THIAGO JOSÉ TAVARES ÁVILA




Gerenciamento de Projetos de Governo Eletrônico:
     Um Estudo de Caso no Estado de Alagoas...
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

PROGRAMA FGV MANAGEMENT

MBA EM GERÊNCIA DE PROJETOS



O Trabalho de Conclusão de Curso

Gerenci...
DECLARAÇÃO




O Instituto de Tecnologia em Informática e Informação do Estado de Alagoas,
representada neste documento pe...
TERMO DE COMPROMISSO




O aluno Thiago José Tavares Ávila, abaixo assinado(s), do curso de MBA em
Gerência de Projetos, T...
Às minhas filhas, minha esposa e minha mãe,

           as quatro mulheres da minha vida

 e principais responsáveis pelo ...
RESUMO


      O   propósito   desta   pesquisa   consiste   no   desenvolvimento   de   uma
fundamentação teórica para a ...
ABSTRACT


      This research presents a set of concepts about innovation for public
administration, based in a strategy ...
AGRADECIMENTOS


     Agradeço a Deus, pelos meus vinte e cinco anos de vida, disposição e vigor para a
superação de desaf...
LISTA DE ILUSTRAÇÕES


Ilustração 1: Logomarca do PNAFE......................................................................
LISTA DE TABELAS


Tabela 1: Relação das Centrais de Atendimento ao Cidadão Existentes no Brasil...............39
Tabela 2...
LISTA DE ABREVIATURAS: SIGLAS, SÍMBOLOS E ACRÔNIMOS


AGESA - Agência de Serviços Administrativos do Estado de Alagoas
APF...
PNAGE - Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos
Estados Brasileiros e do Distrito Federa...
SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ......................................................................................................
3. GOVERNO ELETRÔNICO: REVOLUÇÃO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NO ESTADO DIGITAL ...... 41
3.1 PANORAMA DO GOVERNO ELETRÔNICO ....
5.4.3.2 CIDADANIA MÓVEL: ESTRUTURAÇÃO DAS BASES DE UM MODELO INOVADOR
                       DE INCLUSÃO DIGITAL VIA CELUL...
1. INTRODUÇÃO

1.1 Justificativa da pesquisa

       Desde o final da Segunda Guerra Mundial, a sociedade vem evoluindo
co...
1.3. Objetivos do Trabalho

1.3.1. Objetivo Geral

       O objetivo geral desta pesquisa é apresentar como o gerenciament...
1.5.   Estrutura do Trabalho

O presente trabalho possui seis capítulos na sua estrutura básica:

Cap. 1. Justificativa, o...
2. O PODER PÚBLICO E A GESTÃO DE SERVIÇOS
       No processo de relacionamento entre o poder público e os demais entes da
...
entendido por suas características: inseparabilidade, variabilidade, intangibilidade e
perecibilidade.

       Kahtalian (...
promessa. Temos que acreditar na promessa do serviço e pagar pra ver, isto é, só
saberemos se a promessa que o serviço sug...
2.2.1 Gestão de serviços públicos no Estado brasileiro

       A Constituição Federal de 1998 modificou diversas competênc...
economia com a extinção parcial ou total dos monopólios, bem como a tendência de
transferir aos particulares a prestação d...
da racionalização e melhoria dos serviços públicos (inciso VII). Ainda o Art. 6º assegurou
como direito básico do consumid...
II - por inadimplemento do usuário, considerado o
                             interesse da coletividade.”

       As Leis...
Este novo modelo de desenvolvimento depara-se com a necessidade de
reorganização das estruturas da administração com ênfas...
•    A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja,
        sua capacidade de implement...
•    As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão
           voltados prioritariamente ...
obstáculos da Carta de 1988, à implantação plena dos postulados da Administração
Gerencial.

       De acordo com Silva (2...
II- o acesso dos usuários a registros administrativos e a
                             informações sobre atos de governo, ...
brasileiros. A principal característica do PNAFE é ser um programa de fortalecimento
institucional voltado para a melhora ...
conseqüentemente alguns esforços do programa para potencializar a internet como
ferramenta de relacionamento entre o Estad...
•   Implantar métodos e instrumentos de planejamento e de elaboração do orçamento
       municipal, dentro de um contexto ...
2.4.3.3 - PARSEP - Programa de Apoio à Reforma dos Sistemas Estaduais de
Previdência.

       O Programa de Apoio à Reform...
2.4.4.1 PMPEF – Programa de Modernização do Poder Executivo Federal

       O Programa de Modernização do Poder Executivo ...
O Subprograma de Atendimento ao Cidadão pretende apoiar um conjunto de projetos
dirigidos a transformar o cidadão no foco ...
•   Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos;
   •   Modernização de estruturas organiza...
2.4.5 Criação dos Serviços Integrados de Atendimento ao Cidadão

            Diante dos movimentos de evolução do relacion...
Piauí                     Espaço Cidadania                                       05/2002
Mato Grosso               Ganha T...
•   Estimular o reconhecimento do cidadão como o principal foco de atenção do Estado,
        tornando disponíveis serviço...
3. GOVERNO ELETRÔNICO: REVOLUÇÃO NA PRESTAÇÃO DE
SERVIÇOS NO ESTADO DIGITAL
       O final do século XX marcou o mundo com...
mais) (GUROVITZ, 1999 apud SILVEIRA, 2001). Embora esse número represente apenas
2,5% da população brasileira, e persistam...
maior nível de maturidade em Governo Eletrônico, possui em suas estratégias de governo, o
documento “The Government's Info...
oportunidade, para ressaltar a importância da tecnologia da informação e comunicação, os
signatários do protocolo, Ministr...
3.2 O Governo Eletrônico no Brasil

        As bases da estruturação da política de Governo Eletrônico no Brasil tiveram s...
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  1. 1. THIAGO JOSÉ TAVARES ÁVILA Gerenciamento de Projetos de Governo Eletrônico: Um Estudo de Caso no Estado de Alagoas Trabalho apresentado ao curso MBA em Gerência de Projetos, Pós-Graduação lato sensu, da Fundação Getulio Vargas como requisito parcial para a obtenção do Grau de Especialista em Gerência de Projetos. ORIENTADOR: Prof. Carlos Alberto Corrêa Salles Júnior, MSc. CO-ORIENTADOR: Prof. Robério José Rogério dos Santos, MBA. Maceió, Alagoas, Brasil Janeiro/2007
  2. 2. FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS PROGRAMA FGV MANAGEMENT MBA EM GERÊNCIA DE PROJETOS O Trabalho de Conclusão de Curso Gerenciamento de Projetos de Governo Eletrônico: Um Estudo de Caso no Estado de Alagoas elaborado por Thiago José Tavares Ávila e aprovado pela Coordenação Acadêmica do curso de MBA em Gerência de Projetos, foi aceito como requisito parcial para a obtenção do certificado do curso de pós-graduação, nível de especialização do Programa FGV Management. Maceió, 25 de Janeiro de 2007 Carlos A. C. Salles Jr. Coordenador Acadêmico Executivo Carlos A. C. Salles Jr. Prof. Orientador Robério José Rogério dos Santos Prof. Co-Orientador
  3. 3. DECLARAÇÃO O Instituto de Tecnologia em Informática e Informação do Estado de Alagoas, representada neste documento pelo Sr.(a) Luiz Eugênio de Castro Barroca , Diretor- Presidente, autoriza a divulgação das informações e dados coletados em sua organização, na elaboração do Trabalho de Conclusão de Curso intitulado Gerenciamento de Projetos de Governo Eletrônico: Um Estudo de Caso no Estado de Alagoas, realizados pelo aluno Thiago José Tavares Ávila, do curso de MBA em Gerência de Projetos, do Programa FGV Management, com o objetivo de publicação e/ ou divulgação em veículos acadêmicos. Maceió, 25 de janeiro de 2007 Luiz Eugênio de Castro Barroca Diretor Presidente Instituto de Tecnologia em Informática e Informação do Estado de Alagoas
  4. 4. TERMO DE COMPROMISSO O aluno Thiago José Tavares Ávila, abaixo assinado(s), do curso de MBA em Gerência de Projetos, Turma GP-01-MAC do Programa FGV Management, realizado nas dependências da Empreza Educação, no período de 30/05/2005 a 25/01/2007, declara que o conteúdo do Trabalho de Conclusão de Curso intitulado “Gerenciamento de Projetos de Governo Eletrônico: Um Estudo de Caso no Estado de Alagoas” é autêntico, original e de sua autoria exclusiva. Maceió, 25 de janeiro de 2007 Thiago José Tavares Ávila
  5. 5. Às minhas filhas, minha esposa e minha mãe, as quatro mulheres da minha vida e principais responsáveis pelo meu sucesso
  6. 6. RESUMO O propósito desta pesquisa consiste no desenvolvimento de uma fundamentação teórica para a modernização e inovação da gestão pública, baseado numa estratégia de desenvolvimento de produtos e serviços de governo orientados para uma sociedade digital, com forte presença e disseminação de recursos e dispositivos de tecnologia da informação e comunicação. Neste sentido, esta pesquisa apresenta o conhecimento em gerenciamento de projetos como diferencial estratégico para a concepção do Estado Digital, exemplificando com um estudo de caso desenvolvido no Governo do Estado de Alagoas. Palavras Chave: Gerenciamento de Projetos, Governo Eletrônico, Gestão de Serviços, Inovação na Gestão Pública.
  7. 7. ABSTRACT This research presents a set of concepts about innovation for public administration, based in a strategy of development of products and services government, oriented for a digital society, with presence and dissemination of resources and devices of information and communication technology. In this way, this research presents project management knowledge like a strategic differential for Digital State conception. It shows also, an application example of electronic government project management in the Government of Alagoas State, Brazil. Key Words: Project Management, Electronic Government, Service Management, Innovation for Public Administration
  8. 8. AGRADECIMENTOS Agradeço a Deus, pelos meus vinte e cinco anos de vida, disposição e vigor para a superação de desafios em busca de um mundo melhor. Agradeço a minha mãe Maria de Fátima, pela garra, esforço e dedicação para o alcance dos meus sonhos. A minha esposa Mariana, meu amor e companhia diária em todos os momentos. Às minhas filhas maravilhosas, Maria Luiza e Laís Maria, por encantarem todos os meus dias com seus sorrisos, amor, carinho e brincadeiras. Ao meu padrasto Antônio, por todo o apoio e orientações. Aos meus irmãos Janvitor e Ernani, que tanto amo e quero bem. Ao meu pai Marcílio Ávila, e aos meus irmãos paternos Marcílio e Cristiane, que também tem lugar guardado na minha vida. Ao professor Carlos Salles pela amizade e orientação, durante este trabalho assim como em todo o curso. Ao professor Robério Santos por todos os conhecimentos ensinados e desafios propostos ao longo dos últimos anos. Aos professores Evandro Costa e Olival Gusmão, em nome de todos os professores do Instituto de Computação da Universidade Federal de Alagoas. Aos professores do curso de MBA em Gerenciamento de Projetos pela dedicação e conhecimentos compartilhados. Ao Governo do Estado de Alagoas, por me oferecer tantas oportunidades de crescimento e melhoria da sociedade alagoana ao longo de cinco anos, e por colocar em meu caminho grandes parceiros de trabalho, como os amigos do ITEC-AL Luiz Eugênio Barroca, Raymundo Sampaio, Daniel Lyra, Alyne Campos, Denivaldo Targino, Márcia Cristina, Eliane “Lili” Lôbo, Alynne Acioli, José Nunes, Roberto Moreira, Adriana Madeiro equipe da Assessoria de Comunicação, equipe da Diretoria Administrativa, Gestão de Pessoas, Serviços Gerais, a equipe da Diretoria de Operações e em especial aos meus parceiros da Diretoria de Tecnologia da Informação, Alda Xavier, Leide Isabel, Glace Falcão, Elsa Soriano, Daniel Neves, Hosanah Abreu, Marcela Marinho, Alcimeire Costa, Juliano Araújo, Mário Godoy, Alexandre Marinho, Rodrigo Pereira e Carlos Jean. Agradeço ainda as pessoas de Sérgio Dória, Emílio Marcelino, Jorge Torres, Mídiã Alves, Diego Brugnera, Arquiris Silva, José Tenório Gameleira, Prof. José de Lima Filho, e ao meu grande amigo, mestre e orientador, o visionário Wellington Silva de Miranda.
  9. 9. LISTA DE ILUSTRAÇÕES Ilustração 1: Logomarca do PNAFE.......................................................................................31 Ilustração 2: Logomarca do PNAFM ......................................................................................32 Ilustração 3: Estrutura de Gestão do PNAFE e PNAFM. .......................................................33 Ilustração 4: Logomarca do PNAGE ......................................................................................37 Ilustração 5: Evolução do uso de TICs em Cingapura. ..........................................................43 Ilustração 6: Principais programas de governo eletrônico no mundo. ...................................44 Ilustração 7: Nível de maturidade em governo eletrônico das nações no mundo..................44 Ilustração 8: Classificação das oito áreas de atuação definidas pelo Programa de Governo Eletrônico do Brasil. ...............................................................................................................50 Ilustração 9: Portifólio de serviços prioritários do programa Deutschland-Online ..................52 Ilustração 10: Arquitetura do programa Deutschland-Online. ................................................53 Ilustração 11: Cenário de prestação de serviços com foco no cidadão. ................................56 Ilustração 12: Fases do Governo Eletrônico na internet.. ......................................................57 Ilustração 13: Parâmetros para analise de maturidade em governo eletrônico .....................57 Ilustração 14: Evolução dos serviços eletrônicos do governo alemão entre os anos de 2002 e 2005 ....................................................................................................................................58 Ilustração 15: Modelo de integração e relacionamento do governo federal brasileiro com demais entes da sociedade....................................................................................................59 Ilustração 16: Processo de negócio de execução de um serviço na perspectiva da arquitetura SOA......................................................................................................................61 Ilustração 17: Modelo da arquitetura tecnológica do governo do Canadá .............................62 Ilustração 18: Perspectiva do relacionamento entre governo e sociedade. Projeto e-GOIA. 63 Ilustração 19: Organização dos serviços de governo por eventos da vida do cidadão .........65 Ilustração 20: Análise de granularidade do evento da vida “aposentar-se” ...........................66 Ilustração 21: Eventos da vida do cidadão descritos no Portal do Governo do Espírito Santo ...............................................................................................................................................68 Ilustração 22: Projeto InformaFácil, do Estado do Piauí ........................................................70 Ilustração 23: Como as mudanças acontecem ......................................................................71 Ilustração 24: Processos de Gerenciamento de Projetos ......................................................74 Ilustração 25: As nove áreas do conhecimento de gerenciamento de projetos.....................75 Ilustração 26: Ciclo de vida de um projeto .............................................................................76 Ilustração 27: Relacionamento entre projetos, programas e portifólio ...................................77 Ilustração 28: Comparativo entre o Gerenciamento de Programas e o Gerenciamento de Portifólio .................................................................................................................................78 Ilustração 29: Benefícios do gerenciamento de projetos .......................................................80 Ilustração 30: Carteira de Projetos do Governo do Estado de São Paulo .............................85 Ilustração 31: Pilares para o gerenciamento de projetos e programas no Estado de Minas Gerais.....................................................................................................................................87 Ilustração 32: Estrutura Organizacional do GERAES ............................................................88 Ilustração 33: Ilustração da metodologia MEPCP, utilizada no gerenciamento de projetos e programas no Estado de Minas Gerais..................................................................................88 Ilustração 34: Critérios de melhoria dos portais governo do Estado de Alagoas.................101 Ilustração 35: Barra institucional para portais governo do Estado de Alagoas ....................101 Ilustração 36: Modelo de Gestão da Fábrica de Sítios do Poder Executivo Estadual .........102 Ilustração 37: Percentual de pessoas que utilizaram a Internet, no período de referência dos últimos três meses, e de pessoas que tinham telefone móvel celular para uso pessoal, na população de 10 anos ou mais de idade, por grupos de anos de estudo Brasil – 2005......106 Ilustração 38: Telas do micro portal Cidadania Móvel, do Estado de Alagoas ....................108 Ilustração 39: Sala de situação de informações dos portais de governo do Estado de Alagoas ................................................................................................................................110
  10. 10. LISTA DE TABELAS Tabela 1: Relação das Centrais de Atendimento ao Cidadão Existentes no Brasil...............39 Tabela 2: Matriz de relacionamento entre o governo, setor produtivo e o cidadão ...............47 Tabela 3: Comparativo das ações de governo eletrônico no Brasil e Alemanha...................54 Tabela 4: Carteira de Projetos do Governo do Estado de Minas Gerais ...............................89 Tabela 5: Carteira de projetos prioritários do Governo do Estado de Alagoas ......................94 Tabela 6: Projetos do programa de Inovação e Democratização da Gestão do Governo do Estado de Alagoas .................................................................................................................96 Tabela 7: Principais produtos da Fábrica de Sítios do Poder Executivo Estadual...............110
  11. 11. LISTA DE ABREVIATURAS: SIGLAS, SÍMBOLOS E ACRÔNIMOS AGESA - Agência de Serviços Administrativos do Estado de Alagoas APF - Administração Pública Federal BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento CEGE - Comitê Executivo do Governo Eletrônico CF - Constituição Federal CPF - Cadastro de Pessoa Física CONEIP - Conselho Estadual de Informática Pública EC - Emenda Constitucional ENAP - Escola Nacional de Administração Pública e-GOIA – Inovação e Acesso em Governo Eletrônico, do inglês Electronic, Government, Innovation and Access e-GOV – Governo Eletrônico, do inglês Electronic Government e-PING - Padrões de Interoperabilidade para o Governo Eletrônico GERAES - Programa de Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado G2G – Governo para Governo, do inglês Government to Government G2B – Governo para Negócios, do inglês Government to Business G2C – Governo para o Cidadão, do inglês Government to Citizen IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IIL – Instituto Internacional para o Aprendizado, do inglês International Institute for Learning ITEC - Instituto de Tecnologia em Informática e Informação do Estado de Alagoas MEPCP - Metodologia Estruturada de Planejamento e Controle de Projetos PDA - Assistente Pessoal Digital, do inglês Personal Digital Assistant PMI - Instituto de Gerenciamento de Projetos, do inglês Project Management Institute PMBOK – Guia de Conhecimentos em Gerenciamento de Projetos, do inglês Project Management Body Of Knowledge PMO – Escritório de Gerenciamento de Projetos, do inglês Project Management Office PMI-Rio – Unidade (Capítulo) do PMI no Estado do Rio de Janeiro PPA - Plano Plurianual PMDI - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PDCA – Planejar, Executar, Verificar e Agir, do inglês Plan, Do, Check, Act PARSEP - Programa de Apoio à Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdência PMPEF – Programa de Modernização do Poder Executivo Federal PNAD - Pesquisa Nacional de Amostragem por Domicílios PNAFE - Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros PNAFM - Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros
  12. 12. PNAGE - Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal PROGEAL - Projeto de Apoio ao Fortalecimento do Planejamento e da Gestão de Políticas Públicas do Estado de Alagoas PROMOFAZ - Programa de Modernização Fazendária em Alagoas P&D - Pesquisa e Desenvolvimento RNP - Rede Nacional de Pesquisa SAC - Serviço de Atendimento ao Cidadão SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SIAF – Sistema Integrado de Administração Financeira SIGPLAN – Sistema Integrado de Gestão e Planejamento SIPLAG - Sistema Integrado de Planejamento e Gestão SIPREV - Sistema Integrado de Informações Previdenciárias SOA - Arquitetura Orientada a Serviços, do inglês Service Oriented Architecture TIC - Tecnologia da Informação e Comunicação UAGP – Unidade de Apoio ao Gerenciamento de Projetos UCP - Unidade Coordenadora de Programas
  13. 13. SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 16 1.1 JUSTIFICATIVA DA PESQUISA ......................................................................................................... 16 1.2 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ............................................................................................................. 16 1.3. OBJETIVOS DO TRABALHO ............................................................................................................ 17 1.3.1.OBJETIVO GERAL ............................................................................................................. 17 1.3.2.OBJETIVOS ESPECÍFICOS ................................................................................................ 17 1.4. METODOLOGIA ........................................................................................................................... 17 1.5. ESTRUTURA DO TRABALHO ....................................................................................................... 18 2. O PODER PÚBLICO E A GESTÃO DE SERVIÇOS ............................................................................... 19 2.1 DEFINIÇÕES E CARACTERÍSTICAS DOS SERVIÇOS........................................................................ 19 2.2 GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS ................................................................................................. 19 2.2.1 GESTÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS NO ESTADO BRASILEIRO ........................................ 22 2.2.2 O CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR ..................................................................... 23 2.3 A REFORMA DO ESTADO E O RELACIONAMENTO DO GOVERNO COM A SOCIEDADE .................. 25 2.4 EVOLUÇÃO DO RELACIONAMENTO GOVERNO-SOCIEDADE NO FINAL DO SÉCULO XX ................ 26 2.4.1 PLANO DIRETOR DA REFORMA E APARELHO DO ESTADO – 1995.............................. 26 2.4.2 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº. 19/98 ........................................................................... 28 2.4.3 PROGRAMAS DE MODERNIZAÇÃO DA ESTRUTURA FISCAL E PREVIDENCIÁRIA ......... 30 2.4.3.1 PNAFE - PROGRAMA NACIONAL DE APOIO À ADMINISTRAÇÃO FISCAL PARA OS ESTADOS BRASILEIROS ........................................................................................ 30 2.4.3.2 PNAFM - PROGRAMA NACIONAL DE APOIO À ADMINISTRAÇÃO FISCAL PARA OS MUNICÍPIOS BRASILEIROS ........................................................................... 32 2.4.3.3 - PARSEP - PROGRAMA DE APOIO À REFORMA DOS SISTEMAS ESTADUAIS DE PREVIDÊNCIA. ........................................................................................................ 34 2.4.4 PROGRAMAS DE MODERNIZAÇÃO DA ESTRUTURA DE PLANEJAMENTO E GESTÃO ... 34 2.4.4.1 PMPEF – PROGRAMA DE MODERNIZAÇÃO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ...................................................................................................................... 35 2.4.4.2 PNAGE - PROGRAMA NACIONAL DE APOIO À MODERNIZAÇÃO DA GESTÃO E DO PLANEJAMENTO DOS ESTADOS BRASILEIROS E DO DISTRITO FEDERAL. ...... 36 2.4.5 CRIAÇÃO DOS SERVIÇOS INTEGRADOS DE ATENDIMENTO AO CIDADÃO ................................ 38
  14. 14. 3. GOVERNO ELETRÔNICO: REVOLUÇÃO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NO ESTADO DIGITAL ...... 41 3.1 PANORAMA DO GOVERNO ELETRÔNICO ....................................................................................... 42 3.2 O GOVERNO ELETRÔNICO NO BRASIL .......................................................................................... 45 3.2.1 O PROGRAMA SOCIEDADE DA INFORMAÇÃO ............................................................... 45 3.2.2 A POLÍTICA DE GOVERNO ELETRÔNICO DO BRASIL ..................................................... 48 3.3 ÁREAS DE ATUAÇÃO DO GOVERNO ELETRÔNICO ........................................................................ 49 3.4 GOVERNO ORIENTADO A SERVIÇOS ............................................................................................. 55 3.4.1 ARQUITETURA ORIENTADA A SERVIÇOS....................................................................... 59 3.4.2 ARQUITETURA ORIENTADA A SERVIÇOS NA ESTRUTURA GOVERNAMENTAL .............. 61 3.4.3 OFERTA DE SERVIÇOS PELA LINHA DA VIDA: ALINHANDO O PORTIFÓLIO DE SERVIÇOS DO GOVERNO COM OS ACONTECIMENTOS DA VIDA DO CIDADÃO .......................................... 64 3.5 PORTAIS DE SERVIÇOS PÚBLICOS ELETRÔNICOS: OS CANAIS DA DEMOCRACIA DIGITAL ......... 66 4. O GERENCIAMENTO DE PROJETOS COMO DIFERENCIAL ESTRATÉGICO ............... 71 4.1 CONCEITOS DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS ........................................................................ 72 4.1.1 ÁREAS DO CONHECIMENTO EM GERENCIAMENTO DE PROJETOS ................................ 74 4.1.2 PROJETO, PROGRAMA, PORTIFÓLIO E ESCRITÓRIO DE PROJETOS ........................... 76 4.1.3 BENEFÍCIOS DO GERENCIAMENTO DE PROJETOS......................................................... 79 4.2 METODOLOGIAS PARA O GERENCIAMENTO DE PROJETOS .......................................................... 80 4.3 GERENCIAMENTO DE PROJETOS COMO DIFERENCIAL ESTRATÉGICO PARA O PODER PÚBLICO 82 4.3.1 GERENCIAMENTO DE PROGRAMAS E PROJETOS NO ESTADO DE SÃO PAULO ........... 84 4.3.2 GERENCIAMENTO DE PROGRAMAS E PROJETOS NO ESTADO DE MINAS GERAIS ...... 86 5. GERENCIAMENTO DE PROJETOS NO GOVERNO DO ESTADO DE ALAGOAS .......... 91 5.1 O PLANO PLURIANUAL 2004-2007 ............................................................................................... 91 5.2 PROGEAL - PROJETO DE APOIO AO FORTALECIMENTO DO PLANEJAMENTO E DA GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DE ALAGOAS ................................................................................. 92 5.3 PROGRAMA DE INOVAÇÃO E DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO ..................................................... 94 5.4 GERENCIAMENTO DE PROJETOS DE GOVERNO ELETRÔNICO NO ESTADO DE ALAGOAS – A EXPERIÊNCIA DA FÁBRICA DE SÍTIOS DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL E DO PROJETO CIDADANIA MÓVEL ................................................................................................................................................... 97 5.4.1 RESOLUÇÃO 006 DO CONSELHO ESTADUAL DE INFORMÁTICA PÚBLICA DO ESTADO DE ALAGOAS ............................................................................................................................ 99 5.4.2 FÁBRICA DE SÍTIOS DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL............................................. 102 5.4.3 O PROJETO CIDADANIA MÓVEL .................................................................................. 104 5.4.3.1 INDICADORES DE ACESSO AS TICS NO BRASIL E EM ALAGOAS ................ 105
  15. 15. 5.4.3.2 CIDADANIA MÓVEL: ESTRUTURAÇÃO DAS BASES DE UM MODELO INOVADOR DE INCLUSÃO DIGITAL VIA CELULAR DO ESTADO DE ALAGOAS .............................. 107 5.5 RESULTADOS DOS PROJETOS DE GOVERNO ELETRÔNICO DO ESTADO DE ALAGOAS ............. 108 6. CONSIDERAÇÕES E PERSPECTIVAS .................................................................................. 112 6.1 CONTRIBUIÇÕES E ALCANCE DOS OBJETIVOS DA PESQUISA ..................................................... 113 6.2 PERSPECTIVAS FUTURAS............................................................................................................. 113 7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................................... 115 8. GLOSSÁRIO .................................................................................................................................... 124 9. APÊNDICES ..................................................................................................................................... 125 9.1. APÊNDICE I – PRODUTOS DO PROJETO “FÁBRICA DE SÍTIOS DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DE ALAGOAS” ....................................................................................................................... 125
  16. 16. 1. INTRODUÇÃO 1.1 Justificativa da pesquisa Desde o final da Segunda Guerra Mundial, a sociedade vem evoluindo consideravelmente no processo de formação de nações democráticas, composta de modelos de relacionamento entre o Estado, o Setor Produtivo e o Setor Acadêmico. Somado a este fato, o crescimento das tecnologias da informação e comunicação (TICs) no dia-a-dia da sociedade a obrigou a se auto reavaliar mediante a inclusão desta nova componente tecnológica no processo de desenvolvimento econômico e sustentável de suas componentes. Analisando apenas a ótica do Estado, cujo funcionamento é fortemente baseado numa estrutura rígida de regras e normas, o advento das TICs, somado aos anseios da sociedade do século XXI condicionaram o Estado a implementar uma verdadeira revolução em busca da efetividade no seu relacionamento com as demais componentes da sociedade civil organizada. Esta pesquisa se justifica por apresentar uma fundamentação teórica do processo evolutivo do Estado mediante estas novas tendências e desafios, assim como o estudo e compreensão do conceito de governo eletrônico, ou e-governo, que consiste num arrojado modelo de otimização e racionalização do relacionamento do Estado com a sociedade em geral baseado na forte utilização de recursos de tecnologia da informação e comunicação. Esta pesquisa apresenta também fundamentação teórica consistente sobre o estudo do gerenciamento de projetos, conjunto de práticas necessárias para a implementação de mudanças com planejamento, acompanhamento e controle, afinal de contas, o Estado deparou-se com um grande ambiente de mudanças nos últimos tempos, sendo necessário a busca por modelos e conceitos consistentes de gestão destas mudanças. A pesquisa apresenta ainda, alguns exemplos práticos de modernização da gestão pública através do gerenciamento de projetos de governo eletrônico, construindo uma importante fonte de conhecimentos e motivação para a elaboração de novos projetos com esta finalidade. 1.2 Definição do Problema De que forma, o governo eletrônico pode colaborar para a mudança e modernização e inovação do Estado e como o gerenciamento de projetos pode servir de instrumento para planejamento, execução e controle deste ambiente de mudanças ?
  17. 17. 1.3. Objetivos do Trabalho 1.3.1. Objetivo Geral O objetivo geral desta pesquisa é apresentar como o gerenciamento de projetos de governo eletrônico apresenta-se como solução factível para a modernização e inovação do Estado, e a conseqüente melhoria da qualidade e efetividade de seus serviços para a sociedade. 1.3.2. Objetivos Específicos • Analisar a fundamentação histórica da modernização do Estado brasileiro; • Estudar o panorama e as tendências do governo eletrônico no Brasil e no mundo; • Discutir a importância do gerenciamento de projetos para a modernização do Estado e; • Apresentar experiências práticas da utilização do gerenciamento de projetos no contexto da modernização do Estado, através da criação de produtos de governo eletrônico. 1.4. Metodologia Este estudo, quanto ao método, utilizou-se do método descritivo, por partir da análise dos fatos observados, registrados, analisados, classificados e interpretados, sem a interferência do pesquisador sobre eles. Marconi & Lakatos (1999) definem pesquisa descritiva como aquela que aborda a descrição, registro, análise e interpretação de fenômenos atuais, objetivando o seu funcionamento presente e futuro. Esta pesquisa é descritiva porque pretende detalhar com maior exatidão possível os fatos e fenômenos da situação em estudo, neste caso, a relação existente entre o gerenciamento de projetos e a modernização da gestão pública no Estado de Alagoas. Quanto a sua natureza, o trabalho consiste numa pesquisa aplicada, pois de acordo com Jung (2004) consiste na utilização do conhecimento da pesquisa básica e da tecnologia para se obter aplicações práticas como produtos ou processos. Quanto ao procedimento de pesquisa, utiliza-se um estudo de caso cujo objetivo é a investigação de um fenômeno dentro do contexto local, real e especialmente quando os limites entre fenômeno e o contexto não estão claramente definidos (JUNG, 2004).
  18. 18. 1.5. Estrutura do Trabalho O presente trabalho possui seis capítulos na sua estrutura básica: Cap. 1. Justificativa, objetivos da pesquisa e metodologia aplicada; Cap. 2. Fundamentação teórica sobre os movimentos de modernização e reforma do Estado brasileiro e sua influência na atual estrutura do Estado que vivenciamos. Cap. 3. Panorama do governo eletrônico no Brasil e no mundo, suas tendências e seu impacto no processo de modernização do Estado. Cap. 4. Fundamentação teórica sobre gerenciamento de projetos, apresentando-o como diferencial estratégico para a implementação de mudanças planejadas no contexto da modernização do Estado. Cap.5 A experiência do Estado de Alagoas na gestão pública orientada por projetos e os produtos gerados através da aplicação de uma metodologia de gerenciamento de projetos de governo eletrônico. Cap. 6. Considerações finais e perspectivas futuras da pesquisa.
  19. 19. 2. O PODER PÚBLICO E A GESTÃO DE SERVIÇOS No processo de relacionamento entre o poder público e os demais entes da sociedade, a idéia de serviço, ou ainda, da prestação de serviços, consegue tornar tangível esta relação, que permite aos governos oferecer a sociedade em geral, mecanismos de regulação, controle e gestão social, permitindo assim, a convivência harmônica dos mais distintos segmentos da sociedade organizada e desorganizada. No contexto do argumento da Hélice Tripla, a sociedade vem sendo regida pela interação freqüente entre Governos, Universidades e Setor Produtivo (FUJINO, n.d). Neste cenário, a definição efetiva das interfaces de relacionamento entre estes segmentos da sociedade consiste em fator fundamental e estratégico para o desenvolvimento econômico e social. Estas interfaces traduzem o conceito de prestação de serviço, assim como os conceitos de fornecedor e cliente, onde cada segmento citado assume um papel ou outro, de acordo com os eventos existentes no dia-a-dia. Neste capítulo, iremos analisar a importância e os impactos da gestão de serviços no Poder Público, contextualizando o Governo Eletrônico como principal vetor de inovação no relacionamento entre o governo e a sociedade. 2.1 Definições e características dos serviços Segundo a definição de Kahtalian (2002) um serviço é um desempenho, essencialmente intangível, que não resulta na propriedade de algo. O serviço pode ou não estar ligado a um produto físico. Desta forma, serviços são desempenhos no tempo e espaço que geram valor para o cliente por meio de uma transformação, uma experiência de serviço. Exemplificando este conceito, analisemos alguns cenários: Durante uma aula, um aluno não se torna dono da aula, mas “recebe” a experiência da aula, que deve gerar uma transformação, gerando valor. O mesmo ocorre num consultório médico, num restaurante, numa oficina mecânica: o cliente não se torna dono do serviço. O serviço é um desempenho transformador, intangível em essência, mesmo quando ligado a um produto físico. Mesmo em serviços que possuem um forte componente de bens, produtos e máquinas, como o transporte aéreo, o cliente não pode levar a viagem para casa e mostrar aos amigos. Ele pode sim, viver a experiência transformadora da viagem e, no máximo, mostrar a passagem, as fotos, alguns elementos tangíveis do serviço. Esses elementos inclusive são fundamentais para tangibilizar o serviço. Um serviço também precisa ser
  20. 20. entendido por suas características: inseparabilidade, variabilidade, intangibilidade e perecibilidade. Kahtalian (2002) analisa que a inseparabilidade agrega a característica que a produção e consumo de um serviço são simultâneos, inseparáveis. Assim, ao mesmo tempo em que um professor produz a sua aula, esta é consumida pelos alunos. Assim como, enquanto um médico produz sua consulta, o paciente a consome, como cliente do serviço. O autor comenta que os serviços são variáveis. Isto é, os serviços variam e podem variar conforme o prestador do serviço e o cliente. Esta característica tanto pode ser vista sob um prisma positivo quanto negativo. O prisma positivo da variabilidade é que ela permite a customização, a personalização, o atendimento diferenciado às expectativas de grupos de clientes. Um palestrante pode adaptar a palestra a seu público, assim como um médico pode adaptar o seu serviço ao tipo de cliente que está atendendo. O lado negativo da variabilidade é que ela torna difícil o estabelecimento de um padrão de serviço, de uma performance padronizada, imune a erros. Isso faz com que seja comum, por exemplo, alguns problemas: • Como garantir que grandes organizações com centenas de funcionários falem a mesma língua, tratem o cliente do mesmo modo, tenham a mesma performance? • Como uniformizar o serviço se estamos imersos num conjunto heterogêneo de culturas, de organizações, de critérios e, sobretudo, de relacionamentos pessoais que tanto podem ajudar quanto atrapalhar o serviço? Sobre a variabilidade, o autor finaliza comentando que a conseqüência é que a qualidade do serviço depende das pessoas que o prestam e consomem. E o segredo do serviço é conseguir, respeitando-se a variabilidade, estabelecer padrões mínimos que garantam uma performance adequada ao serviço. O difícil não é ser excelente um dia, mas conservar a excelência todos os dias. A terceira característica do serviço é a intangibilidade. Um serviço é intangível, isto é, não é palpável. Esta é sua mais evidente característica. Contudo, é preciso, aqui, fazer um alerta: embora seja essencialmente intangível, todo serviço possui diversos elementos tangíveis palpáveis, perceptíveis. Por exemplo, em uma escola, o ambiente físico, as instalações, os materiais utilizados em sala, livros, apostilas e pessoas são elementos tangíveis. Mais ainda: todas as comunicações da escola são elementos visíveis do serviço, que, no mínimo, comunicam algo sobre ele. O autor comenta ainda que os elementos tangíveis do serviço, que podem mesmo ser as pessoas que nele trabalham, cumprem o papel de reduzir o nível de dúvida sobre a qualidade do serviço. É que, como se diz com freqüência, todo serviço é a compra de uma
  21. 21. promessa. Temos que acreditar na promessa do serviço e pagar pra ver, isto é, só saberemos se a promessa que o serviço sugere foi cumprida após a experiência de o serviço ocorrer. A quarta característica dos serviços, segundo Kahtalian (2002), é a perecibilidade. Serviços são perecíveis, isto é, não podem ser estocados. Assim, são temporais, prestados num tempo e local precisos. O que essa característica gera para a gestão de serviços? Uma pressão e uma necessidade de encontrar um ponto ótimo entre a oferta e a demanda do serviço. Ou seja, o grande problema é como administrar a demanda de um serviço. 2.2 Gestão de serviços públicos Albrecht (2003), em seu clássico livro – Revolução nos Serviços: Como as empresas podem revolucionar a maneira de tratar os seus clientes - faz uma série de provocações sobre o papel dos serviços na estrutura estatal. Albrecht (2003) cita C. Northcote Parkinson, onde este afirma que: “Se há algo que o servidor público detesta fazer é servir o público”. Albrecht (2003) cita ainda o humorista norte-americano Will Rogers, que costumava advertir as pessoas para “ficarem felizes em saber que elas não estavam recebendo todo o serviço governamental pelo qual estavam pagando”. Albrecht (2003) questiona ser uma “vergonha que os órgãos do governo tenham, em geral, uma imagem de prestação de serviço tão ruim”. O autor questiona e analisa ainda o porquê de que em quase todas as nações do Ocidente, cujos cidadãos consideram ser o governo um serviço, a imagem dominante dos órgãos do governo e dos funcionários públicos é a da indiferença, ineficácia e ineficiência. O autor finaliza seus questionamentos considerando sobre o porquê dos servidores públicos carregarem consigo a imagem de preguiçosos, desmotivados e indiferentes às necessidades do público, preocupando-se apenas com a sua “segurança” no emprego. Em sua análise, Albrecht (2003) afirma que a principal razão pela qual o serviço público é geralmente tão mal é simples: “não é necessário, às entidades governamentais, que seja oferecido um bom serviço”. Não há qualquer fator de sobrevivência no raciocínio dos administradores de órgãos públicos, assim como ocorre com os responsáveis pelas empresas privadas. O autor complementa ainda que “se a qualidade de um serviço de um hotel for péssima, certamente o cliente se hospedará em outro hotel na próxima vez”. Mas, raramente, no caso de um órgão estatal, há alguma razão forte para obrigá-lo a servir bem. Na maioria dos casos, não há qualquer alternativa para o cidadão. Diante destas provocações, iremos analisar algumas definições de serviço público e funcionalidades dos serviços na administração pública do Estado brasileiro.
  22. 22. 2.2.1 Gestão de serviços públicos no Estado brasileiro A Constituição Federal de 1998 modificou diversas competências e características do Estado brasileiro. Segundo Wurster (2006), a noção de serviço público, suas características e os princípios inseridos nesse contexto devem ser repensados na era da globalização, que, dentre outras características relevantes para o estudo e a interpretação do direito, vem acompanhada das teses do neoliberalismo. A autora complementa ainda que ”Não foi sem motivo que a própria Constituição Federal brasileira já não se confunde mais, ao menos em aspectos pontuais, com aquela promulgada em 5 de outubro de 1988”. De acordo com Catão (2002) a Constituição de 1988 alterou o papel do Estado perante o cidadão colocando-o como ser que não mais se abstém de prestar, mas que, tendo em vista a desigualdade social existente, passa a desempenhar atividades ao cidadão, prestando-lhe utilidades de forma a tornar sua vida mais digna. Desta forma, analisaremos as colocações de alguns autores sobre a noção de serviço público mediante a nova estrutura do Estado brasileiro delineado pela Constituição de 1998. Segundo Meirelles (1993), “Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniências do Estado.”. Di Pietro (1999) define o serviço público como “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente as atividades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público". Bandeira de Mello (1999) complementa ainda que “o serviço público seja todo aquele prestado pela administração pública ou por seus delegados sob normas e controles estatais para satisfazer necessidades essenciais (saúde, segurança, etc.) ou secundárias da coletividade ou simples conveniência do Estado (CPF, etc.)”. No âmbito da Constituição Federal de 1998, Catão (2002) complementa que a Carta Magna nasceu com o intuito de prestar ao cidadão as utilidades que o mesmo precisa para viver dignamente, de forma a não depender apenas do mercado para prover suas necessidades. Por isso atribui diversas competências ao Estado brasileiro, obrigando a Administração Pública a desempenhar certas atividades que o Estado, por considerá-las "atinentes a interesses integrados em sua esfera de ação própria” (MELLO apud CATÃO, 2002), retira do setor produtivo e traz para si como uma competência, um dever – poder. Wurster (2006) contextualiza a Constituição de 1998 com o cenário atual comentando que entre as principais alterações relevantes na Carta Magna, encontram-se o processo de privatizações operado na última década, a liberação de alguns dos setores da
  23. 23. economia com a extinção parcial ou total dos monopólios, bem como a tendência de transferir aos particulares a prestação dos serviços públicos, antes concentrados no poder Estatal, com a utilização de contratos de concessão e permissão. O processo de privatizações das empresas públicas iniciado no governo Collor, transferiu do Estado para a iniciativa privada, a obrigação pela prestação de uma serie de serviços anteriormente públicos. Entretanto, com o passar dos tempos segundo Catão (2002), a distinção entre serviços próprios do Estado e serviços próprios dos particulares parece não fazer mais sentido para os governantes e legisladores brasileiros. Neste contexto, Catão (2002) afirma que são duas as formas básicas de atuação do Estado brasileiro: a prestação de atividades que o sistema jurídico considera como públicas e, destarte, são próprias do Estado, como também aquelas atividades que são próprias dos particulares e que o Estado só atua em casos excepcionais. No atual Estado brasileiro, que tem como inspiração a noção de Estado do bem estar social, a Constituição prevê várias atribuições que cabem ao Estado prestar (Art. 175º), consubstanciando-se, tais atividades, nos chamados serviços públicos que se apresentam completamente delineadas pela Constituição Federal (BRASIL, 1988). Wurster (2006) conclui comentando que a Carta Magna exige do Estado a sua atuação positiva, a partir do reconhecimento da vulnerabilidade de certos bens jurídicos, que impõem a interferência estatal para a sua devida proteção, entre eles o meio ambiente, as relações de trabalho e as relações de consumo. A autora destaca ainda como fundamental no processo de compreensão dos conceitos de prestação de serviços no Brasil a análise e o entendimento da Lei Federal 8.078, de 11 de setembro de 1990, mais conhecida como o “Código de Defesa do Consumidor”. 2.2.2 O Código de Defesa do Consumidor Segundo Wurster (2006), A Constituição Federal de 1988, quando se referiu aos princípios da atividade econômica, fez incluir, no seu Art. 170º, que a ordem econômica tem por fim assegurar a todos, existência digna, observado, entre outros, o princípio da defesa do consumidor. De outro lado, o Art. 175º da Carta Magna impôs às empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos a obrigação de manter serviço adequado respeitados os direitos dos usuários, segundo lei ordinária federal a ser elaborada. Com a publicação da Lei 8.078/90 foram disciplinados instrumentos de ordem processual aptos a protegê-los individual e coletivamente, entre outros (BRASIL, 1990). O Código de Defesa do Consumidor, no seu Art. 4º, fixou princípios a serem respeitados quando da interpretação e aplicação de suas normas, prescrevendo entre eles o
  24. 24. da racionalização e melhoria dos serviços públicos (inciso VII). Ainda o Art. 6º assegurou como direito básico do consumidor, a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral. Por fim, o Art. 22º prescreveu obrigações aos órgãos públicos, por si ou por suas empresas, permissionárias e concessionárias, determinando o fornecimento de serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos, prescrevendo em seu parágrafo único que nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados (BRASIL, 1990). Com o objetivo de regulamentar o Art. 22º do Código de Defesa do Consumidor, foi editada a Lei 8.987/95, que dispõe sobre o regime de concessão e permissão, a qual, expressamente, impõe a incidência das previsões do Código de Defesa do Consumidor na prestação do serviço público, ao prescrever (art. 7º) os direitos e obrigações dos usuários, sem prejuízo do disposto na Lei 8.078/90, fixando entre eles, o direito de receber serviço adequado; de receber do poder concedente e da concessionária, informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos; de obter e utilizar o serviço com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços; de levar ao conhecimento do poder público e da concessionária as irregularidades de que tenham conhecimento, ao mesmo tempo em que devem comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pelas concessionárias (BRASIL, 1995a). Desta forma, de acordo com o Art. 6º, § 1º, 2º e 3º da Lei 8.987/95, um serviço adequado caracteriza-se por (BRASIL, 1995a): “Art. 6 (...) § 1º Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na prestação e modicidade das tarifas. § 2º A atualidade compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. § 3º Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando: I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e
  25. 25. II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade.” As Leis 8.078/90 e 8.987/95 foram de fundamental importância no processo de regulação de serviços públicos. Graças a estes dispositivos jurídicos, o processo de relacionamento entre o Estado, Setor Produtivo e Sociedade obteve inúmeros ganhos de qualidade. Analisaremos, na continuação deste capítulo, o processo de amadurecimento da estrutura estatal visando ampliar sua capacidade de relacionamento com a sociedade diante da evolução legal, contextual e sócio-econômica do Brasil na década de 90 até então. Ribeiro (2003) complementa que esta década no Brasil foi o palco de um conjunto de políticas orientadas para transformações econômicas, políticas, tecnológicas e institucionais, visando à inserção do país na nova ordem internacional. A transformação do papel do Estado entrou na agenda governamental, juntamente com a aceleração do processo de privatização. 2.3 A Reforma do Estado e o relacionamento do governo com a sociedade Apesar da Constituição de 1998 representar diversos avanços para a sociedade brasileira, o processo de operacionalização das mudanças delineadas na Carta Magna resultou em algumas complicações para a gestão da estrutura estatal. Com o objetivo inicial de tornar-se mais efetivo perante os anseios da sociedade, os governos do Brasil entre os anos de 1988 e 1994, tomaram uma série de medidas que, dentre as de maior destaque, encontram-se a abertura para os mercados externos assim como o enxugamento agressivo da máquina pública. Estas ações, apesar de terem trazido alguns ganhos, condicionou o Estado a se desviar de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre em particular, a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação. Nesse sentido, a Reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1995b). Diante deste cenário, o Brasil depara-se com o grande desafio histórico de articular um novo modelo de desenvolvimento que possa trazer para o conjunto da sociedade brasileira a perspectiva de um futuro melhor. Um dos aspectos centrais desse esforço é o fortalecimento do Estado para que suas ações reguladoras sejam eficientes e eficazes, no quadro de uma economia de mercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de cunho social que precisa implementar.
  26. 26. Este novo modelo de desenvolvimento depara-se com a necessidade de reorganização das estruturas da administração com ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público; na verdadeira profissionalização do servidor, que passaria a perceber salários mais justos para todas as funções, cujas práticas vem sendo adotadas com sucesso em muitos países desenvolvidos e em desenvolvimento. (BRASIL, 1995b). 2.4 Evolução do relacionamento governo-sociedade no final do século XX Considerando o processo de reorganização do papel do Estado perante a sociedade, houveram momentos importantes que contribuíram e contribuem para o atual nível de amadurecimento da máquina pública no contexto do relacionamento com a sociedade e conseqüentemente na prestação de serviços públicos. Oliveira (2006) classifica o processo de evolução do relacionamento do poder público com a sociedade no Brasil no final do século XX em alguns movimentos, que são: • Plano Diretor da Reforma e Aparelho do Estado – 1995 • Emenda nº. 19/1998 • Programas de Modernização da Estrutura Fiscal e Previdenciária • Programas de Modernização da Estrutura de Planejamento e Gestão • Criação dos Serviços Integrados de Atendimento ao Cidadão 2.4.1 Plano Diretor da Reforma e Aparelho do Estado – 1995 O papel do Estado na primeira metade deste século ficou caracterizado como uma entidade interventora e indutora do crescimento econômico e social. Este modelo vigorou com bastante êxito até meados da década de 70, entretanto, com custos e impactos bastante complexos. Este modelo passou a não mais se compatibilizar com evolução dos anseios da sociedade, precisamente na década de 90, tendo como conseqüência a ineficiência e ineficácia no atendimento aos cidadãos, sobretudo na área social. A Reforma do Estado então, passou a se tornar algo inevitável, cobrado pela cidadania, que se sente frustrada mediante suas demandas e expectativas. Como principais desafios, o Estado reformista teria que implementar: • Um ajuste fiscal duradouro; • Reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional; • A reforma da previdência social; • A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;
  27. 27. • A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”, ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas. Como conseqüência, o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em que envolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovem cidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir, dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los buscando ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. O Plano Diretor da Reforma e do Aparelho do Estado busca contextualizar os principais modelos de administração pública vigentes na história e direciona as suas ações para um modelo de administração pública gerencial, orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. A administração pública gerencial visualiza o cidadão como contribuinte de impostos e principalmente como cliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas. No processo de concepção do Plano, fora elaborado um diagnóstico da administração pública brasileira que buscou respostas e soluções para algumas perguntas como: • O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? • Algumas delas podem ser eliminadas? Ou devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado? • Por outro lado, dadas às novas funções, antes reguladoras que executoras, deve o Estado criar novas instituições? • Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores são satisfatórias? Dispõe-se de uma política de recursos humanos adequada?
  28. 28. • As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? Mediante estes questionamentos, poderemos analisar os demais movimentos da evolução do relacionamento do poder público com a sociedade no Brasil. A Emenda Constitucional nº. 19/98 abordou a melhoria do processo de gestão de recursos humanos na administração pública. Conseqüentemente, objetivando a efetivação do ajuste fiscal necessário ao novo Estado, tivemos a implementação dos Programas de Modernização da Estrutura Fiscal e Previdenciária objetivando a modernização do aparelho do Estado, assim como seus mecanismos de governança, necessários para a obtenção da eficiência e eficácia das políticas públicas, tivemos a implementação dos Programas de Modernização das Estruturas de Planejamento e Gestão e ainda, a estruturação das Centrais de Atendimento Integrado ao Cidadão, integrando e ampliando a abrangência e a qualidade do Estado na prestação de serviços ao cidadão. 2.4.2 Emenda Constitucional nº. 19/98 O diagnóstico do Plano Diretor condicionou a estrutura estatal a refletir, estudar e conceber uma estratégia de reposicionamento perante a sociedade. Diante dos fatos, o questionamento que aborda a adequação dos servidores públicos ao novo modelo desenhado para o Estado resultou numa série de desdobramentos. A Constituição de 1988 no campo da administração de recursos humanos impôs uma série de restrições à gestão de pessoas na estrutura estatal. Por meio da institucionalização do Regime Jurídico Único 1 , deu-se início ao processo de uniformização do tratamento de todos os servidores da administração direta e indireta. Limitou-se o ingresso ao funcionalismo através do concurso público, sem regularidade e avaliação periódica da necessidade de quadros, assim como a extensão do regime estatutário para todos os servidores civis, ampliando o número de servidores estáveis, não apenas encareceu enormemente os custos da máquina administrativa, mas também condicionou muitos funcionários a não valorizarem seu cargo, na medida em que a distinção entre eficiência e ineficiência perde relevância. Lima (2000) destaca, dentro desse panorama, que advém de uma nova filosofia decorrente de novos acontecimentos e de novas condições econômicas, sociais e históricas, não refletidas pelo constituinte de 1988, foi editada a Emenda Constitucional nº. 19/98, que veio instrumentalizar as mudanças que se apontavam como necessárias à remoção de 1 Lei nº. 8.112, de 11/12/1990 – disponível em http://www.tcu.gov.br/Institucional/Legislacao/RJU/home.html
  29. 29. obstáculos da Carta de 1988, à implantação plena dos postulados da Administração Gerencial. De acordo com Silva (2005), a Emenda Constitucional nº19/98 alterou dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, e ficou conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa. Mudanças importantes foram por ela implementadas, desde a extinção do chamado “Regime Jurídico Único” até a modificação das regras sobre estabilidade, passando pela criação de subsídios, em substituição a vencimentos, e arribando nos conselhos de política de administração e remuneração de pessoal. As mudanças introduzidas pela EC 19/98, produziram significativas conseqüências na Administração Pública e, também, ecoou fortemente na vida dos agentes públicos brasileiros, alterando o regime administrativo brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas (SILVA, 2005). A Emenda Constitucional nº. 19/98, que modificou dispositivos da Constituição Federal de 1988, referentes à Administração Pública e ao servidor público, alterou o regime administrativo do Estado brasileiro, seus princípios e normas, além de propor o controle das despesas e finanças públicas, para influenciar o custeio de atividades a cargo do Distrito Federal. A mudança formal à Magna Carta de 1988, em linhas gerais, interferiu na admissão de pessoal na política remuneratória, na estabilidade e na descentralização das funções das entidades administrativas. Silva (2005) destaca que a EC 19/98 gerou impactos no relacionamento entre cidadão e governo, oferecendo direito do usuário de reclamar contra o funcionamento deficiente do serviço público e o direito de acesso a registros administrativos e a informação sobre atos de governo conforme prevê a nova redação do artigo 37, § 3º, da Constituição Federal (BRASIL, 1998): “Art. 37 (...) § 3. A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente: I- as reclamações relativas á prestação dos serviços públicos em geral, assegurada a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
  30. 30. II- o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5º, incisos X e XXXIII. III- a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública”. Lima (2000) complementa que muito embora alguns afirmem que o objetivo da reforma administrativa, como ficou conhecida a Emenda nº19/98 tenha sido, preponderantemente, a reforma do regime jurídico dos servidores públicos, a fim de adequá- lo às novas exigências da dinâmica administrativa do princípio da eficiência, à semelhança do que fez o artigo 103 da Constituição espanhola, e já presente em nossa legislação, foi de importância fundamental para nortear toda a reforma do aparelhamento do Estado, marcando a tônica da Administração Gerencial. 2.4.3 Programas de Modernização da Estrutura Fiscal e Previdenciária Balizados pelas diretrizes do Plano Diretor da Reforma e Aparelho do Estado, a estrutura estatal em seus vários níveis e instâncias, desenhou alguns importantes programas de modernização. Objetivando a implementação do ajuste fiscal demandado pelo Estado reformista, agravados pela complexidade do cenário econômico da época, em meados de 1997 e 1998, foram implementados três grandes programas de modernização fiscal e previdenciária, o PNAFE - Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros, o PNAFM - Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros e o PARSEP - Programa de Apoio à Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdência. 2.4.3.1 PNAFE - Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros O Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros – PNAFE, teve início no ano de 1997, vinculado a Unidade Coordenadora de Programas – UCP, da Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda e surgiu como resposta à inadiável necessidade de melhor aparelhamento das máquinas de administração tributária e financeira dos Estados brasileiros. Sua missão é assegurar o fortalecimento e modernização das administrações fiscais dos Estados, para que assumam em definitivo, a parcela que lhes cabe de instrumentos da eficácia do Sistema Fiscal brasileiro, assegurando, por outro lado racionalidade e transparência no manejo dos recursos públicos por parte dos Estados
  31. 31. brasileiros. A principal característica do PNAFE é ser um programa de fortalecimento institucional voltado para a melhora qualitativa e quantitativa da arrecadação tributária, com maior justiça fiscal e para a otimização do gasto público, ao mesmo tempo em que aparece como instrumento fundamental para a recuperação da capacidade de investimento dos Estados brasileiros e, assim, o fortalecimento da própria federação (PNAFE, n.d). Para lograr atingir esses objetivos, o programa buscou o apoio à execução de projetos específicos de modernização fiscal dirigidos à: • Melhoria dos mecanismos legais, operacionais, tecnológicos e de gerência; • Integração e fortalecimento da administração financeira, auditoria e controle interno; • Efetivo e integral controle do cumprimento tributário, contemplando instrumentos mais eficazes destinados à agilização e integração dos órgãos públicos envolvidos na cobrança da dívida tributária. Os resultados decorrentes da execução são o maior equilíbrio fiscal dos Estados, resultante de um melhor controle e transparência do gasto público e do aumento dos níveis de recuperação da receita tributária não cumprida tempestivamente e um fortalecimento do pacto federativo constitucional. Ilustração 1: Logomarca do PNAFE (REVISTA PNAFE, 2006) O PNAFE teve seu orçamento global na ordem de U$ 500 milhões ao Brasil, através de empréstimo obtido junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. Tal aporte de recursos externos foi direcionado para investimentos dirigidos à instrumentalização das gestões tributária e financeira das secretarias estaduais de fazenda, finanças ou tributação. De acordo com Ferreira (2005), durante a execução do PNAFE, uma nova componente foi introduzida com muito êxito, considerando o público-alvo do programa, que foi a do uso massivo da internet como instrumento de ampliação dos componentes relativos à administração tributária. Ferreira (2005) complementa que, como o ICMS 2 , principal imposto estadual estar muito ligado às empresas e a classe contábil, o universo potencial para o tipo de serviços prestados pela administração tributária é bastante elevado, levando 2 Imposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre prestações de Serviços
  32. 32. conseqüentemente alguns esforços do programa para potencializar a internet como ferramenta de relacionamento entre o Estado e seu público-alvo em questão. Ferreira (2005) conclui que no início do programa, em 1997, apenas três das 27 Unidades da Federação participantes do programa possuíam sites web, na sua maioria contendo páginas estáticas com informações simples. Sendo assim, as Secretarias de Fazenda, vislumbrando o alcance do tema, estabeleceram programas de implementação de “agências tributárias virtuais”, materializando no Brasil, os primeiros resultados práticos de um novo conceito crescente na estrutura estatal, o do Governo Eletrônico (e-GOV), que abordaremos mais adiante neste documento. 2.4.3.2 PNAFM - Programa Nacional de Apoio à Administração Fiscal para os Municípios Brasileiros O Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros, assim como o PNAFE, também teve início em 1997, também vinculado a Unidade Coordenadora de Programas – UCP, da Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda e tem por objetivo principal apoiar o governo brasileiro na busca de estabilidade macroeconômica por meio de um equilíbrio fiscal auto-sustentável, fundamentado em uma política transparente e eficiente na gestão da receita e do gasto público municipal (PNAFM, n.d). Ilustração 2: Logomarca do PNAFM (PNAFM, n.d) Para atingir os seus objetivos, o Programa apoiará a implantação de Projetos de fortalecimento institucional destinados a: • Introduzir modelo de gestão com foco nos clientes (sociedade) e voltado para resultados, definindo de forma clara as funções e as responsabilidades da administração pública municipal, incluindo a estratégia e os procedimentos de concessão, privatização e terceirização dos serviços públicos municipais; • Instituir uma política abrangente e transparente de recursos humanos, dimensionando um quadro de pessoal consistente com as reais necessidades da administração pública municipal;
  33. 33. • Implantar métodos e instrumentos de planejamento e de elaboração do orçamento municipal, dentro de um contexto de transparência e de participação da população; • Integrar a administração financeira e implantar controles automatizados para programação e execução orçamentária e financeira e para a consolidação da auditoria e do controle interno dos Municípios; • Aperfeiçoar o controle do cumprimento das obrigações tributárias, por parte do contribuinte, mediante a implantação de novas técnicas e metodologias de arrecadação, de fiscalização e de cobrança administrativa e judicial da dívida tributária; • Habilitar as prefeituras municipais para o melhor exercício das funções relevantes de educação fiscal e de atenção ao cidadão; e • Apoiar as autoridades e os líderes municipais na implantação de uma administração pública centrada nos deveres e direitos do cidadão. O programa visa criar condições para que as administrações municipais possam alcançar maior autonomia no financiamento do gasto público através de receitas próprias e melhorar o desempenho de suas funções sociais, especialmente no atendimento ao cidadão e ao contribuinte. Contribuirá também para que sejam minimizadas as disparidades técnicas e operacionais atualmente existentes entre as várias administrações fiscais municipais e para que se estabeleçam as bases para a integração dos diferentes sistemas fiscais. O PNAFM também obteve financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, com trabalhos e projetos desempenhados paralelamente ao PNAFE. Entretanto, os dois programas possuem diretrizes, conceitos e estruturas similares e convergentes, caracterizando-se pelos respectivos públicos-alvo, sendo o PNAFE voltado aos Estados e o PNAFM, para os municípios. Ilustração 3: Estrutura de Gestão do PNAFE e PNAFM. DIAS (2004)
  34. 34. 2.4.3.3 - PARSEP - Programa de Apoio à Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdência. O Programa de Apoio à Reforma dos Sistemas Estaduais de Previdência - PARSEP tem por objetivo desenvolver a capacidade institucional dos órgãos formuladores da política previdenciária para servidores públicos nos governos Federal e Estadual, com o objetivo de auxiliar na viabilidade financeira e atuarial dos sistemas de Previdência. Ele é financiado, em parte, com recursos da União e, em parte, por meio do empréstimo contraído junto ao Banco Mundial e cuja cifra total monta a US$ 10 milhões, sendo que a maior parte desses recursos será transferida para os Estados na forma de contratação de consultoria, treinamento, transferência de equipamentos e software, seminários e publicações (MPAS, n.d). O PARSEP foi criado em 1998, vinculado a Unidade de Coordenação de Programas – UCP da Secretaria-Executiva do Ministério da Fazenda, assim como o PNAFE e o PNAFM. Em abril de 2002, teve suas ações transferidas para o Ministério da Previdência e Assistência Social (MF, 2004). O PARSEP divide-se em três fases, as quais acontecerão no âmbito estadual. Na primeira fase, os Estados deverão adequar suas bases de dados cadastrais, por meio da criação do Cadastro Previdenciário, que irá possibilitar a implantação do SIPREV - Sistema Integrado de Informações Previdenciárias. Na segunda fase ocorrerá a elaboração do diagnóstico do modelo previdenciário estadual vigente, com análise atuarial; elaboração de proposta de reforma do sistema previdenciário; realização de seminário e edição de publicações para discussão e disseminação dos resultados entre os agentes envolvidos. E finalmente, na terceira fase haverá a elaboração do Plano Diretor de Previdência com o objetivo do planejamento dos sistemas que atenderão a área fim dos Regimes Próprios dos Estados. Todas as atividades da reforma dos Estados será objeto de disseminação, por meio de workshops, treinamentos e publicações custeados pelo PARSEP, a pedido dos Estados. 2.4.4 Programas de Modernização da Estrutura de Planejamento e Gestão Considerando os avanços nos programas voltados a modernização da estrutura tributária e previdenciária, descrita no tópico anterior, o Estado reformista também buscou a implementação de importantes programas voltados ao aparelhamento da estrutura de planejamento, gestão e políticas públicas do Brasil. Destacam-se o PMPEF – Programa de Modernização do Poder Executivo Federal e o PNAGE - Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal.
  35. 35. 2.4.4.1 PMPEF – Programa de Modernização do Poder Executivo Federal O Programa de Modernização do Poder Executivo Federal teve seus trabalhos iniciados em junho de 1998 e consiste num grande programa de modernização administrativa na estrutura da Administração Pública Federal (APF). Mediante as diretrizes delineadas pelo Plano Diretor da Reforma, o PMPEF foi estruturado em um conjunto de quatro subprogramas (PNUD & MARE, 1998): • Reforma Institucional; • Gestão e Desenvolvimento de Recursos Humanos; • Gestão e Tecnologia da Informação; • Atendimento ao Cidadão. O Subprograma de Reforma Institucional compreende a execução de três componentes dirigidos a viabilizar o processo de racionalização da Administração Pública Federal (APF): a) Reestruturação da Administração Pública Federal; b) Implantação de Agências Executivas, que apoiará a qualificação de Autarquias e de Fundações; c) Implantação de Organizações Sociais, que apoiará a transformação de entidades públicas federais, responsáveis pela execução de atividades não exclusivas do Estado, em organismos públicos não estatais, sem fins lucrativos, para desenvolver atividades culturais, educativas, de saúde, de pesquisa e de assistência social. O Subprograma de Gestão e Desenvolvimento de Recursos Humanos compreende a implementação de quatro componentes: a) Administração de Recursos Humanos da APF; b) Definição de Carreiras Públicas e Regimes de Trabalho; c) Fortalecimento do Centro de Documentação e Informação da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP); d) Formação de Quadros para a Segurança Pública. O Subprograma de Gestão e Tecnologia da Informação será executado através de três componentes: a) Planejamento da Informatização e Desenvolvimento de Recursos Humanos; b) Infra-estrutura e Normatização Tecnológica; c) Gestão e Difusão da Informação;
  36. 36. O Subprograma de Atendimento ao Cidadão pretende apoiar um conjunto de projetos dirigidos a transformar o cidadão no foco principal de atenção do Estado. Está estruturado em três componentes: a) Serviço de Atendimento ao Cidadão (SAC’s); b) Comunicação Social; c) Preparação de Projetos e Estudos em Cidadania e Modernização do Estado. Diante destes quatro subprogramas, o PMPEF norteou não apenas a administração pública federal, mas também as outras instâncias do Poder Público. Os resultados deste programa resultaram na maior eficiência da administração pública, mediante a reformulação institucional de diversas entidades públicas, compartilhamento de atribuições e serviços com organizações sociais, modernização da estrutura de recursos humanos, modernização das estruturas de gestão tecnológica, e visando a melhoria da qualidade da prestação de serviços, a criação das Centrais de Atendimento ao Cidadão. 2.4.4.2 PNAGE - Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal. Mediante a implementação dos programas de modernização citados nos tópicos anteriores, o Governo Federal brasileiro elaborou pesquisa que constatou algumas mudanças na administração pública estadual realizada nos últimos anos. Estes avanços, no entanto, não privilegiaram a temática da gestão pública e suas inter-relações com o Orçamento, o Planejamento, as Políticas Públicas e as Avaliações de Desempenho (ABRUCIO, 2003). É exatamente aí que se encontra um dos principais nós para a melhoria da ação do Estado brasileiro, em geral, e dos governos estaduais, em particular. Diante desta constatação fez-se necessário de a criação de uma ação efetiva voltada ao fortalecimento das estruturas de planejamento, orçamento, gestão e controle dos Estados brasileiros. Esta demanda consistiu na principal premissa para a elaboração de um programa para esta finalidade. O PNAGE é o Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal, coordenado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o propósito de modernizar a gestão pública estadual a partir de uma visão transversal e integrada do ciclo de gestão pública: planejamento, orçamento, gestão e controle. A finalidade do Programa é contribuir para melhorar a efetividade do gasto público estadual, tendo os seguintes componentes (PNAGE, 2003): • Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas públicas;
  37. 37. • Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos humanos; • Modernização de estruturas organizacionais e de processos administrativos; • Fortalecimento de mecanismos de transparência administrativa e de comunicação; • Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de tecnologia de informação; • Desenvolvimento de uma cultura de promoção e implantação de mudança institucional. Ilustração 4: Logomarca do PNAGE (PNAGE, 2003) O PNAGE terá o financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento, com a contra partida dos Estados da Federação. No dia 31 de maio de 2003, o BID liberou um empréstimo de US$93 milhões ao Brasil para apoiar a primeira fase do programa. Com este programa, espera-se que os governos estaduais possam responder ao desafio de curto prazo de promover reformas administrativas para melhorar seu desempenho e usar melhor os recursos disponíveis. O plano prevê a implementação de uma nova forma de administração pública baseada na ética, transparente, participatória, descentralizada e focalizada no cidadão. Devido à ampla diversidade de capacidade de gestão dos diferentes estados brasileiros, o programa será estruturado em duas fases com duração total de dez anos. A primeira fase se concentrará principalmente em fortalecer as capacidades dos departamentos estaduais de planejamento e administração, buscando soluções comuns, mas respeitando as necessidades específicas dos estados. O empréstimo do BID tem prazo de 20 anos, com período de carência de cinco anos e taxa de juros variáveis. Os fundos locais de contrapartida totalizam US$62 milhões (SEPLAN-AM, 2003). O Programa encontra-se na fase de preparação para negociação do contrato de empréstimo. Enquanto isso, os Estados continuam mobilizados e se preparando para cumprir as condições exigidas para assinatura do convênio, bem como se estruturando e se capacitando para a fase de execução de seus Projetos (PNAGE, 2003).
  38. 38. 2.4.5 Criação dos Serviços Integrados de Atendimento ao Cidadão Diante dos movimentos de evolução do relacionamento do poder público com a sociedade citados por Oliveira (2006), a Criação dos Serviços Integrados de Atendimento ao Cidadão possuem uma importância diferenciada por tornar tangível, ao alcance direto da sociedade, todos os esforços de modernização traçados pelo Plano Diretor da Reforma, e até então implementados pelo Estado reformista. Apesar das primeiras iniciativas de implantação de Centrais de Atendimento Integrado no Brasil datar do ano de 1991, no Estado de Santa Catarina, e como primeira experiência relevante ter ocorrido no estado da Bahia em 1995 3 , a influência dos trabalhos decorrentes do Plano Diretor, e consequentemente do PMPEF, impulsionaram a criação destas estruturas de atendimento ao cidadão, onde a partir de 1997, este processo proliferou-se nos Estados da Federação, inicialmente com a implantação das Centrais do Rio Grande do Norte, Minas Gerais, São Paulo e Pará, e conseqüentemente em vários outros Estados, totalizando cerca de 23 Estados mais o Distrito Federal. Atualmente, apenas três Estados brasileiros não possuem unidades de atendimento integrado. O quadro abaixo demonstra a evolução histórica da implantação das centrais de atendimento integrado nos diversos Estados (CAC, n.d.): ESTADOS NOME FANTASIA DAS CENTRAIS DATA DE IMPLANTAÇÃO Santa Catarina SACI 09/1991 Bahia Serviços de Atendimento ao Cidadão / SAC 09/1995 Rio Grande do Norte Central do Cidadão 07/1997 Minas Gerais PSIU 09/1997 São Paulo Poupatempo 10/1997 Pará SACI 11/1997 Ceará Casa do Cidadão 01/1998 Maranhão Shopping Cidadão 02/1998 Amazonas Pronto Atendimento ao Cidadão / PAC 03/1998 Pernambuco Expresso Cidadão 06/1998 Rio Grande do Sul Central de Serviços do Cidadão 06/1998 Goiás Vapt Vupt 10/1999 Mato Grosso do Sul Central da Cidadania - Prático 11/1999 Alagoas Central de Atendimento ao Cidadão / JÁ 12/2000 Paraíba Casa da Cidadania 03/2001 Rondônia Shopping do Cidadão 05/2001 Sergipe CEAC 07/2001 Rio de Janeiro Rio Simples 10/2001 Amapá Central de Atendimento Popular / CAP 01/2002 Distrito Federal Na Hora 06/2002 3 Portal das Centrais de Atendimento ao Cidadão: http://www.centraisdeatendimento.sp.gov.br/historico.htm
  39. 39. Piauí Espaço Cidadania 05/2002 Mato Grosso Ganha Tempo 04/2003 Espírito Santo Centro Integrado da Cidadania / CIC 10/2003 Tabela 1: Relação das Centrais de Atendimento ao Cidadão Existentes no Brasil (CAC, n.d) De acordo com o portal das Centrais de Atendimento Integrado (CAC, n.d), as premissas operacionais para o funcionamento do Modelo de Gestão de Atendimento Integrado brasileiro são: • Prestar atendimento de alto padrão de qualidade, eficiência e rapidez, a custo reduzido; • Simplificar as obrigações de natureza burocrática; • Dar resposta pró-ativa às reclamações e às sugestões dos cidadãos; • Acolher, orientar e informar a população sobre os requisitos necessários para a obtenção dos serviços disponíveis; • Multifuncionalidade e flexibilidade para adaptação da Unidade para prestação de serviços que possuem demandas flutuantes. O modelo de atendimento proposto implica, direta e indiretamente, em uma série de ganhos de eficiência e qualidade operacional, que resultam em benefícios, tanto para a sociedade como para o Estado. Este modelo busca a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos ao proporcionar: • Economia de tempo em deslocamentos e em filas de espera; • Economia de dinheiro nos gastos com locomoção e no pagamento a intermediários. • Reconhecimento de sua cidadania, refletido na qualidade do atendimento, no relacionamento com funcionários capazes de solucionar os seus problemas, no conforto proporcionado pelo ambiente e, finalmente, na oportunidade de participar da avaliação dos serviços oferecidos; • Aproximação do Estado ao cidadão, eliminando a intermediação de terceiros; Do ponto de vista do Estado busca-se permanentemente: • Ampliar o acesso do cidadão aos serviços públicos; • Proporcionar maior transparência à gestão pública; • Resgatar o caráter democrático dos serviços de atendimento; • Qualificar e dignificar o trabalho do servidor público; • Induzir transformação na forma de prestação do serviço do Estado, uma vez que o cidadão passa a exigir das organizações públicas, de forma geral, maior qualidade na prestação dos serviços;
  40. 40. • Estimular o reconhecimento do cidadão como o principal foco de atenção do Estado, tornando disponíveis serviços de qualidade. Endler (s.d), ao descrever a experiência da implantação da Central Tudo Fácil, no Estado do Rio Grande do Sul, comenta que as centrais de atendimento podem constituir-se em caminho natural para a prestação dos serviços públicos na internet. A tendência é que tais centrais estejam nas principais cidades do estado. Nesses locais, os serviços podem ser prestados com o auxílio de funcionários públicos, que podem ajudar aqueles cidadãos que encontrarem dificuldades no uso de computadores ou terminais de atendimento. Também devem auxiliar ao grande número de analfabetos e de pessoas com baixa escolaridade na prestação dos serviços públicos. Endler (s.d) complementa ainda que muitos serviços podem exigir um treinamento específico para a sua operação por parte dos funcionários públicos. A forma de atendimento deve ser definida de acordo com os procedimentos necessários para cada serviço. Dependendo da complexidade, os serviços poderão ser self-service ou com atendentes. A interface gráfica pode ser adaptada de acordo com os níveis de capacitação de cada perfil de usuário, podendo diferir entre os cidadãos e os funcionários públicos. Neste capítulo procuramos conceituar a noção de serviço e de serviço público, assim como fazer um histórico das ações governamentais para a melhoria da qualidade do serviço público no Brasil, através da implementação de grandes programas e projetos de modernização da estrutura estatal, assim como de melhoria do relacionamento com o cidadão. No próximo capítulo pretendemos discutir a revolução vivida pelos prestadores de serviços públicos mediante os avanços das Tecnologias da Informação e Comunicação, culminando no conceito de Governo Eletrônico. Discutiremos ainda, no capítulo posterior, a importância do Gerenciamento de Projetos como instrumento estratégico de gestão e execução destas mudanças, que objetivam na melhoria da qualidade de vida da sociedade em geral.
  41. 41. 3. GOVERNO ELETRÔNICO: REVOLUÇÃO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NO ESTADO DIGITAL O final do século XX marcou o mundo como a era da globalização. A supremacia do capitalismo e o conseqüente “fim do mundo bipolar” fortaleceu a integração das economias e o compartilhamento de informações e conhecimento. Diante deste cenário o conceito de sociedade da informação surgiu na década de 90 coincidindo com três fatos históricos fundamentais: primeiro, a extinção da dicotomia entre os Estados Unidos e a União Soviética, elevando aquele país a orientador e responsável pela agenda geopolítica e econômica de um mundo cada vez mais interdependente e economicamente dividido; segundo, a reestruturação da economia capitalista no que respeita à “flexibilidade de gerenciamento”, diminuição do impacto dos já declinantes movimentos das forças produtivas e “diversificação cada vez maior das relações de trabalho”, com forte tendência à dependência de agentes não humanos na mediação da produção de mercadorias e, terceiro, desmonte final do Estado de bem-estar social tal como havia sido concebido, assumindo orientações e intensidades novas, mais adequadas às novas exigências do mercado e aos recursos obtidos junto à sociedade (CASTELLS, 1999, apud SANTOS R., 2002). Esses três fatos condicionaram de um modo geral a intensificação da construção de uma information infra-structure, da qual os Estados Unidos foram os pioneiros, no sentido de espalhar uma “plataforma de computação/comunicação e um conjunto de serviços genéricos de suporte a aplicações” (BRASIL, 2000 apud SANTOS R., 2002). Mediante estas premissas e demandas, a tecnologia da informação e comunicação passou a obter maior relevância neste cenário. No Brasil, SILVEIRA (2001) cita a decisão de governo de intervir no processo de fortalecimento da comunicação e da conectividade, onde na chamada "primeira fase" da Internet, teve participação decisiva, por meio da Rede Nacional de Pesquisa (RNP). Foi a RNP que, a partir de 1989, com o propósito de conectar os pesquisadores brasileiros aos seus pares no exterior, viabilizou a entrada do Brasil no novo ambiente de comunicação e informação. Silveira (2001) complementa que com a liberação do uso da Internet para fins comerciais (que no Brasil ocorreu em 1995), tornou-se claro que a Web não seria apenas mais um lugar para se "fazer as mesmas velhas coisas de modo um pouquinho diferente" (NÓBREGA, 1999 apud SILVEIRA, 2001), e, desde então, a Internet vem impactando, ano após ano, as estratégias de empresas, organizações não-governamentais e governos. Em 1994, o número de usuários da Internet no Brasil situava-se em torno de 36 mil pessoas, todas no meio acadêmico. No final de 1999, o número já chegava a 3,6 milhões (100 vezes
  42. 42. mais) (GUROVITZ, 1999 apud SILVEIRA, 2001). Embora esse número represente apenas 2,5% da população brasileira, e persistam graves desigualdades de renda, desníveis sociais e regionais, o Brasil apresenta efetivas condições de desenvolvimento e utilização dos recursos da Internet e, também, busca um espaço para competir na denominada Nova Economia. Endler (s.d) cita o fato de que acompanhando a explosão do número de usuários, surgem vários tipos de negócios que exploram o potencial da internet como mercado de consumo. Endler (s.d) comenta que o comércio eletrônico que torna-se o grande foco no mundo dos negócios e que segundo pesquisas no ano de 1998, 80% dos presidentes das maiores empresas globais afirmaram que o comércio eletrônico irá mudar completamente, ou significativamente, seus negócios. Endler (s.d.) salienta que as atenções para a internet não estão somente concentradas na iniciativa privada já que muitos governos estão percebendo que ela pode ser um grande instrumento para a prestação dos serviços públicos. Diante desta premissa, a orientação do Estado para o panorama digital se apresenta como uma tendência irreversível no Brasil e no mundo. 3.1 Panorama do Governo Eletrônico Com o fortalecimento do conceito de “Sociedade da Informação”, assim como o crescente uso de recursos de tecnologia da informação para diversas finalidades, como o comércio eletrônico, condicionaram a discussão de um novo tema, em torno do uso destes recursos para a melhoria da estrutura estatal. A informática passou a ganhar cada vez mais relevância no processo de modernização do Estado, constando com maior freqüência nas estratégias de adequação dos processos de relacionamento entre Estado, Setor Produtivo e Sociedade em geral. Neste contexto, surgiu o conceito de Governo Eletrônico que, segundo Balanco & Leony(s.d.),está associado ao uso de modernas tecnologias de informação no conjunto de atividades desenvolvidas pelos órgãos do Estado, visando estabelecer uma relação mais direta, transparente e participativa entre as instituições públicas e os cidadãos e, sobretudo, para dar maior eficiência e eficácia às suas ações. O Banco Mundial comenta que o Governo Eletrônico está mudando a forma dos governos trabalharem, compartilhar informações e oferecer serviços aos seus clientes internos e externos (THE WORLD BANK, 2004, tradução nossa). O conceito de Governo Eletrônico evoluiu do processo de informatização e comunicação em diversos países do mundo. Cingapura, uma das nações do mundo com
  43. 43. maior nível de maturidade em Governo Eletrônico, possui em suas estratégias de governo, o documento “The Government's Infocomm Journey“, que descreve todo o processo evolutivo do uso de TICs na estrutura pública naquele país, um processo que se iniciou no ano de 1980 e já possui diretrizes traçadas até o ano de 2015 (SINGAPORE GOVERNMENT, 2006, tradução nossa). Ilustração 5: Evolução do uso de TICs em Cingapura. (SINGAPORE GOVERNMENT, 2006). Venetis (1999 apud ENDLER, s.d.), cita o caso do governo de Ontário no Canadá, que busca a idéia de fazer o Estado menor possível, o mais flexível e integrado possível através da internet, oferecendo serviços cujo foco é o cidadão. Pesquisas realizadas em 1999 indicam a intenção dos governos Britânicos de oferecerem ao cidadão, de forma eletrônica, 100% dos seus serviços governamentais até 2008. O Governo americano elaborou em 2001, o documento “Implementing the President’s Management Agenda for E-Government“, que insere na agenda presidencial dos Estados Unidos a missão de orientar o Governo Federal americano à resultados eficientes e centrados no cidadão. No documento, “a expansão do Governo Eletrônico consiste em um dos cinco elementos-chave da agenda presidencial”. Esta ação, iniciada em Julho de 2001, foi concebida para fazer o melhor uso dos investimentos em Tecnologia da Informação para economizar bilhões de dólares em disperdícios da máquina pública, reduzir a quantidade de papéis nos procedimentos públicos e otimizar o tempo de resposta ao cidadão, reduzindo de semanas para minutos. (UNITED STATES GOVERNMENT, 2003, tradução nossa). Segundo o Treasury Board Of Canadá Secretariat (2005), numa parceria entre os dois países com o objetivo de fortalecer e expandir o comércio eletrônico e o governo eletrônico, os governos do Canadá e Reino Unido assinaram um protocolo de cooperação com o objetivo de ratificar a intensa cooperação entre os dois países nestas áreas. Na
  44. 44. oportunidade, para ressaltar a importância da tecnologia da informação e comunicação, os signatários do protocolo, Ministros de Estado dos dois países, assinaram o documento utilizando certificados digitais. Ilustração 6: Principais programas de governo eletrônico no mundo (APOLINÁRIO, 2006). A Alemanha consiste noutro interessante estudo de caso de governo eletrônico no mundo. Em setembro de 2000, considerando sua baixa maturidade em Governo Eletrônico na época, o Governo Alemão criou o “BundOnline 2005”, com o objetivo de desenvolver uma plataforma integrada de serviços eletrônicos de governo, cujas ações implementadas entre 2000 e 2005 renderam a Alemanha o posto de 13º nação mais desenvolvida no mundo no contexto do Governo Eletrônico, segundo pesquisa realizada em 2005. Ilustração 7: Nível de maturidade em governo eletrônico das nações no mundo (DEUTSCHE BANK RESEARCH, 2005).
  45. 45. 3.2 O Governo Eletrônico no Brasil As bases da estruturação da política de Governo Eletrônico no Brasil tiveram suas ações iniciais com a implantação da RNP, em meados de 1989, e ainda, a utilização dos primeiros sistemas de informação nos órgãos públicos, na década de 90. Com o advento da globalização, o Plano Diretor da Reforma e os conseqüentes programas de Modernização da estrutura estatal, assim como a evolução da utilização das TICs no poder público em diversas nações do mundo, em meados de dezembro de 1999, foi criado o Programa Sociedade da Informação, elaborado a partir de um estudo do Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia, com a coordenação pelo Ministério da Ciência e Tecnologia. Os principais objetivos eram democratizar o acesso da população às tecnologias da informação e contribuir para o incremento da competitividade do país no mercado global. (RNP, 2000). 3.2.1 O Programa Sociedade da Informação Segundo Balanco & Leony (s.d.), a política de informação oficialmente estabelecida pelo governo brasileiro por meio do Programa Sociedade da Informação teve suas diretrizes expressas no chamado Livro Verde (SocInfo, 2000, apud BALANCO & LEONY,s.d.). Neste livro, a informação é identificada como um recurso estratégico e propulsor do desenvolvimento e é chamada atenção, entre outros objetivos, para a promoção do uso das novas tecnologias de comunicação nos campos econômico e social, tanto na área estatal como na área privada. O programa Sociedade da Informação se desdobrou em sete grandes linhas de ação, que são: • Mercado, trabalho e oportunidades: Promoção da competitividade das empresas nacionais e da expansão das pequenas e médias empresas, apoio à implantação de comércio eletrônico e oferta de novas formas de trabalho, por meio do uso intensivo de tecnologias de informação e comunicação. • Universalização de serviços e formação para a cidadania: Promoção da universalização do acesso à Internet, buscando soluções alternativas com base em novos dispositivos e novos meios de comunicação; promoção de modelos de acesso coletivo ou compartilhado à Internet; e fomento a projetos que promovam a cidadania e a coesão social. • Educação na sociedade da informação: Apoio aos esquemas de aprendizado, de educação continuada e a distância baseados na Internet e em redes, através de fomento a escolas, capacitação dos professores, auto-aprendizado e certificação em tecnologias de informação e comunicação em larga escala; implantação de reformas

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