceso a la emisora de radio de cualquier país del mundo sin necesidad de un
aparato especial, acceso a la edición del día de los principales diarios del mundo, correo
electrónico, y entre muchas otras cosas, acceso a bases de datos y documentos de todo el
mundo a través de la World Wide Web.
La principal desventaja que presentan las redes en este momento, es su relativo poco
alcance. Relativo porque aunque un único mensaje puede llegar a millones de personas en
todo el mundo, quizás esos millones no conformen nuestros públicos objetivo y potencial.
Un tema destacado, en relación con la inclusión digital, es el de la privatización de los
servicios de telecomunicaciones, que afecta la posibilidad de un más amplio acceso a la
comunicación e Internet. Servicios antes considerados parte de dominio público, como la red
telefónica, al ser privatizados, alzan los precios y concentran los servicios hacia los sectores
con capacidad de pago.
Una política de inclusión digital debería involucrar tres aspectos esenciales: acceso,
formación y participación. Otro problema es que, en países que todavía enfrentan
problemas con cuestiones básicas como alimentación, salud, educación, vivienda
y desempleo, democratizar la información por la vía digital, con adquisición de
equipamientos y mantenimiento continuo, todavía es oneroso y no se constituye
en prioridad número uno de los gobiernos.
22

La Cumbre Mundial de la Sociedad de Información, celebrada en diciembre de 2003, se
presentó como el escenario mas adecuado para la discusión global de políticas sobre
información y TIC´s desde la perspectiva de su impacto en la sociedad. La importancia de
esta cumbre se plasmó en la consolidación de mecanismos para el avance en el diseño y la
implementación de políticas públicas, entendiendo a la Sociedad de la Información como una
sociedad en formación, donde todos los actores sociales propenden por alcanzar una
definición de los aspectos fundamentales que caracterizaran a la sociedad en los años
venideros (CMSI, 2003).
1.4 Manual de transparencia fiscal FMI: recomendaciones en materia de
información
Al determinar la importancia de la información como un bien público, surgen inmediatamente
interrogantes sobre como debe ser su manejo, sobre todo en lo concerniente a asuntos
fiscales, para garantizar la transparencia como principio de este bien publico.
La información debe manejarse óptimamente para que pueda reflejar transparencia del
accionar del estado sobre los recursos públicos, en donde no haya espacio a eventos de
corrupción administrativa. A esta categoría de transparencia, que corresponde al manejo de
las finanzas públicas se denomina transparencia fiscal. Para que esta se haga evidente se
deben cumplir unos requisitos fundamentales encaminados a que el público disponga de
información completa sobre las finanzas públicas. Los principios y prácticas al respecto se
vinculan al tipo de información fiscal que deberá suministrarse y a un compromiso público
explícito de divulgar puntualmente dicha información.
La transparencia fiscal promueve la rendición de cuentas y, de esa manera aporta mayor
credibilidad, generando beneficios que se reflejan en costos más bajos de los empréstitos y
un respaldo más firme a políticas macroeconómicas congruentes, las cuales son aceptadas
por parte de un público bien informado. Por el contrario, una gestión fiscal que no guarda
parámetros de transparencia lleva a desestabilizar, crear ineficiencias y fomentar la
desigualdad (FMI, Manual de Transparencia Fiscal, 1998).
23

Los países están sujetos a normas y políticas de carácter internacional que tienen el
propósito de prevenir, frenar o controlar la corrupción; estando estas enfocadas
principalmente en el sector gubernamental. Un extenso conjunto de convenciones, tratados,
acuerdos y estándares dictados a través de organismos internacionales, como el Fondo
Monetario Internacional o el Banco Interamericano de Desarrollo, proporcionan un marco de
referencia que los gobiernos deben observar para minimizar la corrupción entre sus
funcionarios y para que sus instituciones funcionen en forma más transparente.
Estas normas y políticas internacionales abordan las medidas que los gobiernos deben
dictar, la naturaleza y competencia de instituciones relacionadas con la prevención y
persecución de la corrupción, regulaciones para resolver conflictos de interés que enfrentan
los funcionarios públicos, transparencia de los presupuestos y compras gubernamentales y
control del lavado de dinero y activos, entre otros aspectos.
Un elemento de la práctica óptima de la transparencia fiscal es la libertad de legislación
sobre la información. Países como Colombia tienen mecanismos legislativos para que las
dependencias gubernamentales pongan a disposición del público, a solicitud, toda
información que tengan en su poder, con sujeción a ciertas excepciones claramente
especificadas, que generalmente incluyen la seguridad nacional, las relaciones externas, el
interés económico nacional, las obligaciones de confidencialidad con terceros, el
cumplimiento de la ley y la privacidad personal (Constitución Política de Colombia, Articulo
23).
1.4.1 Transparencia e integridad
Un atributo básico de un buen gobierno es su transparencia e integridad. Esta dada la
necesidad urgente de avanzar en el perfeccionamiento del marco jurídico-institucional
vinculado a este tema, modernizar los sistemas de administración financiera y de
contrataciones de las entidades gubernamentales, y de mejorar los sistemas de control y
fiscalización. Es bueno también tener en cuenta la conveniencia de crear y/o desarrollar
sistemas de control o auditoria social.
Debe avanzarse en una propuesta que sea comprensiva de la problemática y que contenga
acciones concretas que deberían de adoptarse a corto, mediano y largo plazo para erradicar
24

la falta de transparencia e integridad en el ámbito gubernamental. Todas estas iniciativas
podrían integrarse en planes nacionales de integridad gubernamental que contemplen las
estrategias, políticas, programas y acciones correspondientes.
Aun se requiere establecer figuras jurídicas y un marco institucional más apropiado que
promueva una mayor transparencia e integridad de la administración publica. En el caso
colombiano es necesario impulsar el mejoramiento del sistema normativo en aquellos
aspectos que se ha determinado que contienen normas insuficientes o que puedan
mejorarse para apoyar la transparencia, como por ejemplo los mecanismos de rendición de
cuentas a los ciudadanos sobre las actividades que realizan; la formulación de presupuestos
anuales de manera participativa; y establecer mecanismos de transición entre las
autoridades gubernamentales salientes y las electas.
1.4.2 Sistemas de administración financiera
Como parte fundamental del proceso de modernización de la gestión gubernamental y del
uso de las tecnologías informáticas, se requiere apoyar la configuración de lo que debiera de
constituir el modelo conceptual y funcional de sistemas integrados de administración.
Además, junto con el mejoramiento de los sistemas presupuestarios basados en técnicas
programáticas, es necesario impulsar la implantación de sistemas de indicadores del
desempeño gubernamental que puedan medir la eficiencia y eficacia de la administración y
también las prácticas de transparencia que son aplicadas por el gobierno.
1.4.3 Sistemas de adquisiciones y contrataciones
Se considera importante establecer sistemas de contrataciones diseñados específicamente
para las entidades descentralizadas, independientes de los sistemas que utiliza el gobierno
nacional. En tal sentido se debe de promover la aprobación de leyes, reglamentos y sistemas
25

de contrataciones adaptados a las condiciones gubernamentales. En estas normas y
herramientas, además de los aspectos que son propios de los regímenes de adquisiciones y
contrataciones, se deben de contemplar los mecanismos de control y vigilancia ciudadana, la
obligación de hacer públicos todos los procesos, incluyendo el uso de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones, así como un sistema de evaluación de resultados.
1.4.4 Acceso del público a la información de carácter fiscal
El acceso del público a la información se refiere a la necesidad de que se publique
información fiscal completa y de que el gobierno se comprometa a dar a conocer la
información fiscal en fechas claramente especificadas. La necesidad de que la información
sea completa se refiere a que no es suficiente con presentar los datos que típicamente
figuran en el presupuesto y en los informes de las cuentas del sector público.
La transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto abarca normas
tradicionales vinculadas a la cobertura, accesibilidad de integridad de la información fiscal.
Se insiste mucho en el desarrollo y la armonización de las normas internacionales de
estadística y contabilidad para la declaración de información del sector público.
Es importante también una evaluación independiente que dé garantías de integridad, lo cual
se refiere concretamente a los medios tradicionales de asegurarla mediante una auditoria
externa y la independencia estadística. Pero esto avanza aun más allá e insta a que el
gobierno sea abierto y permita una rigurosa evaluación independiente.
“Dada la complejidad de los sistemas de gestión fiscal, el Manual no ofrece
instrucciones específicas sobre la manera de implementar todas las buenas
prácticas, pero sí incluye numerosas referencias y direcciones electrónicas en
Internet para facilitar la puesta en práctica del Código. En la preparación del Manual
se tuvieron en cuenta varias consideraciones.
En primer lugar, la aplicación del Código es de carácter voluntario, por lo que el
Manual proporciona una justificación de los principios y prácticas que se presentan.
Además, si bien casi todos los países ya observan varios de estos principios y
26

prácticas, la mayoría de ellos tendrán que tomar medidas concretas para
implementar el Código en su totalidad, y muchos necesitarán tiempo para lograr la
transparencia que el Código prescribe. Asimismo, es posible que algunos requieran
asistencia técnica para respaldar sus esfuerzos. Segundo, la transparencia fiscal es
sólo un aspecto de la buena gestión fiscal y es necesario distinguir cuidadosamente
la transparencia fiscal de otros dos aspectos clave: la eficiencia de la actividad
gubernamental y la solidez de las finanzas públicas” (FMI, 1998).
En el presupuesto y en los informes contables deberán incluirse las actividades que se
encuentran fuera de los presupuestos Deberán incluirse estimaciones originales y revisadas
correspondientes a los dos años precedentes.
En el presupuesto deberán declararse los principales pasivos contingentes y gastos
tributarios del gobierno central y las actividades significativas del banco central, las
instituciones financieras públicas y las empresas públicas no financieras.
Igualmente deberá declararse anualmente el nivel y la composición de la deuda del gobierno
central. De la misma manera deberá publicarse un informe sobre los procedimientos de
declaración de información fiscal, anunciarse con anticipación los calendarios de divulgación
de datos en el siguiente año indicando las fechas límite de presentación de los informes
anuales y los períodos en que se darán a conocer los informes más frecuentes.
De acuerdo con el Manual de Transparencia del Fondo Monetario Internacional, deberá
presentarse, junto con el presupuesto, un documento de perspectivas fiscales y económicas
que incluya la declaración de los objetivos y las prioridades de la política fiscal, un resumen
de las perspectivas económicas y una evaluación cualitativa de la sostenibilidad fiscal, así
como definirse el marco macroeconómico a mediano plazo para el presupuesto, que incluya
los pronósticos macroeconómicos sobre los que éste se basa. Deberán notificarse,
asimismo, los supuestos clave que se emplean para formular los pronósticos.
Frecuentemente los gobiernos se ven tentados a divulgar más la información favorable que
la desfavorable. Un extenso período de incongruencia en la observación de una política y la
divulgación completa y oportuna de datos puede dar como resultado un alto nivel de
incertidumbre en torno a la verdadera posición fiscal. Es por esto que el presupuesto y la
clasificación de cuentas deberán cubrir todas las actividades del gobierno general. Las
transacciones deberán registrarse en cifras brutas, derivando una clasificación por
categorías económicas, administrativas y funcionales. El sistema de clasificación deberá
27

indicar qué entidades son administrativamente responsables de la recolección y el uso de
fondos públicos.
Las cuentas definitivas del gobierno central deberán reflejar normas elevadas de cobertura y
fiabilidad, deberán conciliarse con las asignaciones presupuestarias.
La tecnología de la información también puede desempeñar una importante función
al eliminar las oportunidades de actuar de manera discrecional y al proporcionar un
control eficaz de los atrasos, las exenciones, las apelaciones y los pagos. El diseño
del sistema informatizado deberá proporcionar una secuencia de puntos de
verificación de la información registrada en las cuentas de los contribuyentes al
cotejar esa información con los documentos originales y verificar el nombre de los
funcionarios que la ingresaron al sistema Los sistemas informatizados deberán
tener, además, la capacidad de intercambiar fácilmente información entre los
departamentos que recaudan ingresos fiscales, con sujeción a las cláusulas de
confidencialidad y a las restricciones jurídicas del país. Además de los impuestos
recaudados por la Dirección de Impuestos y Aduanas, deberán registrarse
claramente los impuestos recaudados en el sistema de seguridad social y deberá
compartirse la información de auditoria con los departamentos tributarios. (FMI,
1998, Recomendaciones Números 54 y 55).
28

MARCO METODOLÓGICO PARA LA EVALUACIÓN
1.5 Evaluación Ex ante y Ex post
La evaluación ex-ante tiene como finalidad revisar los componentes del proyecto desde los
puntos de vista técnico, ambiental, económico e institucional, para tomar la decisión de si se
debe o no implementarse el proyecto de la manera que se ha presentado.
Terminada esta parte del proceso, el Evaluador escribe el informe estableciendo si el
proyecto es o no viable. Si es viable pasa a la siguiente instancia: de priorización y/o
contratación. De lo contrario, el Evaluador declara el proyecto no viable.
La evaluación constituye un instrumento de correcta gestión que ayuda a los responsables a
determinar los objetivos y las prioridades. Permite a los gestores implantar políticas eficaces
y de calidad y a los responsables de los fondos públicos dar cuenta de los resultados
obtenidos y de los beneficios que obtiene el ciudadano.
Aunque se tiende a realizar la evaluación de los proyectos en el momento de su finalización,
lo cierto es que se pueden llevar a cabo evaluaciones a lo largo de la vida de un proyecto.
Dependiendo, por tanto, de la etapa en la que se evalúe, podemos encontrarnos con
diferentes tipos de evaluación.
1.5.1 Evaluación Previa o Ex Ante.
Se realiza durante las primeras fases de un proyecto y, consecuentemente, tiene que ver con
la identificación del problema, el diseño del proyecto y la planificación del mismo. Así, entre
este tipo de evaluación se encuentra la evaluación de necesidades, la cual tiene como
objetivo conocer el alcance, volumen y características del problema que la intervención
quiere solucionar; la evaluación del diseño y conceptualización del programa de intervención,
la cual se centra en la población que se beneficiará del proyecto, en los posibles problemas
29

de cobertura y en el conjunto de actividades que conforman el proyecto, incluidos los
recursos que se utilizarán, y la evaluación de la evaluabilidad, esto quiere decir, la
valoración de la capacidad de realizar la evaluación posterior del proyecto.
La evaluación Ex Ante es una herramienta para mejorar la calidad de los proyectos y para
proporcionar la información en base de la cual los responsables de una decisión pueden
juzgar el valor de una oferta en este sentido. Debido a esto, se hace necesario comenzar el
trabajo de evaluación de manera temprana en el proceso cuando las opciones para la
formulación del programa todavía están abiertas.
Este tipo de evaluación tiene como finalidad revisar los componentes del proyecto desde los
puntos de vista técnico, ambiental, económico e institucional. Aunque se centra básicamente
en los programas, la evaluación cubre también los proyectos y la política en su conjunto.
En la evaluación ex ante se busca responder unas preguntas claves de una manera
coherente para satisfacer las necesidades del proyecto a realizar. Más claramente se debe
responder a los cuestionamientos.
• ¿Cuándo?
• ¿Quién?
• ¿Qué?
La evaluación Ex Ante presenta diversos elementos a tener en cuenta y a ser precisados,
que necesariamente no implica que haya un orden particular en la cual deben ser realizados.
• Análisis del problema y consideración de las necesidades
• Ajuste del objetivo e indicadores relacionados
• Mecanismos de entrega y consideración de riesgos alternativos
• Valor agregado e implicación para la comunidad
• Lecciones a partir del pasado
• Planeación, monitoreo futuro y evaluación
Toda esta aplicación sirve para realizar una evaluación metodológica de la etapa previa del
programa Gobierno En Línea a manera de comparación. Dentro del trabajo en sí, es una
herramienta que permite tratar el presente trabajo de investigación como un programa propio
30

en sí, por lo cual el mismo se convierte en objeto de la Evaluación Ex-Ante. Esto significa
que la Evaluación Ex-Ante nos sirve en dos vías: Para construir documento de investigación
y para evaluar políticas públicas. Este evento permitirá una conexión metodológica
coherente, que inevitablemente nos lleve a conclusiones mejor fundamentadas.
La formulación de preguntas esenciales para la obtención de respuestas constructivas es el
aporte más importante en lo metodológico. Aunque parezca poco relevante para muchos, el
simple planteamiento de preguntas como ¿Cuándo?, ¿Quién? y ¿Qué?, una búsqueda
correcta y satisfactoria de su más adecuada respuesta concluye muy bien cualquier proyecto
o programa a realizar.
1.5.2 Evaluación Intermedia.
Permite llevar a cabo un seguimiento de la marcha del proyecto. En este sentido, tiene lugar
durante el proyecto. Incluye la evaluación de la implantación, o el análisis de su
instrumentalización; es decir, de su puesta en práctica siguiendo los esquemas teóricos
previamente fijados), la evaluación de la cobertura con el fin de determinar hasta qué punto
la población en la que se enmarca el proyecto se ve afectada por los resultados parciales del
mismo, y la monitorización y seguimiento del proyecto, que permite gestionar y dirigir
adecuadamente el proyecto.
1.5.3 Evaluación Posterior, final o Ex Post.
Se lleva a cabo en la última etapa del proyecto. En lo que se refiere al ámbito del desarrollo
es el tipo de evaluación más utilizada. Lo que provoca que en algunas oportunidades, los
fracasos o fallas que se detectan durante esta fase se pudieran haber evitado de haberse
realizado una evaluación intermedia o, incluso, previa.
31

Antes de empezar la evaluación ex post es necesario contar con ciertas herramientas de
apoyo que contengan la información que más adelante se va a necesitar. Esta información
se encuentra contenida en dos documentos: Marco Lógico y el Plan Operativo.
En este sentido, y teniendo en cuenta las recomendaciones para la Evaluación de
Programas establecida por la Unión Europea, podemos acudir a desplegar un esquema
análogo, donde los objetivos del programa, destinados a una satisfacción de necesidades se
plantean en términos de la optimización de sus requerimientos para alcanzar sus resultados
esperados.
Fuente: EVALUATING EU EXPENDITURE PROGRAMMES: A guide Ex post and Intermediate Evaluation XIX/02
- Budgetary overview and evaluation European Comission First edition, Enero de 1997
Para ubicar el presente trabajo en el contexto de este esquema, podemos entender que en el
cuadrante NECESIDADES se ubicaría el requerimiento de herramientas que optimicen la
relación estado-sociedad. En el cuadrante OBJETIVOS se ubicaría con los objetivos
generales de la política Agenda de Conectividad. En el cuadrante INSUMOS se colocaría
los elementos requeridos para la implementación de Gobierno En Línea, los cuales fueron
establecidos en la Directiva Presidencial 02 de 2000. Esta misma directriz asigna el
cuadrante ACTIVIDADES. En este momento, se puede decir que el Programa Gobierno En
Línea se encuentra en una etapa transicional de obtención de PRODUCTOS y avance en la
32

consolidación de RESULTADOS. Es apresurado hablar en este momento de RESULTADO
FINAL, ya que para la mayoría de países este es aun un estado ideal de desarrollo, lo cual
no nos permite hablar de un Estado completamente “En Línea” (Global E-Government Readiness
Report 2004 Towards Access for Opportunity).
Este esquema de flujo nos permite ubicar el grado de implementación del cual podemos
deducir de cierta manera algunos componentes de progreso social. Con base en este
esquema se realiza la sección de exposición del presente trabajo de investigación.
1.5.3.1 Marco Lógico para Evaluación Ex Post
La Matriz del Marco Lógico es uno de los principales instrumentos metodológicos utilizados
durante la gestión del ciclo de proyectos de desarrollo, debido a que proporciona un método
claro e integral para la formulación de proyectos, facilitando el monitoreo y evaluación de los
mismos. Durante la evaluación ex post de proyectos, la matriz del marco lógico puede
ayudar a determinar la pertinencia, eficacia, eficiencia, impacto y sostenibilidad del proyecto.
La matriz del marco lógico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro (posee cuatro
columnas y cuatro filas) que proporciona la siguiente información:
• Resumen de los objetivos, actividades y tareas del proyecto
• Indicadores para realizar la medición de los objetivos
• Fuentes de información de los indicadores
• Supuestos asumidos para el logro de los objetivos
Para elaborar una Matriz del Marco Lógico se necesita seguir una metodología ordenada.
Durante la evaluación ex post no se necesita rehacer la matriz, solo es necesario contar con
ella para facilitar el proceso de evaluación.
1.5.3.2 Plan Operativo
33

El plan operativo es el documento en donde se procede a la identificación de las actividades
y tareas con el fin de mantener un mayor orden en el desarrollo del proyecto, con la premisa
de ordenar las actividades según líneas de acción, desagregar las actividades en tareas,
codificarlas y dar una breve descripción de cada una. Posteriormente se plantea un
calendario de actividades con el fin de estimar la duración de cada actividad y tarea del
proyecto, así como de definir el calendario de trabajo, es decir, la duración, fecha de inicio y
de término de cada tarea y actividad del proyecto. Consecuentemente se procede a ubicar
las metas señaladas en el marco lógico para cada actividad y tarea. Para este fin se deben
especificar los indicadores propuestos en el marco lógico para cada una de las actividades
realizadas, ya que estos indicadores son la manera de cuantificar el cumplimiento de las
mismas. Es necesario aclarar quienes son los responsables en la ejecución del proyecto.
Para esto es necesario especificar el nombre de la entidad y personas responsables de la
ejecución de cada una de las actividades o tareas. Sucede en muchos casos que la entidad
responsable subcontrata otras entidades para la ejecución de ciertas actividades o tareas.
Finalmente se realiza un resumen financiero para detallar el aporte de cada una de las
entidades involucradas en el proyecto.
1.5.3.3 Informe de Monitoreo
El monitoreo es una forma permanente de verificar los cambios producidos sobre la realidad
inicial en la cual se ha querido actuar, donde se procede a la identificación de la actividad a
evaluar. Se prosigue a indicar la actividad y tareas planificadas para el periodo de medición.
Cumplido esto se procede a definir la información que se necesita recopilar en cada actividad
y tarea del proyecto a través de un indicador. Además es necesario especificar los métodos
de recolección de datos, con sus respectivas fuentes de información, así como la frecuencia
en la recolección de la información y los instrumentos empleados para ello.
34

1.5.3.4 Informe de Término del Proyecto3
El Informe de Término del Proyecto es un documento en el cual se registran los objetivos, las
metas a corto, mediano y largo plazo, la información técnica, la formulación presupuestal, la
programación inicial y los desfases en la ejecución y operación del proyecto, y desde luego,
los resultados alcanzados en cada fase, que se constituye en el punto de partida para su
respectiva evaluación ex post.
Es necesario tener en cuenta las actualizaciones registradas, las cuales podrían ser:
• Cambio en los objetivos, metas y/o actividades del proyecto.
• Aumento o disminución en los costos programados del proyecto.
El evaluador deberá verificar si el proyecto ha cumplido con lo indicado en el diseño inicial.
Es decir, se verificará el destino final de los desembolsos del proyecto. Además se verificará
si los fondos del proyecto son utilizados para obtener los objetivos previstos en el diseño
original del proyecto. Se pueden añadir además del seguimiento financiero, la información
sobre los beneficiarios, los parámetros de funcionamiento técnico, y de la cobertura del
proyecto.
1.5.3.5 Evaluación de Resultados
La evaluación ex post tiene como objetivo principal verificar los resultados de la operación
frente a lo programado inicialmente, con el fin de guiar la formulación y elaboración de
nuevos proyectos. Una vez que la ejecución se ha terminado, durante el proceso de
operación se hace la evaluación ex post, que consiste en el análisis detallado de cada fase,
desde la identificación y determinación del perfil inicial, la formulación, la evaluación hasta
3 Basada en la Propuesta Metodológica para la Evaluación Ex Post y el Informe de Término de los
Proyectos de Inversión. 1993. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social - ILPES. Santiago de Chile - Chile.
35

los resultados que se están obteniendo derivados de la operación, con el fin de plantear las
primeras recomendaciones que comprometen principalmente: la metodología y las técnicas
de programación, en comparación con los objetivos y los resultados alcanzados.
Se hace necesario especificar el nombre del proyecto, identificar y mencionar la institución o
entidad a la cual perteneció la ejecución del mismo. Además es muy importante especificar si
el proyecto está dividido en etapas y en cuál se encuentra actualmente. Los resultados de
todo esto se medirán a partir de indicadores de resultados.
1.5.3.6 Evaluación de Impacto
La Evaluación de Impacto tiene por objeto determinar si un proyecto ha producido los efectos
deseados en las personas, hogares e instituciones y si estos efectos son atribuibles a la
intervención. Las evaluaciones de impacto, por lo general, también permiten examinar
consecuencias no previstas en los beneficiarios, ya sean positivas o negativas.
La Evaluación de Impacto se refiere a los cambios o variaciones observables en los
destinatarios en cuanto a:
• Su contribución para satisfacer necesidades.
• Promover condiciones para el mejoramiento de las condiciones de vida.
• Propiciar cambios de actitudes, comportamientos, etc.
• Cambios o variaciones observables en el contexto situacional en que se inscriben los
proyectos, que pueden ser atribuibles a la presencia de estos.
La formulación del diseño de la evaluación nos permite comparar las condiciones sociales y
económicas en el momento en que se planificó el proyecto con las existentes en el momento
de la Evaluación de Impacto. Es importante determinar los cambios en los procesos de
desarrollo, tanto en la zona de influencia del por el proyecto como en los beneficiarios del
mismo. Es necesario haber identificado factores externos que afectan el área de estudio.
36

El logro de los objetivos de desarrollo del proyecto y la entrega de los componentes
depende, frecuentemente, de supuestos que se encuentran fuera del control del proyecto. Es
necesario identificar aquellos supuestos que puedan tener un impacto en el logro de los
objetivos de desarrollo de componentes, previamente definidos en el Marco Lógico. Es
necesario dar a conocer si estos supuestos llegaron a cumplirse desde su concepción en el
Marco Lógico en el estudio ex ante, hasta el momento de la Evaluación de Impacto. Los
objetivos de desarrollo del proyecto deben describir los resultados o impactos específicos
que se lograron alcanzar hasta la fecha de evaluación a través de los componentes del
proyecto. El número de indicadores de desempeño debería ser reducido y su medición
fácilmente realizable.
Para realizar la evaluación cualitativa del proyecto, se debe elaborar una lista de preguntas.
Las preguntas deben ser respondidas según se ajusten al proyecto en evaluación. Después
de esto, es bueno emitir una opinión general del desarrollo, resultados e impacto del
proyecto, utilizando diversos criterios.
1.6 Evaluación de Políticas y Programas Públicos
Un proyecto de desarrollo se puede considerar como una intervención en un proceso de
desarrollo (UD-NONRAD, 1997). El proceso de desarrollo constituye la estrategia que
permite pasar de una situación actual de subdesarrollo a una situación deseada de
desarrollo o un nivel determinado de desarrollo.
Así, se entiende que el proyecto de desarrollo sea una acción a corto plazo, con un período
de vida relativamente breve. En términos organizacionales, hablaríamos del proceso como
de un plan estratégico y del proyecto como de un plan operativo.
Con el fin de avanzar en la consolidación de los objetivos del presente trabajo, la evaluación
del programa Gobierno en Línea debe estar enmarcada en determinar la pertinencia de los
objetivos trazados y su grado de realización, la efectividad en cuanto a su desarrollo, impacto
37

y viabilidad. Esta evaluación debe proporcionar datos creíbles y útiles, que permitan integrar
las enseñanzas aportadas en la aplicación de los mecanismos de elaboración de las
decisiones.
Esto nos permite indicar los componentes que toda evaluación de programas de política
pública debe tener en cuenta:
La eficacia: La eficacia se preocupa de en qué medida se han alcanzado los objetivos del
programa. Así pues, se trata de determinar si los efectos del programa sobre la población
beneficiaria se pueden atribuir uniformemente a la mediación realizada. El problema con el
que suelen tropezarse los evaluadores en este sentido es la ambigüedad con la que los
objetivos están determinados. Para poder realizar una evaluación de la eficacia, es necesario
que dichos objetivos permitan realizar una descripción de los resultados específicos que, de
conseguirse, permitirían afirmar que el programa ha sido un éxito.
La eficiencia: Este término supone medir la relación existente entre los recursos de cualquier
clase empleados en la realización del programa, tales como recursos humanos, materiales o
financieros, y los resultados obtenidos. La evaluación de la eficiencia debería ir siempre
precedida de un previo análisis de los resultados, análisis en el cual se determinaría el
criterio de medición de los mismos.
El impacto: La evaluación del impacto y la evaluación de la eficacia pueden ser fácilmente
confundidas pero se puede afirmar sus diferencias básicas con base en comprender que la
evaluación del impacto es más amplia por cuatro razones:
a) Valora los resultados tanto positivos como negativos, es decir lo que el programa ha
conseguido y lo que el programa no ha conseguido.
b) Considera tanto lo que estaba previsto como lo que no estaba previsto.
c) Analiza el efecto de dichos resultados tanto en la comunidad beneficiaria como en otras
comunidades.
d) Recoge las consecuencias del programa a largo plazo.
La pertinencia: La evaluación de la pertinencia se define como la valoración de los resultados
y los objetivos de la intervención al contexto en el que se realiza. En otras palabras, la
38

pertinencia es básicamente una cuestión de utilidad que nos permite situar el proyecto
concreto en un marco mucho más integral.
El sistema de medición, con esta visión estratégica, debe avanzar hacia la evaluación de la
efectividad del Programa, más que de la cantidad de resultados o productos. Un sistema
como este debe cumplir con los siguientes requerimientos:
∗ Requerir un mínimo de juicios subjetivos.
∗ Ser lógico y coherente en su realización.
∗ Proveer un marco comparativo basado en el conocimiento de la experiencia de
distintas países en este tipo de programas.
Es bueno tener en cuenta que la evaluación, bajo esta propuesta requiere de información y
experiencia por parte del evaluador. Por otro lado, para promover este enfoque vale la pena
sugerir que se involucren en el proceso de evaluación cinco factores críticos:
1. El sistema de selección del programa Gobierno en Línea por parte del Estado.
2. Procedimientos de planeación y gestión del programa Gobierno en Línea.
3. Espacios para la generación de ideas sobre nuevos productos, procesos y servicios.
4. El sistema de aseguramiento de la calidad del proceso y los métodos estatales dentro
del programa Gobierno en Línea.
5. La efectividad en la transferencia de tecnología dentro de las entidades publicas.
El modelo evaluativo consiste en asignar una calificación que se acerque a determinar sí el
programa cumple con cada una de las siguientes condiciones:
• Relevancia político-institucional. Con esta condición se trata de calificar la calidad y el
impacto esperado de la contribución que haría el programa en cuestión. Con esto, se
evalúa el aporte al mejoramiento social, los beneficiarios de ese mejoramiento y la
congruencia con las políticas y la planificación institucional en el entorno donde se
genera el programa.
39

• Relación costo-beneficio. Esta condición pretende responder a la típica pregunta de si
los resultados esperados justifican la inversión que se haría en esta fase inmediata
del proyecto. No se pretende, de manera alguna, hacer un estudio a fondo de esta
relación; la apreciación es más bien de carácter cualitativo. Esta relación costo
beneficio no necesariamente esta entendida en términos monetarios; esta mas bien
encaminada hacia la relación entre el costo político y social de la adopción del
Programa Gobierno En Línea, frente a los beneficios en esa misma materia.
40

CAPITULO 2. GOBIERNO EN LINEA
En el presente capitulo se pretende mostrar los elementos componentes de este programa
de la política Agenda de Conectividad, precedido por el desarrollo de elementos de política
que deben ser tenidos en cuenta para su implementación. Se requiere que esto sea así con
el fin de que se pueda dar un soporte lógico y estructural a los fundamentos del presente
trabajo.
2.1 Legislación y Derecho a la Información
La legislación en esta materia debe tener en cuenta parámetros de construcción para contar
con el mínimo de dilación por parte del gobierno y los cuerpos públicos y el máximo de
acceso a un público amplio. Los esfuerzos para expandir la apertura y la transparencia que
incluyan:
• Existencia de dependencias especializadas para la compilación y divulgación de
información.
• Publicación oportuna de metas y planes para políticas y servicios públicos.
• Transparencia del proceso de decisión pública en materias de interés general.
• Apertura y transparencia de negociaciones gubernamentales e internacionales
relativas a medios y esfera pública.
Acceso a información, en forma comprensible y oportuna cuando ésta es relevante para el
interés público.
Mantener información disponible relacionada con la prestación de servicios públicos y
asuntos de interés general por parte de estas corporaciones.
Diversidad, pluralidad y acceso de los medios y contenidos, asegurando las
representaciones equitativas de todos los sectores de la sociedad, incluyendo minorías y
grupos sociales marginados.
41

Participación efectiva de la sociedad civil en los procesos gubernamentales, incluyendo la
formulación, y diseño e implementación de políticas públicas.
Los derechos civiles continúan redefiniéndose permanentemente en el espacio digital,
abriendo nuevas posibilidades en lo que se refiere al derecho a la información y a las
posibilidades que las tecnologías le brindan a las nuevas dinámicas sociales, al tiempo que
son moldeadas por fuerzas geopolíticas globales.
2.2 Criterios sobre el uso del conocimiento y el dominio público
El proceso social de generación, divulgación y uso del conocimiento debe obedecer a
criterios claros en el uso del conocimiento y dominio publico, de manera que tal situación
contribuya a un desarrollo económico equitativo y la organización social democrática. Para
tal efecto, hay que entender el acceso al derecho a la información, y los medios para
producirlo como momentos de un proceso más amplio de aprendizaje y acumulación de
conocimiento de la sociedad para las actuales y futuras generaciones. Para comprender
estos criterios frente a la responsabilidad estatal es bueno aclarar la diferencia entre los
bienes públicos y los bienes de titularidad pública. Estos últimos son todas las propiedades
del Estado; los bienes públicos puede que sean servidos por el Estado y por entes
particulares.
Aunque ciertos conocimientos estén protegidos por la propiedad intelectual, su interés
público sigue estando potencialmente presente. La sociedad reconoce al inventor un
monopolio de explotación de su invención pero durante un periodo limitado, entendiéndose
que el interés general exige que esta invención sea después accesible a todos. Al cabo de
algunos años, estas patentes recaen en el dominio público. El mantenimiento, avance y
difusión del saber”, la conservación y la protección del patrimonio documental y el acceso de
los ciudadanos a lo que el estado esta en la obligación de publicar son elementos definitorios
de los criterios de uso del conocimiento y dominio publico en lo que respecta al presente
trabajo.
42

Lo principal debe ser el hecho de que las políticas públicas y medidas prácticas para
asegurar que todo el conocimiento apoyado por instituciones públicas se convierta en parte
del dominio público. Para este caso, todo el conocimiento e información generada por los
programas tipo E-governement deben avanzar en convertirse en parte del dominio público.
Es importante determinar criterios claros para definir los fines del Programa Gobierno En
Línea dentro del presente trabajo. De esta manera, podemos determinar tales como:
Derecho al acceso: El derecho a comunicarse es un derecho humano fundamental. Los
derechos relacionados con el uso de las TIC´s son de extrema importancia para que las
demandas de los ciudadanos sean escuchadas, las TIC´s deben estar al alcance de todos
los ciudadanos.
Capacitación en el uso de las TIC´s: La mayoría de personas necesitan alguna capacitación
para usar las TIC en la consecución de sus necesidades. El Estado colocará los recursos
para apoyar y promover el desarrollo de cursos, materiales y metodologías de capacitación
gratuitas o a bajo costo para la ciudadanía en el uso de las TIC para el desarrollo social. Solo
de esta manera el programa Gobierno En Línea logrará establecer una política inclusiva y de
real participación ciudadana en la administración del Estado.
Inclusividad y usabilidad: Las tecnologías de información y comunicación deben ser
diseñadas y desarrolladas para asegurar su acceso y un uso fácil por parte de grupos
marginados, personas no totalmente alfabetizadas, minorías, y personas con discapacidades
físicas, sensoriales y cognoscitivas. Las innovaciones deben promover el desarrollo de las
diferentes capacidades de las personas.
Acceso a la información pública: El gobierno, en cada nivel, debe promover la transparencia
poniendo la información que producen y manejan en el dominio público. Así mismo, se debe
garantizar que la información pública sea difundida de forma comprensible a través de
Internet, utilizando formatos abiertos y compatibles. La información debe ser accesible desde
todo tipo de computadora y conexión, para lo cual debe estar trazado en la consolidación de
un sistema único de información.
43

2.2.1 El Habeas Data
El derecho fundamental de hábeas data es aquel que otorga la facultad al titular de datos
personales, de exigir a las administradoras de esta información el acceso, inclusión,
exclusión, corrección, adición, actualización y certificación de los datos, así como la
limitación en las posibilidades de divulgación, publicación o cesión de los mismos, conforme
a los Principios que advierte el proceso de administración de datos personales.
El texto fiel del normativo constitucional al respecto es el siguiente:
“Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen
nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido
sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y
demás garantías consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables.
Solo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos
y con las formalidades que establezca la ley.
Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e
intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y
demás documentos privados, en los términos que señale la ley”. (Constitución
Política, 1991, Articulo 15)
Para poder avanzar es bueno aclarar términos necesarios como el dato, entendido como un
elemento material susceptible de ser convertido en información cuando se inserta en un
modelo que lo relaciona con otros datos y hace posible que dicho dato adquiera sentido. El
dato que constituye un elemento de la identidad de la persona, que en conjunto con otros
datos sirve para identificarla a ella y solo a ella, y por lo tanto sería susceptible de usarse
para coartarla, es de su propiedad, en el sentido de que tendría ciertos derechos sobre su
uso.
Habiendo identificado que se considera como un dato personal, debemos precisar que el
verdadero objeto del control debe ser el manejo que se haga de ellos, el cual comprende su
recolección, almacenamiento, tratamiento, uso y divulgación mediante procesos o
aplicaciones informáticas, pues nada se opone para que aquellos que se hagan en forma
manual sean también materia de control.
Para ello debemos resaltar en este punto, que en materia de regulación legal para proteger
los derechos de las personas frente al tratamiento informatizado de los datos personales,
44

Colombia ha tenido un escaso desarrollo que en esta materia, el cual ha sido básicamente
jurisprudencial.
De esta manera se han vinculado las circunstancias jurídicas colombianas en el tema al
derecho a la intimidad, el cual se encuentra enmarcado regularmente en los denominados
derechos fundamentales de tercera generación, para significar que frente a las nuevas
realidades que impone el mundo de hoy, entre ellas los avances tecnológicos, se hace
necesario elevar a rango constitucional, como es el caso colombiano, algunos derechos
nuevos que respondieran no tanto a las vulneraciones contra la libertad económica o física
sino contra aquellos que tocarán con los valores más íntimos del ser humano. De ahí que el
derecho a la intimidad se haya entendido como la facultad de exigir a los demás la no
intromisión en los asuntos que cada persona considere como suyos y que no quisiera que
fueran conocidos y/o divulgados. Pero esta facultad no es absoluta, en el sentido de que
cada persona es libre de divulgar las informaciones que considere que pueden ser conocidas
por los demás y que adicionalmente razones de interés general en las que concurren
derechos fundamentales de similar categoría, como el del derecho a la información y libertad
de expresión, exigen limitaciones al derecho a la intimidad.
Por esta razón es que, a partir del derecho a la intimidad, se ha estructurado la defensa de la
libertad de las personas a controlar el uso de los datos que, voluntariamente o no, haya
entregado y que reposen en bancos de datos, en el supuesto de que con un indebido manejo
de los mismos pueda llegar a construirse su perfil de datos, mediante el cual se pudieran dar
a conocer aspectos de su vida que nunca quiso que fuesen divulgados cuando entregó dicha
información o que ésta sea divulgada sin reflejar su veracidad.
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2.2.1.1 Clasificación de la información
Información personal e impersonal. Ésta diferenciación se debe dar porque en el caso de la
información impersonal no existe un límite constitucional fuerte al derecho a la información.
La información personal está más ligada con otros derechos como los son al buen nombre, a
la intimidad y al hábeas data que hace que sea más restringida.
La Información pública o dominio público, entendida como aquella que se puede solicitar a
cualquier persona de manera directa y sin tener que satisfacer requisito alguno, por ejemplo;
los datos sobre el estado civil de las personas. La información semiprivada. Aquella que
presenta para su acceso algún grado de limitación.
La información privada, que por versar sobre información personal o no, y que por
encontrarse en un ámbito privado, sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad
judicial en el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo; los libros de contabilidad.
La información reservada o secreta, por ejemplo; La identidad sexual de la persona, credo o
religión, no se puede exigir ni siquiera con orden de autoridad.
2.2.1.2 Relación entre la libertad informática y el Habeas Data
Consiste la libertad informática en la facultad de disponer de la información, de preservar la
propia identidad informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos
concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo identifican e
individualizan ante los demás. Esta identidad informática se refiere al nuevo factor de
identidad que el ciudadano adquiere en el momento en que se vincula a las TIC´s y es
reconocido en términos codificados de estas.
De acuerdo con la Corte Constitucional, el núcleo esencial del habeas data está integrado
por el derecho a la autodeterminación informática -entendiendo por esto la facultad de la
persona a la cual se refieren los datos, para autorizar su conservación, uso y circulación- y
la libertad, especialmente la económica, porque ésta podría ser vulnerada en virtud de la
46

circulación de datos que no sean veraces o cuya circulación no haya sido autorizada.
En la actual Constitución, el hábeas data pasó de ser una garantía con alcances
muy limitados, a convertirse en un derecho de amplio espectro. Es así como con
fundamento en el artículo 16 de la Constitución Política de Colombia del año 1991
y la cláusula específica de libertad en el manejo de los datos (Constitución
Política, 1991, Articulo 15, Inciso 1)
la jurisprudencia ha reconocido la existencia y validez del llamado derecho a la
autodeterminación informática.4
Los Principios de la administración de datos personales son:
a) Principio de Libertad: Se requiere del consentimiento libre, previo y expreso del titular.
b) Principio de necesidad: Los datos deben ser los estrictamente necesarios para el
cumplimiento de los fines de las bases de datos de que se trate.
c) Principio de veracidad: los datos deben ser reales y ciertos.
d) Principio de integridad: los datos deben ser completos.
e) Principio de finalidad: la recopilación de datos debe tener un fundamento lícito.
f) Principio de utilidad: su función debe ser clara y determinable.
g) Principio de circulación restringida: La divulgación y circulación de la información
está ligado al objeto de la base de datos, a la finalidad y a la autorización del titular.
h) Principio de incorporación de la bases de datos: cuando de la inclusión de datos
personales en determinadas bases deriven situaciones ventajosas para el titular, la
entidad administradora de datos estará en la obligación de incorporarlos.
i) Principio de caducidad: La información desfavorable al titular debe ser retirada de las
bases de datos siguiendo criterios de razonabilidad y oportunidad.
j) Principio de individualidad: No se permite el cruce de datos a partir de información
proveniente de diversas bases de datos.
4 Una primera conclusión de la Corte es que el tema de las bases de datos y su responsabilidad no está regulado y
se hace necesario, puesto que se debe establecer un equilibrio entre el derecho a la información y la
autodeterminación informática, Corte Constitucional Sentencia T-729 de 2002, Magistrado Ponente: Eduardo
Montealegre
47

2.3 Política Nacional de Ciencia y Tecnología: Un Proyecto Social
La política científica y tecnológica de un país constituye esencialmente un proyecto social. Es
la sumatoria de un conjunto de objetivos sociales, compatibles entre sí y con los recursos
del país, originados en un consenso de aspiraciones y propósitos de la sociedad para definir
su proyecto como nación y resolver los problemas que la aquejan. Al definir los elementos de
esta política, los objetivos sociales de la ciencia y la tecnología resultan esenciales y dan al
progreso científico-tecnológico un sentido profundamente humano; son la respuesta al
¿para qué? y al para quién? del desarrollo de la Ciencia y la Tecnología, como bien público y
como propósito nacional.5
Hacia la segunda mitad de los años noventa, un conjunto de iniciativas planteadas por el
sector privado a través del Foro Permanente Alta Tecnología fueron acogidas por el
Ministerio de Comunicaciones, las cuales se plasmaron en el documento: "Lineamientos para
una Política Nacional de Informática"6
. Además se propició la creación del Consejo Nacional
de Informática, integrado por representantes del Estado y del sector privado. Las
conclusiones principales de dichos estudios fueron incorporadas en el documento CONPES
3072: Agenda de Conectividad.
2.4 El programa GEL de la Agenda de Conectividad
En Colombia la contratación pública representa alrededor del 11% del PIB, a pesar de lo cual
no existe una política de contratación coherente, generando en torno al contrato estatal una
gestión dispersa y errática, lo cual no ha permitido contribuir con una actividad estatal
eficiente y transparente. De acuerdo con documentos del Banco Mundial, se estima que en
el 80% de los casos de corrupción que se genera el Estado se presentan en los procesos de
5 Bases para la definición de una política científica y tecnológica con función social para Colombia, Material Elaborado por la Asociación
Colombiana para el Avance de Ciencia ACAC y la Fundación Andina para el Desarrollo Tecnológico y Social
6 Este documento es ejemplo del promisorio esfuerzo conjunto Estado-Empresa-Universidad, por cuanto además de la convergencia que se
dio entre los dos primeros, que aseguró el respaldo político, por una parte y el realismo por la otra, fue objeto de una tesis de Maestría en
Estudios Políticos de la Pontifica Universidad Javeriana (J. Obregón-Puyana y E. Cuellar, 1997), lo cual le imprimió el rigor académico
necesario, para el caso, en el campo de las políticas públicas.
48

contratación con el Estado y que así mismo, en el 49.7% de las licitaciones públicas se
realizan pagos adicionales para asegurar la adjudicación de los contratos y cerca del 50% de
los montos de condenas contra la Nación provienen de relaciones contractuales defectuosas.
Esta situación se explica en los siguientes factores: la inexistencia de una política pública
que fije objetivos para la satisfacción de las necesidades de la administración a través de la
contratación pública, teniendo en cuenta el impacto que en diversos órdenes puede tener su
regulación; la desarticulación de la normatividad que incluye tanto la proliferación de
regímenes especiales de contratación, como la de numerosos reglamentos que carecen de
criterios unificados; la falta de coordinación en aspectos sensibles entre las normas
presupuestales y las de contratación; la excesiva discrecionalidad de las entidades para
diseñar los procesos de selección; el formalismo en los controles; la ausencia de
estandarización de los procesos contractuales; la carencia de medidas de eficiencia en la
contratación; y la ausencia o la extrema debilidad de los sistemas de información, lo cual se
traduce en la falta de información pública y a la vista de todos en materia contractual
(Sistema Integral de Contratación Electrónica, www.agenda.gov.co , 2003 ).
“La Agenda de Conectividad pretende convertir al gobierno en un usuario modelo
de las TIC´s, para lo cual ha definido el Programa Gobierno en Línea como una
estrategia para este fin. Estableciendo como uno de sus objetivos “el proveer al
Estado la conectividad que facilite la gestión en línea de los organismos
gubernamentales y apoye su función de servicio al ciudadano” (Presidencia de la
Republica, Directiva Presidencial 02, 2000).
Inicialmente esta estrategia esta destinada a complementar los sistemas presénciales de
interacción de las entidades estatales con el ciudadano.
De acuerdo con la Directiva 02 de 2000, Las entidades del Estado deberán implantar esta
política de acuerdo con tres fases que definidas en tiempo exacto sin perjuicio de que
puedan desarrollarse en forma paralela. Las fases de cumplimiento del Programa Gobierno
En Línea son las siguientes:
2.4.1 FASE 1: Proveer información en línea a los ciudadanos
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