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Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às                                  diretrizes orçamentárias, ...
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Contrarrazoes ao Parecer da LDO 2012

  1. 1. Co Câm ar a M uni ci pal de Uber lândia Minas Geraisn AO PLENÁRIO DA CÂMARA MUNICIPAL, EXMO. SR. PRESIDENTE, VILMAR RESENDE COLENDA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃOs CONTRARRAZÕESt AO PARECER PROFERIDO PELA COMISSÃO DE LEGISLAÇÃO, JUSTIÇA E REDAÇÃO ÀS EMENDAS APRESENTADAS AO PROJETO DE LEI 940/2011 (LDO)i O Vereador DELFINO RODRIGUES, autor das emendas à LDO 2012, que receberam parecer de inconstitucionalidade, de n° 02, 03, 04, 05, 08 e 09, vem, perante o Plenário dat Câmara Municipal de Uberlândia, oferecer suas CONTRARRAZÕES, com fulcro no art. 134-A da Resolução 031/2002 (Regimento Interno da Câmara Municipal de Uberlândia), que deverá ser lido após a leitura do Parecer emitido, e, salvo melhor juízo, devera sobre este prevalecer, pelos fatos e fundamentos jurídicos a seguir declinados, de forma articulada, conforme ao final se requer.u I – DOS FATOSi Foram apresentadas pelo Vereador Delfino Rodrigues 07 (sete) emendas ao Projeto de Lei n° 940/2011, que “ESTABELECE AS DIRETRIZES A SEREM OBSERVADAS NA ELABORAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA DO MUNICÍPIO PARA O EXERCÍCIO DE 2012 E DÁç OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. As emendas de n° 02, 03, 04, 05, 08 e 09 receberam parecer da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, que concluiu pela INCONSTITUCIONALIDADE.ã 1
  2. 2. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas GeraisNeste aspecto, veja-se o que dispôs o parecer sobre as emendas n°s 02/03:“ - Às fls. 164/164 – InconstitucionaisO Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias consoante determina o art.112 da Lei Orgânica Municipal, abaixo transcrito, é de iniciativa exclusivado Prefeito, senão vejamos:Art. 112. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizesorçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão deiniciativa exclusiva do Prefeito e serão apreciadas pela CâmaraMunicipal, com observância do disposto nesta Lei Orgânica sobre oProcesso Legislativo. (g.n)As Emendas 02 e 03 caracterizam usurpação, pelo Legislativo, deatribuições específicas do Executivo, afrontando o princípio deindependência e harmonia dos poderes, inserto no art. 2° da CF e no art.2° da LOM.Os recursos e as prioridades estabelecidas no Projeto de DiretrizesOrçamentarias estão alocados de acordo com a disponibilidadeorçamentária e financeiro do Poder Executivo. Ao incluir novos itens àsprioridades já estabelecidas há um aumento indireto de despesas prevista.Quem tem que quantificar os recursos necessários para a execução deobras e serviços em cada uma das Secretarias ou Divisões daAdministração Pública é o Executivo, que tem a responsabilidade degovernar o Município. Por isso a Constituição comete ao Executivo ainiciativa exclusiva em matéria de leis orçamentárias (plano plurianual,lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual).” (Negritamos).Ainda, veja-se o que dispôs o parecer sobre as emendas n°s 04/05: 2
  3. 3. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais“As emendas n°s 04 e 05 ensejam o aumento de despesas uma vez que afonte de recursos cancelada não tem tal finalidade.Destarte, se o projeto de lei de diretrizes orçamentárias é de iniciativaexclusiva do Executivo descabe ao Legislativo apresentar emendas queimpliquem aumento de despesas, como no caso presente. É o queestabelece o art. 63, I da CF, bem como os arts. 25 e 112 da Lei OrgânicaMunicipal.De fato, as emendas mencionadas importam em invalidar a iniciativa doExecutivo em matéria orçamentária ao reduzir as dotaçõesorçamentárias previstas para a Reserva de Contingência, com o objetivode criar ou reforçar outras ações metas ou prioridades.A Reserva de Contingência não é destinada a tal fim, ela é uma fonte derecursos para a abertura de créditos suplementares especiais eextraordinários, conquanto para estes a legislação pertinente não exija aexistência de tais recursos em razão da excepcionalidade da situação.A portaria Interministerial n° 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8°,é clara neste ponto, tal como se vê a seguir transcrito:Art. 8º - A dotação global denominada Reserva de Contingência,permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei Nº 200, de 25 defevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a serutilizado como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais epara oatendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementarnº 101, de 2000, sob a coordenação de órgão responsável pela suadestinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas deGoverno pelo código 99.999.9999.XXXX.XXXX, no que se refere àsclassificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o Xrepresenta a codificação da ação e o respectivo detalhamento.”(Negritamos). 3
  4. 4. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais Por fim, colacionamos o que dispôs o parecer ora vergastado sobre asemendas n° 08 e 09: “ As emendas n° 08 e 09 ensejam o ensejam o aumento de despesas uma vez que a fonte de recursos cancelada não tem tal finalidade. Destarte, se o projeto de lei de diretrizes orçamentárias é de iniciativa exclusiva do Executivo descabe ao Legislativo apresentar emendas que impliquem aumento de despesas, como no caso presente. É o que estabelece o art. 63, I da CF, bem como os arts. 25 e 112 da Lei Orgânica Municipal. De fato, as emendas mencionadas importam em invalidar a iniciativa do Executivo em matéria orçamentária ao reduzir as dotações orçamentárias previstas para a Reserva de Contingência, com o objetivo de criar ou reforçar outras ações metas ou prioridades. A Reserva de Contingência não é destinada a tal fim, ela é uma fonte de recursos para a abertura de créditos suplementares especiais e extraordinários, conquanto para estes a legislação pertinente não exija a existência de tais recursos em razão da excepcionalidade da situação. A portaria Interministerial n° 163, de 4 de maio de 2001, no seu artigo 8°, é clara neste ponto, tal como se vê a seguir transcrito: Art. 8º - A dotação global denominada Reserva de Contingência, permitida para a União no art. 91 do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ou em atos das demais esferas de Governo, a ser utilizado como fonte de recursos para a abertura de créditos adicionais e para oatendimento ao disposto no art. 5º, inciso III, da Lei Complementar nº 101, de 2000, sob a coordenação de órgão responsável pela sua destinação, será identificada nos orçamentos de todas as esferas de 4
  5. 5. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais Governo pelo código 99.999.9999.XXXX.XXXX, no que se refere às classificações por função e subfunção e estrutura programática, onde o X representa a codificação da ação e o respectivo detalhamento”. Este é o sucinto relatório dos fatos. Ousamos discordar, DATA MAXIMA VENIA, do parecer em suaTOTALIDADE, pelos fundamentos jurídicos a seguir declinados. II – DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS O parecer ora vergastado não deve subsistir, considerando que as premissaslevantadas apresentam, data venia, manifesto equívoco. O principal foco do parecer cingiu-se a impedir que o edil apresenteemendas à Lei de Diretrizes Orçamentárias, tendo considerado que haveria usurpação de função doEXECUTIVO, o que, segundo entendimento da douta Comissão, seria inconstitucional, por tratar-se amatéria de iniciativa exclusiva daquele Poder, considerando que somente a este é dada pela Constituição aprerrogativa de versar sobre valores a serem gastosç Além, viu-se que a inconstitucionalidade alegada embasou-se emargumento segundo o qual não se pode retirar recursos da rubrica destinada a Reserva de Contingência,considerando que este recurso é destinado a compensação de eventuais prejuízos ou em situações decontingência, como o próprio nome já indica. Os argumentos não podem subsistir, considerando que, conforme será visto,a Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO, é instrumento criado pela Constituição de 1988 justamente paraPOSSIBILITAR A INTERVENÇÃO DO PODER LEGISLATIVO no Orçamento Público. Tal fato é fruto da consolidação do Estado Democrático de Direito, daHARMONIZAÇÃO entre os poderes. 5
  6. 6. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais A LDO é o único instrumento que garante que o LEGISLATIVOcontribua com criação de prioridades na Execução do orçamento Municipal, e decorreu da própriaexigência da sociedade civil em retirar o poder centralizado da mão do EXECUTIVO, maior característicada DITADURA MILITAR. Assim, se A CONSTITUIÇÃO É EXPRESSA EM RELAÇÃO AOASSUNTO, conforme será visto, ela é manifestamente expressa no sentido de PERMITIR QUE OLEGISLATIVO APRESENTE EMENDAS AO ORÇAMENTO, e coloca ainda expressamentequais são as matérias que não se pode alterar o orçamentos, nos termos do art. 166 §4°, tais como anulaçãode despesas de dotação de pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferência tributáriaconstitucionais para estados, municípios e distrito federal, esta sim matérias de competência exclusiva doPoder Executivo. Afora isto, não se pode falar que há impedimento constitucional naapresentação das emendas. A Constituição aduz expressamente o CONTRÁRIO DO QUE FOIELENCADO NO PARECER, razão pela qual o PARECER É INCONSTITUCIONAL por afrontaao texto expresso da Carta Magna da República, e NULO DE PLENO DIREITO, por estes motivos. II . I – DO ORÇAMENTO PÚBLICO A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deve estabelecer asmetas e prioridades da Administração Pública Municipal, incluindo as despesas de capitalpara o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da lei orçamentária anual(LOA) e dispor sobre as alterações na legislação tributária local. Ela deve ser aprovada até ofinal do primeiro semestre de cada ano. O art. 166 §4º da Constituição Federal prevê apossibilidade de emendas ao projeto da LDO, desde que compatíveis com o planoplurianual, vejamos: 6
  7. 7. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (...) § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16º edição. São Paulo, Malheiros 2008. pagina 276 E, segundo, ainda Hely Lopes Meirelles, (Meirelles, Hely Lopes.Direito Municipal Brasileiro. 16º edição. São Paulo, Malheiros 2008. pagina 276 “As leis orçamentárias, como toda lei, devem seguir os trâmites do processo legislativo - iniciativa, discussão, votação, sanção, promulgação ou veto - e as exigências regimentais pertinentes; porém, como leis peculiares que são, apresentam certas especificidades que merecem apreciação. Assim é que, desde sua origem, seus projetos hão de atender às imposições constitucionais de iniciativa de elaboração exclusiva e vinculada do Poder Executivo, da impossibilidade de conter disposição estranha ao seu objeto, da especialização das receitas e das despesas; e aos princípios da anualidade, da universalidade e da unidade, além do prazo certo. Na votação destas leis orçamentárias, portanto, a Câmara deverá observar o processo legislativo comum e os preceitos do procedimento especial pertinente e, na sua apreciação, verificar se foram atendidos os princípios constitucionais e os preceitos de finanças públicas voltados para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, que obrigam os municípios, expungindo tudo o que a contrariar. 7
  8. 8. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais Quanto ao oferecimento de emendas às leis orçamentárias deverão ser elas apresentadas às comissões pertinentes. (...) O oferecimento de emendas ao projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias só é admissível se compatíveis com o Plano Plurianual (PPA).(...) As propostas de emendas aos projetos de lei orçamentária serão apresentadas à Comissão Permanente da Câmara, aplicadas as normas regimentais do processo legislativo; se aprovadas, serão remetidas ao chefe do Executivo, para sanção; se rejeitadas, serão arquivadas. O prefeito poderá vetar. No todo ou em parte, qualquer dos projetos aprovados, cuja apreciação seguirá os trâmites regulares”. (Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16º edição. São Paulo, Malheiros 2008. p. 692-693). Com relação ao disposto na lei 4320, de 17 de março de 1964. Aqual estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos ebalanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, mais algumasobservações abaixo: A Constituição da República, no seu artigo 165, §2º dispõe queum dos elementos constitutivos da LDO é a forma pela qual o orçamento será elaborado,incluindo-se aqui a metodologia a ser empregada nas projeções das receitas e dos gastos,aplicando aqui também o disposto no art. 30 da lei 4320, de 1964: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) II - as diretrizes orçamentárias; (...) § 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as 8
  9. 9. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Segundo o ensinamento de José Nilo de Castro (1996, p. 136),obra Direito Municipal Positivo, tem-se1: “Os orçamentos públicos (federal, estadual) e do Município encontram fundamento constitucional nos artigos 165 a 169 da Carta da República. Percebe-se que, na letra da Carta Política, quis o legislador constituinte que a iniciativa das leis orçamentárias fosse de exclusiva competência do Executivo, a saber, o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. (...) Destarte, além da competência privativa, reservada ao Prefeito Municipal quanto à iniciativa dos projetos de lei orçamentários anual, como a lei do plano e das diretrizes orçamentárias, admite nosso ordenamento jurídico constitucional, em tempo e forma legais, possam os mesmos projetos sofrer alterações, que através de mensagem modificativa do Prefeito (...), quer através de emendas dos Vereadores, em consonância com o artigo 166, §§ 2º, 3º, 4º e 5º da Constituição da República.” Outro ponto a destacar é a doutrina “Comentários à Lei nº.4.320” de Flávio da Cruz (coordenador, 2001 p. 226): “Art. 25. As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias que resultem em aumento de despesas somente poderão ser aprovadas mediante a redução de outras despesas ou a reestimativa de receita em decorrência da correção de erros ou1 CASTRO, José Nilo de. Direito municipal positivo. 3. ed. rev. ampl. atual. Belo Horizonte: Del Rey, 1996. p. 136 9
  10. 10. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais comissões, em valores equivalentes, respeitadas as vinculações. As emendas que resultem aumento de despesa estão limitadas a duas situações, a primeira decorrente da redução de outras despesas que não comprometam os objetivos e metas fixadas, e a segunda decorrente de reestimativa das receitas. As emendas devem indicar de forma clara os objetivos e metas que pretendem atingir, inclusive, em face da boa técnica de planejamento, estabelecendo os padrões de desempenho esperados e a forma de acompanhamento apropriada.” II . II – HISTÓRICO DA CRIAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS Doutrina de Afonso Gomes Aguiar, Direito Financeiro, Lei nº.4.320: comentada ao alcance de todos. “Não previu a Lei nº. 4.320/64 a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias. A obrigatoriedade de elaboração dessa lei, nas três áreas de Governo federal, estadual e municipal, é uma inovação e imposição da Constituição Federal em vigor (art. 165, II). Na verdade, foi a Carta Constitucional da República de 1988, o primeiro texto constitucional pátrio a tratar da elaboração desta lei. Na prática, o objetivo maior a ser alcançado com a institucionalização da Lei de Diretrizes Orçamentárias é o de oferecer a oportunidade de permitir que o Poder Legislativo participe, de forma atuante juntamente com o Poder Executivo, na construção do Plano de Trabalho do Governo a ser posto em concreto, através da execução da Lei Orçamentária Anual. Tratará a LDO, do estabelecimento, pelo Poder Legislativo, das regras de orientação obrigatória para a elaboração do orçamento anual.” Consoante com o pensamento do Professor Regis Fernandes de 2Oliveira (2001, p. 278) :2 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Aspectos constitucionais da lei de responsabilidade fiscal. In: ROCHA. Valdir de Oliveira. (org.). Aspectos relevantes da lei de responsabilidade fiscal. São Paulo: Dialética, 2001. p. 278 10
  11. 11. C â m a r a M u n i c i p a l d e U b e r lândia Minas Gerais “Desvio de recursos significa que a população dica mais distante dos benefícios que a Administração deva prestar-lhe. A apropriação ou a má aplicação dos recursos públicos importa em menos crianças nas escolas, em má prestação dos serviços de saúde, em precariedade da segurança, em falta de asfalto, de iluminação elétrica, etc. Em suma, o desvio de recursos e a falta de fiscalização outorgam ao mau político um cheque em branco para que possa utilizar dinheiro público em seu interesse pessoal ou, pelo menos, não empregando onde deve. A lei pune os maus políticos e os maus administradores. Devemos aprimorar seu texto, estuda-lo e dar sugestões para mudanças pontuais, jamais de estrutura. A lei é moralizadora e deve subsistir.” II. III – DA RESERVA DE CONTINGÊNCIA Conforme o ensinamento de Ives Gandra da Silva Martins (2001 – p. 48),podemos conceituar reserva de contingência da seguinte maneira: São as instituídas para o atendimento do eventual ou imprevisto, em razão de projeções equivocadas das receitas. Constituem, assim, provisões ou fundos que possam suprir insuficiência das previsões feitas na lei orçamentária anual relativamente aos gastos assumidos pelo Poder Público. A forma de utilização e o montante das reservas de contingência serão fixados tendo como parâmetro a receita corrente líquida na lei de diretrizes orçamentárias. Portanto, descabe manifestar que sobre ela não se pode retirarrecursos para criar ou suplementar dotação existente. A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) deveestabelecer as metas e prioridades da Administração Pública Municipal, incluindo as despesas decapital para o exercício financeiro subseqüente, orientar a elaboração da lei orçamentária anual(LOA) e dispor sobre as alterações na legislação tributária local. Ela deve ser aprovada até o final doprimeiro semestre de cada ano. O art. 166 §4º da Constituição Federal prevê a possibilidade deemendas ao projeto da LDO, desde que compatíveis com o plano plurianual. 11
  12. 12. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (...) § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 16º edição. São Paulo, Malheiros 2008. pagina 276 III – DA CONCLUSÃO Diante todo o exposto, com fulcro na CONSTITUIÇÃO FEDERAL, comfulcro na Lei C omplementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei 4.320/64, Lei Federal doOrçamento Público, e, ainda, toda o entendimento doutrinário colacionado, TODOS RETIRADOS DABIBLIOTECA DA CÂMARA MUNICIPAL DE UBERLÂNDIA, requer-se: A) Ab initio, a MODIFICAÇÃO DO PARECER da Comissão deLegislativa, Justiça e Redação; B) Caso assim não seja o entendimento, requer-se sejaDESCONSIDERADO pelo Plenário o parecer da douta Comissão de Legislação, Justiça e Redação, emrazão de sua inconstitucionalidade e nulidade absoluta; C)Por fim, caso não seja este o entendimento, requer-se a emissão de parecer pela procuradoria jurídica da Câmara Municipal, ante o “conflito aparente” entre os entendimentos. Nestes termos, pede-se deferimento. Uberlândia, 11 de julho de 2011. DELFINO RODRIGUES 12
  13. 13. VEREADOR 13

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