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Carregado porVetor Mil
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Relatorio os 21900579 sesai DSEI MINISTERIO DA SAUDE CGU

1) A CGU realizou uma auditoria na Secretaria Especial de Saúde Indígena (Sesai) para avaliar a execução de convênios e contratos da Política Nacional de Saúde Indígena. 2) A auditoria encontrou deficiências no planejamento, monitoramento e execução de convênios que podem comprometer os objetivos da política. 3) Também identificou que os indicadores e metas da saúde indígena não vêm sendo atingidos, demonstrando problemas na governança entre a Sesai e as unidades descentraliz

Governo e ONGs◦
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RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO Secretaria Especial de Saúde Indígena - Sesai - Ministério da Saúde Exercício 2019 09 de julho de 2020
Controladoria-Geral da União - CGU Secretaria Federal de Controle Interno RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO Órgão: MINISTERIO DA SAUDE Unidade Examinada: Secretaria Especial de Saúde Indígena - Sesai - Ministério da Saúde Município/UF: Brasília/Distrito Federal Ordem de Serviço: 201900579
Missão Elevar a credibilidade do Estado por meio da participação social, do controle interno governamental e do combate à corrupção em defesa da sociedade. Auditoria Interna Governamental Atividade independente e objetiva de avaliação e de consultoria, desenhada para adicionar valor e melhorar as operações de uma organização; deve buscar auxiliar as organizações públicas a realizarem seus objetivos, a partir da aplicação de uma abordagem sistemática e disciplinada para avaliar e melhorar a eficácia dos processos de governança, de gerenciamento de riscos e de controles internos.
QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU? O relatório contempla os resultados da avaliação do acompanhamento e monitoramento dos convênios e das aquisições de bens e serviços, bem como a análise da execução dos contratos pactuados no âmbito da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas (Pnaspi). Foram analisadas as contratações realizadas para execução dos convênios, bem como os indicadores operacionais utilizados pela Sesai para acompanhar o andamento de suas ações, assim como aqueles indicadores previstos no Plano Plurianual (PPA) 2016-2019. De forma complementar, também foram analisados os aspectos da governabilidade envolvendo a atuação da Sesai sobre o subsistema de saúde indígena, o que, somado às demais avaliações, contribui para identificar o alcance dos propósitos da Política. POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO? Inicialmente, o trabalho foi desencadeado a partir de denúncias de malversação de recursos públicos, veiculadas pela mídia, que apontavam impropriedades na execução dos recursos relacionados à Saúde Indígena. Em complemento, nos últimos anos, a Controladoria-Geral da União executou diversas ações de controle sobre a Política que proporcionaram a realização de trabalho consolidador sobre a temática. Por fim, o tema foi pactuado como uma das abordagens do Plano Tático “Economia da Saúde” da Secretaria Federal de Controle Interno, para os exercícios 2018 e 2019. QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS? Os exames realizados permitiram concluir que as contratações realizadas pelas Unidades Gestoras não estão efetivamente atendendo de forma adequada aos objetivos da Pnaspi. Quanto à execução dos convênios, verificou-se que os recursos transferidos para a prestação de serviços e realização de ações complementares na atenção à saúde indígena não são geridos em conformidade com a legislação pertinente. A análise demonstrou também que os resultados entregues pela gestão estão aquém do esperado, conforme demonstrado pelos baixos índices alcançados nos indicadores e metas previstos nos PPA 2016-2019. Dessa forma, verificou-se que as impropriedades detectadas no âmbito do trabalho acabaram convergindo para uma situação em que o Órgão Central não possui capacidade para identificar problemas críticos, executar as políticas adequadas ao seu enfrentamento e mobilizar os meios e recursos necessários à sua implementação, afetando as condições de governabilidade da Sesai no processo de coordenação e execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS BPS - Banco de Preços em Saúde Casai - Casas de Saúde Indígena CGPO - Coordenação-Geral de Planejamento e Orçamento CGU - Controladoria-Geral da União DASI - Departamento de Atenção à Saúde Indígena DASI - Departamento de Atenção à Saúde Indígena DSEI - Distritos Sanitários Especiais Indígenas DSESI - Departamento de Saneamento e Edificações de Saúde Indígena EMSI - Equipes Multidisciplinares de Saúde Indígena EPP - Empresa de Pequeno Porte ME – Microempresa Pnaspi - Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas Rais - Relação Anual de Informações Sociais RG – Relatório de Gestão SasiSUS - Subsistema de Atenção à Saúde Indígena Sesai - Secretaria Especial de Saúde Indígena Siasi - Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena Siconv - Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse Sistema de Controle Interno - SCI SUS - Sistema Único de Saúde TCU – Tribunal de Contas da União UF – Unidade da Federação
SUMÁRIO INTRODUÇÃO 7 CONSIDERAÇÕES INICIAIS 9 RESULTADOS DOS EXAMES 14 1. Contratações 14 1.1. Planejamento da Contratação 14 1.2. Seleção do Fornecedor 18 1.3. Gestão do Contrato 20 1.4. Cruzamentos entre Bases de Dados do Governo Federal 23 2. Convênios 28 2.1. Planejamento, monitoramento e avaliação dos Convênios 29 2.1.1. Secretaria Especial de Saúde Indígena 29 2.1.1.1. Estudos preliminares insuficientes na determinação da solução para o atendimento das necessidades das populações indígenas envolvidas, bem como para definir as metas a serem atingidas pela conveniada 30 2.1.1.2 Deficiências identificadas na elaboração dos instrumentos de monitoramento dos convênios celebrados 31 2.1.1.3. Monitoramento realizado não possibilita intervenção oportuna e tempestiva para corrigir as ações programadas nos planos de ação. 33 2.1.1.4. Controles internos instituídos pela Sesai não são adequados para garantir, com razoável segurança, o atendimento do prazo de apresentação de prestação de contas pelos convenentes e não estão sendo adotadas tempestivamente as medidas necessárias para análise contínua das prestações de contas. 35 2.2. Acompanhamento dos Convênios 37 2.2.1. Unidades Descentralizadas 37 3. Indicadores 39 3.1. Análise Operacional dos Indicadores da Unidade 39 3.2. Análise entre Indicadores de Saúde Indígena e Não Indígena 45 3.3 Análise de Indicadores Estratégicos e Metas da Unidade - PPA 49
6 4. Relação de governabilidade entre o Órgão Central (Sesai) e as Unidades descentralizadas (DSEIs) 52 5. Limitação aos trabalhos de auditoria 54 RECOMENDAÇÕES 56 CONCLUSÃO 60 ANEXOS 63 I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 63 II – TABELAS E QUADROS 70 III – METODOLOGIA 75
7 INTRODUÇÃO A Secretaria Especial de Saúde Indígena (Sesai), instituída pela Lei 12.314/2010, é responsável por coordenar e executar a Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas (Pnaspi) e todo o processo de gestão do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS) no Sistema Único de Saúde (SUS). Tem como missão implementar um modelo de gestão e de atenção no âmbito do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena (SasiSUS), articulado com o SUS, descentralizado, com autonomia administrativa, orçamentária, financeira e responsabilidade sanitária nos 34 Distritos Sanitários Especiais Indígenas (DSEI). O presente trabalho de auditoria tem como objetivo avaliar a execução dos convênios e dos contratos pactuados no âmbito da Pnaspi e identificar se essa execução contribui para o alcance dos propósitos da política. Ressalta-se que as ações que possibilitam o atendimento das necessidades da saúde indígena são desenvolvidas no âmbito do Programa Temático 2065 – Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas. As ações realizadas para atender as necessidades da Pnaspi devem levar em conta os mandamentos e orientações contidas na legislação que rege a administração pública, em especial as Lei nº 8.666/1993 e Lei nº 10.520/2002; os Decreto nº 6.170/2007 e Decreto nº 9.507/ 2018; as Portaria Interministerial nº 424/2016 e Portaria Sesai nº 69/2018; e a Instrução Normativa nº 5/2017. Especificamente, esta auditoria analisa as contratações realizadas no âmbito da Política, incluindo análise prévia de editais de licitação decorrentes de alertas de riscos gerados por inteligência artificial – Sistema Alice. O trabalho analisa também o acompanhamento e monitoramento da execução dos convênios, incluindo testes e cruzamentos de dados nas contratações de pessoas físicas e jurídicas pelas convenentes, e identifica se os prazos de apresentação de prestação de contas pelos convenentes estão sendo atendidos e se estão sendo adotadas medidas necessárias para análise contínua das prestações de contas. Analisam-se, ainda, os indicadores referentes à saúde indígena: indicadores operacionais e aqueles previstos no Plano Plurianual (PPA) 2016-2019. Por fim, a relação de governabilidade entre o Órgão Central (Sesai) e as Unidades descentralizadas (DSEIs) também é explorada, especialmente quanto ao processo de nomeação dos Coordenadores Distritais de Saúde Indígena; a atuação efetiva da Sesai na disponibilização de condições para execução das atividades pelos DSEI; e o atendimento pelos próprios DSEI das orientações estabelecidas pela Sesai. Os itens analisados referem-se a recursos executados pela Sesai e pelos DSEI no exercício de 2019, que totalizaram aproximadamente R$ 1,5 bilhão para atender uma população aproximada de 765 mil indígenas. A avaliação foi realizada no período compreendido entre 07/10 e 31/12/2019 em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Setor Público Federal. Cabe mencionar a limitação imposta aos exames em virtude não apresentação da relação de contratos emergenciais firmados para os serviços de transporte, finalizados e vigentes, a partir de
8 2016 para dois DSEI e da documentação referente a fiscalização desses contratos, detalhada em item específico deste Relatório.
9 CONSIDERAÇÕES INICIAIS A Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas (Pnaspi) foi desenvolvida com o propósito de garantir aos indígenas o acesso à atenção integral à saúde, de acordo com os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), contemplando a diversidade social, cultural, geográfica, histórica e política de modo a favorecer a superação dos fatores que tornam essa população mais vulnerável aos agravos à saúde, reconhecendo a eficácia de sua medicina e o direito dos indígenas à sua cultura. No âmbito da Política, destaca-se a participação da Secretaria Especial de Saúde Indígena (Sesai) e dos 34 Distritos Sanitários Indígenas (DSEI), divididos por critérios territoriais, tendo como base a ocupação geográfica das comunidades indígenas, que são distribuídos no território nacional conforme a seguir: Figura 1 – Mapa representativo da distribuição dos DSEI no território brasileiro Fonte: Elaboração pela equipe de auditoria A base do modelo de atuação assistencial do SasiSUS se traduz na figura dos DSEI, sendo que o modelo de organização do sistema implementado proporcionou o aumento da extensão da cobertura das ações de saúde aos povos aldeados por meio da criação de uma rede de serviços de saúde nas terras indígenas. Conforme indicado na Pnaspi, cada DSEI organizará uma rede de serviços de atenção básica de saúde dentro das áreas indígenas, integrada e hierarquizada com complexidade crescente e articulada com a rede do Sistema Único de Saúde, como demonstrado abaixo: Figura 2: Subsistema de Atenção à Saúde Indígena
10 Fonte: http://nesp.unb.br/observaindigena/?page_id=26 Além da figura dos Distritos Sanitários, para o alcance dos propósitos da Política estabeleceu-se que a organização dos serviços de atenção à saúde dos indígenas deve ser estruturada em nível local na forma de polos-base, onde a atenção primária e os serviços de referência se situam. Os Polos são a primeira referência para as Equipes Multidisciplinares de Saúde Indígena (EMSI) que atuam nas aldeias. Existem dois tipos, que são classificados de acordo com a complexidade de ações que executa. O Polo-Base Tipo I caracteriza-se por sua localização em terras indígenas, destinado à administração e organização dos serviços de atenção à saúde indígena e saneamento, bem como à execução direta desses serviços na área de abrangência. O Polo-Base Tipo II localiza-se no município de referência, sendo sua estrutura de apoio técnico e administrativo à Equipe Multidisciplinar, não devendo executar atividades de assistência à saúde. As demandas que não forem atendidas no grau de resolutividade dos polos-base deverão ser referenciadas para a rede de serviços do SUS, de acordo com a realidade de cada Distrito Sanitário, sendo oferecido, por meio da Casa de Saúde Indígena (Casai), serviços de apoio aos pacientes encaminhados à rede do SUS. As Casais estão implantadas em geral nas sedes municipais e deverão estar em condições de receber, alojar e alimentar pacientes encaminhados e acompanhantes, prestar assistência de enfermagem 24 horas por dia, marcar consultas, exames complementares ou internação hospitalar, providenciar o acompanhamento dos pacientes nessas ocasiões e o seu retorno às comunidades de origem, acompanhados das informações sobre o caso. As ações de saúde indígena, executadas por intermédio da estrutura mencionada, são instrumentalizadas através da celebração, monitoramento e avaliação de convênios pela Sesai e o acompanhamento pelos DSEI. Além disso, de forma complementar, para apoiar diretamente os trabalhos desenvolvidos pelo convenente na execução das ações na saúde indígena, objeto dos convênios, os DSEI e a Sesai realizam diretamente a contratação de bens/serviços.
11 Para operacionalização da Política, a estrutura dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas perfaz 361 polos-base, 67 Casas de Saúde Indígena e mais de 800 Equipes Multidisciplinares de Saúde Indígena, formados por uma força de trabalho de aproximadamente quatorze mil profissionais, dos quais sete mil são indígenas. No que se trata da eficácia do subsistema, observou-se que o modelo de organização proporcionou entre 2014 a 2018 (setembro) a realização de quase quinze milhões de atendimentos pelas EMSI, para 765.600 indígenas, sendo que a média de atendimento por indígena aumentou quatro vezes de 2014 para 2017, como pode-se observar no gráfico a seguir: Gráfico 1: Total e média de atendimentos por indígena Fonte: Documento “Saúde Indígena: Análise da Situação de Saúde no SasiSUS”, do Ministério da Saúde. *Ressalta-se que no exercício de 2018 a quantidade de atendimento considerada no gráfico refere-se apenas até o mês de setembro Nessa perspectiva, do ponto de vista orçamentário, o quantitativo de atendimentos à saúde indígena no exercício 2018 alcançou o montante empenhado e liquidado de R$ 1,5 bilhão. Do total executado, aproximadamente R$ 661 milhões foram destinados à pactuação de convênios com entidades sem fins lucrativos, R$ 130 milhões foram executados diretamente pela Sesai e R$ 588 milhões executados diretamente pelos DSEI com despesas para funcionamento e suporte à execução de convênios. De forma análoga, verificou-se que a evolução da execução orçamentária ao longo dos exercícios 2014 a 2018 acompanhou o crescimento no número de atendimentos, como se observa no gráfico a seguir: Gráfico 2: Execução Orçamentária (Empenhado) 1.17 1.63 2.84 4.84 4.22 1.56 2.14 3.7 6.32 5.42 0 1 2 3 4 5 6 7 0 1 2 3 4 5 6 2014 2015 2016 2017 2018* MÉDIAATENDIMENTO/HAB TOTALATENDIMENTOS(MILHÕES) Total de Atendimentos Média Atendimentos/Habitante
12 Fonte: Elaboração pela equipe de auditoria com base em informações do Portal da Transparência Quanto às ações de controle realizadas sobre o tema, entre os exercícios de 2013 a 2019, a Controladoria-Geral da União realizou cerca de trinta ações na Sesai e nos DSEI, iniciadas a partir de diversos tipos de demandas, mas que, devido a sua natureza, não necessariamente tiveram um planejamento construído em conjunto, dificultando uma avaliação sistemática da Pnaspi. Nesse sentido, no intuito de obter conclusão sobre a eficácia e alcance dos objetivos da Política, a CGU iniciou estratégia para verificação se a gestão realizada pela Sesai e pelos DSEI na execução dos convênios e dos contratos contribui para o alcance dos propósitos da Pnaspi. A estratégia definida adotou como parâmetro as diretrizes da Política Nacional de Atenção à Saúde Indígena e os objetivos estratégicos do programa, e atuou inicialmente por meio de dois eixos, abarcando ações de controle sobre contratações realizadas diretamente pelas Unidades e sobre convênios pactuados pela Sesai e acompanhados pelo DSEI. Para direcionamento dos trabalhos no âmbito do primeiro eixo, foram estabelecidas as seguintes questões de auditoria: Na análise da execução contratual, utilizou-se de forma prioritária como critério para avaliação a Instrução Normativa nº 05/2014, que dispõe sobre o procedimento 1.210 1.428 1.331 1.828 1.627 2014 2015 2016 2017 2018 Em Bilhões R$ Os contratos firmados pelas Unidades, relacionados aos convênios assinados com as Organizações Não Governamentais (ONGs) pela Sesai, estão efetivamente atendendo às equipes de saúde e aos objetivos da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas? i. Foram precedidos de estudos técnicos que justifiquem os quantitativos contratados? ii. Há cláusulas restritivas no edital elaborado? Os documentos de habilitação e a condução do processo apresentam-se conduzidas corretamente? As cotações de preços, realizadas para definir o preço máximo a ser aceito pela Administração, apresenta confiabilidade (as propostas demonstram-se fidedignas)? iii. Os preços contratados estão compatíveis com os praticados no mercado ou em outros contratos da Administração? iv. Os serviços estão disponibilizados conforme contratado? v. Os serviços estão sendo efetivamente utilizados para os fins a que se destinam? vi. As execuções contratuais estão sendo efetivamente acompanhadas e monitoradas pelos fiscais de contratos?
13 administrativo para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral; e o Guia RCA - Riscos e Controles nas Aquisições, elaborado pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Dessa forma, os resultados dos trabalhos serão apresentados considerando as fases do processo de contratação pelas Unidades, conforme destacado na figura a seguir: Figura 3: Macroprocesso de aquisição pública Fonte: Guia RCA - Riscos e Controles nas Aquisições Quanto ao segundo eixo, utilizou-se preponderantemente como critério para avaliação da gestão dos convênios as Portarias nº 15/2014, e nº 69/2018, que regulamentam os procedimentos de acompanhamento de monitoramento da execução de ações complementares na atenção à saúde dos indígenas por meio de convênios no âmbito da Sesai. Considerando os normativos como subsídios, foram definidas as seguintes questões de auditoria: A seguir serão apresentados os resultados dos exames, contemplando o detalhamento das análises realizadas sobre cada item do escopo definido e as conclusões obtidas quanto às questões de auditoria formuladas. Os controles instituídos pelos DSEI asseguram, com razoável segurança, que os recursos transferidos, por meio de convênios, para as Organizações Não Governamentais (ONGs) prestarem serviços e realizarem ações complementares na área de atenção à saúde, são geridos em conformidade com as normas que regem a execução orçamentária e financeira da administração pública federal? i. O Coordenador do Distrito Sanitário Especial Indígena/DSEI cumpre com suas competências de acompanhar e avaliar as execuções da conveniada? ii. Os Fiscais de Acompanhamento do Convênio realizaram o acompanhamento das ações do convênio e procederam os registros no SICONV? iii. A Divisão de Atenção à Saúde Indígena/DIASI e o Serviço de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena/SESANI acompanharam as execuções de sua competência e elaboraram os respectivos documentos?
14 RESULTADOS DOS EXAMES 1. Contratações A verificação teve o intuito de apurar se os contratos firmados, para prestação de apoio aos convênios celebrados entre o Órgão central e as entidades beneficentes, estão efetivamente atendendo às equipes de saúde e aos objetivos da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, principalmente na operacionalização das ações de saúde nas aldeias, nos polos-base e nas Casais. Os resultados na perspectiva das contratações foram obtidos através de evidências colhidas em exames realizados nos DSEIs, considerando as competências da Sesai no processo de coordenação, supervisão, monitoramento e avaliação da implementação da Pnaspi. Ademais, tendo em vista que as Unidades descentralizadas desempenham papel de Unidades Gestoras, optou-se por agregar os achados por UG. No anexo II consta o Quadro 3 contendo informações sobre os relatórios/documentos e as Unidades que originaram os achados. 1.1. Planejamento da Contratação Nessa etapa dos trabalhos foram avaliados os principais procedimentos e atividades realizados diretamente pela Sesai e pelos DSEI no processo de aquisição pública, de forma mais específica na fase de planejamento da contratação. Conforme demonstrado na figura a seguir, esta etapa contempla desde o recebimento pelas Unidades de documento oficializando a contratação até a elaboração do edital completo, incluindo o termo de referência ou projeto básico para a contratação. Figura 4: Macroprocesso de aquisição pública Fonte: Guia RCA - TCU
15 Nesse sentido, quanto à etapa de Planejamento da Contratação, foram realizadas análises em processos de contratação de bens/serviços em quatorze DSEIs, representando 41% do total de Unidades Gestoras (34 DSEIs). Da amostra total, em todas as Unidades foi identificado a execução de processos de aquisição com deficiências na etapa de Planejamento da Contratação. Nesse contexto, verificou-se que as atividades mais comuns nestas etapas que apresentaram impropriedades se consubstanciam na ausência/inadequação de estudos técnicos (verificado em nove Unidades), de forma que estes sejam suficientes para justificar a contratação, principalmente quanto à estimativa das quantidades; na deficiência na elaboração da cotação de preços (verificado em dez Unidades), para definição do preço máximo a ser aceito pela Administração; e na restrição à competitividade do certame (identificado em quatro Unidades). Abaixo, segue gráfico demonstrando a distribuição das impropriedades detectadas nos Distritos Sanitários. Gráfico 3: Proporção de Unidades apresentando impropriedades Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria Destaca-se que o processo de elaboração de estudos técnicos preliminares tem o objetivo de assegurar a viabilidade da contratação. Deficiências nessa etapa acarretam riscos de que os bens/serviços contratados não sejam capazes de atender as necessidades da administração em termos de especificações, qualidade e quantidade. Ademais, deficiências no processo de Planejamento da Contratação, com a elaboração de especificações deficientes dos itens contratados, gera dificuldade na etapa de gestão contratual, com consequente impossibilidade de se proceder à fiscalização do contrato de forma eficiente e de fazer com que a contratada cumpra as obrigações contratuais e legais. Já a identificação de restrição à competitividade do certame se deu a partir da verificação de exigências indevidas no edital quanto à caracterização do objeto e à documentação solicitada para habilitação, além da inobservância de publicação adequada do resumo do instrumento convocatório. Ressalta-se que as situações apontadas podem caracterizar direcionamentos e favorecimentos a algum participante, acarretando prejuízo à lisura do procedimento licitatório. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ausência/inadequação de estudos técnicos preliminares Impropriedades na elaboração de cotação de preços Restrição à competitividade do certame Proporção das atividades que mais apresentaram impropriedades (%)
16 Em relação à estimativa preliminar dos preços, ocorreram inclusive casos em três Unidades em que a deficiência no procedimento decorreu de simulações nas propostas encaminhadas pelas empresas durante a etapa de pesquisa de mercado. No DSEI Guamá-Tocantins, por exemplo, foram identificadas inconsistências que indicam a ocorrência de manipulação processual na cotação de preços realizada, com potencial conluio entre as empresas, visando aumentar o valor máximo a ser aceito pela Administração no pregão a ser realizado. Quanto ao DSEI Vilhena, os gestores incluíram no processo licitatório cotações apresentadas por empresas localizadas a mais de 3.088 km de distância da Unidade auditada. Ademais, além do vínculo entre os fornecedores, verificou-se que as empresas que apresentaram as cotações de preço atuam em ramos de atividades econômica que não tem relação com o objeto licitado. Verificou-se também ausência nas referidas cotações de qualquer registro de protocolo ou referência quanto à forma de obtenção/recebimento desses documentos, fugindo, portanto, aos procedimentos de tramitação de documentos usualmente adotados no âmbito da Administração Pública. Já em relação ao DSEI Alagoas/Sergipe, a estimativa de preços foi baseada em cotações com três empresas, sendo que duas são de um mesmo grupo, tendo como responsável ou sócio administrador a mesma pessoa, e se localizam no mesmo endereço, o que invalidaria a estimativa, tendo em vista que não respeitou um número mínimo de três empresas que efetivamente competissem entre si. A ausência de confiabilidade na cotação de preços acarreta risco de que os valores dos serviços contratados sejam incompatíveis com os praticados pelo mercado ou outros contratos da administração, ocasionando prejuízos financeiros significativos nas aquisições dos bens/serviços licitados, em virtude dos valores referenciais se apresentarem superdimensionados. Por isso, ambas as situações indicadas apresentam potencial de causar desperdício de recursos públicos e inexecução da Política de Atenção às Saúde Indígena. De forma a corroborar as impropriedades identificadas no processo de elaboração da cotação de preços, cumpre destacar também as atuações da CGU durante o exercício 2019 por meio da ferramenta de Análise de Licitações, Contratos e Editais (Alice). Nessa sistemática, a CGU avaliou de forma preventiva, com base em fatores de risco, editais de licitação de quatro processos licitatórios executados pelos DSEIs para aquisição de medicamentos e materiais médico hospitalares, sendo verificado situações que indicaram possível sobrepreço no edital dos pregões e que demandaram a execução de medidas para o saneamento das impropriedades detectadas. Os exames consistiram em verificar a adequabilidade dos preços de referência adotados pelo Distritos Sanitários em relação aos preços praticados no mercado, a partir da amostra selecionada, com base na materialidade. As situações irregulares foram verificadas nos DSEI Tocantins, Minas Gerais/Espírito Santo, Guamá Tocantins e Médio Rio Solimões e Afluentes, sendo que a análise, utilizou como critério para definição da estimativa de preço o estabelecido no Banco de Preços em Saúde (BPS), sistema do Ministério da Saúde que possibilita o registro e
17 armazenamento dos dados referentes às compras institucionais de medicamentos e produtos de saúde, além do Painel de Preços do Ministério da Economia, em algumas situações. A referida análise permitiu concluir que as estimativas de preço utilizadas nos editais, especificamente para a amostra analisada, foram significativamente superiores à estimativa com base no BPS, conforme indicado abaixo: Tabela 1: Valores indicados nos procedimentos licitatórios, por DSEI DSEI Processo Licitatório Valor Estimado do Edital (R$) Valor Estimado pelo BPS (R$) Diferença (R$) Tocantins Pregão nº 12/2019 2.046.248,00 R$ 515.259,20 1.530.988,80 MG/ES Pregão nº 63/2019 13.385.389,23 5.728.994,00 7.656.395,22 Guamá Tocantins Pregão nº 7/2019 404.711,00 104.016,45 300.700,55 Médio Rio Solimões e Afluentes Pregão nº 6/2019 8.401.344,50 1.182.483,23 7.218.861,28 TOTAL 24.237.692,73 7.530.752,88 16.706.945,85 Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria da CGU Nesse sentido, verificou-se que o total da diferença entre o valor estimado nos editais avaliados, considerando os quatro DSEI, e o valor de mercado aferido a partir do BPS alcançou o montante de R$ 16.706.945,85, indicando que aproximadamente 69% do montante total verificado se constitui em valores superestimados. Tendo em vista o exposto, conclui-se que os preços de referência adotados nos pregões analisados apresentam superdimensionamento e que a continuidade dos processos licitatórios tem potencial de ocasionar licitações com sobrepreço e contratos superfaturados, o que implicaria em prejuízos financeiros significativos nas aquisições dos itens licitados. Inclusive, cabe ressaltar que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União entende que o superdimensionamento dos valores de referência é uma das possíveis causas para a ocorrência de aquisições antieconômicas, o que pode acarretar a aplicação de sanções aos agentes públicos responsáveis pela pesquisa de preços, conforme se verifica nos seguintes julgados recentes: Acórdão TCU nº 488/2019 – Plenário; Acórdão TCU nº 463/2019 – Plenário; e Acórdão TCU nº 218-2019 – Plenário. Cabe esclarecer inclusive que a estimativa adequada dos valores dos itens não tem apenas a finalidade de que a Unidade obtenha futuramente o melhor preço possível na aquisição, mas também para garantir que os valores consignados, no termo de referência, correspondam aos preços efetivamente praticados no mercado, resultando em um processo licitatório efetivo, sem que ocorram licitações desertas ou com itens fracassados. Nesse cenário exposto, a CGU recomendou avaliar a suspensão da execução dos Pregões verificados no intuito de que as Unidades promovessem ajustes nos preços de referência
18 dos editais, de acordo com pesquisas de preços praticados no mercado, para posterior republicação. As providências adotadas estão sendo monitoradas por meio do Plano de Providências da Unidade. Por fim, ainda no âmbito das impropriedades identificadas sobre o planejamento da contratação e seleção do fornecedor, destacam-se três atuações realizadas pela CGU no exercício 2019, com base na formalização da intenção de Registro de Preço no Portal de Compras do Governo Federal ou na formalização da dispensa de licitação. Em todos os casos foram evidenciadas impropriedades significativas na etapa de dimensionamento do quantitativo a ser contratado e da cotação dos preços, com atuação preventiva da CGU no acompanhamento dos processos e suspensão das aquisições pelas Unidades ou alteração nos valores contratuais, após alerta encaminhado, evitando-se o prejuízo ao Erário. Abaixo, segue tabela com os casos destacados acima: Tabela 2: Valores indicados nos processos licitatórios DSEI Processo Licitatório Objeto Valor Potencial do Contrato (R$) Guamá Tocantins 01/2019 Aquisição de Módulo Sustentável de Tratamento e Gestão de Dejetos 121.988.790,00* Yanomami 01/2019 Contratação na forma emergencial de serviços de horas de vôo de Empresa Aérea na modalidade de Táxi Aéreo 11.700.000,00 Litoral Sul 25060.000236/2018-08 Contratação emergencial para a locação de veículos, associada ao fornecimento de serviços de motorista 21.790.772,17 Total 155.479.562,17 Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria da CGU *Valor total considerando a intenção de 6 DSEIs de aderirem à Ata de Registro de Preços 1.2. Seleção do Fornecedor A avaliação da fase se seleção do fornecedor considerou na análise os principais procedimentos e atividades realizados diretamente pelos DSEIs no processo de aquisição pública. Conforme demonstrado na figura a seguir, esta etapa perpassa pelo recebimento do edital de contratação pelas Unidades e é finalizada após a celebração do contrato. Figura 5: Macroprocesso de aquisição pública
19 Fonte: Guia RCA - TCU Dessa forma, foram realizadas análises em processos de contratação de bens/serviços em doze DSEIs, representando 35% do total de Unidades Gestoras (34 DSEIs). Da amostra total, foi identificado a execução de processos de aquisição com deficiências na etapa de Seleção do Fornecedor em seis Unidades, o que representa aproximadamente 50% do total. Sobre o tema, verificou-se em três Distritos Sanitários impropriedades relacionadas a incoerências identificadas na fase de julgamento das propostas; e em dois DSEIs incompatibilidade dos valores dos serviços contratados com os praticados pelo mercado ou outros contratos da administração. Em que pese a verificação de irregularidades na etapa de cotação de preços ter ocorrido em dez Unidades e a incompatibilidade dos valores dos serviços contratados ser identificado em apenas duas unidades, ressalta-se que essa diferença pode ocorrer devido à atuação preventiva na adoção de medidas mitigadoras de riscos, acarretando a suspensão das contratações para saneamento das irregularidades, dirimindo a ocorrência de impactos negativos nas contratações. Abaixo, segue gráfico demonstrando a distribuição das impropriedades identificadas nas Unidades. Gráfico 4: Proporção de Unidades apresentando impropriedades
20 Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria As impropriedades identificadas na fase de julgamento das propostas acabaram resultando na aceitação indevida de licitantes, acarretando risco de que a empresa vencedora do certame não apresente as condições exigidas no edital para execução do objeto ou até mesmo que o processo licitatório seja posteriormente impugnado na justiça ou mesmo administrativamente, trazendo prejuízos a execução do objeto pretendido. Já a incompatibilidade entre os preços adotados pelas unidades e os praticados no mercado acabou gerando um prejuízo potencial de R$ 239.024,68 (DSEI Alagoas/Sergipe) e R$ 828.020,40 (DSEI Xingu) na aquisição dos bens/serviços. 1.3. Gestão do Contrato Neste item foram avaliadas as etapas atinentes ao processo de execução e fiscalização contratual, no intuito de apurar se a gestão do contrato está efetivamente garantindo aos povos indígenas o acesso à atenção integral à saúde, de modo a identificar possíveis irregularidades e/ou fraudes, conforme as diretrizes da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas. No âmbito do processo de gestão contratual, o Decreto n° 9.795, de 17 de maio de 2019, e a Portaria nº 1419, de 8 de junho de 2017, destacam competências da Sesai e suas Unidades descentralizadas voltadas ao controle da execução contratual. Sendo assim, compete à Secretaria planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar as ações de atenção integral à saúde no âmbito do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena. Já a Divisão de Apoio Técnico à Saúde Indígena compete apoiar os DSEI na gestão de contratações para as ações da saúde indígena; e monitorar e acompanhar as contratações celebradas nos DSEI. Essa etapa do processo, conforme destacado na figura abaixo, contemplou a fase pós celebração contratual, gerando como produto uma solução apta a produzir resultados de acordo com às necessidades da administração. Figura 6: Macroprocesso de aquisição pública 0 5 10 15 20 25 30 Inadequações na fase de julgamento das propostas Irregularidades nos preços adotados pelas Unidades Proporção das atividades que mais apresentaram impropriedades (%)
21 Fonte: Guia RCA - TCU Nos processos de aquisições referentes à amostra realizada (onze DSEIs), verificou-se que todos os Distritos (100%) apresentaram deficiências na etapa de Gestão Contratual. De forma mais frequente, constataram-se impropriedades relacionadas ao pagamento por serviços em quantitativo diverso do estabelecido em edital ou do comprovado nos controles da Unidade; à ausência de registro das ocorrências da execução contratual e do cumprimento de obrigações contratuais (prazos, qualidade, quantidade de recursos, etc); e à inadequação/ausência de elaboração de documentos de avaliação pelo fiscal do contrato. Abaixo segue a proporção dos DSEI em que foram identificadas as situações indicadas. Gráfico 4: Proporção dos DSEI apresentando as impropriedades mais frequentes (%) Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria A situação exposta foi evidenciada a partir da verificação de que a execução contratual não está sendo efetivamente acompanhada e monitorada pelo fiscal do contrato, sendo verificado ausência de informações básicas sobre a execução do objeto, sobre a avaliação de desempenho e qualidade da prestação dos serviços e sobre o cumprimento de obrigações contratuais, como prazos, qualidade, quantidade de recursos e satisfação do usuário. Ademais, em determinadas situações em que houve o devido 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Pagamentos por serviços em quantitativo diverso do estabelecido em Edital Ausência/Inadequação de registro das ocorrências da execução contratual Ausência/inadequação na elaboração de documentos de avaliação pelo fiscal do contrato
22 acompanhamento, não se observou a aplicação de multas contratuais pelos gestores quanto a eventuais impropriedades cometidas pelas empresas. Ressalta-se que as deficiências relacionadas ao acompanhamento da execução contratual não permitem concluir que a execução do objeto ocorreu conforme os termos da contratação e que os serviços/bens estão sendo efetivamente utilizados para os fins a que se destinam. Cabe destacar ainda que as inadequações verificadas na gestão contratual acarretam o risco de expor a Unidade ao pagamento por serviços não prestados e/ou prestados de forma precária, podendo causar prejuízos financeiro à Unidade Gestora e não atender de forma adequada às necessidades das equipes de saúde indígena e da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas. A título exemplificativo, ressalta-se a efetivação de pagamentos indevidos pelos DSEIs Interior SUL, relativos a valores recebidos por empresa contratada, no montante de R$ 242.871,19, resultante da ausência de revisão de planilhas de custos previamente à renovação contratual, sem a consequente extinção de custos que já haviam sido amortizados na vigência contratual; Cuiabá, em que efetivou-se pagamento de ajuda de custo sem comprovação do repasse pelas empresas aos motoristas contratados, no valor de R$ 29.820,00; Xingu, em vista do pagamento de R$ 464.461,46 superiores aos valores efetivamente devidos, para o fornecimento de alimentação; e Yanomami, considerando um prejuízo de R$ 134.016,07, em vista de pagamentos executados em quantitativo maior que o apontado nos controles das horas de voos e no próprio pagamento do serviço de monitoramento de aeronaves. As deficiências detectadas no processo de aquisição pública, desde a fase de planejamento à gestão do contrato, podem ser atribuídas especialmente à ausência de mecanismos de controle efetivos para demonstração da execução dos serviços pelas empresas contratadas (tanto em termos de qualidade quanto quantidade) ou para o cumprimento de suas obrigações; de planejamento adequado em acordo com normas vigentes ou embasado tecnicamente, abordando questões relativas a necessidade, quantitativo e forma de execução do serviço; controles internos e métodos adequados que permitam a realização do processo de cotação e preços de forma satisfatória; e de pessoal qualificado e capacitado para realização do processo de elaboração de estudos técnicos preliminares e de acompanhamento da execução contratual. Além disso, outra causa aparente das impropriedades detectadas remete para a ausência de definição de diretrizes de compras pelo Órgão central para a gestão das aquisições. De modo geral, as diretrizes exerceriam papel de direcionar as Unidades descentralizadas em como agir no processo de contratação, facilitando a tomada de decisão no nível operacional e induzindo que os agentes nos DSEI atuem de forma padronizada e tomem suas decisões adotando critérios organizacionais e não individuais, diminuindo o risco de uma decisão ser tomada sem visão estratégica. Ressalta-se que a definição de diretrizes no âmbito das aquisições facilitaria sobremaneira o processo de monitoramento e avaliação das ações de atenção integral à saúde indígena pela Sesai. Portanto, considerando todo o cenário exposto no processo de aquisições públicas nas Unidades Gestoras (Itens 1.1 a 1.3 deste Relatório), os resultados da avaliação indicaram que as contratações realizadas, além de não terem se mostrado as mais vantajosas para
23 a Administração, não estão efetivamente atendendo de forma adequada às necessidades das equipes de saúde e aos objetivos da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, especialmente ao se considerar a ausência do acompanhamento efetivo da execução contratual. 1.4. Cruzamentos entre Bases de Dados do Governo Federal Trata-se de análise com o objetivo de verificar eventuais riscos nas contratações realizadas pelas entidades convenentes e diretamente pela Sesai e pelos DSEIs, a partir da identificação de situações que podem vir a impactar nos objetivos da Contratação. Ressalta-se que os fatos identificados não são tratados como irregularidades, mas como situações que apresentam potencial para impactar as aquisições realizadas e, consequentemente, a Política Nacional de Saúde dos Povos Indígenas. Além disso, não foi objetivo desse item atestar a efetiva entrega dos serviços e bens contratados ou a efetividade das aquisições, tendo em vista que as contratações já haviam sido realizadas à época dos exames. Para tanto, as avaliações englobaram verificações sobre a capacidade operacional das empresas tanto na perspectiva do quantitativo de funcionários das empresas contratadas quanto da receita auferida pelas empresas, além da definição dos possíveis impactos causados pelas questões levantadas, conforme descrito abaixo: a) Indicativo de ausência de capacidade operacional com base no número de funcionários cadastrados na Relação Anual de Informações Sociais (Rais) Para a análise, foram realizadas duas avaliações com o intuito de verificar a relação dos fornecedores com os registros na Rais. Destaca-se que, devido ao aspecto temporal relativo à alimentação das bases de dados da Relação Anual de Informações Sociais, a referida avaliação levou em consideração apenas as informações da Rais referentes ao exercício de 2018. O primeiro teste examinou os fornecedores que prestaram serviços às entidades convenentes, indicados em Notas Fiscais (NF) provenientes de gastos realizados durante a execução dos Convênios nº 878437, 882488, 882483, 878443, 878442, 882496, 882493 e 882478 (no período de 2018 e 2019). Por sua vez, o segundo teste foi realizado com base nas empresas que tiveram itens homologados nos processos licitatórios realizados pela Sesai ou pelas Unidades descentralizadas. Na amostra de oitenta fornecedores consignados nas Notas Fiscais, expressando o gasto de R$ 1.027.523,79, dezenove empresas (equivalente a 23% do quantitativo total de fornecedores) não apresentaram nenhum funcionário cadastrado na Rais. Estas empresas foram responsáveis pela execução do montante de R$ 327.779,30, que equivale aproximadamente a 32% do valor total executado analisado. De forma complementar, na perspectiva dos processos licitatórios, verificou-se que, das 309 empresas que tiveram itens homologados pelos DSEIs nos exercícios 2018 e 2019, abarcando um total de R$ 398.074.852,21 em potenciais produtos a serem adquiridos, 63 empresas (20% do total), também não apresentaram funcionários cadastrados na
24 Rais (montante de R$ 32.484.773,13 (8% do total) em recursos potencialmente executados). Vale ressaltar que ambas as situações podem ser indicativas de que a organização não possui capacidade operacional para realização do serviço ou fornecimento do bem. b) Indicativo de ausência de capacidade operacional com base na receita auferida pelas empresas contratadas Com base nas informações do item anterior, realizou-se análise complementar para auxiliar na evidenciação da situação apresentada, mas abordando o porte das empresas. Nesse sentido, considerando o universo de empresas que tiveram licitações homologadas em 2018 e 2019, selecionaram-se os fornecedores que possuíam até dez funcionários cadastrados na Rais, alcançando o montante de R$ 49.036.174,00 aplicados em itens homologados. A partir desses dados, extraiu-se amostra equivalendo a 65% do valor total (R$ 31.931.639,67) e representando 20% (dezenove fornecedores) de um total de 94 empresas. A partir dessa amostra efetuou-se verificação nos sistemas corporativos da CGU. Em relação a amostra citada, verificou-se que, dos dezenove fornecedores, quanto ao porte da empresa, sete se declararam Microempresa (ME) e dez se declararam Empresa de Pequeno Porte (EPP). Ressalta-se que a Lei Complementar nº 123/2016, de 14 de dezembro de 2006, considera microempresas ou empresas de pequeno porte aquelas que auferem, em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00, no caso das ME, e superior a R$ 360.000,00 e igual ou inferior a R$ 4.800.000,00, no caso das EPP. Cabe esclarecer ainda que a classificação das empresas pelo porte, além de benefícios provenientes do tratamento diferenciado em processos licitatórios, tem relação direta com a forma de tributação dos serviços prestados, com cobranças e fiscalizações tributárias condizentes com o seu porte. Sendo assim, a ME ou EPP teria um benefício direto caso participassem de uma licitação exclusiva para esse tipo de empresa ou que fizesse usufruto da preferência de contratação como critério de desempate. Além disso, elas gozariam também de benefícios tributários, acarretando menores custos. Comparadas a empresas de portes maiores, conclui-se que as ME e EPP possuem facilidades tanto internas ao procedimento da licitação, quanto referente à formação dos preços dos itens licitados, que permitem competir de forma isonômica com aquelas empresas. Portanto, destaca-se que o estabelecimento do porte pela empresa em classificação divergente do definido na legislação seria passível de responsabilização como fraude ao processo licitatório, tendo em vista as vantagens auferidas de forma irregular. Sobre o tema, verificou-se em todos os casos da amostra de fornecedores (dezenove) que, quanto as ME, o próprio valor homologado na licitação ultrapassaria o limite de receita bruta para o porte da empresa. Além disso, das sete fornecedoras, em cinco houve recebimento de recursos no ano anterior a licitação, provenientes de órgão públicos, em valores brutos acima do estipulado na Lei Complementar nº 123/2006, ou seja, acima de R$ 360.000,00, o que descaracterizaria a sua classificação como ME.
25 No que tange às EPP, verificou-se que dois fornecedores receberam em ordens bancária o valor acima do limite para manutenção do porte de EPP (R$ 4.800.000,00 de faturamento anual). Uma terceira empresa, apesar de ter auferido valores menores (R$ 3.669.104,92) que o limite de EPP, recebeu esse valor apenas de órgãos públicos, havendo potencial que sua receita bruta tenha ultrapassado também o valor limite. Para esse caso específico, cabe ressaltar ainda que no período de 2018 e 2019 a empresa teve itens homologados em licitações no valor total de R$ 42.731.358,42. Nesse sentido, reforça-se o risco de que empresas contratadas, classificadas como ME ou EPP, caso não seja realizado processo adequado de verificação dos documentos de habilitação e qualificação técnica, não apresentem estrutura e capacidade adequada para o atendimento de licitações com valores mais vultuosos, o que impactaria negativamente na execução dos serviços. c) Impactos da possível ausência de capacidade operacional das empresas na execução contratual O efeito prático das situações apresentadas acima acaba se materializando na incapacidade de execução dos contratos celebrados. Para fins de exemplificação, segue abaixo amostra de cinco empresas, que celebraram contratos no exercício de 2018 e 2019, em que é realizada comparação entre os valores celebrados em contratos e os valores efetivamente liquidados, ou seja, que se traduziram em bens ou serviços adquiridos pela Unidade contratante. Tabela 3: Comparação entre valores contratuais e liquidados, por empresa Empresa Contrato nº Vigência Valor Contratual Valor Liquidado LCSXL Ltda 4/2018 20/04/2018 a 20/04/2019 R$ 221,017.97 R$ 218,816.60 5/2018 25/05/2018 a 25/05/2019 R$ 107,644.70 R$ 103,558.40 9/2018 03/09/2018 a 03/09/2019 R$ 206,335.78 R$ 138,656.70 19/2018 01/11/2018 a 01/11/2019 R$ 143,665.41 - 2/2019 21/01/2019 a 21/01/2020 R$ 95,507.28 R$ 95,507.28 3/2019 25/01/2019 a 25/01/2020 R$ 294,322.86 R$ 215,361.43 4/2019 25/01/2019 a 25/01/2020 R$ 59,952.86 R$ 59,952.86 Engekrom Construtora Ltda 1/2018 14/06/2018 a 13/06/2019 R$ 1,169,804.45 R$ 1,117,848.22 Disgal dist de Gêneros Alimentícios da Amazônia Ltda 13/2018 16/10/2018 a 17/10/2019 R$ 22,690.85 R$ 3,014.80 8/2019 21/03/2019 a 21/03/2020 R$ 57,914.91 R$ 7,276.55 26/2018 10/12/2018 a 10/12/2019 R$ 874,984.00 R$ 358,860.10
26 Bom Jesus Administradora de Convênios Ltda 66/2018 07/08/2018 a 07/08/2019 R$ 115,000.00 R$ 33,431.66 Sondagua Sondagens e Perf. de Poços Artesianos Ltda 18/2019 11/03/2019 a 06/11/2019 R$ 218,278.62 R$ 75,605.67 23/2019 23/05/2019 a 18/01/2020 R$ 163,252.70 R$ 120,836.34 24/2019 23/05/2019 a 18/01/2020 R$ 138,968.59 R$ 96,715.92 25/2019 23/05/2019 a 18/01/2020 R$ 208,628.15 R$ 89,686.22 Total R$ 4,097,969.13 R$ 2,735,128.75 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Portal da Transparência A partir dos dados apresentados, verifica-se na amostra a celebração de contratos no valor de R$ 4.097.969,13, sendo observado que foram comprovados a liquidação, ou seja, a prestação do serviço ou entrega do bem no quantitativo total de R$ 2.735.128,75, o que equivale a 66% de execução contratual. De forma mais específica, nota-se que, dos dezesseis contratos consultados, em apenas dois houve execução total do valor celebrado. Ademais, detectou-se uma situação em que a liquidação foi nula e duas em que a liquidação se apresentou muito baixa, na faixa de 12% e 13%. Cabe destacar ainda que das cinco empresas citadas, três prestaram serviços na área de construção civil, o que indica que a liquidação abaixo do celebrado em contrato poderia caracterizar obras executadas parcialmente. Verificou-se ainda que uma empresa atua no fornecimento de gêneros alimentícios, apresentando dois contratos com execução exígua, podendo indicar o abastecimento parcial do produto na Unidade contratante. Ressalta-se que, em que pese haver prejuízo financeiro mais aparente no caso das obras, tendo em vista que uma obra inacabada estaria mais suscetível ao abandono, as duas situações apresentam prejuízo para o alcance dos objetivos da Pnaspi, acarretando risco de o objeto celebrado prejudicar o acesso dos indígenas à atenção integral à saúde. Ainda nessa seara, utilizando os mesmos fornecedores relacionados na amostra, procedeu-se à avaliação comparando duas empresas de ramos específicos (no exemplo foi utilizado a prestação de serviços funerários e de construção civil) com as demais empresas que tiveram os mesmos objetos homologados em licitações, utilizando-se como indicadores as ordens bancárias recebidas no exercício de 2018 (parcialmente) e o número de empregados cadastrados na Rais no mesmo período. Nesse sentido, verificou-se conforme indicado abaixo que, para a primeira área de atuação, a empresa objeto da comparação (com CNPJ destacado no gráfico) possui apenas um funcionário cadastrado na Rais e obteve em ordens bancárias no exercício de 2018 valores maiores que outras empresas que apresentaram entre dois e dezoito empregados e prestaram o mesmo tipo de serviço. Da mesma forma, quando se considera como objeto serviços de engenharia e construção civil, a empresa contida na amostra (com CNPJ destacado) também diverge consideravelmente do padrão dos demais fornecedores. Gráfico 5: Relação das empresas (OB x Rais) por área de atuação
27 Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria. Outra perspectiva aplicada sobre a amostra citada se consubstancia na verificação dos endereços das empresas, com o intuito de avaliar se há evidências que comprovem com grau mínimo de segurança que o fornecedor apresenta estrutura compatível com a execução dos contratos celebrados. Nessa seara, das dezenove empresas verificadas, em doze casos não foi possível visualizar com clareza a localização da empresa em ferramentas de pesquisa e visualização de mapas ou a estrutura indicada não condizia com a abrangência de serviços prestados. A título meramente exemplificativo, cita-se a Empresa Disgal Distribuidora de Gêneros Alimentícios da Amazônia Ltda, localizada no Município de Manaus/AM, que celebrou contratos para fornecimentos de produtos alimentícios aos DSEIs Parintis, Médio Solimões e Médio Purus. A fornecedora teve valores homologados em licitações entre os exercícios 2017 e 2019 para vários órgãos no quantitativo de R$ 34.841.792,10, sendo que no exercício de 2018 recebeu R$ 4.677.301,59 em ordens bancárias. Ressalta-se que a empresa possui apenas dois funcionários cadastrados na Rais. Ademais, em consulta a ferramentas de visualização de mapas, verifica-se a seguinte estrutura da empresa: 2 3 2 5 13 18 1 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 0 20 40 60 80 100 120 140 160 07.560.099/0001-25 NºEmpregados MilharesR$ S E R V I Ç O S F U N E R Á R I O S OB 2018 Rais 2018 20 10 3 27 10 16 25 42 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 0 100 200 300 400 500 600 09.172.439/0001-76 NºEmpregados MilharesR$ C O N S T R U Ç Ã O C I V I L OB 2018 RAIS 2018
28 Foto 1: Estrutura apresentada pela Empresa Disgal Fonte: https://goo.gl/maps/wvwKnZJcZzTtdNza9 Como forma de corroborar o entendimento, cabe destacar ainda os dois contratos citados na Tabela 3, acima, em que a prestação do serviço, mesmo após o fim da vigência contratual, alcançou apenas o montante liquidado de 12% e 13% do pactuado inicialmente. Portanto, os fatos relatados neste ponto, apesar de não serem tratados como irregularidades, conforme registrado diversas vezes em todo o achado, acabam reforçando as fragilidades identificadas nos Itens 1.1 a 1.3 deste Relatório, apresentando potencial de impactar o processo de aquisições realizadas e, consequentemente, a Política Nacional de Saúde dos Povos Indígenas. 2. Convênios A Secretaria Especial de Saúde Indígena, historicamente, opta por realizar a prestação dos serviços complementares na área de atenção à saúde dos povos indígenas por meio de Convênio com entidades beneficentes de assistência social na área de saúde. Em síntese, é colocado que o modelo é preferível por conta das dificuldades para garantir o acesso à saúde de qualidade e com atenção diferenciada à população envolvida; bem como pela complexidade que envolve a garantia desse acesso em terras indígenas, tais quais as de logísticas e operacionais para instalação de infraestrutura adequada, deslocamento de equipes, abastecimentos de insumos e medicamentos, além de os profissionais terem que atuar em contextos interculturais. Nesse contexto, a atuação dessas entidades é voltada para o apoio, a contratação e a gestão de equipes multidisciplinares de saúde e saneamento ambiental; contratação de pessoa jurídica e aquisição de insumos e materiais direcionados ao apoio à realização de atividades de educação permanente, controle social e práticas integrativas; apoio às atividades de supervisão e organização dos processos de trabalho em área; e apoio à
29 manutenção e permanência das equipes multidisciplinares de saúde indígena, edificações e saneamento ambiental. As ações de saúde indígena executadas por intermédio das entidades beneficentes são instrumentalizadas através da celebração, monitoramento e avaliação de convênios pela Sesai e do acompanhamento pelos DSEI. Abaixo, seguem os resultados dos trabalhos considerando as competências de cada Unidade no processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação da execução de ações complementares na atenção à saúde dos indígenas. 2.1. Planejamento, monitoramento e avaliação dos Convênios 2.1.1. Secretaria Especial de Saúde Indígena De forma específica, esta avaliação verificou as justificativas para a celebração dos instrumentos, a definição das metas a serem cumpridas pelos convenentes e a compatibilidade de custos com o objeto executado. Verificou-se, também, a atuação da Sesai quanto: (1) elaboração das diretrizes para construção dos planos de ação dos DSEI; (2) realização de visita de supervisão e produção do respectivo relatório; (3) elaboração dos Relatórios de Monitoramento de cada eixo de atuação (Atenção à Saúde Indígena; Saneamento Ambiental; Edificações de Saúde Indígena; e Controle Social); e (4) instrução do processo do convênio mediante análise do parecer técnico emitido pelo Coordenador do DSEI, avaliando o desempenho das ações programadas e encaminhando o resultado ao Gabinete da Sesai. Para tanto, do universo de 35 convênios vigentes no exercício de 2019, os quais totalizaram R$988.179.775,72, foi analisada uma amostra de cinco convênios1, conforme detalhado a seguir: Tabela 4 – Amostra de convenentes analisadas Conveniada DSEI Número Vigência Valor Pactuado Percentual* Instituto de Medicina Integral Professor Fernando Figueira - IMIP Alagoas/Sergipe 882488/2019 16/01/2020 14.946.950,00 1,51% Missão Evangélica Caiuá - MEC Mato Grosso do Sul 882483/2019 17/01/2020 49.648.043,00 5,02% Missão Evangélica Caiuá - MEC Manaus 882478/2019 17/01/2020 27.404.826,00 2,77% Instituto Ovidio Machado Guamá-Tocantins 878437/2018 24/04/2020 32.786.146,40 3,32% 1 A amostra foi selecionada a partir da disponibilidade operacional das Unidades Regionais da CGU.
30 Santa Casa de Sabará Minas e Espirito Santo 878442/2018 29/02/2020 40.004.448,82 4,05% TOTAL 164.790.414,22 16,68% Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria. *Participação sobre o total (R$988.179.775,72) Abaixo, seguem os resultados das avaliações procedidas na Sesai. 2.1.1.1. Estudos preliminares insuficientes na determinação da solução para o atendimento das necessidades das populações indígenas envolvidas, bem como para definir as metas a serem atingidas pela conveniada As relações sociais entre os diferentes povos indígenas são um dos principais critérios de definição da área de atuação dos DSEI, inclusive há Unidade da Federação (UF) que tem sua população indígena atendida por DSEI com sede em outra UF, a exemplo dos indígenas do Rio Grande do Sul. Em uma breve análise da realidade dos indígenas, observa-se a grande complexidade que envolve esta população em um país continental como o Brasil. Diante desta realidade, verifica-se que, quando da celebração de convênios para atender as necessidades dessa população, deve ser levada em consideração as especificidades da população que compõe cada DSEI. Nesse sentido, a Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016, prevê a realização de estudos técnicos preliminares que assegurem, dentre outros, a viabilidade técnica e a avaliação dos custos do objeto pactuado. Corroborando com esse entendimento, a Cartilha de Convênios e Outros Repasses2 – 6ª Edição do Tribunal de Contas da União orienta que no início de um processo de transferência de verbas federais deve-se identificar as necessidades da população envolvida a serem atendidas. Entretanto, constatou-se que em todos os Convênios da amostra, a Sesai utiliza mecanismos padronizados para transferir recursos sem levar em conta as especificidades vivenciadas em cada Distrito Sanitário. Assim, os estudos realizados para justificar os quantitativos de profissionais necessários para a prestação de serviços complementares de saúde em terras indígenas resumiram-se a critérios estabelecidos pela Sesai, havendo apenas uma distribuição padronizada de profissionais para os vários DSEI. Outro ponto analisado foi a descrição das metas a serem atingidas pela convenente. Segundo a Cartilha citada, “Entende-se por meta a parcela quantificável do objeto”. Já o art. 19 da Portaria Interministerial nº 424/2016 traz a descrição das metas a serem atingidas como item obrigatório a ser contemplado no plano de trabalho. Observou-se, porém, que todos os planos de trabalho da amostra não contemplaram essa exigência. Neles estão dispostos que as ações complementares de saúde prestadas pelas entidades deverão corroborar para o alcance dos resultados programados estabelecidos pela Sesai no âmbito do planejamento estratégico, visando à melhoria da 2 https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/convenios-e-outros-repasses-6-edicao-inclui-errata.htm (Acessado em 19/12/2019)
31 saúde e qualidade de vida dos indígenas. Caso considerássemos esse enunciado como meta, constataríamos que ela não atende a duas características básicas3: ser específica (expressar claramente o que deve ser alcançado, sem ambiguidades) e ser mensurável (expressar em que medida o objetivo deve ser alcançado em certo intervalo de tempo, permitindo avaliação e feedback). Dessa forma, conclui-se que, em todos os convênios constante da amostra, a Sesai não realizou estudos preliminares suficientes para determinar a melhor solução para o atendimento das necessidades das populações indígenas envolvidas, bem como não definiu as metas a serem atingidas pelas convenentes na execução dos convênios. 2.1.1.2 Deficiências identificadas na elaboração dos instrumentos de monitoramento dos convênios celebrados O processo de monitoramento das ações voltadas à atenção da saúde dos indígenas deve abarcar os eixos Atenção à Saúde Indígena, Saneamento Ambiental, Edificações de Saúde Indígena e Controle Social. Dessa forma, as atividades desse processo foram atribuídas às Unidades de monitoramento da Sesai, na figura do Departamento de Saneamento e Edificações de Saúde Indígena (DSESI), do Departamento de Atenção à Saúde Indígena (DASI), da Assessoria para o Controle Social do Gabinete da Secretaria e da Coordenação-Geral de Planejamento e Orçamento (CGPO), sendo que as referidas áreas apresentam competências específicas e prazos estabelecidos quanto à elaboração, apresentação e apreciação dos instrumentos de monitoramento. Sendo assim, durante os exames verificaram-se as seguintes impropriedades: a) Ausência de confecção de relatórios que tratam das visitas técnicas de supervisão realizadas pelas Unidades da Sesai nos DSEI As Unidades responsáveis pelo monitoramento das ações devem realizar, com base nas informações registradas nos relatórios de monitoramento, conforme previsto na Portaria nº 69/2018, no mínimo, uma visita técnica de supervisão aos DSEI ao ano. Nesse sentido, constatou-se que, com exceção da visita ao DSEI Mato Grosso do Sul, a qual foi realizada somente pelo DASI, as Unidades realizaram a quantidade mínima de visita técnica previstas. Porém, o Controle Social e o Departamento de Determinantes Ambientais da Saúde Indígena (DEAMB/Sesai/MS) não confeccionaram os respectivos relatórios, contrariando o disposto no § 4º do art. 5º da Portaria nº 69/2018. Ainda, as equipes do DASI não abordaram em suas visitas ao DSEI Guatoc (Convênio nº 8878437) e ao DSEI Alagoas/Sergipe (Convênio nº 882488) itens dos relatórios de monitoramento que tratam de execução em níveis críticos que afetam diretamente ao alcance dos objetivos da política de saúde indígena, tais como média de atendimento realizados por médicos(as), odontólogo e técnicos/auxiliares de saúde bucal. 3 https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A25D316D0B015D3D4E296C 2B2C (Acessado em 19/12/2019)
32 No anexo II deste Relatório consta o Quadro 5 exemplificando o tratamento dispendido pela equipe do DASI durante as visitas de supervisão, em relação às ocorrências relatadas nos relatórios de acompanhamento pelos Distritos Sanitários. b) Ausência de análise de parecer técnico sobre a execução das ações realizadas pelas convenentes para subsidiar os pagamentos das parcelas dos convênios realizados Conforme previsto também na Portaria nº 69/2018, com vista à liberação da parcela seguinte do convênio, o Coordenador do DSEI deve emitir parecer técnico sobre a execução das ações realizadas e inserir o referido parecer no Siconv. Ademais, a CGPO deve, conforme previsto no Inciso II do art. 9º, realizar análise desse parecer e instruir os processos de convênios da saúde indígena, quanto às providências necessárias ao pagamento. Da análise dos convênios constantes da amostra, constatamos que a Unidade está instruindo os processos de pagamento sem a realização da análise do citado parecer apresentado pelo Coordenador do DSEI. Assim, a Sesai está realizando liberação de parcelas de recursos sem o devido acompanhamento, avaliação e aferição da execução física e financeira do objeto, deixando de atender o previsto nos termos de convênio e no art. 41 da Portaria Interministerial nº 424/2016. c) Ausência de encaminhamento ao Gabinete da Sesai de informações referentes à avaliação da execução das metas, para subsídio à tomada de decisão Verificamos que as Unidades, mesmo de forma intempestiva, conforme item 2.1.1.3 deste relatório, estão encaminhando os relatórios de monitoramento à Coordenação- Geral de Planejamento e Orçamento. Por sua vez, a CGPO, conforme inciso III do art. 9º da Portaria citada, deveria registrar as informações referentes à avaliação da execução das metas, com base nos dados registrados nos relatórios de monitoramento e enviar ao Gabinete da Sesai para subsidiar as tomadas de decisão. Da análise dos convênios amostrados, constatamos que a Coordenação de Planejamento não está registrando as informações referentes à avaliação da execução das metas e, em consequência, não está disponibilizando informações relevantes para subsidiar a tomada de decisão no âmbito estratégico da Sesai. d) Não realização de avaliações sobre a execução de ações complementares na atenção à saúde dos indígenas Semestralmente, a Coordenação do DSEI deveria realizar a avaliação da conveniada e enviar para a CGPO até o décimo dia do mês subsequente ao semestre de referência, conforme previsto na Portaria nº 69/2018. Com base nesse parâmetro, constatamos que, nos casos analisados, as Coordenações dos DSEI não estão realizando essa avaliação e a CGPO não está notificando os coordenadores pela não realização da avaliação. Da mesma forma, semestralmente, haveria a necessidade da Coordenação de Planejamento, com base nos relatórios de monitoramento, avaliar o desempenho das ações programadas, conforme previsto no art. 16 do normativo, devendo essa avaliação ser enviada ao Gabinete da Sesai.
33 Sendo assim, verificamos que a CGPO não está realizando esse procedimento, o que traz prejuízo para a avaliação da execução das ações complementares na atenção à saúde indígena. De modo igual, a Portaria nº 69/2018, prevê a responsabilidade de a Sesai realizar avaliação da gestão dos DSEI. Porém, nos casos analisados, também não se verificou a referida avaliação, o que compromete todo o processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação da execução de ações complementares na atenção à saúde dos povos indígenas. 2.1.1.3. Monitoramento realizado não possibilita intervenção oportuna e tempestiva para corrigir as ações programadas nos planos de ação. O monitoramento da Política, segundo inciso III do art. 2º da Portaria nº 69, de 25 de outubro de 2018, deve permitir uma rápida avaliação situacional e a intervenção oportuna e tempestiva que confirme ou corrija as ações programadas nos planos de ação, com periodicidade trimestral. Conforme mencionado, o processo de monitoramento deve abranger os Eixos de atuação: Atenção à Saúde Indígena; Saneamento Ambiental; Edificações de Saúde Indígena; e Controle Social. Dessa forma, com a finalidade de verificar se as Unidades da Sesai estão realizando o processo de monitoramento das ações nos convênios, conforme previsto na Portaria nº 69/2018, analisou-se o monitoramento para os três primeiros trimestres do exercício de 2019. Nos exames, constatou-se que, dos sessenta relatórios de monitoramento previstos para os citados convênios, as Unidades da Sesai deixaram de confeccionar seis (10%); 44 (73%) foram confeccionados fora do prazo; e dez (23%) atenderam o prazo previsto na portaria. Para o Eixo “Atenção à Saúde Indígena”, o monitoramento realizado pelas Unidades da Sesai não foi capaz de mudar a realidade que se desenhava desde a aferição das metas4 nos primeiros relatórios de acompanhamento. A título de exemplo, para a Meta “Média de atendimentos realizados por médicos(as) por habitante”, os Convênios nº 878437, 882478, 882488 e 882483 apontavam no primeiro trimestre de 2019 a baixa execução de 2,07%, 8,40%, 13,07% e 8,85%, respectivamente. Nos dois trimestres seguintes houve um pequeno incremento na execução. Porém, a execução da meta acumulada passou para 17,83%, 31,55%, 52,03% e 36,05%, respectivamente, demonstrando a realização de baixa intervenção que corrija os rumos das ações programadas nos planos de ação. Tabela 5 – Desempenho da Meta “Média de Atendimento Realizados por Médicos(as) por Habitante” DSEI / CONVÊNIO Guatoc (878437) Manaus (882478) AL/SE (882488) MS (882483) 4 Metas para a gestão do DSEI.
34 Meta 33.956 59.902 24.308 161.618 Relatório Monitoramento 1º Trimestre 703 2,07% 5.032 8,40% 3.178 13,07% 14.299 8,85% Relatório Monitoramento 2º Trimestre 3.035 8,94% 7.171 11,97% 4.844 19,93% 20.262 12,54% Relatório Monitoramento 3º Trimestre 2.318 6,83% 6.696 11,18% 4.626 19,03% 23.699 14,66% Acumulado 6.056 17,83% 18.899 31,55% 12.648 52,03% 58.260 36,05% Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria Da mesma forma, a Unidade da Sesai responsável pelo Eixo “Saneamento Ambiental” não tem realizado o monitoramento conforme previsto na citada Portaria nº 69/2018. Para a Meta “Realização da aferição da qualidade da água para consumo humano nas aldeias indígenas”, os relatórios de monitoramento do primeiro trimestre dos convênios analisados apontavam para uma baixa execução, 6,80%, 0,00%, 0,00%, 11,32% e 0,00%. No terceiro trimestre, as metas apresentaram, respectivamente, o desempenho acumulado de 20,15%, 1,46%, 3,75%, 43,30% e 33,33%. Tabela 6 – Desempenho da Meta “Realização da aferição da qualidade da água para consumo humano nas aldeias indígenas” DSEI/CONVÊNIO Guatoc (878437) Manaus (882478) MS (882483) MG/ES (878442) AL/SE (882488) Meta 1.236 480 960 1104 132 Relatório Monitoramento 1º Trimestre 84 6,80% 0 0,00% 0 0,00% 125 11,32% 0 0,00% Relatório Monitoramento 2º Trimestre 125 10,11% 7 1,46% 14 1,46% 169 15,31% 18 13,64% Relatório Monitoramento 3º Trimestre 40 3,24% 0 0,00% 22 2,29% 184 16,67% 26 19,70% Acumulado 249 20,15% 7 1,46% 36 3,75% 478 43,30% 44 33,33% Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria Para o Eixo “Controle Social”, constatou-se que os relatórios de monitoramento confeccionados não foram incluídos no Siconv, contrariando o § 2º do art. 5º da Portaria nº 69/2018. Para a Meta “Realização de reuniões do Conselho Distrital de Saúde Indígena”, os relatórios de monitoramento referentes aos Convênios nº 882478, 882483 e 878442, no segundo trimestre, apontavam para uma baixa execução de apenas 33% realizada. A estratégia que engloba essa meta visa ampliar a efetividade do controle social no acompanhamento e fiscalização da Pnaspi. Nesse contexto, verifica-se que a Unidade responsável por esse eixo não fez nenhuma observação/informação nos relatórios sobre a não realização de reuniões dos conselhos. Isso demonstra que a Unidade responsável por esse eixo não está avaliando a execução das ações de controle social de forma oportuna e tempestiva, visando à correção ou confirmação dessas ações. Tabela 7 – Desempenho da Meta “Realização de reuniões do Conselho Distrital de Saúde Indígena”
35 DSEI/CONVÊNIO Guatoc (878437) Manaus (882478) MS (882483) MG/ES (878442) AL/SE (882488) Meta 4 3 6 3 4 Relatório Monitoramento 1º Trimestre 1 25% 1 33% 1 16% 0 0% 1 25% Relatório Monitoramento 2º Trimestre 1 25% - - 1 17% 1 33% 2 50% Relatório Monitoramento 3º Trimestre - - - - - - - - - - Acumulado 2 50% 1 33% 2 36% 1 33% 3 75% Fonte: Confeccionado pela Equipe de Auditoria Diante do exposto, considerando também as informações obtidas nos itens anteriores, como a identificação de falhas na realização de estudos preliminares; na elaboração, apresentação e apreciação dos instrumentos de monitoramento; e na definição dos controles internos para garantir a prestação de contas adequadamente, conclui-se que o monitoramento realizado pelas Unidades da Sesai é ineficiente, não permitindo uma intervenção oportuna e tempestiva que confirme ou corrija as ações programadas nos planos de ação. 2.1.1.4. Controles internos instituídos pela Sesai não são adequados para garantir, com razoável segurança, o atendimento do prazo de apresentação de prestação de contas pelos convenentes e não estão sendo adotadas tempestivamente as medidas necessárias para análise contínua das prestações de contas. A prestação de contas é um procedimento contínuo que se inicia com a liberação da primeira parcela dos recursos financeiros5 e tem prazo para apresentação até sessenta dias após o encerramento da vigência ou da conclusão da execução do objeto, o que ocorrer primeiro. Após a apresentação da prestação de contas pelo convenente, o concedente tem o prazo de um ano, contado da data do recebimento, para analisar a citada prestação de contas, com fundamento no parecer técnico expedido pelas áreas competentes, podendo esse prazo de análise ser prorrogado no máximo por igual período, desde que devidamente justificado, conforme previsto no art. 64 da Portaria Interministerial nº 424/2016. Visando verificar se os controles internos instituídos pela Sesai são adequados para garantir, com razoável segurança, o atendimento do prazo de apresentação de prestação de contas pelos convenentes e se foram adotadas tempestivamente as medidas necessárias para cumprimento dos prazos de análise de prestação de contas, foi solicitado apresentar a relação de convênios que se encontrassem na situação de 5 Portaria nº Interministerial nº 424/2016, inciso I do art. 59.
36 “Aguardando prestação de contas”, “Aguardando complementação”, “Enviada para análise”, “Em análise”. Dessa forma, a Sesai informou6 a seguinte situação: Quadro 1: Convênios finalizados em dezembro de 2018 DSEI Conve- nente Convênio Data de Envio para Análise Dias de atraso em relação ao prazo inicial de 60 dias Situação Alagoas e Sergipe IMIP 797436/2013* 12/06/2019 103 Prestação de contas em análise Bahia IMIP 797438/2013* 03/07/2019 124 Prestação de contas para análise Ceará IMIP 797439/2013* 28/06/2019 119 Prestação de contas comprovada em análise Maranhão IMIP 797441/2013* 17/07/2019 138 Prestação de contas em complementação Pernambuco IMIP 797442/2013* 09/07/2019 130 Prestação de contas em análise Potiguara IMIP 797440/2013* 02/07/2019 123 Prestação de contas em análise Alto Rio Purus MEC 797503/2013* 03/04/2019 33 Prestação de contas enviada para análise Alto Rio Solimões MEC 797522/2013* 01/03/2019 0 Prestação de contas enviada para análise Manaus MEC 797501/2013* 01/03/2019 0 Prestação de contas enviada para análise Mato Grosso do Sul MEC 797509/2013* 01/03/2019 0 Prestação de contas enviada para análise Médio Rio Purus MEC 797524/2013* 03/04/2019 33 Prestação de contas enviada para análise Médio Rio Sol. e Afl. MEC 797500/2013* 01/03/2019 0 Prestação de contas enviada para análise Parintins MEC 797521/2013* 01/03/2019 0 Prestação de contas enviada para análise Vale do Javari MEC 797506/2013* 25/04/2019 55 Prestação de contas enviada para análise Yanomami MEC 797494/2013* 03/04/2019 33 Prestação de contas enviada para análise Araguaia SPDM 798358/2013** Não Apresentou - Aguardando Prestação de contas Kaiapó do MTG SPDM 798366/2013** Não Apresentou - Aguardando Prestação de contas Kaiapó do Pará SPDM 798365/2013** Não Apresentou - Aguardando Prestação de contas Xavante SPDM 798345/2013** Não Apresentou - Aguardando Prestação de contas Xingu SPDM 798353/2013 - - Em execução Fonte: Elaborado pele equipe de auditoria, baseado em informações da Sesai e do Siconv. *Vigência do Convênio: 31/12/2018. **Apresentação de contas suspensa pela justiça – Ação Ordinária nº 5003206- 81.2019.4.03.6100. Dos dezenove convênios finalizados em dezembro de 2018, verifica-se que para quatro (21%) o convenente não apresentou a prestação de contas, dez (52%) não apresentaram no prazo previsto na norma de até sessenta dias. Destes, sete apresentaram as contas após o prazo máximo7 previsto na portaria. Cinco (26%) apresentaram dentro do prazo inicial previsto de sessenta dias. 6 Ofício nº 476/2019/Sesai/MS, de 16/10/2019. 7 Conforme a Portaria nº 424/2016, o prazo inicial de sessenta dias será prorrogado por até 45 dias (§ 1º do Art. 59).
37 Quanto à análise das prestações de contas apresentadas, constatamos que, até o encerramento da fase de campo dos trabalhos de auditoria, o prazo ainda não havia expirado, significando que a unidade está com prazo para realizar as referidas análises. Entretanto, como forma de verificar se a Unidade vem adotando medidas para a realização contínua das análises, efetivou-se exame com o intuito de observar se a Sesai está procedendo à verificação da conformidade financeira8 registrada pelo convenente durante o período de execução do convênio. Ressalta-se que a conformidade financeira deveria ser aferida durante toda a execução do objeto, devendo ser complementada com informações relativas ao acompanhamento e avaliação do cumprimento da execução física do objeto, quando da análise da prestação de contas final. Porém, nos convênios amostrados9 , constatou-se que não há no Siconv apontamentos relativos à execução financeira10 . Dessa forma, conclui-se que além da inadequação dos controles internos instituídos pela Sesai para garantir, com razoável segurança, o atendimento do prazo de apresentação de prestação de contas pelos convenentes, não estão sendo adotadas tempestivamente as medidas necessárias para análise contínua das prestações de contas. 2.2. Acompanhamento dos Convênios 2.2.1. Unidades Descentralizadas De forma complementar, foi avaliado se os DSEIs cumprem com suas competências de acompanhar as execuções dos termos celebrados, notadamente quanto à contratação de pessoal para compor as equipes de saúde indígena, principal meta vinculada aos convênios. Os resultados foram caracterizados através de evidências obtidas em exames realizados nos próprios DSEI. No anexo II deste Relatório consta o Quadro 4 contendo informações sobre os relatórios/documentos e as Unidades que originaram os achados. Segundo a Portaria nº 69, de 25 de outubro de 2018, art. 3º, os DSEI são as Unidades responsáveis pelo acompanhamento da execução dos convênios, cabendo a eles efetuarem o registro sistemático da execução das metas e indicadores estabelecidos no Plano de Ação, com periodicidade mensal, para posterior monitoramento e avaliação pela Sesai. Assim, por meio de amostra que avaliou sete Unidades descentralizadas, o que equivale a 20% do total de DSEI (34), verificou-se que em todas (100%) o Coordenador do Distrito Sanitário Especial Indígena não cumpriu com suas competências de acompanhar e avaliar as execuções da conveniada. Em seis Distritos (85%) ocorreram inadequações na realização do acompanhamento das ações do convênio e dos registros no Siconv pelos fiscais de acompanhamento do convênio. Quanto ao acompanhamento das atividades atinentes aos serviços de 8 Conforme parágrafo único do art. 56 da Portaria Interministerial nº 424/2016. 9 Convênios nº 882488/2019, 882483/2019, 882478/2019, 878437/2018 e 878442/2018. 10 § 5º do art. 62 e art. 63 da Portaria Interministerial nº 424/2016.
38 Edificações e Saneamento Ambiental Indígena e de Atenção à Saúde Indígena identificaram-se impropriedades em seis (85%) dos sete DSEI avaliados. Ademais, dentro dos grupos dos DSEI que apresentaram as deficiências referidas acima, observou-se de modo mais frequente a ausência de avaliação de desempenho das conveniadas (e sua inserção no Siconv); o acompanhamento inadequado da execução das ações de saúde indígena pelos fiscais de acompanhamento dos convênios; a ausência de elaboração do relatório de supervisão com o diagnóstico situacional do desempenho das ações; a ausência de inserção de forma tempestiva no Siconv do relatório de acompanhamento e de supervisão; a inadequação na elaboração do mapa de produção, escala de trabalho e relatório de acompanhamento dos trabalhadores; e a ausência de realização de treinamento adequado e suficiente para os servidores designados como fiscais de acompanhamento dos convênios. Abaixo, segue gráfico indicando uma visão geral da situação encontrada nos DSEI avaliados. Gráfico 6: Proporção (%) da quantidade de DSEI que apresentaram deficiências no processo de acompanhamento de convênios Fonte: Elaboração própria pela equipe de auditoria 75 80 85 90 95 100 Inadequação no exercício das competências dos Coordenadores do DSEI Inadequação no acompanhamento dos convênios pelos fiscais Inadequação no exercício das competências pelo DIASI e pelo SESANI Grupos de deficiências 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Ausência de realização de treinamento adequado e suficiente para os servidores designados como Fiscais de acompanhamento dos convênios Acompanhamento inadequado da execução das ações de saúde indígena pelos Fiscais de acompanhamento dos convênios Ausência de elaboração do relatório de supervisão com o diagnóstico situacional do desempenho das ações Ausência de inserção de forma tempestiva no SICONV do relatório de acompanhamento e o relatório de supervisão Ausência de avaliação de desempenho das conveniadas pelos Coordenadores dos DSEI Inadequação na elaboração do mapa de produção, escala de trabalho e relatório de acompanhamento dos trabalhadores Impropriedades mais frequentes nos grupos
39 Nesse sentido, destaca-se que as situações detectadas afetam de forma preponderante a etapa de avaliação e monitoramento dos convênios pela Sesai, apresentando risco de que a Unidade central não tenha capacidade de realizar de forma satisfatória e oportuna avaliação situacional e a intervenção oportuna e tempestiva para correção das ações programadas nos Planos de Ação. Além disso, a ausência de informações consistentes também prejudicaria o processo de análise do desempenho das conveniadas e da execução das metas previstas nos Planos de Ação. Os principais problemas estruturantes detectados que originaram as impropriedades se consubstanciam na elaboração de planejamento sem embasamento técnico, resultando na definição de objetivos e estratégias inadequados; ausência de capacitação dos agentes designados como fiscais de acompanhamento do convênio; a carência de servidores para o desempenho das diversas atribuições inerentes à missão das Unidades, impactando diretamente na quantidade e qualidade dos serviços realizados; a deficiência nos fluxos de informação e comunicação quanto às responsabilidades e atribuições dos DSEI; e ausência de definição de estratégia de controle para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da conveniada. Portanto, considerando a atuação da Sesai e dos DSEIs na celebração, monitoramento, acompanhamento e avaliação dos convênios, como resultado das avaliações, verificou- se que os controles instituídos pelas Unidades Gestoras não asseguram, com razoável segurança, que os recursos transferidos para as entidades convenentes prestarem serviços e realizarem ações complementares na área de atenção à saúde, são geridos em conformidade com as normas que regem a execução orçamentária e financeira da Administração Pública Federal, apresentando potencial de que o instrumento não consiga atender as necessidades dos povos indígenas envolvidos em cada convênio. 3. Indicadores De forma a apresentar visão geral dos resultados concernentes aos gastos realizados na execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, realizou-se avaliação com o intuito de verificar se a gestão dos convênios e das aquisições públicas pela Sesai e DSEIs vem induzindo melhorias no desempenho dos indicadores e metas relacionadas à Política. Para tanto, analisou-se os indicadores de responsabilidade da Secretaria Especial de Saúde Indígena, previstos nos Relatórios de Gestão (RG) exercícios 2014 a 2018 da Unidade (o lapso temporal não englobou o ano de 2019 tendo em vista que a unidade não havia consolidado os dados referentes ao exercício, bem como que o Relatório de Gestão não foi elaborado até a finalização deste Relatório) e no PPA 2016-2019, para acompanhar a evolução do Programa Temático 2065 – Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas; e também as metas utilizadas para medir o alcance do Objetivo: “Promover a atenção à saúde dos povos indígenas, aprimorando as ações de atenção básica e de saneamento básico nas aldeias, observando as práticas de saúde e os saberes tradicionais, e articulando com os demais gestores do SUS para prover ações complementares e especializadas, com controle social”. 3.1. Análise Operacional dos Indicadores da Unidade
40 Indicadores são instrumentos de gestão utilizados no monitoramento e avaliação das organizações, permitindo a obtenção de informações sobre os resultados das intervenções públicas, especialmente quanto ao alcance de metas, e das necessidades de melhorias e correções, fornecendo subsídios para a melhoria contínua dos processos organizacionais de gestão e finalísticos. Para que os indicadores sejam capazes de fornecer as informações essenciais sobre uma atividade e considerados adequados para mensuração da política a que se refere, o processo de construção e seleção dos indicadores deve buscar aderência a determinados critérios. Dentre os diversos critérios possíveis, adotou-se como parâmetro nesse trabalho a verificação dos indicadores quanto às seguintes propriedades: a) Capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação que a Unidade pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas na gestão (Completude); b) Capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do tempo, por intermédio de séries históricas (Comparabilidade); e c) Confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador, avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a coleta, processamento e divulgação é transparente e reaplicável por outros agentes, internos ou externos à unidade (Confiabilidade). Dessa forma, na análise preliminar dos indicadores utilizados para monitorar e avaliar o desempenho da Sesai, verificou-se que muitos dos listados nos Relatórios de Gestão da Unidade não apresentam correspondentes em fontes de dados e de informações estatísticas públicas, para fins de comparação dos índices da população indígena com a não indígena. Compreendendo as particularidades envolvidas para a mensuração dos indicadores deste tipo de população, ressalta-se que esse tipo de avaliação, no que for cabível, permitiria analisar, por exemplo, a relação entre os insumos dispendidos na execução de atividades no âmbito da atenção à saúde indígena e da população geral, para se avaliar a eficiência e efetividade das ações de saúde. Nessa seara, verificou-se a informação apenas no RG 2018 de que o “Ministério da Saúde proporá uma ampla reformulação da Atenção à Saúde Indígena para que os indicadores de saúde dessa população se aproximem dos indicadores da população geral.” Ressalta- se que para o alcance desejado a reformulação deveria abarcar não somente a forma de execução da política, como os próprios indicadores, tendo em vista que ao longo dos exercícios alguns indicadores têm sido descontinuados e outros estabelecidos, inviabilizando comparações ao longo de um período e com outros indicadores extrínsecos à saúde indígena. Cumpre registrar que não foram observadas justificativas que motivassem a constante alteração no modelo de mensuração da Política. Abaixo segue relação exemplificativa da situação detectada ao realizar verificação de um rol de indicadores utilizados entre os exercícios 2014 a 2018: Quadro 2: Indicadores presentes nos Relatórios de Gestão da Sesai no período de 2014 a 2018.
41 Denominação do Indicador RG 2014 RG 2015 RG 2016 RG 2017 RG 2018 Média de atendimento médico por habitante (Med/hab) Média de atendimento de enfermagem por habitante (Enf/hab) Média de atendimento odontológico por habitante (Odo/hab) Proporção de óbitos de crianças menores de 1 ano investigados (<1 a.) Cobertura de primeira consulta odontológica programática Média dos DSEI da Cobertura de Primeira Consulta Odontológica Programática Percentual de pessoas atendidas que concluíram o tratamento odontológico básico (% conc. trat.) Média dos DSEI do percentual de pessoas atendidas que concluíram o tratamento odontológico básico. Taxa de Mortalidade Infantil Incidência Parasitária Anual (IPA) de Malária Taxa de incidência de tuberculose Proporção de consultórios odontológicos em funcionamento no DSEI Relatórios de monitoramento quadrimestral das CASAI (Moni. CASAI) Percentual de população com abastecimento de água Percentual de aldeias com tratamento de água. Elaboração de projetos de sistema de abastecimento de água Percentual de aldeias com monitoramento da qualidade da água Proporção de aldeias com sistemas de abastecimento de água monitorados. Proporção de aldeias com destino adequado de resíduos sólidos Número de Reuniões de Conselhos Locais e Distritais de Saúde Indígena Proporção de reuniões de Conselhos Locais de Saúde Indígena Realizadas / Proporção de reuniões de Distritais de Saúde Indígena Realizadas Percentual de Trabalhadores /profissionais da Sesai capacitados Capacitar os trabalhadores do DSEI conforme cronograma anual de capacitação do DSEI Proporção de capacitações de conselheiros Distritais de Saúde Indígena realizadas / Proporção de
42 Denominação do Indicador RG 2014 RG 2015 RG 2016 RG 2017 RG 2018 capacitações de conselheiros Locais de Saúde Indígena realizadas Proporção de crianças menores de 6 meses com aleitamento materno exclusivo (AME <6m). Porcentagem de abastecimento de medicamentos Proporção de DSEI com funcionamento de rede lógica e internet Proporção de estabelecimentos de saúde no CNES. Proporção de implementação do SIASI Percentual de Frota de Veículos monitorada Tempo médio de permanência dos processos dos DSEI no DGESI Percentual de eficácia do Planejamento da Sesai (PPA e Plano Estratégico) com grau de execução física adequada Fonte: Relatório de Gestão da Sesai referentes aos exercícios 2014 a 2018 Em relação ao quadro apresentado, cabe destacar inicialmente que vários indicadores foram tratados no Relatório de Gestão de diferentes exercícios como indicadores propriamente dito ou como metas, dependendo do exercício a que se refere o RG, o que já impactaria no processo de construção de uma série histórica para mensuração da execução da Política Pública. Ressalta-se que, de acordo com o “Guia Metodológico para Indicadores - Orientações Básicas Aplicadas à Metodologia do Plano Plurianual”, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, “não devem existir, no PPA, indicadores e metas idênticos conceitualmente, ou seja, que medem os mesmos aspectos relacionados a determinado fenômeno de interesse.”. Apesar do documento tratar especificamente da construção do PPA, o Guia utilizou como referência critérios de qualidade que devem compor um indicador de forma geral, a partir da verificação com diversos órgãos e autores. Complementarmente, salienta-se que a construção da série histórica restou prejudicada também com a ausência de continuidade de indicadores e com a verificação de impropriedades na forma de cálculo de alguns índices, o que inviabilizaria sua utilização, conforme exemplificado abaixo: a) O indicador “Cobertura de primeira consulta odontológica programática”, utilizado no exercício 2014 e 2018, e “Média dos DSEI da Cobertura de Primeira Consulta Odontológica Programática”, exercício 2015, apresentam similaridades em sua definição, mas formas de cálculo diversa. Além disso, caso os dois índices tivessem sido utilizados ao longo de um período específico, se manteria a propriedade da comparabilidade, porém, observou-se que foram utilizados diferentes indicadores em exercícios intercalados. b) A fórmula de cálculo (Número de projetos aprovados/Número de projetos elaborados x 100), do indicador “Elaboração de projetos de sistema de
43 abastecimento de água”, remete a uma indicação da taxa de projetos de sistema de abastecimento de água aprovado, a despeito da denominação do índice se referir à taxa elaboração de projetos. c) Quanto ao indicador “Percentual de aldeias com monitoramento da qualidade da água”, a fórmula de cálculo (Número de aldeias propostas nos Planos/Número de aldeias existentes) não considera o número de aldeias com efetivo monitoramento da qualidade da água, mas apenas o percentual das aldeias que se encontram indicadas nos Planos, o que não necessariamente indica monitoramento efetivo. d) A Unidade incluiu três diferentes tipos de indicadores para tratar de assuntos similares, sendo um utilizado apenas em 2014 (“Percentual de trabalhadores/profissionais da Sesai capacitados”); um apenas em 2015 (“Capacitar os trabalhadores do DSEI conforme cronograma anual de capacitação do DSEI”); e um em 2016 e 2017 (“Proporção de capacitações de conselheiros Distritais/Locais de Saúde Indígena realizadas”). Ademais, a fórmula de cálculo do indicador do exercício 2015 (Previsto/realizado X 100) foi utilizada de forma invertida, e o indicador utilizado em 2016 e 2017, apesar de sua definição indicar a apresentação da proporção dos casos referidos, a fórmula de cálculo remete à apresentação do número absoluto de capacitações. Em complemento à descontinuidade dos indicadores utilizados, verificou-se que em 2015 a Sesai iniciou processo de construção de Mapa de Indicadores Estratégicos, sendo homologado no fim de 2016. Inicialmente, o Mapa contava com 101 indicadores, divididos em oito dimensões, porém, tendo em vista a não finalização do documento, a Sesai elaborou um conjunto de indicadores (51) para avaliar a sua atuação no exercício de 2015, nas áreas da atenção à saúde, saneamento e edificações de saúde, controle social, educação permanente e gestão. Apesar da elaboração do Mapa, no exercício 2016, tendo em vista inconsistências na fonte de dados dos indicadores, tais como divergências nas bases cadastrais, problemas técnicos nos fluxos de alimentação dos níveis locais para o nível federal, nexos de temporalidade entre acompanhamento dos indígenas e registros da informação no sistema, além das limitações de infraestrutura tecnológica e limitações de conectividades em áreas de difícil acesso, a Sesai informou que “optou em apresentar um conjunto de 19 indicadores possíveis cuja a fonte necessariamente não é somente o SIASI[Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena], mas as planilhas de monitoramento utilizadas pelas áreas técnicas e outros sistemas utilizados pelo Ministério da Saúde”. Para o exercício de 2017 ocorreram novas alterações nos indicadores utilizados, sendo retirado três do rol apresentado em 2016, mas sem fazer referência ao Mapa de Indicadores criado. Nesse sentido, como efeito prático do processo verifica-se a inviabilização de comparação de boa parte dos indicadores utilizados nos exercícios 2014 a 2018. Outro item a se destacar está relacionado à opção da Sesai de elaborar um Mapa de Indicadores a despeito do conhecimento da inviabilização de utilização dos dados do Sistema SIASI. Verificou-se que para consecução desse objetivo a Sesai contratou empresa de consultoria especificamente para auxiliá-la na revisão dos indicadores de
44 desempenho e na construção do modelo de avaliação a serem monitorados pela Secretaria. Como contraponto, cabe destacar trecho tratando do tema no “Guia Metodológico para Indicadores - Orientações Básicas Aplicadas à Metodologia do Plano Plurianual”, citando que, para que os indicadores propiciem acompanhamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas, eles “...não podem estar dissociados da realidade de onde essas informações são extraídas. Ao mesmo tempo, as fontes de dados e informações estatísticas associadas ao indicador devem ser confiáveis, bem como as principais tecnologias para sua utilização devem estar disponíveis como parte de um processo que é diferente para cada programa ou política.” Ademais, a partir do trecho transcrito do Relatório de Gestão referente ao exercício 2016, corroborou-se a deficiência de alimentação do SIASI, quanto a questão dos indicadores: “O fechamento oficial dos dados depende do envio das informações por todas as unidades alimentadoras, bem como da revisão das informações registradas, processo ainda em andamento. Pode-se notar uma demora no registro de dados no sistema de informação de aproximadamente 02 (dois) anos nos valores, uma vez que o processo de qualificação dos dados é um processo complexo e demorado, o que ainda ocasiona uma subnotificação de nascimentos e óbitos. Portanto, a inserção dos dados de nascimentos e óbito no SIASI, por parte dos DSEI, ainda não atingiu a frequência e cobertura ideal de registro bem como a qualificação das informações, tendo em vista que para o fechamento dos dados envolve diversas etapas: captação do dado, alimentação, qualificação e tratamento. Tal atraso prejudica o cálculo e a análise de indicadores e das taxas o que desencadeia uma subenumeração de dados em comparação com as médias históricas de mortalidade.” Portanto, destaca-se que mesmo tendo conhecimento das inconsistências do SIASI, a Unidade elaborou Mapa de indicadores e homologou o referido documento, acarretando a necessidade de definição de outros indicadores que não utilizassem como fonte o SIASI, o que causa relevante impacto na mensuração dos objetivos da Política de Saúde Indígena. Sobre a questão da fonte de dados, a Pnaspi inclusive destaca expressamente a importância da definição de fontes de informações confiáveis para a obtenção de informações gerenciais, para subsidiar os órgãos gestores e de controle social no que se refere à compatibilidade entre o diagnóstico situacional dos problemas de saúde identificados e as prioridades estabelecidas nos níveis técnico, social e político, visando a coerência entre ações planejadas e efetivamente executadas. Nesse sentido, considerando as sucessivas alterações no estabelecimento dos indicadores de desempenho, inclusive após a realização de processo específico para construção dos índices, não está evidenciado que os indicadores estão sendo utilizados pelos gestores para a tomada de decisões gerenciais e para medir e refletir os resultados das intervenções efetuadas. Aliado ao fato citado, tendo em vista a dificuldade de realizar acompanhamento das séries históricas, verificou-se a incapacidade dos indicadores de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do tempo, inclusive quando há tentativa de comparar, no que for possível, o índice da população indígena com a geral.
45 Por fim, com base nas críticas apostas nos próprios Relatórios de Gestão sobre as origens das variáveis utilizadas, acarretando impossibilidade de asseguração dos valores quantitativos dos dados obtidos, principalmente considerando as defasagens verificadas, observa-se que não há confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo dos indicadores e que, consequentemente, o Gestor da Política não tem conhecimento mínimo dos avanços, limitações e oportunidades de melhorias refletidos nos indicadores que mensuram o atingimento dos objetivos da Política. 3.2. Análise entre Indicadores de Saúde Indígena e Não Indígena A análise dos indicadores da Sesai buscou verificar também a relação entre os índices alcançados para as populações indígenas e as não indígenas, para fins de mensuração do desempenho, no que for possível, da Unidade na Política de Saúde Indígena frente aos padrões de desempenho alcançados nacionalmente em outras políticas de saúde. Para essa análise, a seleção de indicadores se baseou na definição dos índices presentes nos Relatórios de Gestão da Unidade, nas informações de saúde apresentadas no aplicativo TABNET, por meio do endereço eletrônico http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php?area=02, e no Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan), todas bases oficiais mantidas pelo Ministério da Saúde. Tendo em vista que os sistemas citados geram informações das bases de dados do Sistema Único de Saúde e que as fontes de dados utilizadas pela Sesai apresentam dificuldades de extração de dados, optou-se por usar na avaliação indicadores que foram utilizados pela Sesai, mas que os dados para estabelecimento dos índices estivessem disponíveis no TABNET e no Sisvan, tanto na obtenção de informações para os grupos (Indígenas e não Indígenas), quanto para a construção da série histórica (entre os exercícios 2014 e 2018). Dessa forma, selecionou-se os indicadores referentes à Proporção de óbitos de crianças menores de um ano investigados; à Taxa de mortalidade Infantil; à Taxa de mortalidade por doenças infecciosas e parasitária; à Taxa de incidência de Tuberculose; e ao estado nutricional dos indivíduos (crianças de 0 a 5 anos) acompanhados. Abaixo segue as representações gráficas do alcance dos índices para a população indígena e não indígena: Gráfico 7: Indicadores de saúde indígena e não indígena 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 2014 2015 2016 2017 2018 Proporção de óbitos de crianças menores de 1 ano investigados (%) Indígenas Não Indígenas 5 10 15 20 25 30 35 2014 2015 2016 2017 2018 Taxa de Mortalidade Infantil (por 1.000 hab.) Indígenas Não Indígenas
46 Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Sisvan e TABNET. A partir dos dados expostos, observa-se que apenas em um indicador (Proporção de óbitos de crianças menores de um ano investigados) a situação apresentada pela população indígena se mostrou mais favorável que a apresentada para a população geral, no entanto, se considerarmos apenas os dados referentes aos exercícios 2017 e 2018. Já quanto aos outros quatro indicadores (Taxa de mortalidade Infantil; Taxa de mortalidade por doenças infecciosas e parasitária; Taxa de incidência de Tuberculose; e estado nutricional de crianças de 0 a 5 anos acompanhadas), apesar de haver melhora em alguns casos, a diferença entre o índice da população indígena se manteve na média numa faixa aproximadamente o dobro ou maior que o índice da população geral. Ressalta-se que a série histórica demonstra que entre os exercícios de 2014 a 2017 os três primeiros indicadores citados no parágrafo anterior apresentaram tendência de aproximação com o índice da população geral, porém entre os exercícios 2017 e 2018 houve uma tendência de distanciamento, havendo uma piora dos níveis apresentados para a população indígena. Já o índice referente ao estado nutricional vem mantendo tendência de aproximação entre os valores do indicador, porém, ressalta-se que a diferença entre o da população indígena e não indígena apresenta-se ainda muito alta, na faixa de 65% maior. Em outra perspectiva, para elucidação da tendência de evolução dos indicadores para a população indígena frente aos recursos aplicados na Pnaspi, segue abaixo gráfico comparativo da evolução dos indicadores de saúde apostos neste Relatório com os 0.2 0.25 0.3 0.35 0.4 0.45 0.5 2014 2015 2016 2017 2018 Taxa Mortalidade Doenças Infecciosas e Parasitárias (por 1.000 hab.) Indígenas Não Indígenas 15 35 55 75 95 115 135 2014 2015 2016 2017 2018 Taxa de Incidência de Tuberculose (por 100.000 hab.) Indígenas Não Indígenas 3% 4% 5% 6% 7% 8% 9% 2014 2015 2016 2017 2018 Proporção do estado nutricional da população acompanhada (criança de 0 a 5 anos) com peso baixo e muito baixo para a idade Indígenas Não Indígenas
47 valores empenhados na execução do Programa 2065 - Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas: Gráfico 8: Relação dos recursos executados com os indicadores de saúde Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com base em informações deste Relatório de Auditoria. *Ressalta-se que os indicadores utilizados nesse gráfico não estão representados na mesma escala que os utilizados na avaliação dos indicadores acima, estando aqui apenas representado sua evolução ao longo do período para fins de comparação com a evolução dos recursos executados. Observa-se no gráfico que o aumento do gasto orçamentário não se traduz necessariamente em uma melhora dos indicadores de saúde indígena (verificou-se uma melhora sensível de todos os índices analisados apenas entre os exercícios 2016 e 2017, porém foi necessário para isso uma execução 37% maior que o ano anterior, ou seja, um acréscimo de R$ 497 milhões) e nem que a diminuição desse valor acarreta necessariamente uma piora nos índices, não se verificando que a melhora da situação dos indicadores de saúde dos povos indígenas está intrinsecamente relacionada à questão orçamentária, mas indicando que a pouca cobertura e a baixa capacidade de resolução dos serviços disponíveis estão mais relacionados à questão da gestão das Unidades. Essa análise se reflete também considerando a tendência de evolução da aplicação dos gastos per capita com a saúde indígena e não indígena, como disposto abaixo: Gráfico 9: Gasto per capita Indígena e Não Indígena 2014 2015 2016 2017 2018 Proporção de óbitos de crianças menores de 1 ano investigados Taxa de Mortalidade Infantil Taxa de incidência de tuberculose Taxa mortalidade por doenças infecciosas e parasitárias Proporção do estado nutricional da população acompanhada (criança de 0 a 5 anos) com peso baixo e muito baixo para a idade Execução Orçamentária
48 Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria com base em informações do SIOP – Painel do Orçamento Federal. *Considerando dados do SIOP referente ao Programa 2065, executado pelo MS. **Considerando os gastos na Função Saúde, executado pelo MS, descontando os referentes ao Programa 2065 e 2115 A partir das informações contidas no gráfico verifica-se que o gasto per capita com a saúde indígena se mantém na média 423% acima do gasto per capita com a população geral. Em que pese ser necessário considerar que naturalmente o gasto per capita com essa população se apresentará maior que o da população geral, tendo em vista questões culturais, demográficas, socioeconômicas e espaciais, é pertinente destacar por exemplo que, para os cinco indicadores apostos no Gráfico 7 (apenas em relação ao período entre os exercícios 2017 e 2018) e considerando que o exercício de 2017 (Gráfico 9) foi o que apresentou a maior diferença per capita entre os dois grupos (468%), somente para um dos indicadores (Proporção de óbitos de crianças menores de um ano investigados) houve melhora do índice da população indígena em relação a população não indígena, especificamente para esse período. Para os outros quatro casos, em três houve distanciamento e agravamento dos índices e, em 1 caso, apesar de haver melhora do indicador, o nível entre as duas populações se manteve. Nesse sentido, apesar de se destacar que há outras variáveis, como as culturais e sanitárias, que podem afetar o desenvolvimento da saúde indígena, as diferenças verificadas entre os níveis dos índices para os dois grupos avaliados, não visto apenas isoladamente, mas sendo analisado em conjunto com outras evidências apontadas neste Relatório de Auditoria, especialmente considerando os achados referentes às deficiências nas contratações, às deficiências no processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação de convênios, à ausência de confiabilidade dos indicadores e ao alcance das metas, são um indicativo de que as ações empreendidas pela Sesai na execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas não são adequadas e suficientes para permitir que os indicadores na saúde indígena acompanhem os índices das Políticas correspondentes para a população geral. 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 2014 2015 2016 2017 2018 R$ Gasto per capita Indígena* Gasto per capita Não Indígena**
49 3.3 Análise de Indicadores Estratégicos e Metas da Unidade - PPA Neste item serão apresentados os resultados das avaliações dos indicadores de responsabilidade da Sesai previstos no PPA 2016-2019, para acompanhar a evolução do Programa Temático 2065 – Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas; e também as metas utilizadas para medir o alcance do objetivo: “Promover a atenção à saúde dos povos indígenas, aprimorando as ações de atenção básica e de saneamento básico nas aldeias, observando as práticas de saúde e os saberes tradicionais, e articulando com os demais gestores do SUS para prover ações complementares e especializadas, com controle social”. Em relação às metas utilizadas para medir o nível de promoção da atenção à saúde dos povos indígenas, a Sesai disponibilizou as informações sobre o andamento no período de execução do PPA 2016-2019. A tabela abaixo apresenta os resultados alcançados no exercício de 2019 e o consolidado no PPA 2016-2019: Tabela 10: Desempenho Alcançado – Metas PPA 2016-2019 METAS PPA 2019 PPA 2016-2019 Pactuado Alcançado % Pactuado Alcançado % Ampliar de 76% em 2014 para 85% as crianças menores de 5 anos com esquema vacinal completo de acordo com o calendário indígena de vacinação. 85,0 85,0 100% 85,0 85,0 100% Ampliar de 83% em 2013 para 90% as gestantes indígenas com acesso ao pré-natal (1 consulta). 90,0 90,0 100% 90,0 90,0 100% Alcançar 70,0% das crianças indígenas menores de 1 ano com acesso às consultas preconizadas de crescimento e desenvolvimento. 70,0 30,2 43% 70,0 30,2 43% Ampliar de 38,6% em 2014 para 60% a cobertura da população indígena com Primeira Consulta Odontológica Programática. 60,0 45,9 77% 60,0 45,9 77% Ampliar de 68% em 2014 para 90% as crianças indígenas menores de 5 anos acompanhadas pela vigilância alimentar e nutricional. 90,0 83,9 93% 90,0 83,9 93% Reformar e/ou ampliar 11 Casas de Saúde Indígena (CASAI). 2 7 350% 11 15 136% Reformar e/ou ampliar 250 sistemas de abastecimento de água em aldeias. 20 17 85% 250 84 34% Implantar 281 sistemas de abastecimento de água em aldeias com população acima de 50 habitantes. 73 30 41% 281 84 30% Implantar em 148 aldeias a destinação final adequada dos dejetos. 48 13 27% 143 47 33% Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria Das nove metas traçadas para medir a promoção da atenção à saúde dos povos indígenas, seis (67%) tiveram desempenho abaixo do planejado para o final do PPA. Destas, quatro (44%) não atingiram a metade do previsto, ou seja, ficaram abaixo de 50% do valor previsto. Três atingiram ou superaram o valor previsto para o final do PPA. Cabe destacar o desempenho da meta “Reformar e/ou ampliar 11 Casas de Saúde Indígena (CASAI)” que atingiu 350% do valor previsto em 2019 e 136% do previsto para o final do PPA. Esse desempenho tende a indicar falhas na alocação dos recursos, ou, em última hipótese, subdimensionamento das metas inicialmente previstas.
50 Em relação à análise do acompanhamento do programa temático, segue abaixo informações sobre o desempenho alcançado pelos indicadores previstos no PPA: Tabela 11: Desempenho Alcançado – Indicadores PPA 2016-2019 INDICADORES PPA 2019 2018 2017 2016 Pactuado Alcançado Pactuado Alcançado Pactuado Alcançado Pactuado Alcançado Coeficiente de mortalidade infantil indígena (Linha de Base 2013: 43,46‰-FormSUS) - Alcançar em 2019 21,84‰nv - Redução de 20% (Ref. 2017) 21,84‰ (-20,0%) 27,7 (2017) (+1,46%) - 29,9 (2016) (+9,5%) - 26,0 (2015) (-4,7%) - 30,2 (2014) (+10,6%) Incidência Parasitária Anual (IPA) de Malária nos 25 Distritos Sanitários Especiais Indígenas da Amazônia Legal (Linha de Base 2014: 78,0‰hab). (Redução de 36,0% em 2019 - IPA 49,6‰) -36,0 (49,63‰) +6,20 (82,37‰) -30,0 (54,29‰) -3,91 (74,52‰) -25,0 (58,17‰) -25,32 (57,92‰) -20,0 (62,04‰) -40,97 (45,78‰) Percentual de Déficit Nutricional em crianças indígenas < 5 anos (Linha de Base 2014: 8,8%). 5,2 8,3 5,8 7,9 6,4 8,7 7,1 9,2 Percentual de baixo peso em gestantes indígenas (Linha de Base 2014: 12,4%). 5,5 14,3 6,5 15,6 7,6 18,1 8,9 19,3 Percentual de aldeias com tratamento de água - - - - - - - - Fonte: Elaborado pela equipe de auditoria O indicador “Coeficiente de mortalidade infantil indígena”11 visa analisar variações populacionais, geográficas e temporais da mortalidade infantil, identificando situações de desigualdade e tendências que demandem ações e estudos específicos e subsidiar processos de planejamento, gestão e avaliação de políticas e ações de saúde voltadas para a atenção pré-natal e ao parto, bem como para a proteção da saúde infantil. Conforme verifica-se na tabela, o indicador apresentou uma leve melhora, passando de 29,9 mortos por 1000 nascidos vivos em 2016 para 27,7 mortos por 1000 nascidos vivos em 201712, porém distante do patamar traçado para o ano de 2019 de 21,84 mortos por 1000 nascidos vivos. Quanto ao indicador “Incidência Parasitária Anual (IPA) de Malária nos 25 Distritos Sanitários Especiais Indígenas da Amazônia Legal”13, que visa analisar variações 11 Fórmula de Cálculo: X = Número de óbitos de menores de um ano residentes no período: óbitos de crianças menores de um ano (até 11 meses e 29 dias) de uma mesma localidade excetuando-se abortos espontâneos e natimortos. Y = Número de nascidos vivos residentes no período: somatório do total de nascimento no período de um ano em uma mesma localidade excetuando-se os natimortos e abortos. 12 Considerando o lapso temporal entre a data de apuração (2019) e o dado apurado (geralmente com atraso de 2 anos). O atraso de dois anos no fechamento do banco de dados foi utilizado para todos os anos. Considerando os dados do SIASI a Linha de Base 2013 foi corrigida para 27,3‰, havendo revisão da meta pactuada para 2019 (antes 34,76‰). 13 Fórmula de Cálculo: X = Somatório do número de exames positivos de malária por local provável de infecção, excluídas lâminas de verificação de cura (LVC)*, nos 25 DSEI da Amazônia Legal(Altamira, Alto Rio Solimões, Alto Rio Juruá, Alto Rio Negro, Alto Rio Purus, Amapá e Norte do Pará, Araguaia, Cuiabá, Guamá Tocantins, Leste Roraima, Maranhão, Manaus, Médio Rio Solimões, Médio Rio Purus, Parintins, Kaiapó Pará, Kaiapó
51 populacionais, geográficas e temporais na distribuição dos casos de malária, como parte do conjunto de ações de vigilância epidemiológica e ambiental da doença, contribuir para a avaliação e orientação das medidas de controle vetorial de anofelinos e subsidiar processos de planejamento, gestão e avaliação de políticas e ações de saúde direcionadas ao controle da malária, verifica-se que houve piora durante a execução do PPA 2016-2019, passando de 45,78 casos por mil pessoas em 2016 para 82,37 casos por mil pessoas em 2019. O indicador “Percentual de Déficit Nutricional em crianças indígenas menores de 5 anos”14 visa analisar variações populacionais, geográficas e temporais na distribuição de crianças com déficit nutricional, identificando áreas e grupos populacionais de maior risco, contribuir na implementação de intervenções alimentares e nutricionais e subsidiar a gestão no planejamento, organização e funcionamento da atenção à saúde, na execução e na avaliação de ações em saúde e do perfil epidemiológico da população de menores de cinco anos de idade. O indicador apresentou melhora no período de execução do PPA 2016-2019, passando de 9,2 crianças com déficit nutricional para cada 100 crianças acompanhadas em 2016 para 8,3 crianças com déficit nutricional para cada 100 crianças acompanhadas em 2019, porém houve uma piora no exercício de 2019, quando o indicador subiu de 7,9 (2018) para 8,3. Apesar da evolução, constata-se que o indicador não evoluiu o suficiente para alcançar o patamar de 5,2 crianças com déficit nutricional para cada 100 crianças acompanhadas previsto para o final do PPA 2016-2019. O indicador “Percentual de baixo peso em gestantes indígenas”15 visa analisar variações populacionais, geográficas e temporais na distribuição de gestantes com baixo peso, identificando áreas e grupos populacionais de maior risco que possam demandar ações e estudos específicos e subsidiar processos de planejamento, gestão e avaliação de políticas e ações de saúde voltadas para as gestantes indígenas. O indicador apresentou Mato Grosso, Porto Velho, Rio Tapajós, Vale do Javari, Vilhena, Xavante, Xingu, Yanomami, Tocantins), no ano considerado. Y = População total residente: População total residente no espaço geográfico a ser analisado, no período determinado. 14 Fórmula de Cálculo: X = Número de crianças indígenas < 5 anos de idade com déficit nutricional no período selecionado: Somatória do número de crianças menores de 5 anos que foram acompanhadas e avaliadas a partir dos dados antropométricos (peso para idade) e que apresentaram o valor de peso corporal abaixo de Z- escore -2 (muito baixo peso e baixo peso) para a idade, comparado ao parâmetro de referência proposto pela Organização Mundial da Saúde. Y = Número total de crianças indígenas < 5 anos de idade acompanhadas no período selecionado: Somatória do número de crianças menores de 5 anos existentes no local. 15 Fórmula de Cálculo: X = Número de gestantes indígenas com baixo peso: Somatória do número de gestantes acompanhadas no pré-natal com análise de dados antropométricos que apresentaram a avaliação do índice de massa corporal (IMC) abaixo do limite de normalidade aceitável para idade gestacional. Y = Número total de gestantes acompanhadas no período selecionado: Somatória do número de gestantes existentes na localidade.
52 evolução durante o período de execução do PPA passando de 19,3 de gestantes com baixo peso em 2016 para 14,3 em 2019. Apesar da evolução, verifica-se que o índice alcançado está aquém do projetado para o final do PPA, que era de 5,5 de gestantes indígenas com baixo peso para cada 100 gestantes acompanhadas. Inclusive, o resultado alcançado está abaixo do índice de referência, que é de 12,4, alcançado em 2014. Quanto ao indicador “Percentual de aldeias com tratamento de água”16, que visa subsidiar indicadores de saúde, tais como a redução de doenças de vinculação hídrica, a unidade não disponibilizou os dados solicitados pela equipe de auditoria. Nesse sentido, constata-se que os gastos realizados com a saúde indígena, no âmbito do Plano Plurianual 2016-2019, não apresentam resultados satisfatórios, haja vista que a gestão dos recursos realizada pela Sesai não logrou êxito no alcance dos valores previstos para os indicadores do Programa Temático 2065 – Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas, bem como as metas planejadas para medir o nível de promoção da atenção à saúde dos povos indígenas ficaram aquém das planejadas. 4. Relação de governabilidade entre o Órgão Central (Sesai) e as Unidades descentralizadas (DSEIs) Considerando o enfoque descentralizador em que estão inseridas as ações para execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas, destaca-se que o alcance dos objetivos da Política pressupõe ações coordenadas entre a Sesai, como Unidade responsável por coordenar e executar a Política, e os Distritos Sanitários Especiais Indígena, também como Unidade gestora, com autonomia administrativa, orçamentária, financeira e responsabilidade sanitária, na promoção da reordenação da rede de saúde e das práticas sanitárias necessárias à prestação da assistência aos indígenas. Em que pese a descentralização verificada, a legislação aplicada não permite concluir que a capacidade autônoma dispendida aos DSEIs seja entendida como um processo realizado de forma independente às orientações do Órgão central. De forma oposta, verifica-se, por meio do Decreto nº 9.795, de 17 de maio de 2019, que cabe à Secretaria, além de propor mecanismos de organização gerencial e operacional da atenção à saúde indígena, coordenar o processo de elaboração de normas e diretrizes para a operacionalização das ações de atenção à saúde nos Distritos Sanitários Especiais Indígenas. Apesar do exposto, verificaram-se impropriedades nas avaliações realizadas nos Distritos Sanitários relacionadas à ausência de atuação efetiva da Sesai na disponibilização de condições para execução das atividades pelos DSEIs (como na atuação no processo de capacitação dos agentes atuantes de forma descentralizada ou na ausência de elaboração de diretrizes e orientações que direcionem adequadamente 16 Fórmula de Cálculo: X = Quantidade de aldeias que possuem tratamento de água. Y = Quantidade de aldeias existentes com Sistema de Abastecimento.
53 os Distritos) ou referente à ausência de atendimento pelos próprios DSEIs das orientações estabelecidas pela Sesai. De forma exemplificativa, pode-se citar o Item 5 deste relatório, em que se verificou, no exercício de 2019 e em outros trabalhos realizados, a frequente ausência de disponibilização de documentação solicitada pela CGU na execução dos trabalhos de auditoria, e que apresentaram como origem da impropriedade a não disponibilização da documentação pelos DSEIs. Além disso, nas análises procedidas nos processos de contratações pelas Unidades descentralizadas, verificou-se também a realização de atividades nos processos de compras que contrariaram orientações emanadas pela Sesai (evidenciado nos Relatórios 201902221 e nº 201902662), resultando em aquisições que apresentam potencial de gerar prejuízos à administração pública. A ausência ou descumprimento de orientações da Unidade central também foi refletida no cenário identificado no Item 1.1 deste Relatório, em que se verificou número expressivo de inadequações no processo de cotação de preços, o que caracterizaria a ausência de parâmetros mínimos definidos na realização de pesquisa de preço nas Unidades descentralizadas. Em análise complementar à situação apresentada, realizou-se verificação sobre o processo de nomeação dos Coordenadores Distritais de Saúde Indígena. Nessa seara, considerando que os DSEIs são Unidades Gestoras (UG), sendo responsável por administrar dotações orçamentárias e financeiras descentralizadas, impende destacar as competências definidas para os DSEIs e o papel atribuído ao cargo de Coordenador do Distrito Sanitário, dirigente máximo da UG. Ao Distrito Sanitário Especial Indígena compete desenvolver as atividades de execução orçamentária, financeira e contábil relativas aos créditos sob a gestão específica. Quanto ao coordenador, foram atribuídas responsabilidades específicas, especialmente no processo de acompanhamento da execução de ações complementares na atenção à saúde dos povos indígenas, por meio de convênios. Sendo assim, destaca-se de forma negativa situações detectadas ao longo dos exames realizados. Como exemplo, cita-se a nomeação de quatro coordenadores identificados como ex funcionários de convenentes na área de saúde indígena, salientando inclusive que nesses casos as convenentes prestaram ou prestam ainda serviços no mesmo Distrito Sanitário. Ressalta-se que no âmbito do acompanhamento dos convênios, cabe especificamente aos coordenadores a análise e homologação dos relatórios de acompanhamento do convênio; a inserção da avaliação de desempenho da conveniada no SICONV; e a emissão de parecer técnico sobre a execução das ações realizadas, com vista à liberação das parcelas seguintes. A partir das responsabilidades indicadas, verifica-se risco de que o acompanhamento dos convênios possa não atender unicamente aos interesses da Política de Saúde Indígena e da Administração. Inclusive o Item 2.1.1.2 deste Relatório traz exemplos específicos de Unidades em que não houve a realização dessas etapas. Apesar dos fatos citados acima não indicarem impropriedades, é necessário frisar que a situação detectada, se analisada em associação às fragilidades apontadas anteriormente, referentes à relação entre as Unidades, tem potencial de afetar as
54 condições de governabilidade da Sesai no processo de coordenação e execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígena. Com o objetivo de corroborar essas situações, foram realizadas verificações complementares a partir do cruzamento de informações dos agentes dos DSEIs, das convenentes, bem como de pessoas jurídicas e físicas contratadas pelos DSEIs e convenentes, extraídas das bases de dados do Governo Federal (os resultados dessas análises não serão apresentados neste Relatório a fim de resguardar as informações pessoais e a identidade dos envolvidos - em momento oportuno serão discutidos com a Unidade fluxo para o devido encaminhamento das informações) Nesse sentido, os itens apontados caracterizam pontos críticos na relação entre o Órgão central e as Unidades descentralizadas, especialmente considerando situações onde foram identificados vínculos de parentesco ou societário entre funcionários das convenentes; entre funcionários das convenentes e sócios de empresas contratadas pelos DSEIs e pelas próprias convenentes; além da verificação de risco de direcionamento em processos licitatórios. Ressalta-se que os vínculos identificados podem acarretar prejuízos à administração pública e à Política caso não haja atuação proativa da Secretaria nas atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliação dos DSEIs e convenentes. Por fim, ressalta-se que a prestação da assistência pelos DSEIs é concretizada por meio de atividades administrativo-gerenciais, necessárias para o processo de gestão descentralizada do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena. Portanto, tendo em vista a natureza típica de gestão das atividades realizadas, em que pese a autonomia dos DSEIs, para que o Ministério possua capacidade para identificar problemas críticos, executar as políticas adequadas ao seu enfrentamento e mobilizar os meios e recursos necessários à sua implementação, considera-se basilar que as pessoas imbuídas das funções de coordenação dos DSEIs mantenham ações e atividades alinhadas com as diretrizes e orientações do Órgão central e estejam vinculadas de forma programática com as políticas da Pasta. 5. Limitação aos trabalhos de auditoria O art. 26 da Lei nº 10.180, de 06 de fevereiro de 2001, que organiza e disciplina o Sistema de Controle Interno (SCI) do Poder Executivo Federal, dispõe que nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado aos servidores do SCI no exercício das atribuições inerentes às atividades de registros contábeis, de auditoria, fiscalização e avaliação de gestão. Dessa forma, considerando a Secretaria Federal de Controle Interno como Órgão central, convém destacar a responsabilidade das Unidades auditadas no encaminhamento de informações e disponibilização de documentos para que a CGU desempenhe as funções estabelecidas na referida Lei, mais especificamente as avaliações da execução dos programas de governo e da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos suas auditorias e fiscalizações. Ademais, o normativo estabelece como regramento que o agente público causador do impedimento à atuação do Sistema de Controle Interno, no desempenho de suas
55 funções institucionais, ficará sujeito à pena de responsabilidade administrativa, civil e penal. Nesse sentido, verificou-se que diversos documentos encaminhados pela CGU à Sesai e aos DSEIs, no exercício de 2019, solicitando informações sobre processos ou documentos comprobatórios para subsidiar os trabalhos em andamento, não foram respondidos a contento pela Unidade auditada, o que apresenta risco de que restem prejudicados a execução e os resultados das auditorias e fiscalizações sobre a temática Saúde Indígena. Estes casos estão detalhados no Quadro 7 do Anexo II do presente Relatório. Ressalta-se que, em que pese parte das restrições ocorridas apresentarem como origem a não disponibilização da documentação pelas Unidades descentralizadas (DSEI), a competência da Sesai de supervisionar, monitorar e avaliar a implementação da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas implica que a Secretaria mantenha controle sobre as ações realizadas, ou seja, disponha de procedimento eficiente e efetivo, inclusive para sua atuação no processo de supervisionar, monitorar e avaliar a execução da política, no processo de comunicação e obtenção de documentos provenientes das contratações realizadas pelos DSEIs. Além disso, a Portaria nº 1419/2017 – Regimento Interno da Sesai (Anexo XII), destaca que compete à Divisão de Apoio Técnico à Saúde Indígena apoiar os DSEIs na gestão de contratações para as ações da saúde indígena; e monitorar e acompanhar as contratações celebradas nos DSEI, o que pressupõe ação proativa da Sesai no sentido de instruir as Unidades descentralizadas e instrumentalizar canal para obtenção dos documentos comprobatórios das contratações. Por fim, como forma de corroborar esse entendimento, a Portaria nº 69, de 25 de outubro de 2018, elaborada pela própria Secretaria Especial de Saúde Indígena, e que dispõe sobre os procedimentos de acompanhamento, monitoramento e avaliação da execução de ações complementares na atenção à saúde dos povos indígenas, estabelece no parágrafo único do art. 10 que os documentos comprobatórios relacionados com a execução das ações, tais como o relatório técnico, o mapa de produção, a escala de trabalho e demais registros de controle, deverão permanecer sob a guarda de cada DSEI/Sesai/MS, à disposição dos órgãos de controle e de fiscalização, bem como para eventuais solicitações das Unidades de monitoramento.
56 RECOMENDAÇÕES 1. Considerando-se as ocorrências identificadas atribuídas às falhas de supervisão e monitoramento do Órgão central junto às Unidades descentralizadas, considerando fragilidades na relação de governabilidade entre a Sesai e os DSEIs; considerando o atingimento dos resultados referentes às metas pactuadas, o que resultou em irregularidades graves que apontam pela ineficiência da Política de Saúde Indígena; recomenda-se proceder à revisão da Política Nacional de Saúde Indígena por meio do arcabouço normativo, avaliando dentre outros: 1.1. Realização de processo de discussão, envolvendo outras entidades (Órgãos de Controle e Defesa do estado, Organizações da Sociedade Civil, etc.), para avaliar se a descentralização administrativa, orçamentária e financeira dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas efetivamente vem contribuindo para o alcance dos resultados pactuados na Pnaspi, com o objetivo de apontar para a necessidade de manutenção da autonomia ou reformulação da Política sobre o tema tratado; 1.2. Estabelecimento de alçadas decisórias específicas para a Política de Saúde Indígena, implicando na gestão obrigatória do Órgão Central junto aos DSEIs, quando a contratação envolver determinado valor. Considera-se gestão do Órgão Central a atuação proativa da Secretaria no processo de elaboração, aprovação e execução do planejamento da contratação (envolvendo a elaboração de estudos técnicos preliminares, cotação de preços, formas de acompanhamento e monitoramento da execução contratual, etc), da seleção do fornecedor e da gestão contratual (especialmente na etapa de fiscalização do contrato); 1.3. Estabelecimento de critérios e perfis profissionais específicos para ocupação do cargo de Coordenador Distrital de Saúde Indígena dos DSEIs, compatíveis com as responsabilidades e competências atinentes à função; e 1.4. Estabelecimento de critérios de integridade específicos a serem adotados na relação entre convenentes e conveniados, bem como contratante e contratada, com previsão, dentre outros, de situações específicas e de exceção para a manutenção de vínculo entre as partes. Achados n° 4 e 5 2. Considerando as situações de irregularidades apontadas nas execuções contratuais, as quais denotam impactos tanto financeiro quanto na prestação de serviços na área de saúde à população indígena, no âmbito do Macroprocesso de Aquisições Públicas; as competências atribuídas à Sesai e aos DSEIs no Regimento Interno da Secretaria Especial de Saúde Indígena (Anexo XII da Portaria nº 1.419/2017), especificamente quanto à necessidade da Unidade em prestar apoio aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas na gestão de contratações para as ações da saúde indígena, de monitorar e acompanhar as contratações celebradas nos DSEI e de realizar o planejamento da aquisição e da distribuição de insumos, em articulação com as unidades competentes do MS; recomenda-se:
57 2.1. A elaboração de plano de ação para reavaliação da sistemática do processo de aquisições e gestão dos bens/serviços contratados pela Unidade, de forma a contemplar norma/processo/procedimentos: 2.1.1. Que definam a necessidade, previamente ao início de qualquer procedimento para realização de licitação ou renovação contratual, de encaminhamento de documento ao Secretário Especial de Saúde Indígena, ou autoridade por ele formalmente delegada, para avaliação sobre a aprovação ou não aprovação da contratação, contendo de forma detalhada estudos técnicos preliminares sobre o objeto a ser contratado, analisando se estes são suficientes para justificar a contratação ou a renovação contratual, principalmente quanto à estimativa das quantidades indicadas, acompanhadas inclusive de memória de cálculo e documentos que lhe dão suporte; e mecanismos de controle efetivos a serem adotados pelas Unidades para demonstração da execução dos serviços pelas empresas contratadas (tanto em termos de qualidade quanto quantidade). 2.1.2. Que definam a necessidade, previamente ao início de qualquer procedimento para realização de licitação ou renovação contratual, de encaminhamento ao Secretário Especial de Saúde Indígena, ou autoridade por ele formalmente delegada, de documento contendo as estimativas preliminares dos preços, realizadas para definir o preço máximo a ser aceito pela Administração, avaliando se as propostas apresentadas se demonstram fidedignas, de acordo com a legislação pertinente (Instrução Normativa nº 5/2014) e se os valores indicados estão compatíveis com os praticados pelo mercado ou outros contratos da administração. 2.1.3. Que estabeleçam sistemática de monitoramento por amostragem, com base em critérios de criticidade, materialidade e relevância, para verificação pontual das atividades atinentes ao processo de gestão dos contratos celebrados, especialmente quanto aos mecanismos de controle efetivo para demonstração da execução dos serviços pelas empresas contratadas, de acordo com os mecanismos de controle citados no documento preliminar apresentado à Sesai (Item 2.1.1 acima), para aprovação da contratação. 2.1.4. Que definam as providências a serem adotadas para responsabilização dos dirigentes e servidores nos casos de não cumprimento das atividades citadas nas recomendações 2.1.1, 2.1.2 e 2.1.3, de acordo com suas competências. 2.2. Promover ações junto às Unidades descentralizadas, contempladas com os recursos federais para execução dos processos de aquisições públicas, no sentido de efetuar ações corretivas quanto às ocorrências apontadas neste relatório, especialmente quanto aquelas que geraram prejuízos ao erário. Achados n° 1.1, 1.2, 1.3 e 1.4 3. Considerando as impropriedades identificadas nas avaliações realizadas na Sesai e nos DSEIs, no âmbito do processo de celebração, acompanhamento, monitoramento e avaliação dos convênios para execução de ações complementares na Atenção à Saúde Indígenas; e as competências atribuídas à Sesai e aos DSEIs, por meio da Portaria Sesai nº 69/2018, recomenda-se que a Unidade:
58 3.1. Realize processo de verificação dos convênios celebrados no âmbito da Pnaspi, identificando os convênios que: 3.1.1. Apresentem planos de trabalho que não contemplem estudos técnicos preliminares específicos para atendimento das populações indígenas envolvidas, ou seja, que utilizaram mecanismos padronizados para a transferência de recursos sem levar em conta as especificidades vivenciadas em cada Distrito Sanitário. 3.1.2. Apresentem planos de trabalho que não contenham a descrição das metas a serem atingidas, ou seja, que não atendam aos requisitos de especificidade, expressando claramente o que deve ser alcançado; e mensurabilidade, expressando em que medida o objetivo deve ser alcançado em certo intervalo de tempo, permitindo avaliação. 3.2. Com base na verificação procedida no Item 3.1, reavaliar ajustar os termos de convênios celebrados com o intuito de redimensionar o objeto pactuado, com base em estudos preliminares específicos por região abrangida pelos DSEIs, e estabelecer metas específicas para o alcance de resultados. 3.3. Proceda à elaboração de sistemática para identificação nos Distritos Sanitários das necessidades de qualificação e capacitação de recursos humanos que atuem na etapa de acompanhamento das ações executadas por meio de convênios, mais especificamente dos agentes designados como fiscais de acompanhamento do convênio. Achados n° 2.1 e 2.2 4. Considerando as deficiências detectadas na avaliação do desempenho da Unidade frente aos indicadores e metas estabelecidos para monitoramento da execução da Pnaspi; e a necessidade de que a Unidade possua indicadores capazes de fornecer subsídios para a tomada de decisão, recomenda-se que a Sesai: 4.1. Estabeleça conjunto de indicadores que mantenham a denominação e forma de cálculo ao longo de um período, de modo que proporcionem mensuração da situação pretendida e seja possível fazer comparações por meio de uma série histórica. 4.2. Reavalie a utilização do Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena (SIASI) como fonte de dados oficial para alimentação das informações dos indicadores e das metas, tendo em vista a morosidade no processo entre o envio dos dados e a efetiva utilização (aproximadamente 2 anos), adotando as seguintes providências: 4.2.1. Caso considere viável a utilização do SIASI, apresente plano de ação que indique as melhorias a serem realizadas no Sistema a fim de que os dados fornecidos sejam confiáveis e disponíveis no prazo adequado. 4.2.2. Caso conclua pela inviabilidade de utilização do Sistema, realize estudo indicando fontes de dados confiáveis do Ministério da Saúde que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgação, para serem utilizadas de forma alternativa ao SIASI. Achados n° 3.1, 3.2 e 3.3
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60 CONCLUSÃO A estratégia adotada pela Controladoria-Geral da União na avaliação da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas foi implementada a partir do reconhecimento da existência de fragilidades na execução da Política, de denúncias tratando sobre irregularidades na execução de contratos e convênios e das impropriedades detectadas em trabalhos pontuais de auditoria e fiscalização da CGU sobre a temática. A análise buscou abordar as etapas dos processos que estivessem intimamente ligadas à garantia do acesso à atenção integral à saúde pelos indígenas. Nesse sentido, foram realizados exames sobre a temática de aquisições de bens e serviços; acompanhamento, monitoramento e avaliação de convênios; e verificação de indicadores e metas, avaliando se as atividades atinentes aos objetos em análise, de competência da Secretaria Especial de Saúde Indígena e dos Distritos Sanitários Especiais Indígenas, contribuíram para o alcance dos propósitos da Política e às suas diretrizes. Nesse sentido, os resultados da avaliação sobre o processo de aquisição pública indicaram que todas as Unidades Gestoras verificadas apresentaram deficiências no processo de planejamento e gestão contratual. O efeito prático desses achados se materializa em riscos capazes de acarretar a aquisição de bem/serviços que não atendam às necessidades da administração em termos de especificações, qualidade e quantidade; e a impossibilidade de se proceder à fiscalização do contrato de forma eficiente e de fazer com que a contratada cumpra as obrigações contratuais e legais. Outro aspecto analisado demonstrou a constante ausência de confiabilidade na cotação de preços, acarretando risco de que os valores dos serviços contratados sejam incompatíveis com os praticados pelo mercado ou outros contratos da administração, podendo gerar prejuízos financeiros significativos nas aquisições dos bens/serviços licitados. Destaca-se que as inadequações verificadas na gestão contratual apresentam potencial de expor a Unidade ao pagamento por serviços não prestados e/ou prestados de forma precária, podendo causar também prejuízos financeiro à Unidade Gestora e não atender de forma adequada às necessidades das equipes de saúde indígena. Ademais, em que pese a autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos DSEIs, não foi detectado se a Sesai realiza a fiscalização da execução contratual para subsidiar os pagamentos, bem como se os serviços estão sendo utilizados para os fins para os quais foram contratados. Da mesma forma, a Sesai, ao realizar diretamente contratações para subsidiar a implementação da política, não dispõe de informações confiáveis para realizar o adequado planejamento das contratações, o que leva, por exemplo, ao superdimensionamento de serviços, ocasionando prejuízos ao erário. Nesse sentido, considerando a situação exposta, e que as contratações realizadas pelos DSEIs não têm se mostrado as mais vantajosas para a Administração, a avaliação sobre o processo de aquisições demonstrou que os contratos firmados pelas Unidades verificadas não estão efetivamente atendendo de forma adequada às necessidades das
61 equipes de saúde e aos objetivos da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas. Quanto à análise dos serviços prestados por meio das convenentes, esta recaiu sobre as etapas de monitoramento e avaliação pela Sesai e de acompanhamento pelos DSEI. Na análise das competências da Sesai verificou-se a ausência de estudos preliminares adequados e de definição de metas a serem atingidas pelas convenentes. Ademais, a execução das etapas de monitoramento e avaliação restaram prejudicadas tendo em vista as deficiências identificadas na elaboração dos instrumentos de monitoramento dos convênios celebrados e na inadequação de controles internos instituídos pela Sesai. Ressalta-se que a situação detectada afeta o processo de intervenção oportuna e tempestiva para correção de rumo das ações programadas. No que se refere ao acompanhamento da execução dos convênios pelos DSEIs, observou-se que todas as Unidades verificadas apresentaram deficiências no cumprimento das atribuições dos Coordenadores dos Distritos Sanitários quanto ao acompanhamento da execução dos convênios pelas entidades convenentes. Já quanto às atribuições dos fiscais de acompanhamento do convênio e dos serviços de Edificações e Saneamento Ambiental Indígena e de Atenção à Saúde Indígena, verificaram-se inadequações voltadas ao processo de acompanhamento das ações do convênio em 85% da Unidades avaliadas. Destaca-se que as situações detectadas apresentam risco de que a Unidade central não tenha capacidade de realizar de forma satisfatória avaliação situacional e intervenção oportuna e tempestiva para a correção das ações programadas nos Planos de Ação. Além disso, a ausência de informações consistentes também prejudica o processo de análise do desempenho das conveniadas e da execução das metas previstas nos Planos de Ação. Nesse sentido, as análises realizadas permitiram concluir que os controles instituídos pelas Unidades Gestoras não asseguram, com razoável segurança, que os recursos transferidos, por meio de convênios, para as Organizações Não Governamentais prestarem serviços e realizarem ações complementares na área de atenção à saúde, são geridos em conformidade com as normas que regem a execução orçamentária e financeira da administração pública federal. Como consequência desse fato tem-se que a celebração de convênios pela Sesai apresenta potencial de não conseguir atender as necessidades dos indígenas envolvidos em cada convênio. Já a avaliação dos indicadores abrangeu exames relacionados ao seu desempenho e à análise do alcance das metas. Dessa forma, foram verificados os indicadores de desempenho da Unidade e os indicadores e metas previstos no PPA 2016-2019, para acompanhar a evolução do Programa Temático 2065 – Proteção e Promoção dos Direitos dos Povos Indígenas. A análise operacional não evidenciou que os indicadores estão sendo utilizados pelos gestores para a tomada de decisões gerenciais e para medir e refletir os resultados das intervenções efetuadas. Aliado a esse fato, verificou-se a incapacidade dos indicadores de proporcionar medição da situação pretendida ao longo de um período, inclusive quando há tentativa de comparar o índice da população indígena com a população geral.
62 A situação detectada é potencializada considerando a constatação da ausência de confiabilidade das fontes dos dados, por meio do SIASI, utilizados para o cálculo dos indicadores. Quanto à análise entre indicadores de saúde indígena e não indígena, no período de 2014 a 2018, os resultados obtidos permitiram concluir que em apenas um indicador a situação apresentada pela população indígena se mostrou mais favorável que a apresentada para a população geral, e mesmo assim considerando apenas os dados referentes aos exercícios 2017 e 2018. Já em relação aos outros indicadores, apesar de haver melhora em alguns casos, a diferença entre o índice da população indígena se manteve na média numa faixa aproximadamente o dobro ou maior que o índice da população geral. Sendo assim, apesar de se destacar que há outras variáveis, como as culturais e sanitárias, que podem afetar o desenvolvimento da saúde indígena, as diferenças verificadas entre os níveis dos indicadores para os dois grupos avaliados são um indicativo de que ações empreendidas pela Sesai na execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas não são adequadas e suficientes para permitir que os indicadores na saúde indígena acompanhem os índices das Políticas correspondentes para a população geral. A análise demonstrou também que os resultados entregues pela gestão estão aquém do esperado, conforme demonstrado pelos baixos índices alcançados nos indicadores e metas previstos nos PPA 2016-2019 e, a título de exemplo, nos baixos índices de atendimentos realizados por médicos por habitante e de realização da aferição da qualidade da água para consumo humano nas aldeias indígenas. Dessa forma, considerando o cenário exposto, especialmente as fragilidades relacionadas à ausência de atuação adequada das Unidades descentralizadas nas contratações e no acompanhamento dos convênios; e a ausência de disponibilização de informações fidedignas para a análise situacional, aliadas à opção da Pnaspi pela autonomia concedida aos DSEIs e a sistemática de nomeação dos gestores nos Distritos Sanitários, as impropriedades acabam convergindo para uma situação em que o Órgão Central não possui capacidade para identificar problemas críticos, executar as políticas adequadas ao seu enfrentamento e mobilizar os meios e recursos necessários à sua implementação, afetando as condições de governabilidade da Sesai no processo de coordenação e execução da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígena. Assim, conclui-se que o modelo de gestão e de atenção no âmbito do Subsistema de Atenção à Saúde Indígena implementado pela Sesai não está entregando os resultados de maneira que seja garantida a proteção, promoção e recuperação da saúde dos povos indígenas.
63 ANEXOS I – MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA E ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA 1. MANIFESTAÇÃO DA UNIDADE EXAMINADA Neste item, transcreve-se integralmente a manifestação da Unidade auditada em relação aos achados e recomendações apostos neste Relatório de Auditoria, por meio do Ofício nº 336/2020/SESAI/NUJUR/SESAI/MS, de 06 de agosto de 2020: “1. Considerando-se as ocorrências identificadas atribuídas às falhas de supervisão e monitoramento do Órgão central junto às Unidades descentralizadas, considerando as fragilidades na relação de governabilidade entre a Sesai e os DSEIs; considerando o atingimento dos resultados referentes às metas pactuadas, o que resultou em irregularidades graves que apontam pela ineficiência da Política de Saúde Indígena; recomenda-se proceder à revisão da Política Nacional de Saúde Indígena por meio do arcabouço normativo, avaliando dentre outros: 1.1 - A necessidade de manutenção da autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos DSEIs, avaliando especialmente a relação entre a autonomia atribuída aos Distritos Sanitários e o atingimento dos resultados pactuados; Manifestação SESAI: Esta Secretaria, é favorável à manutenção desta recomendação. Justificativa: A LEI Nº 8.080, DE 19 DE SETEMBRO DE 1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências, prevê em seu art. 19-G que o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena deverá ser, como o SUS, descentralizado, hierarquizado e regionalizado, bem como, prevê no § 1 o que o Subsistema de que trata o caput deste artigo terá como base os Distritos Sanitários Especiais Indígenas. Ante o exposto, a Secretaria Especial de Saúde Indígena, se posiciona a favor da manutenção da autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos Distritos, e sugere a exclusão de recomendação com entendimento divergente. 1.2 - Estabelecimento de alçadas decisórias específicas para a Política de Saúde Indígena, implicando na gestão obrigatória do Órgão central quando a contratação envolver determinado valor; Manifestação SESAI: Esta Secretaria sugere à exclusão de tal recomendação, pois, já constam estabelecidas alçadas decisórias específicas para a Política de Saúde Indígena, implicando na gestão obrigatória do Órgão central, quando a contratação envolver determinado valor: Justificativa: A Portaria GM/Ministério da Saúde nº 1.338, de 28 de junho de 2012, que dispõe sobre a competência para autorizar a celebração de novos contratos administrativos, relativos a despesas de custeio ou investimento, ou a prorrogação de contratos administrativos relativos a atividades de custeio no âmbito do Ministério da Saúde e entidades a ele vinculadas, bem como, conforme direcionamentos internos, por meio do Ofício-Circular 35 (9909247), anexado no processo SEI n° 25000.106246/2019-
64 33, os DSEIs deverão observar as orientações e fluxos no que tange as contratações e valores determinados por normativos internos e ministeriais. 1.3 - Estabelecimento de critérios específicos para ocupação de cargos em comissão e função de confiança dos gestores envolvidos na Política (perfil do cargo); Manifestação SESAI: Esta Secretaria opina pela a exclusão de tal recomendação, pois, já constam estabelecidos critérios específicos para ocupação de cargos em comissão e função de confiança dos gestores envolvidos na Política, conforme normativos vigentes no ordenamento jurídico brasileiro. Justificativa: Esta Secretaria Especial aplica nas suas contratações o entendimento previsto no Decreto presidencial Nº 9.727, DE 15 DE MARÇO DE 2019, que dispõe sobre os critérios, o perfil profissional e os procedimentos gerais a serem observados para a ocupação dos cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores (DAS) e das Funções Comissionadas do Poder Executivo (FCPE), se pautando no caráter técnico profissional. 1.4 Estabelecimento de critérios de integridade específicos a serem adotados na relação entre convenentes e conveniados, bem como contratante e contratada, com previsão, dentre outros, de situações específicas e de exceção para a manutenção de vínculo entre as partes. Manifestação SESAI: Esta Secretaria, é favorável à manutenção desta recomendação. Justificativa: Embasada nas boas práticas de gestão e atendimento aos princípios administrativos constitucionais, a SESAI provocou, por meio do Ofício 174 (0014855038), anexado no processo SEI n° 25000.067587/2020-10, o Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), unidade competente para realizar atividade de auditoria para verificar a adequação das ações e serviços públicos de saúde e a sua regularidade quanto aos aspectos técnico-científicos, contábeis, financeiros e patrimoniais da aplicação dos recursos do SUS, bem como, promoveu análise interno em relação às Conveniadas. Deste modo, a Secretaria, por resultado de tais atos, identificou o histórico das fragilidades e irregularidades, e diante de tais achados, está sendo desenvolvidos critérios de integridade específicos a serem adotados na relação entre convenentes e conveniados, para o Novo Chamamento Público, o qual se encontra na fase de estudo preliminar. 2. Considerando as impropriedades identificadas nas avaliações realizadas na Sesai e nos DSEIs, no âmbito do Macroprocesso de Aquisições Públicas; as competências atribuídas à Sesai e aos DSEIs no Regimento Interno da Secretaria Especial de Saúde Indígena (Anexo XII da Portaria nº 1.419/2017), especificamente quanto à necessidade de prestar apoio aos Distritos Sanitários Especiais Indígenas na gestão de contratações para as ações da saúde indígena, de monitorar e acompanhar as contratações celebradas nos DSEI e de realizar o planejamento da aquisição e da distribuição de insumos, em articulação com as unidades competentes do MS; recomenda-se: 2.1 A elaboração de plano de ação para reavaliação da sistemática do processo de aquisições e gestão dos bens/serviços contratados pela Unidade, de forma a contemplar norma/processo/procedimentos:
65 2.1.1 Que definam a necessidade, previamente ao início de qualquer procedimento para realização de licitação ou renovação contratual, de encaminhamento de documento ao Secretário Especial de Saúde Indígena, ou autoridade por ele formalmente delegada, para avaliação sobre a aprovação ou não aprovação da contratação, contendo de forma detalhada estudos técnicos preliminares sobre o objeto a ser contratado, analisando se estes são suficientes para justificar a contratação ou a renovação contratual, principalmente quanto à estimativa das quantidades indicadas, acompanhadas inclusive de memória de cálculo e documentos que lhe dão suporte; e mecanismos de controle efetivos a serem adotados pelas Unidades para demonstração da execução dos serviços pelas empresas contratadas (tanto em termos de qualidade quanto quantidade). 2.1.2 Que definam a necessidade, previamente ao início de qualquer procedimento para realização de licitação ou renovação contratual, de encaminhamento ao Secretário Especial de Saúde Indígena, ou autoridade por ele formalmente delegada, de documento contendo as estimativas preliminares dos preços, realizadas para definir o preço máximo a ser aceito pela Administração, avaliando se as propostas apresentadas se demonstram fidedignas, de acordo com a legislação pertinente (Instrução Normativa nº 5/2014) e se os valores indicados estão compatíveis com os praticados pelo mercado ou outros contratos da administração. Manifestação SESAI: Esta Secretaria, é favorável à manutenção destas recomendações supramencionadas (2.1,2.1.1,2.1.2), pois, considera-se a aplicabilidade da medida nesta gestão. Justificativa: Esta Secretaria, com apoio da sua equipe técnica, está desenvolvendo a proposta de plano de ação, conforme processo SEI n° 25000.059749/2020-46, para cumprir os entendimentos dos Órgãos de Controle, assim, está elaborando um plano de ação que versa sobre a construção de documentos de diretrizes relacionadas à padronização das contratações, planos anuais de contratação, compras compartilhadas, gestão de riscos e transparência das contratações. 2.1.3 Que estabeleçam sistemática de monitoramento por amostragem, com base em critérios de criticidade, materialidade e relevância, para verificação pontual das atividades atinentes ao processo de gestão dos contratos celebrados, especialmente quanto aos mecanismos de controle efetivo para demonstração da execução dos serviços pelas empresas contratadas, de acordo com os mecanismos de controle citados no documento preliminar apresentado à Sesai (Item 2.1.1 acima), para aprovação da contratação. Manifestação SESAI: Esta Secretaria, é favorável à manutenção desta recomendação. Justificativa: A SESAI está desenvolvendo base de dados dos contratos dos DSEI, incluindo ferramenta para atualização sistemática, o qual encontra-se em fase preliminar, com levantamento de dados e informações, para executar este sistema de inteligência, e efetuar o devido monitoramento por amostragem. 2.1.4 Que definam as providências a serem adotadas para responsabilização dos dirigentes e servidores nos casos de não cumprimento das atividades citadas nas recomendações 2.1.1, 2.1.2 e 2.1.3, de acordo com suas competências. Manifestação SESAI: Esta Secretaria é favorável à manutenção desta recomendação.
66 Justificativa: Esta Secretaria, embasada nas boas práticas de gestão e atendimento aos princípios administrativos constitucionais, já pratica a responsabilização dos dirigentes e servidores, encaminhando e fornecendo subsídios à CORREG e DINTEG. 3. Considerando as impropriedades identificadas nas avaliações realizadas na Sesai e nos DSEIs, no âmbito do processo de celebração, acompanhamento, monitoramento e avaliação dos convênios para execução de ações complementares na Atenção à Saúde Indígenas; e as competências atribuídas à Sesai e aos DSEIs, por meio da Portaria Sesai nº 69/2018, recomenda-se que a Unidade: 3.1 Realize processo de verificação dos convênios celebrados no âmbito da Pnaspi, identificando os convênios que: 3.1.1 Apresentem planos de trabalho que não contemplem estudos técnicos preliminares específicos para atendimento das populações indígenas envolvidas, ou seja, que utilizaram mecanismos padronizados para a transferência de recursos sem levar em conta as especificidades vivenciadas em cada Distrito Sanitário. 3.1.2 Apresentem planos de trabalho que não contenham a descrição das metas a serem atingidas, ou seja, que não atendam aos requisitos de especificidade, expressando claramente o que deve ser alcançado; e mensurabilidade, expressando em que medida o objetivo deve ser alcançado em certo intervalo de tempo, permitindo avaliação. 3.2 Com base na verificação procedida no Item 3.1, reavaliar ajustar os termos de convênios celebrados com o intuito de redimensionar o objeto pactuado, com base em estudos preliminares específicos por região abrangida pelos DSEIs, e estabelecer metas específicas para o alcance de resultados. Manifestação SESAI: Esta Secretaria é favorável à manutenção das recomendações exaradas do 3.1 a 3.2 Justificativa: A Secretaria Especial, com apoio da sua equipe técnica, está desenvolvendo a proposta de plano de ação, conforme processo SEI n° 25000.059749/2020-46, para cumprir os entendimentos dos Órgãos de Controle, assim, esta elaborando um plano de ação que versa sobre a construção de documentos de diretrizes relacionadas à padronização das contratações, planos anuais de contratação, compras compartilhadas, gestão de riscos e transparência das contratações. Portanto, conforme mencionado anteriormente, estão em desenvolvimento critérios de integridade específicos a serem adotados na relação entre convenentes e conveniados, para o Novo Chamamento Público, o qual se encontra na fase de estudo preliminar. 3.3 Proceda à elaboração de sistemática para identificação nos Distritos Sanitários das necessidades de qualificação e capacitação de recursos humanos que atuem na etapa de acompanhamento das ações executadas por meio de convênios, mais especificamente dos agentes designados como fiscais de acompanhamento do convênio. Manifestação SESAI: Esta Secretaria é favorável à manutenção desta recomendação. Justificativa: Esta Secretaria, em atenção a PORTARIA Nº 69, DE 25 DE OUTUBRO DE 2018, no seu artigo Art. 9º prevê " in verbis"
67 Compete à Coordenação-Geral de Planejamento e Orçamento CGPO/SESAI/MS: I- apoiar e orientar os Fiscais de Acompanhamento, Coordenadores dos DSEI/SESAI/MS e as unidades da SESAI/MS central nos processos de acompanhamento e monitoramento, bem como na inserção de dados junto ao SICONV; Deste modo, já se aplica a qualificação e capacitação dos agentes designados como fiscais de acompanhamento do convênio, assim, a data da última capacitação ocorreu no ano de 2019, conforme demonstrado na lista de presença (0010820996), relatório de fotos (0010841241) e apresentação (0010841572), documentos elencados no Despacho CGPO/SESAI (0010820996), Processo n° 25000.079754/2020- 75. A próxima capacitação encontra-se em fase de estudo preliminar. 4. Considerando as deficiências detectadas na avaliação do desempenho da Unidade frente aos indicadores e metas estabelecidos para monitoramento da execução da Pnaspi; e a necessidade de que a Unidade possua indicadores capazes de fornecer subsídios para a tomada de decisão, recomenda-se que a Sesai: 4.1 Estabeleça conjunto de indicadores que mantenham a denominação e forma de cálculo ao longo de um período, de modo que proporcionem mensuração da situação pretendida e seja possível fazer comparações por meio de uma série histórica. Manifestação SESAI: Esta Secretaria é favorável à manutenção desta recomendação. Justificativa: Esta Secretaria já conta com alguns conjuntos de indicadores nos instrumentos SICONV, Plano Nacional de Saúde e SPEMS, os quais mantém a denominação e forma de cálculo ao longo de um período, de modo que proporcionem mensuração da situação pretendida, possível de fazer comparações por meio de uma série histórica. 4.2 Reavalie a utilização do Sistema de Informação da Atenção à Saúde Indígena (SIASI) como fonte de dados oficial para alimentação das informações dos indicadores e das metas, tendo em vista a morosidade no processo entre o envio dos dados e a efetiva utilização (aproximadamente 2 anos), adotando as seguintes providências: 4.2.1 Caso considere viável a utilização do SIASI, apresente plano de ação que indique as melhorias a serem realizadas no Sistema a fim de que os dados fornecidos sejam confiáveis e disponíveis no prazo adequado. 4.2.2 Caso conclua pela inviabilidade de utilização do Sistema, realize estudo indicando fontes de dados confiáveis do Ministério da Saúde que utilizem metodologias reconhecidas e transparentes de coleta, processamento e divulgação, para serem utilizadas de forma alternativa ao SIASI. Manifestação SESAI: Esta Secretaria é favorável à manutenção das recomendações exaradas no item 4.2.1 e 4.2.2 Justificativa: Esta Secretaria iniciará um estudo técnico para elaboração do plano de ação que indique as melhorias a serem realizadas no Sistema, bem como, providências junto ao DATASUS e SAPS para uma possível transição para o Sistema E-SUS/AB. Porém, cabe esclarecer que a informação “morosidade no processo de envio dos dados” não procede, já que os dois anos são necessários para o fechamento dos dados, que inclui, além da digitação, qualificação e verificação. Porém, antes do fechamento os dados já são utilizados, incluindo dados do ano corrente.”
68 2. ANÁLISE DA EQUIPE DE AUDITORIA Considerando a manifestação da Unidade auditada, após o encaminhamento do Relatório Preliminar e realização da reunião de busca conjunta de soluções, faz-se os seguintes comentários: Inicialmente cabe esclarecer que a documentação encaminhada pela Unidade examinada tratou apenas das recomendações apostas no Relatório Preliminar, não havendo manifestação sobre os fatos relatados no Relatório. Nesse sentido, não havendo novas informações que justificassem a alteração das constatações indicadas, a análise de controle interno abarcará somente a aplicabilidade das recomendações, realizando os devidos ajustes no campo próprio de recomendações e justificando neste item os casos de não concordância com a Unidade. Ademais, salienta-se ainda que, com exceção do item 2.2, a Unidade apresentou manifestação sobre todas as recomendações do Relatório. Quanto à Recomendação nº 1, a Unidade indicou ser favorável à manutenção apenas do item 1.4, sugerindo a exclusão dos demais. Em relação ao item 1.1, aponta-se inicialmente que apesar de a Unidade ter iniciado sua manifestação alegando que concorda com a recomendação, observa-se que, posteriormente, o gestor apresenta os dispositivos consubstanciados nos normativos relativos à matéria, citando seu posicionamento “a favor da manutenção da autonomia administrativa, orçamentária e financeira dos Distritos” e sugerindo a exclusão da recomendação. Em que pese o exposto, a Unidade não apresentou outro argumento, com exceção do estabelecido em normativo, que justifique a necessidade de manutenção da autonomia dos DSEIs, em termos de ganho de eficiência e economicidade para a gestão. Nessa seara, a Secretaria destacou inclusive que a própria legislação (Lei nº 8.080/90) prevê que o Subsistema de Atenção à Saúde Indígena deverá ser, como o SUS, descentralizado, hierarquizado e regionalizado. Sobre esse aspecto, cumpre ressaltar a coerência da referida previsão para as Políticas do SUS com execução envolvendo municípios e estados, não sendo o caso específico da Política de Saúde Indígena, cujas etapas de planejamento, execução, monitoramento, acompanhamento e avaliação ocorrem exclusivamente pela esfera federal, indicando a preponderância do Ministério da Saúde na gestão da política. Ademais, destaca-se que a recomendação buscou iniciar um processo de discussão sobre o tema, em que a Unidade realizasse processo avaliativo sobre se a descentralização administrativa, orçamentária e financeira dos DSEIs efetivamente vem contribuindo para o alcance dos resultados pactuados, em vista das recorrentes irregularidades identificadas especialmente nos processos de planejamento e acompanhamento da execução de convênios e contratos, inserindo ainda na discussão, na medida do possível, outras entidades interessadas, como Órgãos de Controle e Defesa do Estado, Organizações da Sociedade Civil, etc. Portanto, em vista da ausência de motivação para exclusão da recomendação, foram realizados ajustes no texto e seu monitoramento será mantido.
69 No que tange ao item 1.2, em que pese a Unidade citar a existência de normativo (Portaria nº 1.338/2012) dispondo sobre a competência para autorizar a celebração de novos contratos administrativos ou a prorrogação de contratos administrativos relativos a atividades de custeio no âmbito do Ministério da Saúde e entidades a ele vinculadas, ressalta-se que o normativo indica que a referida autorização constitui ato de governança das contratações estritamente relacionado à ciência sobre a realização da despesa pública, não envolvendo a análise técnica e jurídica do procedimento, que são de responsabilidade dos ordenadores de despesa e das unidades jurídicas dos respectivos órgãos do Ministério da Saúde e entidades a ele vinculadas, de acordo com suas competências legais, nem implicando ratificação ou validação dos atos que compõem o processo de contratação. Dessa forma, considerando as consistentes falhas sistêmicas identificadas no processo de contratação de diversos Distritos Sanitários, envolvendo as etapas de planejamento, acompanhamento, monitoramento, avaliação e alcance dos resultados pretendidos, a recomendação foi elaborada no sentido de que haja alçadas decisórias de acordo com determinados valores alcançados, implicando a necessária gestão da Sesai, como Unidade competente para planejar, coordenar, supervisionar, monitorar e avaliar a implementação da junto aos DSEI, junto aos DSEIs, nas etapas do processo de contratação de bens/serviços, e não apenas, como citado na norma, na aprovação “estritamente relacionado à ciência sobre a realização da despesa pública”. Nesse sentido, a recomendação foi alterada de forma a especificar que a gestão da Sesai junto aos DSEIs implica em atividades que envolvam a responsabilidade da Sesai no processo de elaboração e aprovação do planejamento da contratação (envolvendo a elaboração de estudos técnicos preliminares, cotação de preços, formas de acompanhamento e monitoramento da execução contratual, etc), seleção do fornecedor e gestão contratual (especialmente na fiscalização do contrato). Já quanto ao item 1.3, a Unidade solicita a exclusão da recomendação citando que aplica nas suas contratações o entendimento previsto no Decreto Presidencial nº 9.727/2019, que dispõe sobre os critérios, o perfil profissional e os procedimentos gerais a serem observados para a ocupação dos cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores (DAS) e das Funções Comissionadas do Poder Executivo (FCPE), se pautando no caráter técnico profissional. Sobre este item cabe esclarecer que, tendo em vista as competências dos DSEIs no desenvolvimento de atividades de execução orçamentária, financeira e contábil relativas aos créditos sob sua gestão e especialmente em vista das diversas competências específicas atribuídas aos Coordenadores dos DSEIs (inclusive foram identificadas diversas irregularidades no processo de acompanhamento da execução de convênios e de contratos devido ao não atendimento de competências indicadas na Portaria nº 69/2018), é imprescindível que esses agentes públicos apresentem um perfil técnico mínimo exigível, indicando capacidade para atuarem de forma que a execução dos convênios e contratos atendam aos objetivos da Pnaspi. Nesse sentido, considerando os critérios já previstos no Decreto, a recomendação foi alterada de forma que fosse realizada a elaboração de critérios e perfis profissionais específicos, compatíveis com as responsabilidades e competências atinentes ao cargo de Coordenador Distrital de Saúde Indígena.
70 Por fim, quanto à demais recomendações emanadas neste Relatório de Auditoria, não houve manifestação da Unidade no sentido de alterá-las, dessa forma serão mantidas e monitoradas pela Unidade de Controle Interno. II – TABELAS E QUADROS Quadro 3 - DSEIs e Relatórios ou documentos fonte das informações utilizadas no item DSEI Nº Relatório/Documento Mato Grosso do Sul 201902220 Cuiabá/MT 201902297 Xavante/MT 201902322 Xingu/MT 201902323 Guamá Tocantins/PA 201902311; 201902482; e Nota Técnica nº 1642/2019/CGSAU/DS/SFC Vilhena/RO 201902242 Alagoas e Sergipe 201902221 Minas Gerais e Espírito Santo 201902361 e Nota de Auditoria nº 95/2019/CGU/MG Altamira/PA 201902648 Interior Sul/SC 201902662 Tocantins 201902474 Médio Solimões/AM 201901150 Litoral Sul/PR Nota Técnica nº 1401/2019/CGSAU/DS/SFC Yanomami/RR Nota Técnica nº 1747/2019/CGSAU/PROJETOS3/CGSAU/DS/SFC Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria Quadro 4 - DSEIs e Relatórios ou documentos fonte das informações utilizadas no item DSEI Nº Relatório/Documento Mato Grosso do Sul 201902220 Cuiabá/MT 201902297 Guamá Tocantins/PA 201902311 Alagoas e Sergipe 201902221 Minas Gerais e Espírito Santo 201902361 Altamira/PA 201902648 Interior Sul/SC 201902662 Fonte: Elaborado pela Equipe de Auditoria Quadro 5 – Tratamento dispendido pela equipe do DASI durante as visitas de supervisão DSEI VISITADO OCORRÊNCIAS RELATADAS NOS RELATÓRIOS DE ACOMPANHAMENTO FOI TRATADO PELA EQUIPE DO DASI DURANTE A VISITA DE SUPERVISÃO Guatoc (878437) A média de atendimento realizados por médicos(as), odontólogo e técnicos/auxiliares de saúde bucal está aquém para o esperado para o período. A equipe que visitou o DSEI Guatoc não tratou com o Coordenador do DSEI o baixo alcance das metas referentes aos indicadores: média de atendimento
71 Divergências nos valores dos atendimentos existentes na base local em relação a base nacional do SIASI. realizados por médicos(as), odontólogo e técnicos/auxiliares de saúde bucal. Nem sobre as divergências alegadas pelo DSEI sobre divergências nos valores dos atendimentos existentes na base local em relação a base nacional do SIASI. AL/SE (882488) O DSEI apresentou valores executados bem abaixo do esperado para o período referente ao número de trabalhadores qualificados para atuação em contexto intercultural A equipe não apresentou nenhum comentário no relatório.Número de atendimentos médicos está abaixo do esperado para o período Ausência de profissionais médicos em certos períodos do ano MS (882483) Falta de recursos destinados a ações de Educação Permanente. A equipe tratou destes assuntos na visita. A metodologia EAD de ensino em educação permanente ainda está em adaptação pelos profissionais. Apenas uma (ação n° 12 voltada) é voltada para atuação em contexto intercultural, sendo prevista a participação de apenas 30 profissionais do DSEI, o que representa 4,3% dos profissionais conveniados. Recursos da educação permanente estão sendo priorizados para a capacitação de AIS e AISAN. Manaus (882478) Não apresentou ocorrências relacionadas como o baixo alcance das metas de educação permanente no período. A equipe tratou destes assuntos na visita.Demora por parte da conveniada na substituição de médicos, acarretando na baixa execução de atendimentos por profissional médico. MG/ES (878442) Atraso de repasse dos recursos financeiros para a conveniada, o que prejudicou a execução das ações programadas de Educação Permanente para o período. A equipe tratou destes assuntos na visita. Não inserção no Siconv dos projetos de Atividade de Ação ou Evento de Educação Permanente. Fonte: Elabrado pela Equipe de Auditoria Quadro 6 - Detalhamento da Distribuição de Cargos e Funções PROFISSIONAIS Guatoc (878437) AL/SE (882488) MS (882483) Manaus (882478) MG/ES (878442) Memo 84 PT Memo 84 PT Memo 84 PT Memo 84 PT Memo 84 PT Médico da EMSI 8 2 15 7 78 29 27 4 14 15
72 Médico do NASI 1 1 1 1 1 Médico da CASAI - - - - - Enfermeiro da EMSI 17 53 29 26 155 73 53 53 29 46Enfermeiro do NASI 4 4 4 4 4 Enfermeiro da CASAI 25 0 15 5 5 Cirurgião-Dentista da EMSI 8 15 15 13 78 36 27 13 14 20 Cirurgião-Dentista do NASI 2 2 2 2 2 Assistente Social do CASAI 5 7 - 5 3 5 1 5 1 6 Assistente Social Da NASI 2 2 2 2 2 Nutricionista do CASAI 5 7 0 1 3 19 1 2 1 5 Nutricionista da NASI 2 2 2 2 2 Epidemiologia /Especialista em saúde pública do NASI 1 - 1 - 1 - 1 - 1 - Farmacêutico/Bioquímico da CASAI 5 6 0 6 3 10 1 2 1 10 Farmacêutico/Bioquímico do NASI 2 2 2 2 2 Biólogo do NASI 1 - 1 - 1 - 1 - 1 1 Antropologo do NASI 1 - 1 - 1 - 1 - 1 - Educador em Saúde do NASI 1 - 1 - 1 - 1 - 1 Psicólogo do NASI 2 2 2 6 2 11 2 2 2 6 Terapeuta ocupacional/Fisioterapeuta do NASI 2 - 2 1 2 1 2 1 2 - Arquiteto do NASI 2 - 2 1 2 - 2 1 2 - Engenheiro Civil do NASI 2 2 2 2 2 3 2 1 2 2 Geólogo do NASI 1 - 1 1 1 1 1 1 - Químico do NASI 1 - 1 - 1 - 1 - 1 - Administrador do DSEI 2 - 2 - 2 - 2 - 2 - Contador do DSEI 2 - 2 - 2 - 2 - 2 - Apoiador Técnico em Atenção à Saúde - 3 - 1 - 1 - 1 - 2 Apoiador Técnico de Saneamento - 1 - 2 - 1 - 1 - 1 Técnico de Enfermagem da EMSI 34 124 59 35 310 150 106 118 57 124Técnico de Enfermagem do NASI 4 4 4 4 4 Técnico de Enfermagem da CASAI 60 - 36 12 12 Auxiliar de Saúde Bucal da EMSI 8 13 15 2 78 34 27 12 14 21 Técnico de Saúde Bucal - - - 12 - - - - - - Técnico de Laboratório do NASI 5 - 5 - 5 - 5 3 5 2 Agente de Combate a Endemias do NASI 10 4 5 - 5 - 10 - 5 4 Técnico de Saneamento do NASI 10 11 10 6 10 23 10 5 10 5 Auxiliar Administrativo 49 - 35 - 55 - 47 - 61 - Técnico em Contabilidade 4 - 4 - 4 - 4 - 4 - AIS da EMSI 85 89 147 47 776 235 265 235 143 107 AISAN da EMSI 33 59 22 30 37 130 27 44 23 76 Auxiliar indígena de mobilização de políticas sociais - - - 2 - - - - - - Secretário-executivo do CONDISI - - - 1 - - - - - - TOTAL 407 398 396 206 1686 762 662 504 434 453
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Quadro 7: Relação dos expedientes solicitando informações sobre processos ou documentos comprobatórios para subsidiar os trabalhos de auditoria e fiscalização. Assunto Expediente 1° Prazo Data ofício Data envio Confirmação Situação Contratos de transporte aéreo, marítimo ou terrestre (relação de todos os pacientes transportados) Ofício n° 21335/2019/CGSAU/DS/S FC/CGU 31-10-19 11-10-19 11-10-19 Por e-mail dia 11/10/2019 Reitera; no ofício n° 25346; eviado 05/12/2019; prazo 15/01/2020; confirma recebimento 12/12/2019 Reitera; no ofício n° 1041; enviado 22/01/2020; prazo 30/01/2020; confirma recebimento 22/01/2020 último prazo 30/01/2018; não houve manifestação Solicita processos de seleção e pagamento referentes a 5ª e 6ª Conferência Nacional de Saúde Indígena. Ofício n° 21439/2019/CGSAU/DS/S FC/CGU x 14-10-19 14-10-19 Por e-mail no dia 14/10/2019 não houve resposta Locação de veículos do DSEI Litoral Sul Ofício n° 14179/2019/CGSAU/DS/S FC/CGU x 08-07-19 08-07-19 12/07/2019 via Ofício n°326/2019/SESAI/MS Resposta e link do Processo no SEI 1181149 Nota técnica CGSAU; enviada dia 24/07/2019. Reitera 26/07/2019. Reitera 29/07/2019. Reitera 30/07/2019 Enviado pelo Protocolo dia 31/07/2019 Sem confirmação de recebimento. Módulo Sustentável de Tratamento e Gestão de Dejetos com instalação permanente Ofício n° 17046/2019/CGSAU/DS/S FC/CGU 16-08-19 14-08-19 14-08-19 Por e-mail dia 14/08/2020 Reunião CGU / MS; Encaminha Nota técnica n° 1642/2019/CGSAU dia 21/08/2019 Ofício n° 18062; reencaminha Nota Técnica n° 1642 27/08/2019; Larici Sousa Santos confirma recebimento 27/08/2019 Reitera no Ofício 18109; enviado em 28/08/2019 Reitera no Ofício n° 18204; enviado em 29/08/2019. Só tem a confirmação de leitura do Outlook Encaminha Ofício n° 20719; solicita informações Pregão Eltrônico; Enviado 01/10/2019. Reitera dia 02/10/2019; Unidade confirma 03/10/2019 E n s p d Solicitação de Auditoria n° 201900579 SA - SEI 1249428 11-09-19 06-09-19 E-mail 201900579/02 no dia 13/09/2019; Ofício de Apresentação de Equipe - Ofício n° 21032 - do dia 07/10/2019 Resposta da SA 201900579/02 - 04/10/2019 via e- mail (SEI 1319054) SA 201900579/03 (prazo 17/10/2019) ; 201900579/05 (prazo 16/10/2019) ; 201900579/06 (prazo 31/10/2019) ; 201900579/07 (prazo 08/11/2019); 201900579/08 (prazo 22/11/2019) Resposta da SA 201900579/05 - 17/10/2019 via e-mail (SEI 1319056) SA 201900579/09 - Prazo 04/12/2019 Resposta 201900579/03 - Ofício n° 476/2019/SESAI/M S do dia 16/10/2019 S ( Distritos Sanitários Especiais Indígenas Ofício n° 18721/2019/CGSAU/DS/S FC/CGU 09-09-19 05-09-19 05-09-19 Reitera Ofício n° 18721 via e-mail Assejur - SESAI confirma recebimento e solicita dilação de prazo até 12/09/2019 Resposta - Despacho SESAI em 10/09/2019 no SEI 1259330 Encaminha Ofício n° 20009/2019 em 23/09/2019 (confirmação de leitura pelo Outlook) Sem mais Distrito Sanitário Especial Indígena - Yanomami, referentes à contratação emergencial de empresa de táxi aéreo Ofício n° 17731/2019/CGSAU/DS/S FC/CGU 23-08-19 22-08-19 22-08-19 Por e-mail no dia 22/08/2019 Reitera Ofício 17731 - no Ofício n° 17949 no dia 27/08/2019 (prazo 28/08/2019); Larici Saousa Santos confirma recebimento dia 28/08/2019 Ofício 18711/2019/CGSAU encaminha Nota técnica n° 1747/2019/CGSAU Ofício nº 19956/2019/Roraima/CGU do dia 23/09/2019 (prazo 27/09/2019) - enviado da Regional RR para Coordenador Distrital de Saúde Indígena em Boa Vista/RR Extrato de recebimento Of. 19956/2019/Ror aima/CGU no dia 24/09/2019 Resposta no Ofício n° 001/GAB-DSEI- Y/SESAI/MS no dia 26/09/2019
III – METODOLOGIA Neste anexo iremos tratar da metodologia utilizada para realizar a auditoria em questão, incluindo a natureza dos dados examinados, a forma de coleta desses dados e o tratamento realizado. Os dados analisados no trabalho provêm dos convênios firmados pela Sesai com entidades beneficentes de assistência social na área de saúde para realizar a prestação dos serviços complementares na área de atenção à saúde dos povos indígenas; dos contratos vigentes ligados diretamente com a implementação da Política Nacional de Saúde Indígena, ou seja, contratos realizados pela Sesai e pelos DSEI para viabilizar as ações a serem implementadas para atender as necessidades da saúde indígena, principalmente os que objetivam fornecer meios de deslocamento para as EMSI; dos indicadores operacionais utilizados pela Sesai para acompanhar o andamento de suas ações, bem como aqueles indicadores previstos no Plano Plurianual (PPA) 2016-2019; e da verificação da situação de governabilidade, especialmente do processo de nomeação dos Coordenadores Distritais de Saúde Indígena, a atuação efetiva da Sesai na disponibilização de condições para execução das atividades pelos DSEI e o atendimento pelos próprios DSEI das orientações estabelecidas pela Sesai. Os dados analisados foram selecionados a partir de uma amostragem realizada em duas etapas. Primeiro os DSEIs, objetos de análise, foram selecionados a partir da disponibilidade operacional das Unidades Regionais da CGU nos estados. Num segundo momento, conforme já citado, as equipes de auditorias avaliaram os respectivos convênios (equipes das CGU-Regionais analisaram a fase de execução; e a equipe do Órgão Central analisou as fases da celebração/formalização e prestação de contas) e os contratos que atendem a atividade fim, em especial aqueles de transporte ou outros que, devido a materialidade e criticidade, justificassem a análise. Foram desenvolvidos dois procedimentos de auditoria que visaram auxiliar e padronizar o trabalho realizado pelas equipes da CGU-Regionais. Um dos procedimentos buscou auxiliar as equipes na apuração do cumprimento pelos DSEIs das competências de acompanhar as execuções dos convênios e o outro na apuração da efetividade dos contratos firmados pelos DSEIs, relacionados aos convênios pactuados com as Organizações Não Governamentais (ONGs) pela Sesai, no atendimento às equipes de saúde e aos objetivos da Política Nacional de Atenção à Saúde dos Povos Indígenas. No Órgão Central a equipe guiou-se pelo resultado dos estudos realizados na análise preliminar do objeto da auditoria, etapa prevista na fase de planejamento dos trabalhos de auditoria realizados no âmbito da Unidade de Auditoria Interna Governamental. O trabalho foi realizado a partir da análise de informações constantes dos sistemas corporativos e em base de dados abertas. Na análise propriamente dita foram realizadas solicitações de informações, dados e explicações por meio de indagação escrita e por meio de entrevista com colaboradores das Unidades. Foram realizadas análises de documentos visando comprovar a conformidade das transações realizadas na gestão dos convênios e contratos. Da mesma forma, foram realizadas análises de dados com uso de tecnologia (sistema de Análise de
76 Licitações, Contratos e Editais – Alice e cruzamento de bases de dados) para apoiar a avaliação dos controles implementados. Por fim, foram verificados registros, documentos e ativos visando verificar a disponibilidade de serviços contratados e conveniados para atender às necessidades oriundas da saúde indígena.