O slideshow foi denunciado.
Utilizamos seu perfil e dados de atividades no LinkedIn para personalizar e exibir anúncios mais relevantes. Altere suas preferências de anúncios quando desejar.
Próximos SlideShares
What to Upload to SlideShare
Avançar
Transfira para ler offline e ver em ecrã inteiro.

Compartilhar

Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif

Baixar para ler offline

Seri Penelitian Administrasi Negara
PKP2A III LAN Samarinda
Tahun 2010

(mendokumentasikan hasil kerja lebih 1 dekade yang lalu, sebagai salah satu legacy agar tetap bisa memberi kemanfaatan bagi publik)

Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif

  1. 1. DRAF LAPORAN KAJIAN “EVALUASI KEWENANGAN DAN PENINGKATAN HUBUNGAN KERJA ANTARA EKSEKUTIF DAN LEGISLATIF” PKP2A III LAN SAMARINDA 2010
  2. 2. i KATA PENGANTAR Wujud dari purifikasi (pemurnian) UUD 1945 makin mempertegas bahwa sistem pemerintahan di Indonesia adalah presidensial. Sistem ini menggambarkan bahwa keberadaan lembaga eksekutif adalah sejajar dengan legislatif. Artinya, wewenang, tugas, dan kewajiban eksekutif baru akan dapat berjalan jika diberi kekuatan hukum oleh lembaga legislatif. Daam menjalankan wewenang, tugas dan kewajibannya tersebut selalu mendapatkan pengawasan oleh DPR sehingga sesuai dengan keinginan rakyat. Selain itu, implementasi wewenang, tugas, dan kewajiban pemerintah juga memerlukan pembiayaan yang disusun sesuai ketentuan yang berlaku yang harus melibatkan lembaga legislatif. Dalam praktik pelaksanaan sistem pemerintahan presidensial masih nampak adanya ketidak harmonisan hubungan eksekutif dan legislatif. Akibat dari fakta sejarah masa lalu, akhirnya sampai sekarang nuansa konflik masih terasa diantara keduanya. Hal ini memberikan ekses kepada daerah dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahan daerah yang melibatkan Pemerintah Daerah (eksekutif) dan DPRD (legislatif) Adanya fenomena kurang harmonisnya hubungan Pemerintah Daerah (eksekutif) dan DPRD (legislatif) masih karena adanya pemahaman superioritas oleh salah satu lembaga kepada lembaga yang lainnya dan begitu pula sebaliknya. Dari ketidakharmonisan tersebut mucul dampak, baik berupa lambannya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang berimplikasi terhambatnya perkembangan daerah maupun berupa ketidakpercayaan masyarakat pada pemerintah dan DPRD dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah. Untuk itulah dengan hadirnya kajian “Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif”, khususnya dengan mengambil lokus di wilayah Kalimantan, bisa diambil suatu kebijakan daerah dalam upaya meningkatkan hubungan kerja antara Pemerintah Daerah (eksekutif) dan DPRD (legislatif). Dari berbagai temuan yang menjadi catatan kiranya perlu mendapatkan upaya perbaikan-perbaikan kedepannya. Namun dengan makin besarnya komitmen perbaikan hubungan penyelenggara pemerintahan daerah melalui potret hasil kajian ini, tentu upaya untuk membangun dan menyejahterakan masyarakat menjadi semakin konkrit. Akhirnya tim peneliti menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada berbagai pihak yang telah membantu terlaksananya kajian “Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif”. Kami juga menyadari adanya kelemahan dalam penyusunan kajian ini. Untuk itu masukan dan saran yang bersifat konstruktif sangat diharapkan dalam menyusun kajian yang lebih baik lagi di masa yang akan datang. Samarinda, November 2010 Tim Peneliti
  3. 3. vii Executive Summary Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemerintahan daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan otonomi daerah, perlu memperhatikan hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah. Aspek hubungan wewenang memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Aspek hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Disamping itu, perlu diperhatikan pula peluang dan tantangan dalam persaingan global dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Kepala Daerah adalah Kepala Pemerintah Daerah yang dipilih secara demokratis. Pemilihan secara demokratis terhadap Kepala Daerah tersebut, mengingat bahwa tugas dan wewenang DPRD menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, menyatakan antara lain bahwa DPRD tidak memiliki tugas dan wewenang untuk memilih Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Oleh karenanya maka pemilihan kepala dan wakil kepala daerah dilakukan secara demokratis yang dipilih oleh rakyat di daerahnya secara langsung. Kepala daerah dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh seorang wakil kepala daerah, dan perangkat daerah. Sedangkan Gubernur sebagai Kepala Daerah Provinsi berfungsi sebagai wakil Pemerintah di daerah dalam pengertian untuk menjembatani dan memperpendek rentang kendali pelaksanaan tugas dan fungsi Pemerintah termasuk dalam pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan pada strata pemerintahan kabupaten dan kota. Berdasarkan UU No.32 Tahun 2004 hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Kedudukan yang setara bermakna bahwa diantara lembaga pemerintahan daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, artinya tidak saling membawahi. Hal ini tercermin dalam membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah, dimana kepala daerah dalam memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD. Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara Pemerintah Daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra sekerja dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsi masing- masing sehingga antar kedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung bukan merupakan lawan ataupun pesaing satu sama lain dalam melaksanakan fungsi masing-masing.
  4. 4. viii Disamping itu, kepala daerah mempunyai kewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah, dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD, serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat. DPRD pun mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak untuk menyatakan pendapat. DPRD tidak dapat serta merta mengangkat dan memberhentikan kepala daerah dan wakil kepala daerah. DPRD sifatnya mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi DPRD Provinsi dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD Kabupaten/Kota. Dalam pelaksanaan pemerintahan daerah, selain membuat kebijakan bersama, DPRD juga melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah. Namun pada kenyataannya terdapat beberapa fenomena kurang harmonisnya hubungan eksekutif dan legislatif di daerah, misalnya adanya kecenderungan anggota dewan untuk mengintervensi tugas-tugas eksekutif hingga ke tingkatan yang sangat teknis. Padahal seharusnya hubungan antara eksekutif dan legislatif harus mempunyai suatu keserasian hubungan, dalam arti bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungan (inter- koneksi), saling tergantung (inter-dependensi), dan saling mendukung sebagai satu kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan. Lebih dari satu dekade konsolidasi demokrasi di Indonesia, hubungan politik kedua lembaga ini semakin menampakkan performa yang sebenarnya. Legislatif yang diwakili oleh orang-orang partai lebih banyak memainkan kepentingan partai politik ketimbang rakyat yang diwakilinya. Sementara presiden (eksekutif) yang juga representasi partai politik, meskipun dipilih langsung oleh rakyat sedikit banyak juga memiliki ikatan historis dengan partai politik yang ada di parlemen, juga memikirkan kepentingan partai politiknya. Akibat yang menonjol dari hubungan eksekutif dan legislatif tersebut adalah konflik kepentingan (conflict of interest) antarpartai politik yang ada. Adanya masalah dalam pemahaman hubungan kemitraan antara eksekutif dan legislatif sebenarnya bukanlah perkara baru dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Pada masa Orde Lama, kegagalan Dewan Konstituante memutuskan untuk kembali ke UUD 1945 memicu Presiden Soekarno sebagai representasi eksekutif membubarkan Dewan Konstituante. Menguatnya kewenangan lembaga eksekutif dilanjutkan pada masa Presiden Soeharto. Lembaga legislatif tidak diposisikan sebagai mitra sejajar pemerintah sebagaimana layaknya negara demokratis. Akibatnya posisi lembaga tersebut hanya sebagai pemberi legitimasi kebijakan yang dibuat pemerintah Orde Baru. Adanya fenomena kurang harmonisnya hubungan eksekutif dan legislatif di daerah karena adanya pemahaman superioritas oleh salah satu lembaga kepada lembaga yang lainnya dan begitu pula sebaliknya, misalnya adanya kecenderungan anggota dewan untuk mengintervensi tugas-tugas eksekutif hingga ke tingkatan yang sangat teknis. Eksekutif pun berusaha menempatkan institusinya pada posisi yang lebih penting di hadapan legislatif dengan kerja-kerja yang riil dan jelas bagi rakyat. Sehingga setiap waktu dan tenaga yang dicurahkannya untuk menjalankan wewenang, tugas, dan kewajibannya di bidang pemerintahan adalah lebih penting ketimbang hanya
  5. 5. ix mendengarkan kritikan dan pertanyaan dari legislatif yang tidak begitu bermakna terhadap capaian kinerja eksekutif. Dari ketidakharmonisan tersebut mucul dampak, baik berupa lambannya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang berimplikasi terhambatnya perkembangan daerah maupun berupa ketidakpercayaan masyarakat pada pemerintah dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah. Saat ini, mekanisme pengawasan kepada kepala daerah semakin diperketat, misalnya presiden tanpa melalui usulan DPRD dapat memberhentikan sementara terhadap kepala daerah yang didakwa melakukan tindak korupsi, terorisme, dan makar. Sementara pengawasan terhadap DPRD semakin diperketat dengan adanya Badan Kehormatan yang siap mengamati dan mengevaluasi sepak terjang anggota Dewan. Untuk melengkapinya DPRD wajib pula menyusun kode etik untuk menjaga martabat dan kehormatan dalam menjalankan tugasnya. Dengan berbekal ketentuan yang baru, anggota DPRD bisa diganti sewaktu-waktu (PAW) bila melanggar larangan atau kode etik. Dalam sistem pemerintahan presidensial jelas bahwa keberadaan lembaga eksekutif adalah sejajar dengan legislatif. Artinya, wewenang, tugas, dan kewajiban eksekutif baru akan dapat berjalan jika diberi kekuatan hukum oleh lembaga legislatif. Dan dalam menjalankan wewenang, tugas dan kewajibannya tersebut selalu mendapatkan pengawasan oleh DPR sehingga sesuai dengan keinginan rakyat. Selain itu, implementasi wewenang, tugas, dan kewajiban pemerintah juga memerlukan pembiayaan yang disusun sesuai ketentuan yang berlaku yang harus melibatkan lembaga legislatif. Inilah makna mekanisme check and balances dalam sistem pemerintahan presidensial. Hubungan kedua lembaga tinggi negara tersebut sebenarnya mencerminkan adanya kemitraan yang serius dan saling membutuhkan. Jika salah satu lembaga tersebut tidak berfungsi sebagaimana mestinya, maka demokrasi berjalan pincang. Untuk itulah perlu dibuat suatu kajian, khususnya dengan lokus di wilayah Kalimantan mengenai kewenangan dan hubungan kerja eksekutif dan legislatif. Meskipun secara yuridis formal istilah eksekutif dan legislatif daerah tidak ada, namun istilah tersebut cukup dikenal dikalangan para pakar untuk memudahkan pemahaman hubungan kerja diantara keduanya. Salah satu pakar yang menggunakan istilah eksekutif dan legislatif di daerah adalah Sadu Wasistiono, sehingga dalam kajian ini tetap digunakan istilah eksekutif dan legislatif. Akhirnya kajian ini dibuat dengan judul “Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif”. Dari hasil evaluasi tugas dan kewenangan eksekutif dan legislatif di semua lokus kajian, bisa diketahui bahwa semuanya telah mengimplementasikan peraturan perundangan yang terkait dengan mereka. Didalam Undang-Undang 32/2004 dan Undang-Undang 27/2009, serta berbagai peraturan perundangan yang terkait, telah jelas mengatur batasan tugas dan kewenangan Gubernur/Bupati/Walikota dan wakil-wakilnya (eksekutif) serta bagi DPRD (legislatif). Perlunya perhatian bagi daerah adalah penamaan aturan yang seharusnya tidak boleh keliru. Dalam membuat aturan mengenai tata tertib DPRD, di dalam UU No. 27/2009 pasal 344 ayat (2) telah diatur bahwa ketentuan mengenai tata cara pelaksanaan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan DPRD kabupaten/kota tentang tata tertib.
  6. 6. x Terdapat 4 (empat) daerah yang telah mencapai mekanisme check and balances secara murni. Daerah-daerah tersebut antara lain: Provinsi Kalimantan Timur, Kabupaten Penajam Paser Utara, Provinsi Kalimantan Selatan dan Provinsi Kalimantan Tengah. Adapun daerah yang sedang menuju kearah check and balances antara lain Kabupaten Hulu Sungai Tengah dan Kabupaten Pontianak. Kabupaten Kotawaringin Barat keadaan pemerintahannya adalah executive heavy, akibat dari dominasi dari eksekutif dalam pengelolaan anggaran, sedangkan DPRD merasa keberadaannya tidak bisa berkembang akibat kurang berpihaknya UU No 32/2004. Sedangkan untuk kondisi di Provinsi Kalimantan Barat merupakan satu temuan yang unik, karena antara eksekutif dan legislatif sama-sama saling mendominasi, mempertahankan kepentingannya sendiri. Pada tataran ini memang harus ada satu pihak atau kedua-duanya yang melakukan rekonsiliasi, menurunkan tensi dominasinya sehingga bisa tercipta kondisi yang check and balances sesuai dengan semangat digulirkannya peraturan perundangan saat ini. Beberapa daerah yang mengindikasikan adanya pola hubungan searah positif adalah Provinsi Kalimantan Timur, Provinsi Kalimantan Selatan, Kabupaten Hulu Sungai Tengah, dan Kabupaten Pontianak. Sedangkan pola hubungan konflik, secara fakta di lapangan terjadi di semua daerah yang menjadi lokus kajian. Sedangkan pola hubungan searah negatif tidak terjadi pada semua lokus kajian, yang mengindikasikan bahwa pihak eksekutif dan legislatif tidak sedang membangun hubungan yang mementingkan dirinya sendiri dan mengabaikan kepentingan masyarakat sebagai pihak yang seharusnya disejahterakan daerah yang menggunakan teknik kompromi dalam penyelesaian masalahnya adalah Provinsi Kalimantan Timur, Kabupaten Penajam Paser Utara, Provinsi Kalimantan Selatan, Provinsi Kalimantan Tengah dan Provinsi Kalimantan Barat. Sedangkan teknik dominasi di pakai oleh daerah-daerah: Kabupaten Hulu Sungai Tengah, Kabupaten Kotawaringin Barat dan Kabupaten Pontianak. Dalam rangka menindaklanjuti hasil temuan dari berbagai lokus kajian yang ada, maka dibuatlah suatu rekomendasi sebagai rencana tindak (action plan). Rekomendasi yang bisa diberikan terbagi dalam 2 (dua) bagian, yaitu 1) secara personal eksekutif dan legislatif dan 2) secara kelambagaan. 1. Secara personal, perlu adanya peningkatan terhadap kapasitas personal (software). Untuk meningkatkan kapasitas personal legislatif dan eksekutif maka diperlukan banyak pelatihan, baik berupa Bimbingan Teknis (Bimtek), Workshop maupun Diklat yang menunjang efektifitas dan efisiensi kinerja eksekutif dan legislatif. Sehingga yang harus dilakukan adalah melakukan analisis kebutuhan pelatihan (Bimtek, Workshop, Diklat), membuat perencanaan waktu pelaksanaan pelatihan, dan sebisa mungkin yang terkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah secara bersama, maka pelatihannya dilakukan juga secara bersama (pelatihan terkait anggaran, legal drafting, perencanaan pembangunan daerah, pengawasan penyelenggaraan pemerintahan, SANKRI, Peningkatan Partisipasi Masyarakat, Pelayanan Publik, dll). Ini akan memberikan satu pemahaman dan interpretasi yang sama terhadap hasil (output) pelatihan. Dalam jangka panjang hal ini akan memperkuat secara emosional dan kebersamaan dalam penyelenggaraan
  7. 7. xi pemerintahan agar makin sinergis. Target yang ingin dicapai dari adanya pelatihan ini adalah pemahaman dan kemampuan legislatif dan eksekutif yang makin meningkat dalam pelaksanaan tugas dan kewenangannya, sehingga bisa menghasilkan output dan outcome yang makin nyata (misal: pembahasan dan pengesahan APBD yang berkualitas dan tepat waktu; peningkatan jumlah Perda inisiatif; pelayanan kepada publik yang lebih responsif, transparan dan akuntabel; dll) 2. Secara kelembagaan, perlu adanya peraturan yang mengatur mengenai pola hubungan kerja dan koordinasi antara eksekutif dan legislatif, seperti yang yang sudah ada di Provinisi Kalimantan Timur (sebagai Best Practice Kajian). Disamping itu juga perlu adanya kode etik (code of conduct) yang mengatur hubungan antara eksekutif dan legislatif agar lebih santun dalam berinteraksi. aturan ini paling tidak mengakomodir konsep pola hubungan yang realistik, terdiri dari tata cara komunikasi formal dan informal, tata cara tukar menukar informasi, tata cara kerja sama antar maupun lintas lembaga, serta aturan mengenai klarifikasi pada saat terjadinya konflik antara eksekutif dan legislatif. Rekomendasi selanjutnya yang menyangkut hasil kajian adalah konsep pola hubungan kerja eksekutif dan legislatif yang ideal. Penilaian mengenai ideal atau tidak paling adalah relatif, namun paling tidak berdasarkan temuan di lapangan bisa memberikan gambaran seberapa ideal hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif yang terjadi. Perlunya konsep ini adalah untuk memberikan peta dan arah kondisi hubungan kerja yang terjadi saat ini, dan strategi peningkatannya di masa yang akan datang. Semuanya membutuhkan niat baik, kerjasama, dan komitmen yang tinggi dari eksekutif dan legislatlif untuk meningkatkan perannya bagi penyelenggaraan pemerintahan yang lebih baik.
  8. 8. xii No Dimensi Implementasi 1 Praktik penyelenggaraan Pemerintahan Daerah hubungan searah positif 2 Pola hubungan yang realistik ✓ Komunikasi, ✓ tukar menukar informasi ✓ kerjasama ✓ klarifikasi 3 Etika komunikasi interpersonal ✓ D + (Distance positive) ✓ W- (Weight imposition negative) 4 Teknik Penyelesaian konflik Mendorong: ✓ Integrating ✓ Obliging ✓ Collaborating ✓ Compromissing Menghindari: ✓ Dominating ✓ Avoiding ✓ accomoding Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah Eksekutif Legislatif = + Check and Balances
  9. 9. ii Daftar Isi Halaman Kata Pengantar ................................................................................................................... i Daftar Isi .............................................................................................................................. ii Daftar Tabel ........................................................................................................................ v Daftar Gambar .................................................................................................................... vi Executive Summary ………………………………………………………………………………. vii Bab. I Pendahuluan ................................................................................................. 1 A. Latar Belakang ................................................................................... 1 B. Perumusan Masalah .......................................................................... 4 C. Tujuan ............................................................................................. 4 D. Ruang Lingkup Kajian ....................................................................... 5 E. Kerangka Berpikir ............................................................................ 6 F. Metode dan Teknik Pengumpulan Data ............................................. 6 1. Wawancara mendalam ............................................................ 6 2. Data Sekunder ........................................................................ 6 G. Target/ Hasil Yang Diharapkan ........................................................ 7 H. Waktu dan Tahapan Penelitian ......................................................... 7 Bab. II Landasan Teori .................................................................................... 9 A. Refleksi Perjalanan Sistem Pemerintahan di Indonesia ....................... 9 B. Mengenal Sistem “Pemerintahan Sendiri” ............................................. 10 C. Reformasi Kelembagaan dan Konflik Eksekutif- Legislatif ..................... 11 D. Harmonisasi Hubungan Antara Eksekutif dan Legislatif ........................ 14 E. Membangun Komunikasi dan Mengelola Konflik .................................. 16 F. Hubungan Eksekutif dan Legislatif Dalam Formulasi Peraturan Perundangan ......................................................................................... 23 G. Revitalisasi Etika Birokrasi Dalam Membangun Hubungan Antara Eksekutif dan Legislatif ......................................................................... 29 Bab. III Laporan Tiap Lokus Kajian ......................................................................... 33 A. Gambaran Umum Daerah Kajian ........................................................ 33 1. Provinsi Kalimantan Timur ............................................................ 33 2. Kabupaten Penajam Paser Utara ................................................ 34 3. Provinsi Kalimantan Selatan ......................................................... 35
  10. 10. iii 4. Kabupaten Hulu Sungai Tengah ................................................. 37 5. Provinsi Kalimantan Tengah ....................................................... 37 6. Kabupaten Kota Waringin Barat ................................................. 39 7. Provinsi Kalimantan Baratt ........................................................ 40 8. Kabupaten Pontianak ............................................................... 41 B. Laporan Dari Tiap Lokus Kajian ..................................................... 42 1. Identifikasi tugas (hak dan kewajiban) serta kewenangan yang dimiliki ..................................................................................... 42 a. Provinsi Kalimantan Timur ................................................. 42 1) DPRD Provinsi Kalimantan Timur ............................... 42 2) Pemerintah Daerah Provinsi Kalimantan Timur .......... 45 b. Kabupaten Penajam Paser Utara ...................................... 46 1) DPRD Kabupaten Penajam Paser Utara ..................... 46 2) Pemerintah Kabupaten Penajam Paser Utara ............. 50 c. Provinsi Kalimantan Selatan .............................................. 51 d. Kabupaten Hulu Sungai Tengah ......................................... 51 e. Provinsi Kalimantan Tengah ............................................... 54 1) DPRD Provinsi Kalimantan Tengah ............................. 54 2) Pemerintah Provinsi Kalimantan Tengah .................... 58 f. Kabupaten Kotawaringin Barat .......................................... 60 g. Provinisi Kalimantan Barat ................................................ 60 h. Kabupaten Pontianak ........................................................ 61 2. Pola-pola hubungan yang terjadi antara eksekutif dan legislatif pada daerah lokus kajian . ...................................................... 64 a. Provinsi Kalimantan Timur ............................................... 64 b. Kabupaten Penajam Paser Utara ..................................... 68 c. Provinsi Kalimantan Selatan ........................................... 69 d. Kabupaten Hulu Sungai Tengah ....................................... 72 e. Provinsi Kalimantan Tengah ............................................. 78 f. Kabupaten Kotawaringin Barat ......................................... 80 g. Provinisi Kalimantan Barat ................................................ 82 h. Kabupaten Pontianak ....................................................... 85 Bab. IV Analisis Kajian ...................................................................................... 90 A. Keterkaitan Tema dan Judul Kajian ............................................... 90
  11. 11. iv B. Menarik dan Menganalisis Isu-Isu dari Masing-Masing Lokus ...... 91 1. Identifikasi tugas dan kewenangan eksekutif dan legislatif ........ 91 2. Identifikasi pola-pola hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif 93 3. Matriks identifikasi tugas dan kewenangan serta pola hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif ............................................ 98 C. Konsep Hasil Pembahasan Isu-Isu Yang Ada .................................. 128 BAB. V Penutup ............................................................................................ 130 A. Kesimpulan ....................................................................................... 130 B. Rekomendasi .................................................................................... 138 Daftar Pustaka Lampiran
  12. 12. v Daftar Tabel Halaman Tabel. 1.1 Lokus Kajian “Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif .................. 5 Tabel. 1.2 Tingkat Kinerja Pelayanan Publik ................................................... 9 Tabel. 2.1 Perbedaan Definisi dan Kedudukan DPRD antara UU No. 22/1999, UU No. 32/2004 dan UU No. 27/2009 ........................................... 24 Tabel. 2.2 Perbedaan Fungsi, Tugas dan Kewenangan Serta Hak-Hak DPRD antara UU No. 22/1999 dengan UU No. 32/2004 .......................... 25 Tabel. 3.1 Jumlah Penduduk Provinsi Kalimantan Selatan Menurut Kabupaten/ Kota Tahun 2006 .......................................................................... 36 Tabel. 3.2 Jumlah dan Luas Kecamatan di Kabupaten Pontianak ................. 41 Tabel. 3.3 Perbedaan Beberapa Tugas dan Kewenangan DPRD Kabupaten Pontianak dalam Keputusan Kabupaten Pontianak N0.12/2009 dengan UU No. 27/2009 ............................................................... 63 Tabel. 3.4 Analisis Pola Hubungan Kerja antara Eksekutif dan Legislatif Kabupaten Hulu Sungai Tengah .................................................. 73 Tabel. 4.1 Matriks Evaluasi Tugas dan Kewenangan Eksekutif-Legislatif dalam Formulasi Peraturan Perundangan ............................................. 98 Tabel. 4.2 Matriks Bandul “Kekuasaan” Eksekutif (Executive Heavy) dan Legislatif (Legislative Heavy) ...................................................... 101 Tabel. 4.3 Matriks Praktik Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ........... 104 Tabel. 4.4 Matriks Pola Hubungan yang Realistik ...................................... 107 Tabel. 4.5 Matriks Konsep Komunikasi Organisasi .................................... 114 Tabel. 4.6 Matriks Etika Komunikasi Interpersonal ...................................... 118 Tabel. 4.7 Matriks Teknik Penyelesaian Konflik ........................................... 121 Tabel. 5.1 Tugas dan Kewenangan DPRD Provinsi/ Kabupaten/ Kota (Legislatilf) dan Kepala Daerah/ Wakil Kepala Daerah (Eksekutif .. 130
  13. 13. vi Daftar Gambar Halaman Gambar. 1.1 Alur Berpikir Kajian “Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif ............................. 6 Gambar. 1.2 Diagram Alir Penelitian .................................................................... 13 Gambar. 3.1 Skema Pelaksanaan Fungsi Pengawasan DPRD (Legislatif) Terhadap Pemerintah Daerah (Eksekutif) ......... 87 Gambar. 5.1 Konsep Ideal Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif ...... 139
  14. 14. BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pemerintahan daerah dalam rangka meningkatkan efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan otonomi daerah, perlu memperhatikan hubungan antar susunan pemerintahan dan antar pemerintahan daerah, potensi dan keanekaragaman daerah. Aspek hubungan wewenang memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Aspek hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya dilaksanakan secara adil dan selaras. Disamping itu, perlu diperhatikan pula peluang dan tantangan dalam persaingan global dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Kepala Daerah adalah Kepala Pemerintah Daerah yang dipilih secara demokratis. Pemilihan secara demokratis terhadap Kepala Daerah tersebut, mengingat bahwa tugas dan wewenang DPRD menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan Kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, menyatakan antara lain bahwa DPRD tidak memiliki tugas dan wewenang untuk memilih Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah. Oleh karenanya maka pemilihan kepala dan wakil kepala daerah dilakukan secara demokratis yang dipilih oleh rakyat di daerahnya secara langsung. Kepala daerah dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh seorang wakil kepala daerah, dan perangkat daerah. Sedangkan Gubernur sebagai Kepala Daerah Provinsi berfungsi sebagai wakil Pemerintah di daerah dalam pengertian untuk menjembatani dan memperpendek rentang kendali pelaksanaan tugas dan fungsi Pemerintah termasuk dalam pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan pada strata pemerintahan kabupaten dan kota. Berdasarkan UU No.32 Tahun 2004 hubungan antara pemerintah daerah dan DPRD merupakan hubungan kerja yang kedudukannya setara dan bersifat kemitraan. Kedudukan yang setara bermakna bahwa diantara lembaga pemerintahan daerah itu memiliki kedudukan yang sama dan sejajar, artinya tidak saling membawahi. Hal ini
  15. 15. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 1 tercermin dalam membuat kebijakan daerah berupa Peraturan Daerah, dimana kepala daerah dalam memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD. Hubungan kemitraan bermakna bahwa antara Pemerintah Daerah dan DPRD adalah sama-sama mitra sekerja dalam membuat kebijakan daerah untuk melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan fungsi masing-masing sehingga antar kedua lembaga itu membangun suatu hubungan kerja yang sifatnya saling mendukung bukan merupakan lawan ataupun pesaing satu sama lain dalam melaksanakan fungsi masing-masing. Disamping itu, kepala daerah mempunyai kewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada Pemerintah, dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD, serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat. DPRD pun mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak untuk menyatakan pendapat. DPRD tidak dapat serta merta mengangkat dan memberhentikan kepala daerah dan wakil kepala daerah. DPRD sifatnya mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri bagi DPRD Provinsi dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur bagi DPRD Kabupaten/Kota. Dalam pelaksanaan pemerintahan daerah, selain membuat kebijakan bersama, DPRD juga melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Perda dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam melaksanakan program pembangunan daerah, dan kerja sama internasional di daerah. Namun pada kenyataannya terdapat beberapa fenomena kurang harmonisnya hubungan eksekutif dan legislatif di daerah, misalnya adanya kecenderungan anggota dewan untuk mengintervensi tugas-tugas eksekutif hingga ke tingkatan yang sangat teknis. Padahal seharusnya hubungan antara eksekutif dan legislatif harus mempunyai suatu keserasian hubungan, dalam arti bahwa pengelolaan bagian urusan pemerintah yang dikerjakan oleh tingkat pemerintahan yang berbeda, bersifat saling berhubungan (inter-koneksi), saling tergantung (inter-dependensi), dan saling mendukung sebagai satu kesatuan sistem dengan memperhatikan cakupan kemanfaatan. Lebih dari satu dekade konsolidasi demokrasi di Indonesia, hubungan politik kedua lembaga ini semakin menampakkan performa yang sebenarnya. Legislatif yang diwakili oleh orang-orang partai lebih banyak memainkan kepentingan partai politik ketimbang rakyat yang diwakilinya. Sementara presiden (eksekutif) yang juga representasi partai politik, meskipun dipilih langsung oleh rakyat sedikit banyak juga
  16. 16. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 2 memiliki ikatan historis dengan partai politik yang ada di parlemen, juga memikirkan kepentingan partai politiknya. Akibat yang menonjol dari hubungan eksekutif dan legislatif tersebut adalah konflik kepentingan (conflict of interest) antarpartai politik yang ada. Adanya masalah dalam pemahaman hubungan kemitraan antara eksekutif dan legislatif sebenarnya bukanlah perkara baru dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia. Pada masa Orde Lama, kegagalan Dewan Konstituante memutuskan untuk kembali ke UUD 1945 memicu Presiden Soekarno sebagai representasi eksekutif membubarkan Dewan Konstituante. Menguatnya kewenangan lembaga eksekutif dilanjutkan pada masa Presiden Soeharto. Lembaga legislatif tidak diposisikan sebagai mitra sejajar pemerintah sebagaimana layaknya negara demokratis. Akibatnya posisi lembaga tersebut hanya sebagai pemberi legitimasi kebijakan yang dibuat pemerintah Orde Baru. Adanya fenomena kurang harmonisnya hubungan eksekutif dan legislatif di daerah karena adanya pemahaman superioritas oleh salah satu lembaga kepada lembaga yang lainnya dan begitu pula sebaliknya, misalnya adanya kecenderungan anggota dewan untuk mengintervensi tugas-tugas eksekutif hingga ke tingkatan yang sangat teknis. Eksekutif pun berusaha menempatkan institusinya pada posisi yang lebih penting di hadapan legislatif dengan kerja-kerja yang riil dan jelas bagi rakyat. Sehingga setiap waktu dan tenaga yang dicurahkannya untuk menjalankan wewenang, tugas, dan kewajibannya di bidang pemerintahan adalah lebih penting ketimbang hanya mendengarkan kritikan dan pertanyaan dari legislatif yang tidak begitu bermakna terhadap capaian kinerja eksekutif. Dari ketidakharmonisan tersebut mucul dampak, baik berupa lambannya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang berimplikasi terhambatnya perkembangan daerah maupun berupa ketidakpercayaan masyarakat pada pemerintah dalam praktek penyelenggaraan pemerintahan daerah. Saat ini, mekanisme pengawasan kepada kepala daerah semakin diperketat, misalnya presiden tanpa melalui usulan DPRD dapat memberhentikan sementara terhadap kepala daerah yang didakwa melakukan tindak korupsi, terorisme, dan makar. Sementara pengawasan terhadap DPRD semakin diperketat dengan adanya Badan Kehormatan yang siap mengamati dan mengevaluasi sepak terjang anggota Dewan. Untuk melengkapinya DPRD wajib pula menyusun kode etik untuk menjaga martabat dan kehormatan dalam menjalankan tugasnya. Dengan berbekal ketentuan yang baru, anggota DPRD bisa diganti sewaktu-waktu (PAW) bila melanggar larangan atau kode etik. Dalam sistem pemerintahan presidensial jelas bahwa keberadaan lembaga eksekutif adalah sejajar dengan legislatif. Artinya, wewenang, tugas, dan kewajiban
  17. 17. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 3 eksekutif baru akan dapat berjalan jika diberi kekuatan hukum oleh lembaga legislatif. Dan dalam menjalankan wewenang, tugas dan kewajibannya tersebut selalu mendapatkan pengawasan oleh DPR sehingga sesuai dengan keinginan rakyat. Selain itu, implementasi wewenang, tugas, dan kewajiban pemerintah juga memerlukan pembiayaan yang disusun sesuai ketentuan yang berlaku yang harus melibatkan lembaga legislatif. Inilah makna mekanisme check and balances dalam sistem pemerintahan presidensial. Hubungan kedua lembaga tinggi negara tersebut sebenarnya mencerminkan adanya kemitraan yang serius dan saling membutuhkan. Jika salah satu lembaga tersebut tidak berfungsi sebagaimana mestinya, maka demokrasi berjalan pincang. B. Perumusan Masalah Dari berbagai dasar pemikiran dan fenomena yang dipaparkan diatas, maka dapat dirumuskan adanya permasalahan penelitian (research problem) sebagai berikut: 1. Kewenangan apa saja yang dimiliki oleh lembaga eksekutif dan legislatif di daerah saat ini? 2. Bagaimana hubungan kerja antara lembaga eksekutif dan legislatif di daerah? 3. Bagaimana cara meningkatkan hubungan kerja antara lembaga eksekutif dan legislatif di daerah? 4. Apa saja kendala dan masalah yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan yang dimiliki eksekutif maupun legislatif dan dalam upaya meningkatkan hubungan kerja antara lembaga eksekutif dan legislatif di daerah? C. Tujuan Kajian ini diharapkan dapat mencapai tujuan-tujuan sebagai berikut: 1. Untuk mengidentifikasi kewenangan-kewenangan yang dimiliki oleh lembaga eksekutif dan legislatif; 2. untuk mengidentifikasi pola-pola hubungan kerja yang ada antara lembaga eksekutif dan legislatif; 3. mengetahui upaya untuk meningkatkan hubungan kerja antara lembaga eksekutif dan legislatif di daerah; 4. untuk mengetahui upaya/kebijakan/strategi yang dapat dilaksanakan dalam mengatasi berbagai kendala dan permasalahan yang dihadapi dalam pelaksanaan kewenangan yang dimiliki eksekutif dan legislatif dan
  18. 18. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 4 memperbaiki hubungan kerja antara keduanya. Adapun hasil kajian ini dapat digunakan sebagai alternatif kebijakan bagi pemerintah daerah dalam rangka meningkatkan penyelenggaraan pemerintahan daerah D. Ruang Lingkup dan Batasan Kajian Kajian ini mempunyai ruang lingkup dan batasan tertentu agar dalam penyajiannya tidak terlalu melebar atau dengan kata lain agar lebih fokus terhadap apa yang akan dikaji. Untuk itu pembatasan ruang lingkup kajian ini adalah pada apa yang akan dikaji, yaitu hanya mengenai kewenangan dan hubungan kerja antara Eksekutif dan Legislatif di wilayah Kalimantan saja. Oleh karena itu jangkauan wilayah kajian ini terdiri dari 4 (empat) Provinsi dan 4 (empat) Kabupaten, yang ada di Kalimantan. Adapun penentuan wilayah sampelnya dilakukan secara random bertujuan (purposive random sampling), dengan rincian daerah yang akan diteliti adalah sebagai berikut: Tabel 1.1 Lokus Kajian “Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif” No Wilayah Sampel 1 Kalimantan Timur 1. Prov. Kalimantan Timur 2. Kab. Penajam Paser Utara 2 Kalimantan Selatan 1. Prov. Kalimantan Selatan 2. Kab. Hulu Sungai Tengah 3 Kalimantan Tengah 1.Prov. Kalimantan Tengah 2.Kab. Kotawaringin Barat 4 Kalimantan Barat 1.Prov. Kalimantan Barat 2.Kab. Pontianak
  19. 19. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 5 E. Kerangka Berpikir Gambar 1.1 Alur Berpikir Kajian Tentang Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif F. Metode dan Teknik Pengumpulan Data Kajian ini menggunakan metode analisis deskriptif dengan pendekatan kualitatif Pengumpulan data dilakukan dengan 2 (dua) cara yaitu wawancara mendalam, dan pengumpulan data-data sekunder. Perpaduan kedua metode pengumpulan data tersebut diharapkan bisa melengkapi semua data yang diperlukan dalam melakukan analisis secara komprehensif. 1. Wawancara Mendalam Wawancara mendalam (indepth interview) dilakukan terhadap para key informant di tingkat pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, DPRD Provinsi dan kabupaten/kota yang terlibat dalam hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif. Wawancara ini dilakukan untuk menyerap segala informasi maupun permasalahan yang timbul berkaitan dengan kajian yang dilaksanakan. 2. Data Sekunder Data sekunder merupakan data-data pendukung yang digunakan untuk melengkapi informasi yang dibutuhkan. Data sekunder ini seperti Daerah dalam Angka, Profil Daerah, Profil DPRD, LPJ Kepala Daerah, Risalah Rapat DPRD, TATIB DPRD, laporan, jurnal, dokumen lain dan sebagainya. Analisis ▪ Peraturan Perundang-Undang an ▪ Teori-Teori yang Relevan Pemilahan Kewenangan Identifikasi Masalah Hubungan Kerja Optimal (Check and Balances) Kewenangan Kewenangan Hubungan Kerja Eksekutif Legislatif
  20. 20. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 6 G. Target / Hasil yang diharapkan Hasil akhir yang ingin dicapai dari kajian ini adalah tersusunnya sebuah laporan tentang permasalahan, kondisi dan strategi yang digunakan sebagai rekomendasi evaluasi kewenangan dan peningkatan hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif, dengan fokus utama wilayah Kalimantan. H. Waktu dan Tahapan Penelitian Pelaksanaan kajian ini dilakukan selama satu tahun pada tahun 2010, dengan tahapan sebagai berikut: 1. Tahapan I : Persiapan penelitian yang meliputi penyusunan proposal penelitian yang meliputi penetapan lokus dan sampel penelitian, penyusunan panduan wawancara, penyempurnaan desain penelitian (research design), serta persiapan administratif lainnya seperti pembentukan dan konsolidasi tim, penyusunan rencana survei lapangan, dan sebagainya. 2. Tahapan II : Kegiatan pengumpulan dan penggalian data-data di lapangan melalui wawancara dan pengumpulan data-data sekunder dari responden maupun dari sumber lain. 3. Tahapan III : Kegiatan analisis dan interpretasi terhadap data-data yang diperoleh dari lapangan. Jika masih diperlukan dan memungkinkan, data aktual yang terolah perlu dilakukan klarifikasi ulang ke lokus penelitian untuk memperoleh akurasi informasi, sehingga analisis dapat dijamin lebih akurat. 4. Tahapan IV : Penyusunan laporan awal hasil penelitian yang disertai rekomendasi bagi para pengambil kebijakan berkaitan dengan permasalahan dalam evaluasi kewenangan dan peningkatan hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif. 5. Tahapan V : Presentasi publik terhadap hasil penelitian untuk mendapatkan input dari berbagai pihak maupun ahli/pakar berkaitan dengan kewenangan dan peningkatan hubungan kerja antara eksekutif dan legislatif. 6. Tahapan VI : Penyusunan laporan akhir hasil penelitian.
  21. 21. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab I Pendahuluan PKP2A III – LAN 7 Tahapan-tahapan penelitian tersebut bisa digambarkan dalam diagram alir sebagai berikut: Gambar 1.2 Diagram Alir Penelitian Laporan akhir penelitian tersebut akan diberikan kepada pihak-pihak yang berkompeten dalam proses pengambilan keputusan dalam perencanaan pembangunan daerah, lembaga penelitian, serta daerah-daerah di Kalimantan terutama yang menjadi lokus dalam kajian ini. PERSIAPAN PENELITIAN PENGUMPULAN DATA ANALISIS DAN INTERPRETASI DATA PENYUSUNAN LAPORAN AKHIR PRESENTASI PUBLIK PENYUSUNAN LAPORAN AWAL
  22. 22. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 9 BAB II LANDASAN TEORI A. Refleksi Perjalanan Sistem Pemerintahan di Indonesia Berbagai hal yang menyangkut hubungan antara eksektif dan legislatif serta berbagai kejadian yang mewarnainya tidak terlepas dari perjalanan panjang sejarah bangsa Indonesia. Berdasarkan fakta sejarah, dengan berbagai macam perbedaan (suku bangsa, bahasa, budaya, dan lain-lain) yang ada di Indonesia maka bentuk negara yang paling cocok diterapkan adalah bentuk Negara Kesatuan (Unitarisme). Hal ini secara nyata tertuang di dalam UUD 1945 pasal 1 ayat (1) yang berbunyi “Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik”. C.S.T. Kansil dan Christine S.T. Kansil (2005) mendefinisikan bahwa negara kesatuan merupakan suatu negara yang merdeka dan berdaulat, diseluruh negara yang berkuasa hanya ada satu pemerintah (pusat) yang mengatur seluruh daerah. Masih menurut pendapat diatas, bahwa negara kesatuan dapat berbentuk: 1) Negara kesatuan dengan sistem sentralisasi yang segala sesuatu dalam negara itu langsung diatur dan diurus oleh pemerintah pusat dan daerah- daerah tinggal melaksanakannya; 2) Negara kesatuan dengan sistem desentralisasi, dimana kepada daerah diberikan kesempatan dan kekuasaan untuk mengurus rumah tangganya sendiri (otonomi daerah) yang dinamakan daerah swatantra. Secara implisit struktur di dalam UUD 1945 mengarah kepada teori pemisahan kekuasaan, namun pada kenyataannya tidaklah tegas demikian. Sehingga menurut Jimly Asshiddiqie (2005) didalam UUD 1945 yang belum mengalami amandemen, tidak diatur pemisahan yang tegas dari fungsi legislatif dan eksekutif. Teori mengenai pemisahan kekuasaan diperkenalkan oleh Montesquieu (1689-1755), seorang ahli politik dan filsafat dari Prancis. Dalam bukunya yang berjudul L’Esprit des lois (Jiwa Undang-Undang) yang diterbitkan di Jenewa pada tahun 1748 dalam 2 (dua) jilid, ia menulis tentang Konstitusi Inggris. Ia mengatakan bahwa dalam setiap pemerintahan terdapat 3 (tiga) jenis kekuasaan yang terbagi dalam: kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan yudikatif. Ketiga jenis kekuasaan itu harus terpisah, baik mengenai fungsi (tugas) maupun mengenai alat kelengkapan (organ) yang melaksanakan. Menurutnya kekuasaan legislatif dilaksanakan oleh badan perwakilan rakyat (parlemen), kekuasaan eksekutif oleh pemerintah (presiden atau raja dengan dibantu oleh menteri-menteri atau kabinet) dan kekuasaan yudikatif oleh badan peradilan (mahkamah agung dan pengadilan dibawahnya). Ajaran ini yang kemudian dikenal dengan nama Trias Politica sebuat istilah yang diberikan oleh Imanuel Kant. Pemisahan kekuasaan yang dilakukan oleh tiga jenis kekuasaan yang berbeda dimaksudkan untuk menghindari kekuasaan absolut oleh raja pada waktu itu. Dalam pelaksanaannya di Indonesia Ketiga kekuasaan memang diatur berbeda dalam UUD 1945, namun seperti dikatakan Jimly Asshiddiqie (2005) bahwa pemisahannya tidak jelas diantara kekuasaan tadi.
  23. 23. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 10 Selain bahwa Trias Polica coba diadopsi dalam sistem pemerintahan Indonesia, perjalanan sejarah bangsa Indonesia tidak lepas dari kenyataan adanya pemerintahan parlementer dan presidensial. Saldi Isra (2010) menyatakan bahwa sepanjang periode 1945-1959, Indonesia menerapkan sistem pemerintahan parlementer dengan tiga konstitusi berbeda, yaitu: Undang-Undang Dasar 1945 (1945-1949), Konstitusi Sementara Republik Indonesia Serikat (1949-1950), dan Undang-Undang Dasar Sementara Republik Indonesia 1950 (1950-1959). Pada masa 3 bulan setelah disahkannya UUD 1945 pada tanggal 18 Agustus 1945, maka terjadi deviasi praktik sistem pemerintahan dari yang seharusnya menganut sistem presidensial menjadi praktik sistem parlementer. Hal ini ditandai dengan dibentuknya sebuah kabinet parlementer dengan Sutan Syahrir sebagai perdana menterinya. Selanjutnya kurang lebih tercatat 7 (tujuh) kabinet yang mewarnai sistem pemerintahan Indonesia, yaitu: Kabinet Nasir (1950-1951), Kabinet Sukiman-Suwirjo (1951-1952), Kabinet Wilopo (1952-1953), Kabinet Ali Sastroamidjojo I (1953-1955), Kabinet Burhanuddin Harahap (1955-1956), Kabinet Ali Sastroamidjojo II (1956-1957), dan Kabinet Djuanda (1957-1959). Akibat sering jatuh bangunnya kabinet yang menyebabkan situasi politik yang tidak stabil, maka melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959 berakhirlah masa sistem pemerintahan parlementer. Sri Soemantri dalam Saldi Isra (2010) mengatakan bahwa sistem pemerintahan Indonesia mengandung unsur/ karakter sistem pemerintahan presidensial dan sistem parlementer. Untuk itulah kemudian selama empat kali perubahan UUD 1945 dari tahun 1999-2002, berupaya melakukan purifikasi (pemurnian) terhadap sistem pemerintahan presidensial. Langkah purifikasi tersebut dimaksudkan untuk mengurangi karakter sistem pemerintahan parlementer dalam sistem pemerintahan Indonesia. B. Mengenal Sistem “Pemerintahan Sendiri” Diskursus ilmiah mengenai sistem parlementer dan sistem presidensial sangat berkembang sejak abad pertengahan. Inggris merupakan negara yang menjadi model penerapan sistem pemerintahan parlementer, sedangkan Amerika merupakan negara yang menjadi kiblat penerapan sistem pemerintahan presidensial. Namun dalam perkembangannya Duverger dan Blondel (sekitar tahun 1980-1984) memperkenalkan bentuk pemerintahan sistem semipresidensial dan berkembang pula sistem semipresidensial ganda (Sofian Efendi, 2005). Menurut tulisan beliau, bahwa sistem semi-presidensial adalah bentuk pemerintahan negara yang mencoba mengatasi kelemahan-kelemahan sistem parlementer maupun sistem presidensial. Kelemahan pokok sistem parlementer ialah sifatnya yang tidak stabil karena setiap saat pemerintah, baik kabinet maupun setiap menteri, dapat menerima mosi tidak percaya dari parlemen. Akibatnya pemerintah bisa jatuh dan mengalami pergantian pemerintah. Indonesia sudah membuktikannya sendiri ketika menerapkan sistem parlementer. Sedangkan sistem presidensial mengandung kecenderungan konflik permanen antara cabang legislatif dan cabang eksekutif, terutama bila presiden terpilih tidak didukung oleh partai mayoritas yang berkuasa di parlemen. Padahal negara-negara baru yang tradisi demokrasinya belum terkonsolidasi dengan mantab selalu menghadapi situasi seperti ini, termasuk juga Indonesia saat ini. Selain kekuasaan yang besar
  24. 24. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 11 ditangan presiden sebagai pemegang jabatan eksekutif tunggal, selalu menggoda presiden untuk memperpanjang masa jabatannya, yang kemudian berkembang menjadi kekuasaan otoriter. Untuk mengatasi kelemahan-kelemahan pada kedua sistem itulah muncul kemudian sistem semi-presidensial. Ciri utama sistem semi-presidensial adalah sebagai berikut: (a) pusat kekuasaan berada pada suatu majelis perwakilan sebagai pemegang kekuasaan tertinggi; (b) penyelenggara kekuasaan legislatif adalah suatu badan perwakilan yang merupakan bagian dari majelis perwakilan; (c) presiden dipilih secara langsung atau tidak langsung untuk masa jabatan tertentu dan bertanggung jawab kepada majelis perwakilan; (d) para menteri adalah pembantu presiden yang diangkat dan diberhentikan oleh presiden. Kalau kita memperhatikan uraian yang diberikan oleh DR. Sukiman pada rapat BPUPKI pada tanggal 15 Juli 1945 dan keterangan Prof. Soepomo pada rapat PPKI pada tanggal 18 Agustus 1945 (beberapa saat sebelum UUD 1945 disahkan), maka jelas sekali bahwa sistem pemerintahan negara Indonesia yang diikuti oleh UUD pertama Indonesia tersebut adalah sistem semipresidensial. Ketika MPR mengesahkan amandemen ketiga dan keempat UUD 1945, sistem pemerintahan Indonesia berubah menjadi sistem presidensial. Ini bisa dilihat dari pasal 1 ayat (2) UUD 1945 hasil amandemen. MPR tidak lagi merupakan perwujudan dari rakyat dan bukan locus of power, lembaga pemegang kedaulatan negara tertinggi. Kemudian pasal 6A ayat (1) menetapkan ”Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu pasangan secara langsung oleh rakyat”. Dua pasal tersebut menunjukkan karakteristik sistem presidensial yang jelas. C. Reformasi Kelembagaan dan Konflik Eksekutif-Legislatif Sebuah organisasi yang dinamakan “negara” seperti juga organisasi lainnya secara pasti telah menjelaskan bahwa keberadaannya, yang oleh Argyris dalam J. Winardi (2003), dibentuk untuk mencapai sasaran-sasaran yang dapat dicapai terbaik secara kolektif. Lebih lanjut dikatakan bahwa organisasi dapat memenuhi aneka macam kebutuhan manusia seperti kebutuhan emosional, spiritual, intelektual, ekonomi, politik, psikologikal, sosiologikal, kultural, dan lain sebagainya. Perjalanan panjang sejarah Indonesia telah mengantarkan hingga saat terjadinya reformasi pada tahun 1998, yang ikut merubah juga tatanan (format) kelembagaan Indonesia. Jimly Asshiddiqie (2005) menyoroti 3 konsep kedaulatan yang memengaruhi konsep kenegaraan kita, yaitu konsep kedaulatan Tuhan, hukum dan rakyat. Secara garis besar, dijelaskan bahwa kekuasaan negara merupakan derivasi dari kesadaran akan maha kuasanya Tuhan Yang Maha Esa. Keyakinan tersebut diatas diwujudkan dalam paham kedaulatan hukum dan sekaligus dalam kedaulatan rakyat yang kita terima sebagai dasar-dasar berpikir sistemik dalam konstruksi Undang-Undang Dasar (UUD) negara Indonesia. Selanjutnya, penerapan prinsip kedaulatan hukum terlihat dengan adanya gagasan “rechsstaat” atau “the rule of law” serta prinsip supremasi hukum. Prinsip kedaulatan rakyat menurut pendapat diatas diwujudkan melalui instrumen- instrumen hukum dan sistem kelembagaan negara dan pemerintahan sebagai institusi hukum yang tertib.
  25. 25. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 12 Reformasi yang terjadi di Indonesia telah memunculkan efek massive diberbagai bidang, termasuk kelembagaan negara seperti yang telah dijelaskan diatas. Bahkan Mahfud MD dalam Saldi Isra (2010) mengatakan adanya jargon “tidak ada reformasi tanpa amandemen konstitusi”. Artinya untuk mengakhiri rezim sebelumnya (orde baru) yang telah memberi tafsiran “berbeda” pada UUD 1945 demi kelanggengan rezimnya, maka dengan adanya angin reformasi disegala bidang perlu dilakukan amandemen konstitusi. Akhirnya dicapai satu kesepakatan bahwa amandemen UUD 1945 harus dilakukan sesuai dengan mekanisme konstitusi itu sendiri, yaitu melalui penggunaan pasal 37 UUD 1945, dengan kesepakatan dasar bahwa pembukaan UUD 1945 yang memuat Pancasila sebagai dasar negara tidak akan diubah dan akan dipertahankan serta kesepakatan- kesepakatan lainnya. Dengan adanya perubahan pada konstitusi negara berarti proses perwujudan prinsip kedauatan rakyat masih terus berjalan. Menurut Jimly Asshiddiqie (2005), ada 2 (dua) cara pengorganisasian prinsip kedaulatan rakyat, yaitu melalui sistem pemisahan kekuasaan (separation of power) dan/atau pembagian kekuasaan (distribution atau division of power). Pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dalam arti kekuasaan dipisahkan kedalam fungsi-fungsi yang tercermin dalam lembaga-lembaga negara yang sederajat dan saling mengimbangi (checks and balances). Sedangkan pembagian kekuasaan bersifat vertikal ke bawah kepada lembaga-lembaga tinggi di bawah lembaga pemegang kedaulatan rakyat. UUD 1945 yang dikenal selama ini menganut paham pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal, bukan pemisahan kekuasaan yang bersifat horizontal. Lebih lanjut menurut pendapat diatas, perspektif pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal, prinsip kesederajatan dan perimbangan kekuasaan itu tidak bersifat primer. Oleh karena itu dalam UUD 1945 yang belum mengalami amandemen, tidak diatur pemisahan yang tegas dari fungsi legislatif dan eksekutif. Dahulu fungsi DPR lebih kepada fungsi pengawasan dibandingkan fungsi legislatif. Akan tetapi dalam amandemen UUD 1945, prinsip pemisahan kekuasaan secara horizontal nampak jelas disini. Dalam hal ini, prinsip hubungan check and balances antar lembaga negara dianggap sebagai sesuatu yang sangat pokok. Menurut Dati Fatimah dan A.F. Ismail (2009), pada tahapan dimana mekanisme check and balances diperkuat, akibatnya ada beberapa kewenangan seperti MPR, yang tidak lagi menjadi lembaga tertinggi negara. Hal ini dikarenakan lembaga itu menjadi bikameral yang terdiri atas Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Perubahan ini juga akan membuat presiden dan wakil presiden akan memiliki otoritas dan legitimasi yang sangat kuat, karena dipilih langsung oleh rakyat. Kedudukannya akan sama kuat dengan DPR yang juga dipilih langsung oleh rakyat. Amandemen UUD 1945 secara tekstual juga telah melahirkan lembaga-lembaga demokratis baru seperti Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Mahkamah Konstitusi (MK) dan Komisi Yudisial (KY). Dampak lain dari reformasi kelembagaan yang tidak lain tuntutan amandemen terhadap UUD 1945 dalam konteks daerah, terlihat pada pasal 18– nya. Pemerintahan daerah termaksud dalam pasal tersebut merupakan perwujudan penyelenggara pemerintahan di daerah yang terdiri dari 2 (dua) pihak, yaitu pemerintah daerah yang terdiri dari gubernur untuk tingkat provinsi serta bupati/
  26. 26. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 13 walikota untuk tingkat kabupaten/ kota. Selain itu juga terdapat unsur penyelenggara dibawah gubernur/ bupati/ walikota yang disebut perangkat daerah. Unsur perangkat daerah ini merupakan unsur birokratis yang ada di daerah meliputi tugas-tugas para kepala dinas, kepala badan, unit-unit kerja di lingkungan pemerintah daerah yang sehari-harinya dikendalikan oleh sekretariat daerah (Siswanto Sunarno, 2006). Pihak lain dalam penyelenggaraan pemerintah di daerah adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Sehingga didapat pengertian bahwa penyelenggaraan pemerintah daerah, fungsi dan peran tersebut tidak hanya diemban oleh kepala daerah dan perangkat daerah saja, namun lembaga DPRD juga terlibat dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan tersebut. Amandemen UUD 1945 telah memberikan perubahan pada sistem kebijakan pemerintah yang semula tersentralisasi menjadi terdesentralisasi, sehingga lahirlah otonomi daerah yang kita kenal sekarang pasca runtuhnya orde baru. Amanat konstitusi menjadi sebab lahirnya Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang menjadi tonggak era otonomi daerah. Namun belum genap 5 tahun sejak berlakunya, undang-undang ini harus diganti dengan yang baru, yaitu Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. I. Nyoman Sumaryadi (2005) membuat 2 (dua) alasan mengenai kebijakan otonomi daerah yang tertuang dalam undang-undang baru tersebut bila dilihat dari aspek sosial dan politik. Pertama adalah meluasnya tuntutan dan aspirasi demokratisasi pemerintahan, yaitu semakin besarnya tuntutan terhadap partisipasi politik, transparansi proses pemerintahan, meningkatnya tuntutan akuntabilitas dan responsivitas pelayanan publik serta meluasnya tuntutan desentralisasi pemerintahan. Kedua, merebaknya gejala sosial politik di daerah yang pada tingkat tertentu sulit dikendalikan pemerintah pusat sebagai akibat melemahnya akuntabilitas pusat dalam menciptakan pemerataan keadilan bagi masyarakat di seluruh pelosok tanah air. Rusadi Kantaprawira (2002) mengatakan bahwa di masa orde baru tercipta kestabilan yang amat sangat, sedangkan masa setelahnya terlihat gejala ancaman instabilitas pemerintahan. Menurutnya krisis tersebut disebabkan oleh karena nilai-nilai lama telah dicampakkan, sementara itu nilai-nilai baru belum terbentuk. Kita sama mengetahui kestabilan masa orde baru dikarenakan kekuatan eksekutif yang begitu dominan sehingga fungsi check anda balances dari legislatif dan yudikatif menjadi lebih lemah. Namun berdasarkan fakta sejarah, hubungan antara eksekutif dan legislatif selalu berpindah bandul antara dominasi eksekutif (executive heavy) dan dominasi legislatif (legislative heavy). Paparan dari Saldi Isra (2010) pada penjelasan sebelumnya, mengindikasikan bahwa Indonesia pernah mengalami praktik sistem pemerintahan yang mengakibatkan perubahan dominasi antara eksekutif dan legislatif. Dikatakan bahwa Indonesia pernah menerapkan sistem pemerintahan presidensial dan parlementer, meskipun pada prinsipnya Indonesia memakai sistem pemerintahan presidensial, namun sistem presidensial yang dianut Indonesia mengandung unsur/karakter sistem pemerintahan parlementer. Artinya komitmen pemisahan secara tegas antara tugas dan kewenangan eksekutif dan legislatif, terlihat belum bisa diterapkan di Indonesia. Sehingga akan selalu terjadi tarik ulur yang bisa menyebabkan timbulnya berbagai konflik antara legislatif dan eksekutif.
  27. 27. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 14 Sadu Wasistiono (2002) mengatakan bahwa perseteruan antara eksekutif dan legislatif di tingkat pusat ternyata menimbulkan dampak pada hubungan antara eksekutif dan legislatif di daerah. Menurutnya, konflik yang berkepanjangan akan merugikan kepentingan masyarakat. Konflik pada tingkat elit akan berimbas pada konflik horizontal di tingkat akar rumput, yang pada akhirnya akan menimbulkan gangguan ketentraman bahkan ganggunan keamanan. Pada akhirnya hal tersebut akan semakin memperkecil arus investasi mengalir ke daerah dan jalannya roda perekonomian menjadi terganggu. Akibatnya sasaran-sasaran yang dapat dicapai terbaik secara kolektif, seperti diawal tulisan telah disampaikan bahwa organisasi (dalam hal ini pemerintahan daerah) tidak akan optimal dalam memenuhi aneka macam kebutuhan masyarakatnya seperti kebutuhan emosional, spiritual, intelektual, ekonomi, politik, psikologikal, sosiologikal, kultural, dan lain sebagainya. D. Harmonisasi Hubungan Antara Eksekutif dan Legislatif Rusadi Kantaprawira (2002) mengartikan bahwa sistem pemerintahan merupakan suatu cara hubungan kerja dan sekaligus hubungan fungsi antara lembaga-lembaga negara. Fakta sejarah mengenai sistem pemerintahan di Indonesia, baik sistem parlementer maupun presidensial dapat dijadikan alternatif utama untuk mengukur hubungan yang terjadi antara eksekutif dan legislatif (Lijphart dalam A.M. Munir, 2009). Upaya purifikasi terhadap UUD 1945 semakin menguatkan sistem pemerintahan presidensial. Prinsip anutan paham pemisahan kekuasaan atau pembagian kekuasaan ini penting untuk dijernihkan karena pilihan di antara keduanya akan sangat mempengaruhi mekanisme kelembagaan negara secara keseluruhan, terutama dalam hubungannya dengan penerapan prinsip check and balances (Jimly Asshiddiqie (2005), terutama diantara fungsi eksekutif dan legislatif. Sebenarnya hubungan antara eksekutif dan legislatif yang harmonis namun tetap kritis bisa dibangun dengan landasan filosofis ”Siapa, Mengerjakan Apa, Serta Bagaimana Caranya?” (Sadu Wasistiono,2002). Menurut Ichlasul Amal (2000) pola hubungan eksekutif-legislatif terbagi dalam tiga pola hubungan yakni: dominasi eksekutif, dominasi legislatif, dan hubungan yang seimbang. Lebih lanjut dikatakannya dalam suatu sistem politik satu negara ketiga pola hubungan tersebut tidak berjalan dengan tetap. Sadu Wasistiono,2002 membandingkan UU Nomor 5 Tahun 1974 yang cenderung merupakan dominasi eksekutif (executive heavy) yang kemudian diganti dengan UU Nomor 22 Tahun 1999 yang cenderung merupakan dominasi legislatif (legislative heavy) sama-sama merupakan cara yang tidak sehat bagi pertumbuhan demokrasi di Indonesia. Oleh karena itu untuk membangun pola hubungan yang ideal antra eksekutif dan legislatif dalam arti terciptanya keseimbangan antara kedua lembaga tersebut sangat tergantung pada sistem politik yang dibangun. Semakin demokratis sistem politik itu, maka hubungan antara eksekutif dan legislatif akan semakin seimbang atau dengan kata lain akan tercipta mekanisme check and balances. Sebaliknya, semakin tidak demokratis sistem politik suatu negara maka ynag tercipta dua kemungkinan, yaitu dominasi eksektuif yang akan menciptakan rezim otoriter dan dominasi legislatif yang akan menciptakan anarki
  28. 28. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 15 politik. Begitu juga ekses bagi daerah, karena dalam pola yang seimbang antara eksekutif dan legislatif itu pulalah hubungan yang hendak dibangun oleh daerah dalam melaksanakan demokrasi lokal. Melalui keseimbang kekuasaan antara eksekutif dan legislatif didaerah diharapakan mekanisme check and balances ditingkat lokal dapat direalisasikan dalam rangka memperjuangkan kepentingan rakyat sebagai pemilik kedaulatan tertinggi. Menurut A.M. Munir (2009), dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah, bentuk hubungan eksekutif dengan legislatif setidaknya terbangun dalam 3 (tiga) pola hubungan yaitu: 1) Pola hubungan searah positif Pola hubungan searah positif terjadi apabila baik eksekutif maupun legislatif memiliki visi yang sama dalam menjalankan pemerintahan berdasarkan prinsip-prinsip good governance. Eksekutif dan legislatif selayaknya mengembangkan potensinya dan meningkatkan kapasitasnya secara bersama- sama sehingga memiliki pemahaman yang sama baiknya dalam menyikapi setiap isu dan agenda perumusan kebijakan publik dan implementasinya. Adanya pemahaman yang tidak sama, bahkan dalam kapasitas yang tidak seimbang, akan menimbulkan ketegangan-ketegangan dalam berkomunikasi yang dapat mengganggu harmonisasi keduanya. Disharmonisasi hubungan antara eksekutif dan legislatif pada akhirnya hanya akan merugikan kepentingan masyarakat 2) Pola hubungan konflik Pola hubungan konflik terjadi apabila kedua lembaga tersebut saling bertentangan dalam visinya, sehingga memunculkan perilaku dan tindakan- tindakan yang tidak produktif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Pada kondisi yang demikian, keduanya dihadapkan pada kontrol masyarakat yang akan menilai siapa diantara keduanya yang visi dan perilakunya berdekatan (sama) dengan kepentingan masyarakat. Kondisi terburuk terjadi, jika ternyata pertentangan yang terjadi diantara eksekutif dan legislatif justru kepentingan keduanya tidak sesuai dengan kepentingan masyarakat. Disinilah sensitifitas keberpihakan kepada masyarakat kedua lembaga tersebut diuji, seberapa besar berpihaknya mereka kepada masyarakat. 3) Pola hubungan searah negatif Sedangkan pola hubungan searah negatif terjadi apabila eksekutif dan legislatif berkolaborasi secara negatif dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hal ini sangatlah dimungkinkan, terlebih jika keduanya memiliki kepentingan tersembunyi (hidden agenda) yang sama buruknya dan bertentangan dengan kepentingan masyarakat, baik dalam penganggaran maupun dalam perumusan kebijakan publik. Pada kondisi ini, masyarakatlah yang paling dirugikan. Seharusnya diantara yang diawasi (eksekutif) dan yang mengawasi (legislatif) bekerja atas dasar amanah masyarakat yang harus dipertanggungjawabkan.
  29. 29. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 16 Kondisi ideal terwujud manakala hubungan eksekutif dan legislatif daerah terbangun pada pola hubungan searah positif. Dalam membangun pola hubungan ini, keduanya tidak semata-mata didasarkan atas sistem atau perundang-undangan yang berlaku, tetapi juga didasarkan pada konsensus-konsensus etis dan nilai-nilai budaya lokal.Untuk menjamin bahwa pola hubungan keduanya terbangun searah positif, maka ruang publik (public sphere) harus terbangun secara luas. Public sphere akan memberikan ruang yang cukup bagi interaksi antara Pemerintah Daerah dan DPRD serta interaksi antara masyarakat dengan Pemerintah Daerah dan DPRD dalam menggunakan fungsi kontrol terhadap kinerja Pemerintah Daerah dan DPRD. Selain itu menurut Siti Nurbaya (2002), untuk mewujudkan hubungan eksekutif dan legislatif yang harmonis, idealnya dikembangkan pola hubungan yang realistik dalam bentuk: komunikasi, tukar menukar informasi, kerja sama antara beberapa subjek, program, masalah dan pengembangan regulasi serta klarifikasi atas berbagai permasalahannya. Patawari (2009) mengartikan politik sebagai gejala manusia dalam rangka mengatur hidup bersama dengan esensi membangun komunikasi. E. Membangun Komunikasi dan Mengelola Konflik Seiler dalam Arni Muhammad (2005) memberikan definisi komunikasi yang bersifat universal yaitu sebagai suatu proses dengan mana simbol verbal dan non verbal dikirimkan, diterima dan diberi arti. Secara lebih komprehensif Brent D. Ruben dalam Arni Muhammad (2005) juga memberi artian komunikasi sebagai suatu proses melalui mana individu dalam hubungannya dengan kelompok, organisasi dan masyarakat, menciptakan, mengirimkan dan menggunakan informasi untuk mengkoordinasi lingkungan dan orang lain. Secara lebih sederhana komunikasi adalah hubungan antar manusia dalam rangka mencapai saling pengertian (Panuju, 1998). Namun terkadang definisi dari Shannon dan Weaver (dalam Patawari, 2009) yang sering terjadi dalam proses komunikasi politik antara eksekutif dan legislatif. Mereka menyatakan bahwa komunikasi adalah bentuk interaksi munusia yang saling pengaruh dan mempengaruhi satu sama lainnya baik secara sengaja maupun tidak sengaja. Menurut Alfian (1993) komunikasi politik diasumsikan sebagai yang menjadikan sistem politik itu hidup dan dinamis. Komunikasi politik adalah upaya sekelompok manusia yang mempunyai orientasi, pemikiran politik atau ideologi tertentu dalam rangka menguasai atau memperoleh kekuasaan (Rauf, 1993). Unsur-unsur dalam komunikasi pada umumnya terdiri dari: komunikator, komunikan, pesan, media, tujuan, efek, dan sumber komunikasi. Semua unsur tersebut berada pada dua situasi politik atau struktur politik yakni pada suprastruktur politik dan infrastruktur politik. Yang dimaksud suprastruktur misalnya: Lembaga Eksekutif, Legislatif, dan Yudikatif. Sedangkan yang dimaksud dengan infrastruktur misalnya: partai politik, kelompok kepentingan, tokoh politik, dan media komunikasi politik. Goldhaber (dalam Arni Muhammad, 2005) membuat 7 (tujuh) konsep kunci komunikasi organisasi yang bisa diterapkan termasuk didalam melakukan komunikasi politik eksekutif dan legislatif, yaitu:
  30. 30. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 17 1) Proses Suatu organisasi adalah suatu sistem terbuka yang dinamis yang menciptakan dan saling menukar pesan diantara anggotanya. Karena adanya gejala menciptakan dan menukar informasi ini berjalan terus-menerus dan tidak ada henti-hentinya maka dikatakan sebagai suatu proses. 2) Pesan Pesan disini diartikan sebagai susunan simbol yang penuh arti tentang orang, objek, kejadian yang dihasilkan oleh interaksi denga orang. Untuk berkomunikasi seseorang harus sanggup menyusun suatu gambaran mental, memberi gambaran itu nama dan mengembangkan suatu perasaan terhadapnya. Komunikasi itu efektif apabila pesan yang dikirimkan itu diartikan sama dengan apa yang dimaksudkan oleh si pengirim. Pesan dapat diklasifikasikan menjadi 4 (empat), yaitu: (a) menurut bahasa, menjadi pesan verbal dan non verbal. Pesan verbal dalam organisasi misalnya seperti surat, memo, pidato, percakapan. Sedangkan pesan non verbal dalam organisasi terutama sekali yang tidak diucapkan atau tidak tertulis, gerakan badan, mimik muka, sentuhan, dan lain-lain. (b) Klasifikasi pesan menurut penerima yang diharapkan, dapat dibagi menjadi dua, yaitu pesan internal dan eksternal. Pesan internal khusus dipakai dalam organisasi seperti memo, buletin, rapat- rapat dan lain-lain. Sedangkan pesan eksternal adalah untuk memenuhi kebutuhan lingkungan dan masyarakat umum, seperti: iklan, usaha hubungan dengan masyarakat, informasi pelayanan dan lain-lain. (c) Klasifikasi pesan menurut cara penyebarluasannya atau metode difusinya, dibagi menjadi menggunakan perangkat keras dan perangkat lunak. Menggunakan perangkat keras artinya pesan dikirim melalui alat-alat elektronik atau mempunyai tenaga/arus listrik, seperti telepon, teleks, radio, videotape, komputer, dan lain-lain. Sedangkan pesan menggunakan perangkat lunak tergantung pada kemampuan dan keterampilan dari individu untuk berpikir, menulis, berbicara, dan mendengar agar dapat berkomunikasi satu sama lain. Termasuk dalam pesan dengan menggunakan perangkat lunak adalah komunikasi lisan secara berhadapan, percakapan dalam rapat-rapat, interview, diskusi dan kegiatan tulis menulis seperti surat, nota, laporan, usulan dan pedoman. (d) Klasifikasi terakhir adalah berdasarkan tujuan dari pengiriman dan penerimaan pesan. Berdasarkan klasifikasi keempat ini terdapat 4 (empat) alasan mengapa pesan dikirim dan diterima, yaitu: berkenaan dengan tugas-tugas organisasi, pemeliharaan organisasi, kemanusiaan, dan inovasi. Pesan yang berkenaan dengan tugas-tugas organisasi adalah kaitannya dengan bisnis proses organisasi, pelayanan, serta kegiatan khusus seperti peningkatan kualitas kinerja organisasi. Pesan yang terkait dengan pemeliharaan organisasi seperti: kebijaksanaan, aturan-aturan yang membantu eksistensi organisasi. Pesan terkait dengan kemanusiaan adalah mengenai sikap anggota organisasi, moral, kepuasan dan pemenuhan kebutuhan anggota organisasi. Pesan terkait dengan inovasi adalah kemampuan organisasi untuk beradaptasi dengan lingkungan yang selalu berubah. Pesan inovasi misalnya adalah rencana baru organisasi,
  31. 31. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 18 kegiatan baru, program baru atau pengarahan/ pencerahan baru yang membangkitkan pemecahan masalah. 3) Jaringan Organisasi terdiri dari satu seri orang yang tiap-tiapnya menduduki posisi atau peranan tertentu. Ciptaan dan pertukaran pesan dari orang-orang ini sesamanya terjadi melewati suatu set jalan kecil yang dinamakan jaringan komunikasi. Suatu jaringan komunikasi ini mungkin mencakup hanya dua orang, beberapa orang atau keseluruhan orang dalam organisasi. Hakikat dan luas dari jaringan ini dipengaruhi oleh banyak faktor seperti: hubungan peranan, arah dan arus pesan, hakikat seri dari arus pesan, dan isi dari pesan. 4) Saling tergantung Konsep kunci komunikasi ini merupakan keadaan saling tergantung satu sama lain. Hal ini telah menjadi sifat dari suatu organisasi yang merupakan suatu sistem terbuka. Bila suatu bagian dari organisasi mengalami gangguan maka akan berpengaruh kepada bagian lainnya dan mungkin berpengaruh langsung terhadap sistem dalam organisasi. Begitu juga halnya dengan jaringan komunikasi dalam suatu organisasi saling melengkapi. Implikasinya, bila pimpinan mengambil suatu keputusan, dia harus memperhitungkan implikasi keputusan itu terhadap organisasinya secara menyeluruh. 5) Hubungan Karena organisasi merupakan suatu sistem terbuka maka berfungsinya bagian- bagian itu terletak pada tangan manusia. Dengan kata lain jaringan melalui mana jalannya pesan dalam suatu organisasi dihubungkan oleh manusia. Oleh karena itu hubungan manusia dalam organisasi yang memfokuskan kepada tingkah laku komunikasi dari orang yang terlibat didalamnya perlu dipelajari. 6) Lingkungan Yang dimaksud dengan lingkungan adalah semua totalitas secara fisik dan faktor sosial yang diperhitungkan dalam pembuatan keputusan mengenai individu dalam suatu sistem. Lingkungan dapat dibedakan dalam lingkungan internal dan eksternal. Komunikasi organisasi terutama berkenaan dengan transaksi yang terjadi dalam lingkungan internal organisasi yang terdiri dari organisasi dan kulturnya, dan antara organisasi dengan lingkungan eksternalnya. Yang dimaksud dengan kultur organisasi adalah pola kepercayaan dan harapan dari anggota oganisasi yang menghasilkan norma- norma yang membentuk tingkah laku individu dan kelompok dalam organisasi. 7) Ketidakpastian Ketidakpastian adalah perbedaan informasi yang tersedia dengan informasi yang diharapkan.untuk mengurangi faktor ketidakpastian ini organisasi menciptakan dan menukar pesan diantara anggota, melakukan suatu penelitian, pengembangan kapasitas organisasi, dan menghadapi tugas-tugas yang kompleks dengan integritas yang tinggi. Ketidakpastian juga disebabkan
  32. 32. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 19 oleh terlalu banyaknya informasi yang diterima dari yang sesungguhnya diperlukan untuk menghadapi lingkungan mereka. Oleh karena itu salah satu urusan utama dari komunikasi organisasi adalah menentukan dengan tepat berapa banyaknya informasi yang diperlukan untuk mengurangi ketidakpastian tanpa informasi yang berlebih-lebihan. Jadi ketidakpastian dapat disebabkan oleh terlalu sedikitnya informasi yang diperlukan dan juga karena terlalu banyak yang diterima. Panuju (1998) menyatakan bahwa komunikasi politik dapat melakukan hal- hal sebagai berikut: 1) Komunikasi merupakan cara dan teknik penyerahan sejumlah tuntutan dan dukungan sebagai input dalam sistem politik. Misalnya, dalam rangka artikulasi kepentingan. 2) Komunikasi digunakan sebagai penghubung antara pemerintah dengan rakyat, baik dalam rangka mobilitass sosial untuk implementasi tujuan, memperoleh dukungan, memperoleh kepatuhan dan integrasi politik. Komunikasi juga digunakan sebagai bentuk umpan balik (feed back) atas sejumlah output (kebijaksanaan pemerintah). 3) Komunikasi menjalankan fungsi sosialisasi politik kepada warga negara. 4) Komunikasi menjalankan peran memberi ancaman untuk memperoleh kepatutan sebelum alat paksa dipergunakan, sekaligus juga memberi batasan-batasan mengenai hal-hal yang ditabukan untuk membatasi ruang gerak aktivitas politik masyarakat. 5) Komunikasi mengkoordinasikan tata nilai politik yang diinginkan, sehingga mencapai tingkat homogenitas yang relatif tinggi. Homogenitas nilai-nilai politik ini sangat menentukan stabilitas politik. 6) Komunikasi sebagai kekuatan kontrol sosial yang memelihara idealisasi sosial dan keseimbangan politik. Menurut Riswanda (dalam Patawari, 2009), Legislatif/Parlemen adalah suatu tempat dimana secara formal masalah-masalah kemasyarakatan dibahas oleh anggota masyarakat. Kerena anggota masyarakat terlibat didalam pembahasan itu, maka apapun yang diputuskan mengikat seluruh anggota masyarakat untuk melaksanakan. Karena fungsinya sebagai tempat berdiskusi seluruh anggota masyarakat, maka legislatif/parlemen harus: 1) Menggambarkan secara utuh kelompok yang ada dalam masyarakat; 2) Orang-orang yang terlibat didalamnya memilliki keahlian minimal dan pengetahuan luas untuk memecahkan persoalan masyarakat; 3) Anggota Legislatif/Parlemen harus mengutamakan kepentingan masyarakat daripada kepentingan diri sendiri atau kelompoknya. Dalam hubungan Legislatif dan Eksekutif Daerah dalam proses perumusan Peraturan Daerah maka komunikasi yang sering dilakukan adalah komunikasi organisasi (antar organisasi) dan komunikasi antar pribadi (interpersonal). Teori mengenai komunikasi organisasi telah dijelaskan di atas. Uraian mengenai komunikasi interpersonal dapat diketahui dari definisi yang dibuat oleh Arni Muhammad (2005), yaitu proses pertukaran informasi diantara seseorang dengan
  33. 33. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 20 paling kurang seorang lainnya atau biasanya diantara dua orang yang dapat langsung diketahui balikannya. Redding (dalam Arni Muhammad, 2005) membuat klasifikasi komunikasi interpersonal menjadi interaksi intim, percakapan sosial, interogasi dan wawancara. Pace dan Boren (dalam Arni Muhammad, 2005) membuat standar kesempurnaan komunikasi interpersonal diantara kedua belah pihak, antara lain: 1) Mengembangkan suatu pertemuan personal yang langsung satu sama lain mengkomunikasikan perasaan secaa langsung; 2) Mengkomunikasikan suatu pemahaman empati secara tepat dengan pribadi orang lain melalui keterbukaan diri; 3) Mengkomunikasikan suatu kehangatan, pemahaman yang positif mengenai orang lain dengan gaya mendengarkan dan berespons; 4) Mengkomunikasikan keaslian dan penerimaan satu sama lain dengan ekpresi penerimaan secara verbal dan non verbal; 5) Berkomunikasi dengan ramah tamah, wajar, menghargai secara positif satu sama lain melalui respons yang tidak bersifat menilai; 6) Mengkomunikasikan satu keterbukaan dan iklim yang mendukung melalui konfrontasi yang bersifat membangun; 7) Berkomunikasi untuk menciiptakan kesamaan arti dengan negosiasi arti dan memberikan respons yang relevan. Dalam membangun etika komunikasi interpersonal, Hofstede serta Scollon dan Wong Scollon (dalam Ferry Firdaus, 2000) membagi dalam 3 (tiga) faktor yang mempengaruhinya, yaitu: 1) Power (+P,-P) Merupakan suatu bentuk komunikasi yang asimetris, dimana terdapat satu pihak yang mempunyai posisi lebih tinggi dibanding dengan pihak yang lain. Jadi bentuk hubungannya adalah struktural hirarkhis. Bentuk power (kekuatan), dikatakan (+P) apabila salah satu pihak (pihak I) mempunyai keistimewaan dan tanggung jawab lebih daripada pihak lainnya (pihak II), dan pihak II menganggap bahwa dirinya lebih rendah posisinya dari pihak I. Biasanya ini digambarkan secara jelas didalam struktrur organisasi yang tersusun dalam hirarki-hirarki tertentu. Selanjutnya power akan dikatakan (-P) apabila meskipun terdapat hirarki tertentu namun pada praktiknya kedua belah pihak menganggap bahwa hanya ada sedikit atau bahkan tidak ada hirarki sama sekali. Mereka bahkan terlihat seperti teman, kolega ataupun nampak sederajat hubungannya. 2) Distance (+D,-D) Distance atau jarak, merupakan bentuk hubungan komunikasi antara pihak-pihak terkait dilihat dari jarak kedekatannya. Pihak-pihak yang berasal dari kelompok (dalam hal ini dari partai politik, suku, daerah,dan lain-lain yang sama) akan mendapat nilai (-D) karena tingkat kedekatan yang tinggi. Sebaliknya pihak-pihak yang berangkat dari afiliasi (partai
  34. 34. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 21 politik, suku, daerah,dan lain-lain) berbeda, maka akan mendapat nilai (+D). 3) Weight of Imposition (+W,-W) Terkait dengan formalitas dari konten pembicaraan masalah yang disampaikan. (+W) akan tercapai apabila kedua pihak akan semakin formal dalam menyikapi suatu permasalahan yang terkait dengan kegiatan- kegiatan resmi daerah. (-W) akan terjadi apabila dalam kerangka formal namun kedua belah pihak menganggap tidak perlu membangun komunikasi yang formal dan terkesan biasa saja (informal) Dalam sebuah interaksi politik, baik berupa komunikasi biasa dan kerjasama pastilah terdapat konflik yang mewarnai. Keberadaan konflik tidak dapat dihindari karena adanya perbedaan cara pandang dan pendapat. Hal tersebut adalah wajar selama konflik tidak menjadi berlarut-larut dan segera menemui pemecahannya. Definisi konflik menurut Stoner dan Wankel (dalam Wahyudi dan H. Akdon, 2005) adalah ketidak sesuaian antara dua orang anggota organisasi atau lebih yang timbul karena fakta bahwa mereka harus berbagi dalam hal mendapatkan sumber- sumber daya yang terbatas, atau aktivitas-aktivitas pekerjaan, dan atau karena fakta bahwa mereka memiliki status, tujuan, nilai-nilai atau persepsi yang berbeda. Sehingga suatu organisasi yang berinteraksi dan sedang mengalami konflik akan menunjukkan ciri-ciri sebagai berikut: 1) Terdapat perbedaan pendapat atau pertentangan antara individu atau kelompok; 2) Terdapat perselisihan dalam mencapai tujuan yang disebabkan adanya perbedaan persepsi dalam menafsirkan program organisasi; 3) Terdapat pertentangan norma dan nilai-nilai individu maupun kelompok; 4) Adanya sikap dan perilaku saling meniadakan, menghalangi pihak lain untuk memperoleh kemenangan dalam memperebutkan sumber daya organisasi yang terbatas; 5) Adanya perdebatan dan pertentangan sebagai akibat munculnya kreativitas, inisiatif atau gagasan-gagasan baru dalam mencapai tujuan organisasi. Dalam hal teknik penyelesaian terhadap konflik Hendriks, W. (1992) membagi dalam 5 (lima) gaya penyelesaian, yaitu: 1) Gaya penyelesaian konflik dengan cara mempersatukan (integrating) Cara ini dilakukan melalui tukar menukar informasi. Disamping itu kedua belah pihak mempunyai keinginan untuk mengamati perbedaan dan mencaru solusi yang dapat diterima oleh semua kelompok. Cara ini mendorong kreativitas yang bersangkutan. Namun kelemahan cara ini adalah membutuhkan waktu yang relatif lama dan dapat menimbulkan kekecewaan karena penalaran dan pertimbangan rasional dikalahkan oleh komitmen emosional untuk suatu posisi.
  35. 35. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 22 2) Gaya penyelesaian konflik dengan cara kerelaan untuk membantu (obliging) Cara ini dilakukan melalui dorongan bagi pihak yang berkonflik untuk mencari persamaan-persamaan. Perhatian pada orang/kelompok lain tinggi yang menyebabkan seseorang merasa puas karena keinginannya dipenuhi oleh pihak lainnya, walaupun salah satu pihak harus mengorbankan sesuatu yang penting bagi dirinya. 3) Gaya penyelesaian konflik dengan cara mendominasi (dominating) Cara ini merupakan kebalikan dari obliging. Dominating menekankan pada kepentingan diri sendiri. Kewajiban sering diabaikan demi kepentingan pribadi atau kelompok dan cenderung meremehkan kepentingan orang lain. Gaya ini dilakukan jika dihadapkan pada konflik yang membutuhkan keputusan cepat sedangkan pihak lain yang terlibat kurang memiliki pengetahuan atau keahlian tentang isu yang sedang menjadi konflik. 4) Gaya penyelesaian konflik dengan cara menghindar (avoiding) Cara ini dilakukan melalui jalan menghindari persoalan. Pihak yang menghindari konflik tidak menempatkan suatu nilai pada diri sendiri atau orang lain. Gaya ini merupakan suatu bentuk penghindaran terhadap tanggungjawab atau mengelak dari suatu konflik. Seseorang yang menggunakan teknik ini akan berusaha lari dari permasalahan yang menjadi tanggungjawabnya atau meninggalkan pertarungan untuk mendapatkan hasil, meskipun hal itu tidak akan menyelesaikan masalah secara tuntas. 5) Gaya penyelesaian konflik dengan cara kompromi (compromising) Cara ini bisa menjadi efektif bila isu konflik sangat komplek dan kedua belah pihak yang terlibat konflik mempunyai kekuatan yang berimbang. Teknik ini merupakan alternatif yang dapat ditempuh apabila teknik lainnya gagal dan kedua belah pihak dapat mencapai jalan tengah. Para gaya compromising, masing-masing pihak rela memberikan sebagian kepentingannya (win-win solution). Terdapat 2 (dua) teknik tambahan yang dikemukakan oleh Hardjana A.M (dalam Wahyudi dan H. Akdon, 2005) yaitu: 6) Gaya penyelesaian konflik dengan cara kerjasama (collaborating) Melalui cara ini pihak-pihak yang berkonflik bekerja sama mencari pemecahan masalah yang dapat memuaskan kepentingan kedua belah pihak. Pengelolaan konflik dengan cara ini merupakan pendekatan menang-menang (win-win approach). Kedua belah pihak mendapatkan apa yang diinginkan tapi tidak penuh dan kehilangan tetapi tidak seluruhnya. 7) Gaya penyelesaian konflik dengan cara menyesuaikan (accomoding) Pendekatan ini dilakukan oleh pihak-pihak yang terlibat konflik dengan cara salah satu pihak melepaskan atau mengenyampingkan keinginan kelompoknya dan memenuhi keinginan pihak lain. Melalui cara ini, pihak yang satu
  36. 36. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 23 merelakan kebutuhannya, sehingga pihak yang lain mendapatkan sepenuhnya hal yang diinginkan, atau dikenal dengan nama teknik kalah-menang (lose-win approach). F. Hubungan Eksekutif dan Legislatif Dalam Formulasi Peraturan Perundangan Terjadi perubahan paradigma cukup besar yang terjadi pada tubuh legislatlif, khususnya di daerah. Konsep yang diusung pasca reformasi merupakan perubahan yang radikal dilihat dari bukti-bukti historis legislatif daerah yang selalu ditempatkan sebagai bagian dari pemerintah daerah. Lahirnya UU Nomor 22 Tahun 1999, menegaskan rumusan DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah. Secara lebih rinci kedudukan DPRD pada undang-undang ini adalah sebagai berikut: 1) DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah merupakan wahana untuk melaksanakan demokrasi berdasarkan Pancasila; 2) DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar dan menjadi mitra dari Pemerintah Daerah; 3) Keanggotaan DPRD dan jumlah anggota-anggota DPRD ditetapkan sesuai dengan peraturan perundang-undangan; 4) Alat kelengkapan DPRD terdiri dari pimpinan, komisi-komisi dan panitia- panitia; 5) DPRD membentuk fraksi-fraksi yang bukan merupakan alat kelengkapan DPRD; 6) Pelaksanaan ketentuan, sebagaimana dimaksud pada butir 4 dan 5, diatur dengan Peraturan Tata Tertib DPRD. Selanjutnya tugas dan wewenang DPRD dalam undang-undang ini adalah sebagai berikut: 1) Memilih Gubernur/ Wakil Gubernur, Bupati/ Wakil Bupati dan Walikota/ Wakil Walikota; 2) Memilih anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat dari Utusan Daerah; 3) Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian Gubernur/ Wakil Gubernur, Bupati/ Wakil Bupati dan Walikota/ Wakil Walikota; 4) Bersama dengan Gubernur, Bupati atau Walikota membentuk Peraturan Daerah; 5) Bersama dengan Gubernur, Bupati atau Walikota menetapkan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah; 6) Melaksanakan pengawasan terhadap: a) Pelaksanaan Peraturan Daerah dan Peraturan Perundang-Undangan; b) Pelaksanaan Keputusan Gubernur, Bupati dan Walikota; c) Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah; d) Kebijakan Pemerintah Daerah dan; e) Pelaksanaan kerjasama internasional di daerah
  37. 37. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 24 7) Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah terhadap rencana perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan daerah, dan; 8) Menampung dan menindaklanjuti aspirasi daerah dan masyarakat. Yang terlihat mencolok dari masa berlakunya undang-undang ini adalah DPRD dalam melaksanakan tugasnya berhak meminta pejabat negara, pejabat pemerintah atau warga masyarakat untuk memberikan keterangan tentang suatu hal yang perlu ditangani demi kepentingan negara, bangsa, pemerintahan dan pembangunan. Pejabat negara, pejabat pemerintah atau warga masyarakat yang menolak permintaan sebagaimana dimaksud diancam dengan pidana kurungan paling lama 1 (satu) tahun karena merendahkan martabat dan kehormatan DPRD (contempt of parliament). Penguatan ”kekuasaan” DPRD yang begitu besar pada masa ini sering dikatakan bahwa bandul kekuasaan berada disisi legislatif (legislative heavy). Kecenderungan adanya kekuasaan yang berlebih menimbulkan reaksi untuk kembali mempertegas kembali prinsip check and balances dalam hubungan antara DPRD dan Pemerintah Daerah. Untuk itulah kemudian UU Nomor 22 Tahun 1999 direvisi dan lahirlah UU Nomor 32 Tahun 2004. dalam undang-undang baru ini, DPRD kemudian dirumuskan ulang dari kedudukan sebagai Badan Legislatif Daerah menjadi sebagai unsur penyelenggara Pemerintah Daerah (pasal 40 UU Nomor 32/2004). Menurut Ari Dwipayana (2008) ada beberapa perspektif yang melatar belakangi dibentuknya undang-undang baru tersebut antara lain: pertama, bagi perumus undang-undang itu, dalam sistem negara kesatuan (unitarian state) tidak dikenal istilah badan legislatif daerah. Badan legislatif hanya berada di level nasional (pusat). Oleh kerena itu, dalam cara berpikir UU Nomor 32 Tahun 2004, DPRD bukan lembaga legislatif. Meskipun pada praktiknya DPRD bisa membuat Peraturan Daerah (Perda), namun hal ini tidak sama dengan undang-undang karena Perda merupakan derivasi dari kebijakan pusat. Kedua, karena DPRD tidak lagi menjadi lembaga legislatif daerah maka DPRD mempunyai kedudukan sama- sama sebagai unsur pemerintahan daerah bersama dengan Pemerintah Daerah. Berikut ini adalah tabel perbedaan definisi dan kedudukan DPRD antara UU Nomor 22 Tahun 1999, UU Nomor 22/2003 dan UU Nomor 32 Tahun 2004. Tabel 2.1 Perbedaan Definisi dan Kedudukan DPRD antara UU Nomor 22 Tahun 1999, UU Nomor 27 Tahun 2009 dan UU Nomor 32 Tahun 2004 Aspek UU Nomor 22 Tahun 1999 UU Nomor 27 Tahun 2009 32 Tahun 2004 Definisi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, selanjutnya disebut DPRD, adalah Badan Legislatif Daerah (pasal 1) Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, selanjutnya disingkat DPRD adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagaimana Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disebut DPRD adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur
  38. 38. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 25 Aspek UU Nomor 22 Tahun 1999 UU Nomor 27 Tahun 2009 32 Tahun 2004 dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (pasal 1 ayat (4)) pemerintahan daerah (pasal 1) kedudukan (1) DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat di daerah merupakan wahana untuk melaksanakan demokrasi berdasarkan Pancasila (2) DPRD sebagai Badan Legislatif Daerah berkedudukan sejajar dan menjadi mitra Pemerintah Daerah (pasal 16) DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah yang berkedudukan sebagai lembaga pemerintahan daerah (pasal 291 dan 342) DPRD merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah (pasal 40) Dalam hal kewenangan yang luas saat ini DPRD tidak lagi bisa seperti pada UU Nomor 22 Tahun 1999. Hal ini bisa dilihat dari perbandingan antara tugas, kewenangan dan hak-hak DPRD antara UU Nomor 22 Tahun 1999 dan UU Nomor 32 Tahun 2004 dalam tabel sebagai berikut: Tabel 2.2 Perbedaan Fungsi, Tugas dan Kewenangan Serta Hak-Hak DPRD Antara UU Nomor 22 Tahun 1999 dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 Aspek UU Nomor 22 Tahun 1999 UU Nomor 32 Tahun 2004 Fungsi Tidak disebutkan DPRD memiliki fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan Tugas dan Kewenangan (1) Memilih kepala (1) Membentuk Perda yang
  39. 39. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 26 Aspek UU Nomor 22 Tahun 1999 UU Nomor 32 Tahun 2004 daerah/ wakil kepala daerah; (2) Memilih anggota MPR dan Utusan Daerah; (3) Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/ wakil kepala daerah; (4) Bersama dengan kepala daerah membentuk Peraturan Daerah; (5) Bersama dengan kepala daerah menetapkan APBD; (6) Melaksanakan pengawasan; (7) Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah terhadap rencana perjanjian internasional yang menyangkut kepentingan daerah; (8) Menampung dan menindaklanjuti aspirasi daerah dan masyarakat (pasal 18) dibahas dengan kepala daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama; (2) Membahas dan menyetujui rancangan Perda tentang APBD bersama dengan kepala daerah; (3) Melaksanakan pengawasan; (4) Mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala daerah/ wakil kepala daerah; (5) Memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan jabatan wakil kepala daerah; (6) Memberikan pendapat dan pertimbangan kepada pemerintah daerah terhadap perjanjian internasional di daerah; (7) Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama internasional yang dilakukan pemerintah daerah; (8) Meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; (9) Membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah; (10) Memberikan persetujuan terhadap rencana kerjasama antar
  40. 40. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 27 Aspek UU Nomor 22 Tahun 1999 UU Nomor 32 Tahun 2004 daerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah. Hak-Hak DPRD DPRD mempunyai hak: (1) Meminta pertanggungjawaban kepala daerah; (2) Meminta keterangan kepada pemerintah daerah; (3) Mengadakan penyelidikan; (4) Mengadakan perubahan atas Rancangan Perda; (5) Mengajukan pernyataan pendapat; (6) Mengajukan Rancangan Peraturan Daerah; (7) Menentukan APBD; (8) Menetapkan Peraturan Tata T ertib DPRD (pasal 19) Dalam pasal 20 ayat (1) dan (2) disebutkan bahwa dalam melaksanakan tugasnya berhak meminta pejabat negara, pejabat pemerintah atau warga masyarakat untuk memberikan keterangan. Apabila mereka menolak permintaan DPRD diancam dengan pidana kurungan paling lama 1 (satu) tahun karena merendahkan martabat dan kehormatan DPRD. DPRD mempunyai hak: interpelasi, angket dan menyatakan pendapat Dalam pasal 43 ayat (5) dan (6) disebutkan kewajiban bagi setiap orang yang dipanggil, didengar dan dipaksa oleh panitia angket. Apabila tidak memenuhi panggilan maka panitia angket dapat memanggil secara paksa dengan bantuan kepolisian
  41. 41. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 28 Terkait dengan fungsi yang dimiliki DPRD, maka Patawari (2009) melihat bahwa lembaga perwakilan memiliki 6 (enam) fungsi dasar, yakni: 1) Fungsi Perwakilan Rakyat Fungsi ini berhubungan dengan posisi para aktivis partai (yang mewakili rakyat) sebagai agregator dan artikulator aspirasi masyarakat. DPRD yang baik adalah yang sanggup memahami, menjaring, merekam aspirasi masyarakat. 2) Fungsi Legislasi Fungsi ini berhubungan dengan upaya menterjemahkan aspirasi masyarakat menjadi keputusan-keputusan politik yang nantinya dilaksanakan oleh pihak eksekutif (pemerintah). Disini kualitas anggota DPRD diuji. Mereka harus mampu merancang dan menentukan arah serta tujuan aktivitas pemerintahan sesuai dengan kondisi dan kebutuhan setempat. 3) Fungsi Legislatif Review Fungsi ini berhubungan dengan upaya menilai kembali semua produk politik yang secara umum dirasakan mengusik rasa keadilan ditengah masyarakat. Akibat yang ditimbulkan antara lain: membebani masyarakat, membatasi hak- hak masyarakat dan mengakibatkan ketimpangan distribusi sumber daya alam. 4) Fungsi Pengawasan Fungsi yang berkaitan dengan upaya memastikan pelaksanaan keputusan politik yang telah diambil tidak menyimpang dari arah dan tujuan yang telah ditetapkan. Idealnya anggota DPRD tidak sekedar mendeteksi adanya penyimpangan yang bersifat prosedural, juga diharapkan dapat mendeteksi penyimpangan teknis, seperti dalam kasus bangunan fisik yang daya tahannya diluar perhitungan normal. 5) Fungsi Anggaran Fungsi ini berkaitan dengan kemampuan DPRD mendistibusikan sumber daya lokal (termasuk anggaran, dsb) sesuai dengan skala prioritas yang secara politis telah ditetapkan. 6) Fungsi Pengaturan Politik Melalui fungsi ini anggota DPRD dituntut untuk: (a) Menjadi fasilitator aspirasi dan konflik yang ada pada tataran masyarakat, sehingga menghindari penggunaan kekerasan pada tingkat masyarakat; (b) Menjadi mediator kepentingan masyarakat dengan pemerintah.
  42. 42. Kajian Evaluasi Kewenangan dan Peningkatan Hubungan Kerja Antara Eksekutif dan Legislatif Bab II Landasan Teori PKP2A III LAN Halaman | 29 G. Revitalisasi Etika Birokrasi Dalam Membangun Hubungan Antara Eksekutif dan Legislatif Berbicara mengenai etika, maka Bertens (dalam Rini Darmastuti, 2007) menjelaskan etika sebagai: 1) Etika merupakan nilai-nilai dan norma-norma moral yang menjadi pegangan dalam kehidupan seseorang atau suatu kelompok yang digunakan untuk mengatur tingkah lakunya. Menggunakan perkataan lain, maka etika bisa dirumuskan sebagai sistem nilai yang berfungsi dalam hidup manusia secara perorangan maupun sosial; 2) Etika berarti kumpulan asas atua nilai moral. Kumpulan asas atau nilai moral yang dimiliki oleh suatu masyarakat biasanya diaplikasikan dalam bentuk kode etik. Tujuannya untuk mempermudah masyarakat tersebut mengaplikasikan dalam kehidupan sehari-hari; 3) Etika memiliki arti ilmu tentang yang baik atau buruk. Etika baru menjadi ilmu bila kemungkinan-kemungkinan etis (asas-asas dan nilai-nilai tentang yang dianggap baik dan buruk) yang begitu saja diterima dalam suatu masyarakat. Untuk mempelajari etika yang berhubungan dengan tingkah laku dan moral manusia, Rini Darmastuti (2007) membaginya kedalam 3 (tiga) pendekatan, yaitu: 1) Etika Deskriptif Etika ini digunakan untuk memahami etika dari deskripsi tingkah laku manusia dan hanya melukiskan tindakan-tindakan dan tingkah laku manusia tanpa memberikan penilaian terhadap tingkah laku manusia itu sendiri. Yang termasuk dalam etika deskriptif menurut pendapat diatas antara lain: adat istiadat, tindakan-tindakan yang berlaku dalam masyarakat, pendapat- pendapat tentang yang baik atau buruk, tindakan-tindakan yang diperbolehkan atau tidak diperbolehkan, dan sebagainya. 2) Etika Normatif Etika normatif merupakan suatu etika yang memberikan penilaian sekaligus memberi norma sebagai dasar dan kerangka tindakan yang akan diputuskan. Penilaian yang diberikan didasarkan pada norma-norma yang berlaku dalam masyarakat, serta didasarkan atas rasionalitas yang ada dalam kehidupan manusia. Etika normatif ini bersifat prespektif atau memerintahkan. Artinya etika ini menetapkan berbagai sikap dan pola perilaku ideal yang seharusnya dimiliki manusia, serta apa yang seharusnya dijalankan dan tindakan-tindakan apa yang seharusnya diambil untuk mencapai apa yang bernilai dalam kehidupan manusia itu. Inti pendekatan ini adalah norma-norma yang menuntun tingkah laku setiap individu yang ada dalam masyarakat serta aplikasi dari norma itu yang memberikan pengarahan, penilaian serta himbauan supaya manusia bertindak berdasarkan norma-norma tersebut. Yang dimaksud denga norma atau kaidah disini adalah tata aturan dalam etika. Norma yang berlaku dalam kehidupan manusia dibagi menjadi 2 (dua) yaitu
  • triwidodowutomo

    Sep. 1, 2021

Seri Penelitian Administrasi Negara PKP2A III LAN Samarinda Tahun 2010 (mendokumentasikan hasil kerja lebih 1 dekade yang lalu, sebagai salah satu legacy agar tetap bisa memberi kemanfaatan bagi publik)

Vistos

Vistos totais

312

No Slideshare

0

De incorporações

0

Número de incorporações

1

Ações

Baixados

4

Compartilhados

0

Comentários

0

Curtir

1

×