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Universidade Tiradentes




                  Pós-graduação
          Gestão Estratégica e Qualidade
                          Coordenador: Prof. M. Sc. João Lago

      Disciplina: Planejamento, Controle e Orçamento Público.
       Professor: Fernando Marcelino




                                         2006
PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                   2

                                 ORÇAMENTO PÚBLICO




SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO                                                 03
Conceito de Orçamento                                                              03
Evolução do Orçamento                                                              10
Natureza Jurídica do Orçamento                                                     12
Princípios Orçamentários                                                           14
2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO                                                    16
O Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias                             16
Aspectos Constitucionais e Inter-Relação Plano/Orçamento                           19
Ciclo Orçamentário                                                                 22
Elaboração da Proposta Orçamentária                                                24
3. O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A LEGISLAÇÃO                                     27
PPA: Instrumento legal de gestão                                                   27
Classificação de Programas                                                         28
Ações: instrumentos de programação                                                 28
A legislação e o PPA: cronograma de envio e aprovação                              29
4.BIBLIOGRAFIA                                                                     33
ANEXO I – PROGRAMAS DE EDUCAÇÃO                                                    35




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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO

1. INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO

CONCEITO DE ORÇAMENTO
O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos
financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho,
ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar
a contínua e oportuna liberação desses recursos.
Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo
prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a
execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e
outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a
arrecadação das receitas já criadas em lei.”
René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação
prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como
arrematou o Prof. Amaro Cavalcanti.



HISTÓRICO DAS ATIVIDADES ORÇAMENTÁRIAS

Introdução
No Brasil, a evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária são recentes,
datando dos dias de atividade do Conselho Federal do Serviço Público Civil, criado
pela Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936 e extinto pelo Decreto-lei n. 579, de 30 de
julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Serviço Público -
DASP, subordinado diretamente ao Presidente da República e em cooperação e
articulação com o serviço público federal.
As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma empírica, apesar
da abundância de leis e de regulamentos e do funcionamento de instituições criadas
por improvisações mais ou menos felizes. Não existia um método inspirado nos
modernos princípios de administração, nem linhas de qualquer sistema
racionalmente estruturado e organicamente atuante.
Ao ficar à mercê de conveniências pessoais ou de grupos, a administração pública
foi se adaptando às experiências internacionais mais convenientes às
peculiaridades do país.
A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial forçaram o início da
expansão do aparelho administrativo, a criação de novos órgãos e o recrutamento
de servidores para funções técnicas.
Em consequência, um grupo de servidores, operando a princípio, no citado
Conselho Federal do Serviço Público Civil e depois no Departamento Administrativo
do Serviço Público - DASP, e em outros centros de estudos, resolveram aparelhar o
governo e a administração. Foram criados novos processos da administração
pública federal.
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PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                  4

                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
Com o objetivo de organizar os serviços, estabeleceu-se dentro da estrutura
administrativa, duas atividades fundamentais:
- as atividades-fim e
- as atividades-meio
Adotou-se, em seguida a centralização das atividades-meio (as institucionais) pela
sua semelhança ou identidade, em órgãos próprios, de maneira a serem exercidas
uniformemente, procurando dar uma padronização em todas as repartições do
Governo.
O orçamento passou de mero quadro de receitas e despesas para ser base de
planejamento das atividades futuras, quais sejam:
- auxiliar o Executivo na sua organização;
- dar ao Legislativo as bases em que se processam a previsão da receita e da
fixação das despesas;
- proporcionar à administração a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e
real;
- servir de base para a tomada de contas;
- tornar-se um instrumento fundamental à administração;
- centralizar as atividades orçamentárias da União num órgão especializado.

Histórico brasileiro

I - Período: 1824 - 1945
As primeiras Constituições Federais - de 1824 e de 1891- não trataram diretamente
da questão orçamentária, deixando para as leis ordinárias o encargo de regular o
assunto. Para tanto, a mais importante foi a Lei nº 23, de 30 de outubro de 1891,
aperfeiçoada pela Lei nº 30, art.30, que conferiu competência ao Ministério da
Fazenda para "centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos
Ministérios para organizar a proposta".
Este dispositivo tornou-se inconciliável com artigo 34 da Constituição que atribuía
competência privativa ao Congresso para orçar a receita e fixar a despesa. Além
disso, a legislação da época determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de
exclusiva competência do Poder Legislativo.
Por outro lado, a Lei n. 30, de 8 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades
do Presidente da República, estabelecia "que a não apresentação da proposta
constituía crime contra as leis orçamentárias". Isto trouxe um impasse que quase
resultou na reforma da Constituição na época, mas que foi superada pela decisão
tomada de que o Executivo apresentaria a proposta como subsídio ao Poder
Legislativo, que deliberaria.
Em 1926, através de uma reforma na Constituição foi finalmente realizada a
transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo, o
que já acontecia na prática. A competência transferida ao Executivo foi confirmada
posteriormente pela Constituição de 1934, depois na Carta Política de 1936 e afinal
normatizada pela Constituição de 1946.

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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
Em 1936, importantes inovações foram introduzidas na proposta orçamentária que
resultou na Lei nº 284, de 28 de outubro de 1936 que veio consolidar essas
inovações. Logo em seguida, houve a histórica Exposição de Motivos de 16 de
junho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público Civil ao Executivo que
propôs modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão
especializado, incumbido de tratar os problemas orçamentários do governo federal.
Assim, a Carta Política de 10 de novembro de 1937 admite na estrutura burocrática
do Governo Federal um Departamento de Administração Geral e a Lei nº 579, de 30
de julho de 1938, em seu art. 3º assim se expressa:
"Até que seja organizada a Divisão de Orçamento, a proposta orçamentária
continuará a ser elaborada pelo Ministério da Fazenda com a assistência do DASP".
O DASP, não estando em condições de colocar em funcionamento a Divisão de
Orçamento, sugeriu uma solução provisória, ou seja, o órgão central orçamentário
foi administrativamente estruturado no Ministério da Fazenda e, tecnicamente
subordinado ao DASP. Entretanto, o Executivo, percebendo a necessidade de dotar
a administração de serviços tecnicamente organizados, editou o Decreto-Lei nº
2.026, de 21 de fevereiro de 1940, criando a Comissão de Orçamento do Ministério
da Fazenda como o primeiro órgão central orçamentário.
Com esta natureza eclética - subordinação administrativa ao Ministério da Fazenda
e técnica ao DASP -, inovações começaram a surgir, despertando a consciência
orçamentária, tais quais:
- aumento de fidelidade em termos numéricos do programa de trabalho;
-        maior       atenção         às       perspectivas         da        receita;
- expedientes de audiências entre a equipe do órgão central e os representantes das
unidade                                                              administrativas;
- coligação e sistematização de todos os elementos necessários à constituição de
uma base idônea para cálculo das estimativas dos recursos, erigindo método de
previsão das rendas públicas como instrumento fundamental de sua atuação.
Essa Comissão de Orçamento tornou-se num instrumento de preparo da base de
ação do futuro órgão permanente que foi a Divisão de Orçamento do DASP.
Embora a Divisão de Orçamento do DASP tenha sido criada pelo Decreto-lei nº
579/38, somente tornou-se realidade pela edição do Decreto-lei n º 7.608, de de
junho de 1945, época em que a Comissão de Orçamento da Fazenda deixou de
existir. As propostas orçamentárias do Executivo passaram a ser elaboradas por
esta Divisão, modificando completamente o panorama até então existente.
Até a criação do DASP, a proposta das despesas da União era realizada da
seguinte maneira:
- estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou Decreto-lei;
- designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanharem a
organização    de    propostas    parciais  das   despesas      dos  Ministérios;
- apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despesas, com
justificativas    minuciosas       quanto     às       alterações    realizadas;
- designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do Ministro da
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
Fazenda,         para       organizar    a       proposta         geral;
- encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda,
acompanhado              de           minuciosas            exposições;
- encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do
Presidente da República.

II - Período: 1945 - 1964
A Constituição de 1946, denominada "planejamentista", explicita a criação de planos
setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, ao estabelecer vinculações com a
receita. A experiência brasileira na elaboração de Planos Globais até 1964
caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausência de
uma programação de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a
desvinculação dos Planos e dos Orçamentos.
O Decreto nº 51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado pelo Decreto nº 152, de 16
de novembro de 1961, cria a Comissão Nacional de Planejamento.

III - Período 1964 – 1988 – SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL
O Decreto nº 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro Extraordinário
do Planejamento e Coordenação Econômica, ocupado por Celso Furtado, com a
atribuição de “ dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento
econômico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os
programas e projetos elaborados por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a
execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades
subvencionadas pela União, harmonizando-os com o plano nacional de
desenvolvimento econômico”.
É de 1964, a Lei nº 4.320 que traçou os princípios orçamentários n Brasil e é ainda
hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da União, apesar de
várias alterações que foram sendo realizadas ao longo desses anos.
A Lei 4.320 estabelece pela primeira vez os princípios da transparência
orçamentária no seu art. 2º:
“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a
evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade”
Em 1967, o Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro criou o Ministério do
Planejamento e Coordenação Geral e estabelece como sua área de competência a
programação orçamentária e a proposta orçamentária anual.
Por sua vez, o Ministro, através da Portaria nº 20, de 2 de março de 1971, alterada
pela Portaria nº 46, de 5 de junho de 1972, dá à então Subsecretaria de Orçamento
e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento Federal, a atribuição de órgão central do
sistema orçamentário.
Vale ressaltar que o processo de planejamento e programação/execução
orçamentária no Brasil se desenvolveu, a partir de 1969, através da elaboração,
revisão e acompanhamento dos seguintes documentos:
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
I - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) - I PND em 1972-74
II - Programa Geral de Aplicação (PGA) - I PGA em 1973-75
III - Orçamento Plurianual de Investimento (OPI) - I OPI em 1968-70
IV - Orçamento Anual da União.
V- Decreto de Programação Financeira
Os Planos Nacionais de Desenvolvimento, criados pelo Ato Complementar nº 43, de
29 de janeiro de 1969, com as alterações introduzidas pelo Ato Complementar nº
76, de 21 de outubro de 1969, instituiu a sua sistemática de elaboração e
aprovação, que terão duração igual à do mandato do Presidente da República.
O Programa Geral de Aplicação (PGA), instituído pelo art. 4º do Decreto nº 70.852,
de 20 de julho de 1972, foi definido "como um instrumento complementar dos
PNDs", cabendo a sua elaboração ao Ministério do Planejamento e Coordenação
Geral. O Ministério fazia a consolidação dos orçamentos-programa da União, das
entidades de administração indireta e de todos os demais órgãos e entidades
sujeitas à supervisão ministerial, constituindo um manual básico de dados
quantitativos para o planejamento, a nível global, regional e setorial.
O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao Orçamento
Plurianual de Investimentos (OPI), os valores correspondentes à programação das
entidades da administração Indireta e fundações que não recebiam transferências
do Governo Federal e, eventualmente, a programação dos Estados.
O OPI era trienal e foi instituído pelo Ato Complementar nº 43, de 29 de janeiro de
1969. Era constituído pela programação de dispêndios da responsabilidade do
Governo Federal, excluídas, apenas, as entidades da Administração Indireta e das
Fundações que não recebam transferências do Orçamento da União.
O Orçamento Anual detalha as Funções, Programas, Subprogramas, Projetos e
Atividades, previstos no OPI e relativos ao primeiro ano do período abrangido por
aquele documento, inclusive com a especificação da despesa por sua natureza.
O PND, o OPI e o Orçamento anual constituíam documentos públicos, a serem
encaminhados ao Congresso Nacional; e são, na realidade, partes integrantes de
um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira
consistente, una e harmônica, como expressão dos objetivos governamentais em
determinado período;
Devem traduzir, em termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas
e projetos; e definem de forma mais exaustiva e com especificação completa dos
esquemas financeiros, todos os projetos e atividades a serem desenvolvidos no
período trienal mais imediato.
Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal passou a ser
regulado por três leis:

   -   a Lei do Plano Plurinanual (PPA)

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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
   -   - a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO)

   -   - a Lei Orçamentária Anual (LOA).

COMO É FEITO O ORÇAMENTO
O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da
Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais.
Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do
Orçamento que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de
1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo
sistema de Planejamento e Orçamento que tem a iniciativa dos seguintes projetos
de lei:
   Plano Plurianual (PPA)
   De Diretrizes Orçamentárias (LDO)
   De Orçamento Anual (LOA)
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro
anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o
dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato.
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada”. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei
Orçamentária Anual.
Para saber mais sobre o PPA 2004-2007 que tomou o nome de Plano Brasil - Um
País de Todos, clique no endereço www.planobrasil.gov.br.
O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO
estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente; orienta
a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária;
estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal
elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os
Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por
determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do
Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha
o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um
diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.
O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no
PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária
disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser
executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. As ações
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias
dos Estados e municípios. (para saber mais sobre as ações de estados e municípios
clique aqui).
No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos
e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam
necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que
o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura.
Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se
transforma em Lei.
A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo
com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver
necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o
Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional.
Por outro lado, crises econômicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rússia
e Ásia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de
gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos
de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas
arrecadadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional
introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos
orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com
pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura
de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação
brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e
Judiciário.
O Orçamento brasileiro tem um alto grau de vinculações – transferências
constitucionais para Estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade
social, receitas próprias de entidades, etc que tornam o processo orçamentário
extremamente rígido. Esse excesso de vinculações e carimbos ao Orçamento levou
o governo federal a propor a DRU – Desvinculação de Recursos da União, através
de emenda constitutucional, o que irá trazer maior flexibilidade à execução
orçamentária.



NEM TUDO É FEITO PELO GOVERNO FEDERAL
O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A
Constituição do Brasil define as atribuições do governo federal, dos governos
estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade não está
incluído no Orçamento Geral da União, que contempla apenas ações atribuídas pela
Constituição à esfera federal do poder público.
Se você está interessado em saber quais os recursos disponíveis para as obras de
esgotos de sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se a
sua preocupação for com a construção de uma estrada vicinal em sua região, deve
consultar o orçamento de seu Estado.
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
O Orçamento Geral da União prevê recursos para a construção, pavimentação ou
recuperação de estradas federais. Da mesma forma, se o seu interesse é saber se
as obras de construção do hospital de sua cidade serão executadas este ano, deve
consultar o orçamento de sua prefeitura. As despesas com a segurança de sua
cidade ou de sua rua são financiadas também pelo orçamento de seu município.
A União repassa 47% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), aos Fundos de Participação dos
Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como aplica em programas de
financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
Os governos estaduais ainda contam também, para financiar os seus gastos, com
75% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
(ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As
prefeituras contam, além do repasse da União, feito de acordo com o número de
habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos
municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da
arrecadação do ICMS e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).


EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO

Orçamento Clássico ou Tradicional
Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/3/64, o orçamento utilizado pelo Governo
Federal era o orçamento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser
um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas
classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o
período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primordialmente, o
atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se
destacavam os objetivos econômicos e sociais.
A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não
privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim,
dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal
e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro. Os
órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que
gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar
(inercialidade).

Orçamento de Desempenho ou de Realizações
O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações,
onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo
compra”. Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos
relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de
desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado
um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era
a vinculação ao Sistema de Planejamento.

Orçamento-Programa
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                                   ORÇAMENTO PÚBLICO
A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir
da edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento-
programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16,
determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que
pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte
e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos
objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de
tempo. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de
trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos
recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa
não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de
operacionalização      das     ações     do     governo,   viabilizando     seus
projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes
estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens:
a)   melhor planejamento de trabalho;
b)   maior precisão na elaboração dos orçamentos;
c)   melhor determinação das responsabilidades;
d)   maior oportunidade para redução dos custos;
e)   maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do
     Legislativo e do público;
f)   facilidade para identificação de duplicação de funções;
g)   melhor controle da execução do programa;
h)   identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em
     termos absolutos e relativos;
i)   apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter-
     relacionamento entre custos e programas; e
j)   ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta.




ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA

O Orçamento Tradicional
       •   não é baseado em uma programação;
       •   distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de
           consumo, etc.);
       •   força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração
           superior em busca de maiores recursos;
       •   conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados
           no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à
           estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às
           pressões nas despesas;
       •   não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que
           não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos.
O Orçamento-Programa

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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
     •   atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e
         não para um conjunto de compras e pagamentos;
     •   atribui responsabilidade ao administrador;
     •   permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do
         trabalho;
     •   permite mobilizar recursos com razoável antecedência;
     •   permite identificar duplicidade de esforços;
     •   permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à
         sociedade.
Observação: Na teoria, o orçamento-programa estabelece os objetivos como
critério para alocação de recursos. Na prática brasileira, o compromisso com a
tradição orçamentária tem consumido a maior parte dos recursos.



NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao orçamento,
como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativo e, ao
aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em lei.
A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta
situação:
Que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei?
Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o
surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração
legislativa, como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei
receberá um número de lei, numeração que obedece ao critério cronológico, é
objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à sua publicação pela Imprensa Oficial. O
Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual.
Apesar deste entendimento generalizado, em seu sentido material, vale dizer, no
seu conteúdo, os autores dividem sua opinião.
Carvalho de Mendonça, citado por Alberto Deodato, está “entre os que não definem
como lei, justifica a sua posição, dizendo que os atos orçamentários não têm as
condições de generalidade, constância ou permanência que dão cunho à verdadeira
lei; não encerram declaração de direito; e não são mais do que medidas
administrativas tomadas com intervenção do aparelho legislativo”.
Léon Duguit pensa que o orçamento de gastos não é mais que um ato
administrativo, enquanto que o de recursos, nos países onde impera o princípio da
anualidade dos impostos, contém regras legislativas materiais.
Para a perfeita compreensão da matéria devemos entendê-la da seguinte maneira:
a) há, em nosso ordenamento jurídico várias leis que se aplicam aos
   comportamentos sociais, independentemente da vontade de quem quer que seja,
   onde chamaríamos estas lei de “atos-regras”. Exemplo: uma autoridade policial,

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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
  ao tomar conhecimento da ocorrência de uma infração penal, digamos, um
  estelionato, sem que ninguém lhe peça, ela instaura a máquina judicial, com a
  abertura do Inquérito Policial. Esta função decorre de um “ato-regra”, imperativo
  de sua função;
b) há, ainda, em nosso ordenamento jurídico várias leis, ou dispositivos de leis, que,
   para serem aplicadas aos comportamentos sociais, dependem da manifestação
   de vontade de algumas pessoas; estas normas jurídicas são chamadas de “atos-
   subjetivos”, uma vez que dependem, muito mais, da vontade (limitada por alguns
   interesses) da pessoa, do que da vontade do Estado. Assim, nos crimes de Ação
   Penal Privada: a autoridade policial chegou, mesmo, a ver (seria uma testemunha
   ocular dos fatos) a infração, contudo, ela nada pode fazer, enquanto a parte
   interessada não manifestar a sua vontade de instauração do Inquérito Policial. É
   uma norma jurídica advinda de um “ato-subjetivo”;
c) muitas leis, contudo, não se auto-aplicam, ou mesmo, não se aplicam pela
   simples vontade, sem que tenha ocorrido uma situação, que dê eficácia à sua
   aplicação futura. Gaston Jeze chama esta situação de “ato-condição”, pois, “a
   competência dos agentes administrativos para poder cobrar dito impostos nasce
   das respectivas leis atributivas dessa competência, e o orçamento não é mais do
   que um “ato-condição”, sem conter o princípio geral, impessoal e obrigatório,
   próprio de toda lei.” Isto significa que não bastam as leis ante-riores que criam os
   tributos, não bastam as leis que criam uma despesa, para o Estado poder cobrar
   ou poder despender. É imprescindível que toda a receita e despesa, para sua
   realização, constem da Lei Orçamentária Anual, fornecendo-nos o dogma da
   anualidade. Em comunhão com o pensamento doutrinário, encontramos a nossa
   Constituição, em vários dispositivos, adotando a noção da necessidade, tanto da
   receita como da despesa, figurar na lei orçamentária, ressalvadas, algumas
   situações.




PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades
financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, faz-se mister
que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras ou
princípios orçamentários.
Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência, torna-se
extensa a relação que apresentam. Entre os principais solicitados pelos tratadistas,
destacamos os seguintes:

Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também denominado
periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre a um
período limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denomina-se
exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o
exercício financeiro coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro;


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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
Unidade: o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e
não mais que um para dado exercício financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar
a existência de orçamentos paralelos;

Universalidade: o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas
referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração
direta e indireta. (art. 165, § 5º, CF);

Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar
de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165, § 8º da Constituição.
O princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma
constitucional de 1926. Sua adoção como norma constitucional pôs fim às
distorções das famosas “caudas orçamentárias”. Exceção feita à autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos;

Especificação: este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou
seja, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que
facilite a análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei nº 4.320,
17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por
elementos (pessoal, material, serviços, obras, etc.). As leis de Diretrizes
Orçamentárias também vêm determinando que o Poder Executivo enviará ao
Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária e dos créditos adicionais em
meio eletrônico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto
de lei orçamentária, por elemento de despesa;

Publicidade: o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos
veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para a
eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos oficiais do governo. No
caso específico, a publicação deve ser feita no Diário Oficial da União;

Equilíbrio: por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante
da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não
é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo
perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para
defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o
crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público;

Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Segundo
Giacomoni, “a regra pretende impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias
líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do
confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público”. De
acordo com o art. 6º da Lei nº 4.320/64, “todas as despesas constarão da Lei de
Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções”.

Não-Afetação: este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição
Federal, que estatui: “É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo
ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se referem
os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinação de recursos para
manutenção e desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art.212 e a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita,
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4º deste artigo (vinculação de
receitas próprias para prestação de garantia à União). (O grifo e as observações são
nossos.)




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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO


2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO

Orçamento na Administração Pública é um instrumento de planejamento, que
expressa a aplicação dos recursos que se espera arrecadar em programas de
Investimentos, Inversões, Custeio e Transferências, de forma a propiciar o melhor
nível dinâmico de bem estar à coletividade.
Foram introduzidos pela Constituição Federal de 88, outros instrumentos de
planejamento e controle, além do tradicional Orçamento Anual: Plano Plurianual e a
Lei de Diretrizes Orçamentárias.

  PLANO PLURIANUAL -           Consiste em um plano de trabalho, onde são
estabelecidos      os programas a serem desenvolvidos pelo governo, cuja
periodicidade é de 4 (quatro) anos, ou seja, deverá ser elaborado e enviado ao
Congresso até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro
de cada mandato presidencial, entrando em vigor no segundo ano, e vigorando até
o primeiro ano do mandato do sucessor. Esta defasagem de um ano se faz
necessária, numa tentativa de dar continuidade aos projetos em andamento, não
concluídos até o término do mandato anterior. Desta forma, cada governo que se
inicia trabalha com base no que ficou por concluir, preparando neste período o seu
próprio plano de trabalho.

  LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS -              estabelece as prioridades da
Administração para o exercício, orientando a elaboração da Lei Orçamentária
anual.    Deverá ser enviado ao Congresso até oito meses e meio antes do
encerramento do exercício financeiro. Não serão admitidas emendas que estejam
em desacordo com o plano plurianual.

  LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - estabelece em termos quantitativos a Receita
Prevista para o exercício e a Despesa Fixada, de acordo com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e o Plano Plurianual. É o instrumento da gestão na contabilidade
pública. Deverá ser enviada ao Congresso quatro meses antes do encerramento do
exercício financeiro, a fim de permitir que o orçamento possa ser executado a partir
do início do exercício subsequente.

O projeto de Lei Orçamentária, compreende o Orçamento fiscal (era o único
instrumento submetido ao Congresso), o orçamento de investimento das estatais e
o orçamento da seguridade social. Poderá sofrer emendas, desde que estas sejam
compatíveis com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual, e que
não importem em aumento da despesa prevista , salvo com a respectiva indicação
de recursos.
De acordo com a Constituição de 1988, o Presidente da República deve encaminhar
ao Congresso até 31 de agosto suas metas de governo para quatro anos. A
aplicação do plano terá início no segundo ano de gestão. Os parlamentares têm
prazo até a última sessão legislativa – geralmente a 15 de dezembro – para aprovar
o plano e propor modificações ao Plano Plurianual, à LDO e ao Orçamento.

O PLANO PLURIANUAL

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                                  ORÇAMENTO PÚBLICO
O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, I
e § 1º), vindo a substituir os anteriores Orçamentos Plurianuais de Investimentos. A
competência para remetê-lo ao Congresso Nacional é privativa do Presidente da
República, pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, da CF, compete
privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o Plano
Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de
orçamento previstas na Constituição. No seio do Parlamento, a proposta de Plano
Plurianual poderá receber emendas, apresentadas na Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que após votado na
Comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento
Comum.
O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional,
propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na
Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
A lei que instituir o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da
Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem
assim aquelas relativas aos programas de duração continuada (mais de um
exercício financeiro). Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a
captação, gestão e gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os
objetivos de Governo no período do Plano.

Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com
a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades
diagnosticadas.

Metas são a tradução quantitativa dos objetivos.


A título de exemplo, a proposta de Plano Plurianual para o período 2000-2003
estabeleceu o seguinte:

Diretrizes Estratégicas:
•   consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado;
•   promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e
    oportunidades de renda;
•   combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social;
•   consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos;
•   reduzir as desigualdades inter-regionais;
•   promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação.
Macroobjetivos:
•   criar um ambiente macroeconômico favorável ao crescimento sustentado;
•   sanear as finanças públicas;
•   elevar o nível educacional da população e ampliar a capacitação profissional;
•   atingir US$ 100 bilhões de exportação até 2002;
•   aumentar a competitividade do agronegócio;
•   desenvolver a indústria do turismo;
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                                  ORÇAMENTO PÚBLICO
•   desenvolver a indústria cultural;
•   promover a modernização da infra-estrutura e melhoria dos serviços de
    telecomunicações, energia e transportes;
•   promover a reestruturação produtiva com vistas a estimular a competição no
    mercado interno;
•   ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego;
•   melhorar a gestão ambiental;
•   ampliar a capacidade de inovação;
•   fortalecer a participação do país nas relações econômicas internacionais;
•   ofertar escola de qualidade para todos;
•   assegurar o acesso e a humanização do atendimento na saúde;
•   combater a fome;
•   reduzir a mortalidade infantil;
•   erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente;
•   assegurar os serviços de proteção à população mais vulnerável à exclusão
    social;
•   promover o desenvolvimento integrado do campo;
•   melhorar a qualidade de vida nas aglomerações urbanas e regiões
    metropolitanas;
•   ampliar a oferta de habitações e estimular a melhoria das moradias existentes;
•   ampliar os serviços de saneamento básico e de saneamento ambiental das
    cidades;
•   melhorar a qualidade do transporte e do trânsito urbanos;
•   promover a cultura para fortalecer a cidadania;
•   promover a garantia dos direitos humanos;
•   garantir a defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do
    desenvolvimento;
•   mobilizar governo e sociedade para a redução da violência.
Metas: foram estabelecidas em cada programa previsto no plano para o atingimento
dos objetivos.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser
iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena
de crime de responsabilidade.
O projeto de PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do
término do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento
da sessão legislativa.
Cabe à lei complementar dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a
organização do PPA. Essa lei complementar ainda não foi promulgada, portanto
ainda estão em vigor as regras estatuídas no art. 35, § 2º, I do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, transcritos no parágrafo anterior.

O PPA não é imutável no seu período de vigência. Lei específica, com a mesma
tramitação descrita supra, poderá alterá-lo, conforme já ocorrido.


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                                  ORÇAMENTO PÚBLICO
A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO
É, também, criação da Constituição de 1988. O Presidente da República deve enviar
o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício
financeiro (15 de abril). O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o
encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida
sem a aprovação do projeto (art. 57 § 2º da CF).
No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis
com o plano plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer, sendo
apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum.
O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para
propor modificações no projeto de LDO, enquanto não iniciada a votação na
CMPOF, da parte cuja alteração é proposta.
Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias:
•   as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas
    de capital para o exercício subseqüente;
•   as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento do exercício
    subseqüente;
•   os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder;
•   disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 da CF);
•   disposições relativas às alterações na legislação tributária; e
•   disposições relativas à administração da dívida pública; e
•   política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
•   Anexo de metas fiscais
•   anexo de riscos fiscais
A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o
PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais.



OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E A INTER-RELAÇÃO PLANO/ORÇAMENTO
No atual modelo orçamentário brasileiro existe estreita conexão entre Planejamento
e Orçamento, formando assim, um binômio inseparável.

Para os estudiosos da área, distribuição de recursos é Política Pública e deve ter
por base o entrelaçamento entre Planejamento/Orçamento/Implementação. Esse
entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei nº
4.320/64, que pretendeu instituir o Orçamento-Programa, instrumento de alocação
de recursos com ênfase não no objeto de gasto, mas no seu objetivo.
De todos os problemas da economia brasileira, um dos mais evidentes tem sido a
ausência de planejamento de longo prazo. Os modelos afetados por longos
períodos de inflação alta tornam-se estéreis no campo do planejamento, situação
essa que compromete a continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se
costuma chamar, nas palavras de Peter Drucker, de “era da descontinuidade”.
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Ainda no dizer de Peter Drucker, “o planejamento de longo prazo não trata de ações
futuras; mas da futuridade das atuais decisões”.
É emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econômica e
de fundamental importância a adoção de planos de longo prazo, seriamente
implementados, cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Orçamentos Gerais
da União, tecnicamente conhecidos como Orçamentos-Programa Anuais, orientados
pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Este conceito está sendo implementado
com a proposta de Plano Plurianual para o período de 2000-2003, cujo grande
trunfo reside na introdução do modelo de Gerenciamento de Programas, que
permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei Orçamentária Anual).
Nota-se, portanto, a proposital abrangência dessa plano que, em última análise,
objetiva propiciar as ações necessárias, tanto em despesas de investimento quanto
em despesas de custeio, para que se possa priorizar a solução dos problemas de
maior amplitude e relevância para a sociedade.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por principal função o estabelecimento
dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma
a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos
programas do plano plurianual.
É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais
possibilidades de caixa do Tesouro.
A LDO é, na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo
do Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena
consonância com as disposições do Plano Plurianual.

ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA
Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e
necessárias, quais sejam:
     1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes.
     2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o
        aparecimento dos problemas.
     3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para
        solucionar os problemas.
     4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções
        encontradas.
     5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o
        que se conseguirá com isso.
     6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para
        atingir os objetivos.
     9. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos,
        materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários.
     8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos
        alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que
        necessitam ser mobilizados.
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO


DISCUSSÃO E VOTAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
No Legislativo, o projeto é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do art. 166 da Constituição,
hoje composta por 84 (oitenta e quatro) membros titulares, sendo 63 (sessenta e
três) Deputados e 21 (vinte e um) Senadores (Resolução nº 2 de 1995-CN). O
Presidente da Comissão designa o Relator-Geral. A este caberá submeter à
Comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a
elaboração dos relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de
emendas.     Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das
Subcomissões. Ao Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados
em cada Subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por
ele propostas e aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de
destaques aprovados pela Comissão. O Relatório-Geral é discutido e votado pelo
Plenário da Comissão e, posteriormente, submetido ao Plenário do Congresso
Nacional.
Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do Presidente
da República. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão
legislativa. Por conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a aprovação
e o encaminhamento do projeto de lei orçamentária ao Executivo.

SANÇÃO E VETO
O Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis, a contar da data do
recebimento do projeto, para sancioná-lo. Poderá também vetá-lo, no todo ou em
parte, comunicando o fato em 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado
Federal, expondo seus motivos. O silêncio importa sanção.
Na ocorrência de veto, ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta)
dias de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na ordem
do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação
final, com exceção das medidas provisórias.
Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprovado
originalmente pelo Plenário, é necessária maioria absoluta dos Deputados e
Senadores, em escrutínio secreto.
Se o veto for derrubado, o projeto será enviado, para promulgação, ao Presidente
da República.
No caso de o Presidente não promulgar a lei – nas hipóteses de silenciar até 48
(quarenta e oito) horas após sua aprovação ou derrubada de veto – cabe ao
Presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, fazê-lo. Ressalte-
se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada em vigor só se dará com a
sanção pelo Presidente da República ou a promulgação pelo Presidente ou Vice-
Presidente do Senado.


CICLO ORÇAMENTÁRIO
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO


A Lei Orçamentária Anual, obedece a um ciclo que vai desde a sua elaboração até
sua execução, atravessando diversas etapas:
• Elaboração da proposta Orçamentária - iniciativa do poder executivo (na
  administração Federal é encargo da SOF - Secretaria do Orçamento Federal),
  compreendendo o cálculos dos recursos humanos, materiais e financeiros
  (Despesas) necessários à concretização das metas estabelecidas na Lei de
  Diretrizes, com a indicação dos meios para atender à execução (Receitas).
• Discussão - debate em plenário, apresentação de emendas e subsequente
  aprovação.
• Sanção - aquiescência do titular do poder executivo ao Projeto de Lei aprovado
  pelo legislativo.
• Promulgação /Publicação - o projeto é transformado em Lei e publicado no
  Diário Oficial.
• Execução - concretização durante o exercício daquilo que foi estabelecido na
  lei orçamentária.
• Avaliação - verificação dos objetivos fixados no Orçamento e das modificações
  ocorridas durante a execução.




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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO

CICLO ORÇAMENTÁRIO

                           PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA
                           ENVIADA        PELO        PODER
                           EXECUTIVO




                               PODER LEGISLATIVO               JULGAMENTO
                               ORÇAMENTO                       DAS CONTAS
                               APROVADO




    PROGRAMA       DE                                      INSPEÇÃO E AVALIAÇÃO DA
    EXECUÇÃO                                               EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS
    FINANCEIRA                                             DO GOVERNO

    EXECUÇÃO       DA
    RECEITA         E
    DESPESA




                                   CONTROLE
                                   GERENCIAL     DA
                                   EXECUÇÃO
                                   ORÇAMENTÁRIA


O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser
definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se
Elabora, Aprova, Executa, Controla e Avalia a programação de dispêndios do
setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário
corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do
orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final.
Este conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais
instrumentos previstos além do orçamento propriamente dito, que é apenas uma
etapa detalhada da execução do plano plurianual, complementado por planos
nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes orçamentárias orientam a sua
elaboração e execução. Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente,
sistemática e continuada, a que se pode denominar planejamento. No Brasil, a
filosofia que permeia o planejamento governamental é a da orientação indicativa,
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                                 ORÇAMENTO PÚBLICO
consoante o texto da Constituição Federal. É fácil, assim, perceber como o ciclo
orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, este bem mais restrito, de
duração rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e não
superpostas.

O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício financeiro,
uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elaboração da
proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle
e avaliação do orçamento.

Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de janeiro
e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução
orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e
quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor
público.
O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o
ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem ao
exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente
emprenhadas.” É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de Caixa para as
Receitas e de Competência para as Despesas.



ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser
compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo. Naturalmente,
os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm autonomia para a
elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos pelos
planos e diretrizes (nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm
definido os parâmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e
Ministério Público, segundo Grupo de Natureza e Despesa – GND). O Órgão
Central do Sistema de Orçamento (MPOG/SOF) fixa parâmetros a serem adotados
no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de compatibilização
e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de cada
Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre
os vários órgãos da Administração Pública.
Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha,
anualmente, ao Congresso Nacional.

Entende-se assim porque a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder
Executivo e a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei
não tivesse de retornar à sanção do Presidente da República.
Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão
Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação
do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da
Receita Federal. As últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias trazem em seu texto
metas de resultados primários, em função do PIB, a serem observadas quando da

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                                  ORÇAMENTO PÚBLICO
elaboração da proposta de orçamento. O volume de dispêndios assim estabelecido
determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite
da expansão ou retração da despesa.
Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores:
•   comportamento da arrecadação tributária;
•   política de endividamento; e
•   participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas.
No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta
financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio
entre receitas e despesas públicas).
Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a
alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras. É importante que a
programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da Administração
Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida
respondendo as seguintes indagações:

O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com
a priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Para que? Indicando os objetivos que serão perseguidos com a ação.

Quanto? Estabelecendo a dimensão física da ação, ou seja, as metas e volumes de
trabalho necessários para realizar a ação.

Quando? Correspondendo ao cronograma de execução, à realização da despesa.

Como? Definindo metodologias para a realização das ações. Diz respeito à
combinação dos recursos necessários à viabilização das ações.

Quem? Referindo-se a quem será o responsável pela execução; cuja resposta será
dada no nível setorial. A responsabilidade pela execução dos projetos e/ou das
atividades será da unidade gestora do recurso.
Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o processo de
gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração
orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da
eficiência e da eficácia dos projetos.
Nessa linha, a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da
programação da despesa orçamentária, a qual se propõe atender às seguintes
etapas:
•   estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do
    PPA;
•   quantificação dos recursos financeiros;
•   transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada
    Ministério/Órgão aos níveis menores de sua competência;


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                                  ORÇAMENTO PÚBLICO
•   elaboração pelos níveis menores (Unidades Orçamentárias ou Administrativas)
    do seu programa de trabalho (projetos/atividades/operações especiais)
    evidenciando para cada ação:
•   objetivos a alcançar;
•   metas e fases a serem atingidas;
•   recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários;
•   custos unitários;
•   unidades de mensuração utilizadas;
•   compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão (SPO dos
    Ministérios Civis ou órgãos equivalentes do Ministério da Defesa e outros);
•   revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às
    prioridades ou limitações financeiras; e
•   consolidação da proposta orçamentária (SOF/MPOG).

Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaboração da Proposta
Orçamentária, vale-se, anualmente, das instruções contidas no Manual Técnico de
Orçamento, MTO-02, cujo objetivo é orientar os participantes do processo,
notadamente quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Orçamentos - SIDOR
II. As informações preliminares à elaboração da proposta orçamentária, têm origem
nas bases operacionais da estrutura dos sistemas.

As Unidades Gestoras, Administrativas ou Orçamentárias, em seus níveis
operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da proposta orçamentária
com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas pelo Órgão
Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação-Geral de Orçamento e
Finanças – COF ou órgãos equivalentes. Esses Órgãos Setoriais, por seu lado,
procedem, até o final de julho de cada exercício, ao ajuste e compatibilização da
proposta do setor com as Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo
(estabelecidas nos planos nacionais, regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias e no Plano Plurianual).

Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades
Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os
Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a
maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento.




3. O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A LEGISLAÇÃO


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                                             ORÇAMENTO PÚBLICO

PPA: INSTRUMENTO LEGAL DE GESTÃO
O Planejamento nas atividades governamentais está amparado por uma legislação
bastante consistente. A começar pela Constituição Federal de 1988 que prevê, em
seu artigo 165, o estabelecimento do Plano Plurianual (duração de quatro anos), as
diretrizes orçamentárias (anual) e os orçamentos anuais. A Lei Complementar
101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, veio reforçar o aparato
legal em torno do planejamento e da responsabilidade na gestão fiscal.

A fim de cumprir nosso objetivo metodológico de forma satisfatória, nosso estudo
estará focado no primeiro grande instrumento de planejamento da Administração
Pública que é o Plano Plurianual , conhecido como PPA.
                                                          1
Ao definir o Plano Plurianual (PPA), Silva afirmou que o Poder Executivo ordenará
suas ações, com a finalidade de atingir objetivo e metas por meio do PPA, um plano
elaborado no primeiro ano de mandato, para execução nos quatro anos seguintes,
contendo um anexo com metas plurianuais da política fiscal, considerando
despesas, receitas, resultado primário e estoque da dívida.

“O PPA é instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as diretrizes,
objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital, e outras
delas decorrentes, e para aquelas referentes a programas de duração continuada.
Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores a um
exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA ou
se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste preceito caracteriza
                            2
crime de responsabilidade”

A base conceitual do PPA do Governo do Estado de Sergipe3, para o quadriênio
2004-2007, revela que o PPA é um instrumento de médio prazo, com vigência no
período compreendido entre o 2° ano do mandato ao 1 ° ano do mandato
subseqüente estrategicamente elaborado para nortear as ações governamentais,
promovendo a integração entre Orçamento, Planejamento e Gestão (vide quadro
06).

“O PPA é composto, portanto, de programas instituídos a partir do reordenamento
da atuação governamental e facilmente identificáveis pela sociedade, tendo por
finalidade a solução de problemas, previamente detectados. A constituição de um
programa deve estar vinculada à solução de um problema, a uma oportunidade ou
atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade, os quais devem ser
acompanhados e avaliados, periodicamente, através de desempenho dos
indicadores e metas, cujos índices terão a finalidade de medir os resultados
alcançados”4(o grifo é nosso)

     1
        Silva, Daniel Salkgueiro da. LRF fácil: Guia contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal (para aplicação nos
     municípios/Daniel Salgueiro da Silva (coordenador), João Batista Fortes de Souza Pires, Wander Luiz; colaborador
     Portela & Associados, 4ª ed,ver. Atual. – Brasília; Conselho Federal de Contabilidade; São Paulo: Instituto Ethos de
     Empresas e Responsabilidade Social, 2001.(pág. 21)
     2
       idem
     3
       Sergipe, Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual 2004-2007. Secretaria de Estado do Planejamento, da
     Ciência e Tecnologia. Aracaju: Seplantec, 2003. (pág. 57)
     4
      Idem
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                                           ORÇAMENTO PÚBLICO
Assim, o Programa é definido, tomando-se como referência o PPA do Estado de
Sergipe, como instrumento de organização da ação governamental visando à
concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores
estabelecidos no plano plurianual, classificando-se os programas em quatro tipos:


CLASSIFICAÇÃO DE PROGRAMAS

Programa Finalístico: que resulta em bens ou serviços ofertados diretamente à
sociedade;

Programa de Serviços ao Estado: resultado em bens ou serviços ofertados
diretamente ao Estado por instituições criadas Parta esse fim;

Programa de Gestão de Políticas Públicas: que abrange ações relacionadas
formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação das políticas públicas;

Programa de Apoio Administrativo: que engloba ações de natureza tipicamente
administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos demais
programas, não têm suas despesas passíveis de apropriação àqueles programas.

AÇÕES: INSTRUMENTOS DE PROGRAMAÇÃO

“A consecução dos Programas e seus objetivos se dá através da execução de
Ações, as quais podem ser representadas por Projetos, Atividades ou Operações
Especiais, assim definidos:

Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa ,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo;

Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa , envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo
contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da
ação de governo;

Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das
ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação
                                        5
direta sob a forma de bens ou serviços.”

A LEGISLAÇÃO E O PPA: CRONOGRAMA DE ENVIO E APROVAÇÃO

O PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (Artigo 165). Antes disso,
alguns governos executaram planos de desenvolvimento que marcaram o país. O
governo Juscelino Kubitschek, por exemplo, executou um Plano de Metas que
consolidou a industrialização da região Sudeste e criou a Sudene, para desenvolver
o Nordeste.

     5
      Sergipe, Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual 2004-2007. Secretaria de Estado do Planejamento, da
     Ciência e Tecnologia. Aracaju: Seplantec, 2003. (pág. 58)
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                                    ORÇAMENTO PÚBLICO
A Constituição estabelece que o governo federal tem de apresentar o PPA ao
Congresso Nacional até o final de agosto do primeiro ano da administração. O
Congresso tem prazo até o fim deste ano para examinar a proposta do Executivo.

O PPA orienta a elaboração do Orçamento da União para os quatro próximos anos,
incluindo o primeiro ano do governo seguinte.

A Constituição Federal, em seu artigo 165/166, assim prevê:

“Art. 165. Leis de iniciativa do poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

§1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
continuada.

(...)

§4° os planos e programas nacionais, regionais e se toriais previstos nesta
constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados
pelo CongressoNacional

(...)

§9° Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência,os prazos, a elaboração e a
organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei
orçamentária anual;

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias,
ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

(...)

§3°
  As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovados caso:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

(...)

§4°As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçam entárias não poderão ser
aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

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                                    ORÇAMENTO PÚBLICO
(...)

§6°Os projetos de lei do plano plurianual, das dire trizes orçamentárias e do
orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao congresso
nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, §9°
                                                                       .”

O § 2° do artigo 35 do Ato das Disposições Constitu cionais Transitórias, por sua
vez, determina:

“(...)

§2°Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9° I e II,
                                                                            ,
serão obedecidas as seguintes normas:

o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

Em relação ao Estado de Sergipe, a Constituição Estadual assim prevê:

“Art. 150. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais do Estado

§1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de
capital, custeio e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
duração continuada, de modo a promover o desenvolvimento integrado do Estado.

§4° os planos e programas estaduais, regionais e se toriais previstos nesta
Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados
pelo Poder Legislativo.

§9° Será objeto de lei complementar:

I – o estabelecimento das regras que regerão exercício financeiro, a vigência,os
prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e da lei orçamentária anual;”

O inciso I do art. 19 do Ato das disposições constitucionais transitórias também
prevê:

“I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato governamental subseqüente, será encaminhado até três
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa.”
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                                        ORÇAMENTO PÚBLICO
A Tabela abaixo discrimina os prazos de encaminhamento, do Executivo para o
Legislativo, com respectivo dispositivo legal por ente da Federação:

PRAZOS DO PPA

         Ente       Prazo                                          Legislação
         Federativo

         União         Até quatro meses antes do Artigos 165 e 166 da CF
                       encerramento      do     primeiro
                       exercício financeiro e devolvido §2° do art. 35 do ADCT
                       para       sanção      até      o
                       encerramento       da     sessão
                       legislativa.

         Estado de será encaminhado até três Artigos 150 e 151 da CE
         Sergipe   meses antes do encerramento
                   do primeiro exercício financeiro Inciso I do art. 19 do ADCT,
                   e devolvido para sanção até o
                   encerramento     da      sessão Emenda Const. 06/91
                   legislativa

         Município     A depender da legislação                    Prazo previsto na Lei Orgânica
                                                                   Municipal, se não indicado, na
                                                                   Constituição Estadual e, se
                                                                   omisso, na Const. Federal.

Como se pode observar, o prazo dos municípios pode variar e estará previsto na Lei
Orgânica Municipal. A Lei Orgânica do Município de Aracaju, por exemplo, foi
alterada, através do art. 1° da Emenda n° 32/98 p revendo que:

“§1° - o projeto do plano plurianual , para vigênci a até o final do primeiro exercício
financeiro do mandato do Prefeito subseqüente, será encaminhado até quatro
meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para
sanção até o encerramento da sessão legislativa”.

Do ponto de vista do Controle Externo, as grandes questões observadas atualmente
quando da análise do PPA são: 1) a verificação de que a elaboração foi feita no
primeiro ano da mandato de executivo, 2) a verfificação de que foi encaminhado ao
Legislativo de acordo com os prazos estabelecidos nas Leis Orgânicas Municipais e
na Constituição Estadual e 3) a verificação da existência de investimento que
demande mais de um ano de execução, sem que esteja previsto no plano ou em lei
que neste permita a sua inclusão.
                        6
Machado Jr. e Reis comentam que o art. 165 da Constituição Federal acabou por
colocar em desuso o art. 23 da lei 4.320 que previa a elaboração de um quadro de


     6
      Machado Jr, José Teixeira e Reis, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 27 ver. Atual. Rio de
     Janiero, IBAM, 1997. Pág. 68/69
   _________________________________________________________________________________
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PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                               32

                                        ORÇAMENTO PÚBLICO
recursos e de aplicação de capital, aprovado por Decreto do Poder Executivo,
abrangendo, no mínimo, um triênio. O que a legislação estabeleceu foi que o
processo de previsão é contínuo e o plano plurianual, com abrangência de quatro
anos, deve ser aprovado por lei.

“A Administração tem a obrigação de ir à frente dos fatos, prevendo-os e procurando
controlar sua realização. O acompanhamento é necessário não só para melhorar as
previsões futuras como também para que a Administração coordene suas próprias
ações frente aos desvios entre a previsão e a execução.

É da mais alta relevância, pois, a adoção do plano plurianual ... tem, por objetivo,
em síntese, dar continuidade ás administrações, a fim de evitar as paralisações de
obras e de outros serviços que, ao invés de beneficiarem, prejudicam em muito as
                       7
populações municipais”

De forma inteligente, esses autores chamam a atenção sobre a PREVISÃO. Afinal
de contas, o que é previsão? Para muitos, significa adivinhação. Para Machado Jr.
e Reis, inspirados em Meyer8, afirmam que Previsão é uma atitude de vontade,
científica e coletiva face à ação futura:

“Dizer que a previsão é uma atitude de vontade significa que é expressão de
política, de escolha, de engajamento, de decisão de levar algo a cabo no futuro.
Sem este esquema volitivo não pode haver previsão. Não é a simples repetição das
estruturas passadas ou a descrição, ainda que estática, dos quadros anteriores. É
indispensável, portanto, à formulação de uma política, a fim de que sobre ela se
assentem os princípios científicos da previsão. Se o Município, por exemplo, possui
uma política definida de urbanismo, pode desenvolver previsões sobre o
crescimento da cidade e dos distritos.

A segunda característica da previsão – ser uma atitude científica – elimina de pronto
a intuição, como base de decisão, embora possa admiti-la como ponto de partida
para os estudos e análise. A Estatística e a Economia têm grande papel a
desempenhar na formulação de previsões racionais. Um dos pontos fundamentais
aqui é o reconhecimento de que a concretização do previsto pode dar-se com uma
margem de erro, dentro das coordenadas de atuação ...”.




4. BIBLIOGRAFIA




     7
      Idem.
     8
      Machado Jr, José Teixeira e Reis, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 27 ver. Atual. Rio de
     Janiero, IBAM, 1997 apud Meyer, Jean. Gestion budgétaire. Paris: Dunod, 1966, p.7.
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      CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                  33

                              ORÇAMENTO PÚBLICO
1. ALÉM, Ana Cláudia. & GIAMBIAGI, Fábio. Finanças Públicas, 1ª edição. Rio
   de Janeiro: Campus, 2000.

2. ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª. Edição. São Paulo: Atlas,
   1995.

3. BRASIL, LEI 4.320/1964.

4. ______Plano de Contas Para a Administração Pública .

5. CAMPELLO, Carlos Alberto Gabrielli Barreto. & MATIAS, Alberto Borges.
   Administração Financeira Municipal, 1ª edição. São Paulo: Atlas, 2000.

6. CRUZ, Alaelson. Apostila para o Curso de Dinâmica Orçamentária
   Pública. Aracaju, 2006.

7. CRUZ, Flávio da. Contabilidade e movimentação patrimonial do setor
   público/Flávio da Cruz. – Rio de Janeiro: Ed. do autor, 1988.

8. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública, 4ª. Edição, São Paulo: Atlas, 1995.

9. _______________. Balanços Públicos: Teoria e Prática. 2ª. Edição, São
   Paulo: Atlas, 2000.

10. LIMA, Diana Vaz de & CASTRO, Róbison Gonçalves de Castro.
    Contabilidade Pública. São Paulo: Atlas, 2000.

11. PISCITELLI, Roberto Boccacio, TIMBÓ, Maria Zulene Farias, BRUM, Sandra
    Maria Deud & ROSA, Maria Berenice. Contabilidade Pública, 2ª. Edição -
    São Paulo: Atlas, 1990.

12. REIS, Heraldo da Costa e MACHADO Jr., J. Teixeira. - A Lei 4.320
    Comentada. 29ª. Edição - Rio de Janeiro: IBAM, 1999.

13. SERGIPE, Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual 2004-2007.
    Secretaria de Estado do Planejamento, da Ciência e Tecnologia. Aracaju:
    Seplantec, 2003

14. SILVA, Lino Martins. Contabilidade Governamental ,           3ª. Edição - São
    Paulo: Atlas, 1996.

15. SILVA, Daniel Salkgueiro da. LRF fácil: Guia contábil da Lei de
    Responsabilidade Fiscal (para aplicação nos municípios/Daniel Salgueiro da
    Silva (coordenador), João Batista Fortes de Souza Pires, Wander Luiz;
    colaborador Portela & Associados, 4ª ed.ver. atual. – Brasília; Conselho
    Federal de Contabilidade; São Paulo: Instituto Ethos de Empresas e
    Responsabilidade Social, 2001.




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   CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                  34

                               ORÇAMENTO PÚBLICO




ANEXO I
PPA FEDERAL 2004-2007

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    CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                  35

                                ORÇAMENTO PÚBLICO

PROGRAMAS DE EDUCAÇÃO
26000 - Ministério da Educação

1060 - Brasil Alfabetizado

Criar oportunidade de alfabetização a todos os jovens e
adultos

1061 - Brasil Escolarizado

Garantir, com melhoria de qualidade, o acesso e a
permanência de todas crianças, adolescentes, jovens e
adultos na Educação Básica

1070 - Democratização da Gestão nos Sistemas de Ensino

Promover e fortalecer a gestão democrática nos estados e
municípios, assegurando a implementação de forma
contínua e eficaz das políticas educacionais em todos os
níveis e modalidades de ensino com a adoção de novos
mecanismos de participação e controle social




1062 - Democratizando o Acesso à Educação Profissional,
Tecnológica e Universitária


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     CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                  36

                                ORÇAMENTO PÚBLICO

Ampliar a oferta da educação profissional, tecnológica e da
educação         superior,        com        melhoria          da      qualidade,
incorporando novos contingentes sociais ao processo de
formação profissional, tecnológica e universitária, visando
democratizar o acesso às oportunidades de escolarização,
formação,         trabalho          e      desenvolvimento               humano,
promovendo          inclusão        social     a    amplas        camadas         da
população brasileira e contribuindo para reduzir as
desigualdades regionais

1065 - Educação na Primeira Infância

Ampliar o atendimento à Educação Infantil de crianças de
até 3 anos de idade

1066 - Escola Básica Ideal

Oferecer atendimento integral e de qualidade em escolas
de Educação Básica modelares e de referência

1075 - Escola Moderna

Contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, em
todos os seus níveis e modalidades, por meio da oferta de
práticas      pedagógicas           modernas,          materiais        didáticos
atualizados, inovação tecnológica e infra-estrutura física e
instrumental necessários à aprendizagem


  _________________________________________________________________________________
     CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
PLANEJAMENTO, CONTROLE E                                  37

                                ORÇAMENTO PÚBLICO

1067 - Gestão da Política de Educação

Coordenar o planejamento e a formulação de políticas
setoriais e a avaliação e controle dos programas na área da
educação

1073 - Universidade do Século XXI

Reformar a Educação Superior e estruturar as instituições
federais de ensino, preparando-as para as tendências de
futuro, ampliando com qualidade o acesso ao ensino de
graduação e pós-graduação, à pesquisa e à extensão,
disseminando o conhecimento e promovendo condições
para o desenvolvimento sustentável do País, com vistas às
transformações           sociais        pelas       quais       deve       passar,
necessariamente, nos próximos anos

1072    -    Valorização         e    Formação          de     Professores            e
Trabalhadores da Educação

Oferecer      oportunidades            de     capacitação          e    formação
continuada aos professores, associadas a planos de
carreira, cargos e salários, e promover acesso a bens
culturais e a meios de trabalho




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Planejamento orç publico

  • 1. Universidade Tiradentes Pós-graduação Gestão Estratégica e Qualidade Coordenador: Prof. M. Sc. João Lago Disciplina: Planejamento, Controle e Orçamento Público. Professor: Fernando Marcelino 2006
  • 2. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 2 ORÇAMENTO PÚBLICO SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO 03 Conceito de Orçamento 03 Evolução do Orçamento 10 Natureza Jurídica do Orçamento 12 Princípios Orçamentários 14 2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO 16 O Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias 16 Aspectos Constitucionais e Inter-Relação Plano/Orçamento 19 Ciclo Orçamentário 22 Elaboração da Proposta Orçamentária 24 3. O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A LEGISLAÇÃO 27 PPA: Instrumento legal de gestão 27 Classificação de Programas 28 Ações: instrumentos de programação 28 A legislação e o PPA: cronograma de envio e aprovação 29 4.BIBLIOGRAFIA 33 ANEXO I – PROGRAMAS DE EDUCAÇÃO 35 _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 3. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 3 ORÇAMENTO PÚBLICO 1. INTRODUÇÃO AO ORÇAMENTO PÚBLICO CONCEITO DE ORÇAMENTO O orçamento é um processo contínuo, dinâmico e flexível, que traduz, em termos financeiros, para determinado período, os planos e programas de trabalho, ajustando o ritmo de execução ao fluxo de recursos previstos, de modo a assegurar a contínua e oportuna liberação desses recursos. Para Aliomar Baleeiro, o orçamento público “é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo lhe autoriza, por certo período, e em pormenor, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.” René Stourn entende: “O Orçamento do Estado é o ato contendo a aprovação prévia das Receitas e Despesas Públicas”, “para um período determinado”, como arrematou o Prof. Amaro Cavalcanti. HISTÓRICO DAS ATIVIDADES ORÇAMENTÁRIAS Introdução No Brasil, a evolução e o desenvolvimento da técnica orçamentária são recentes, datando dos dias de atividade do Conselho Federal do Serviço Público Civil, criado pela Lei n. 284, de 28 de outubro de 1936 e extinto pelo Decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, subordinado diretamente ao Presidente da República e em cooperação e articulação com o serviço público federal. As atividades administrativas brasileiras foram exercidas de forma empírica, apesar da abundância de leis e de regulamentos e do funcionamento de instituições criadas por improvisações mais ou menos felizes. Não existia um método inspirado nos modernos princípios de administração, nem linhas de qualquer sistema racionalmente estruturado e organicamente atuante. Ao ficar à mercê de conveniências pessoais ou de grupos, a administração pública foi se adaptando às experiências internacionais mais convenientes às peculiaridades do país. A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial forçaram o início da expansão do aparelho administrativo, a criação de novos órgãos e o recrutamento de servidores para funções técnicas. Em consequência, um grupo de servidores, operando a princípio, no citado Conselho Federal do Serviço Público Civil e depois no Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, e em outros centros de estudos, resolveram aparelhar o governo e a administração. Foram criados novos processos da administração pública federal. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 4. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 4 ORÇAMENTO PÚBLICO Com o objetivo de organizar os serviços, estabeleceu-se dentro da estrutura administrativa, duas atividades fundamentais: - as atividades-fim e - as atividades-meio Adotou-se, em seguida a centralização das atividades-meio (as institucionais) pela sua semelhança ou identidade, em órgãos próprios, de maneira a serem exercidas uniformemente, procurando dar uma padronização em todas as repartições do Governo. O orçamento passou de mero quadro de receitas e despesas para ser base de planejamento das atividades futuras, quais sejam: - auxiliar o Executivo na sua organização; - dar ao Legislativo as bases em que se processam a previsão da receita e da fixação das despesas; - proporcionar à administração a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e real; - servir de base para a tomada de contas; - tornar-se um instrumento fundamental à administração; - centralizar as atividades orçamentárias da União num órgão especializado. Histórico brasileiro I - Período: 1824 - 1945 As primeiras Constituições Federais - de 1824 e de 1891- não trataram diretamente da questão orçamentária, deixando para as leis ordinárias o encargo de regular o assunto. Para tanto, a mais importante foi a Lei nº 23, de 30 de outubro de 1891, aperfeiçoada pela Lei nº 30, art.30, que conferiu competência ao Ministério da Fazenda para "centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos Ministérios para organizar a proposta". Este dispositivo tornou-se inconciliável com artigo 34 da Constituição que atribuía competência privativa ao Congresso para orçar a receita e fixar a despesa. Além disso, a legislação da época determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de exclusiva competência do Poder Legislativo. Por outro lado, a Lei n. 30, de 8 de janeiro de 1892, que fixava as responsabilidades do Presidente da República, estabelecia "que a não apresentação da proposta constituía crime contra as leis orçamentárias". Isto trouxe um impasse que quase resultou na reforma da Constituição na época, mas que foi superada pela decisão tomada de que o Executivo apresentaria a proposta como subsídio ao Poder Legislativo, que deliberaria. Em 1926, através de uma reforma na Constituição foi finalmente realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo, o que já acontecia na prática. A competência transferida ao Executivo foi confirmada posteriormente pela Constituição de 1934, depois na Carta Política de 1936 e afinal normatizada pela Constituição de 1946. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 5. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 5 ORÇAMENTO PÚBLICO Em 1936, importantes inovações foram introduzidas na proposta orçamentária que resultou na Lei nº 284, de 28 de outubro de 1936 que veio consolidar essas inovações. Logo em seguida, houve a histórica Exposição de Motivos de 16 de junho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público Civil ao Executivo que propôs modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão especializado, incumbido de tratar os problemas orçamentários do governo federal. Assim, a Carta Política de 10 de novembro de 1937 admite na estrutura burocrática do Governo Federal um Departamento de Administração Geral e a Lei nº 579, de 30 de julho de 1938, em seu art. 3º assim se expressa: "Até que seja organizada a Divisão de Orçamento, a proposta orçamentária continuará a ser elaborada pelo Ministério da Fazenda com a assistência do DASP". O DASP, não estando em condições de colocar em funcionamento a Divisão de Orçamento, sugeriu uma solução provisória, ou seja, o órgão central orçamentário foi administrativamente estruturado no Ministério da Fazenda e, tecnicamente subordinado ao DASP. Entretanto, o Executivo, percebendo a necessidade de dotar a administração de serviços tecnicamente organizados, editou o Decreto-Lei nº 2.026, de 21 de fevereiro de 1940, criando a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda como o primeiro órgão central orçamentário. Com esta natureza eclética - subordinação administrativa ao Ministério da Fazenda e técnica ao DASP -, inovações começaram a surgir, despertando a consciência orçamentária, tais quais: - aumento de fidelidade em termos numéricos do programa de trabalho; - maior atenção às perspectivas da receita; - expedientes de audiências entre a equipe do órgão central e os representantes das unidade administrativas; - coligação e sistematização de todos os elementos necessários à constituição de uma base idônea para cálculo das estimativas dos recursos, erigindo método de previsão das rendas públicas como instrumento fundamental de sua atuação. Essa Comissão de Orçamento tornou-se num instrumento de preparo da base de ação do futuro órgão permanente que foi a Divisão de Orçamento do DASP. Embora a Divisão de Orçamento do DASP tenha sido criada pelo Decreto-lei nº 579/38, somente tornou-se realidade pela edição do Decreto-lei n º 7.608, de de junho de 1945, época em que a Comissão de Orçamento da Fazenda deixou de existir. As propostas orçamentárias do Executivo passaram a ser elaboradas por esta Divisão, modificando completamente o panorama até então existente. Até a criação do DASP, a proposta das despesas da União era realizada da seguinte maneira: - estabelecimento de normas/prazos orçamentários através de lei ou Decreto-lei; - designação de funcionários do Ministério da Fazenda para acompanharem a organização de propostas parciais das despesas dos Ministérios; - apresentação, pelos ministérios, de propostas parciais de suas despesas, com justificativas minuciosas quanto às alterações realizadas; - designação de comissão, sob a presidência do chefe de Gabinete do Ministro da _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 6. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 6 ORÇAMENTO PÚBLICO Fazenda, para organizar a proposta geral; - encaminhamento ao Presidente da República pelo Ministro da Fazenda, acompanhado de minuciosas exposições; - encaminhamento à Câmara dos Deputados, após aprovação definitiva do Presidente da República. II - Período: 1945 - 1964 A Constituição de 1946, denominada "planejamentista", explicita a criação de planos setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, ao estabelecer vinculações com a receita. A experiência brasileira na elaboração de Planos Globais até 1964 caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausência de uma programação de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a desvinculação dos Planos e dos Orçamentos. O Decreto nº 51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado pelo Decreto nº 152, de 16 de novembro de 1961, cria a Comissão Nacional de Planejamento. III - Período 1964 – 1988 – SECRETARIA DE ORÇAMENTO FEDERAL O Decreto nº 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, ocupado por Celso Furtado, com a atribuição de “ dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento econômico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas pela União, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico”. É de 1964, a Lei nº 4.320 que traçou os princípios orçamentários n Brasil e é ainda hoje, a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da União, apesar de várias alterações que foram sendo realizadas ao longo desses anos. A Lei 4.320 estabelece pela primeira vez os princípios da transparência orçamentária no seu art. 2º: “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade” Em 1967, o Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e estabelece como sua área de competência a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Por sua vez, o Ministro, através da Portaria nº 20, de 2 de março de 1971, alterada pela Portaria nº 46, de 5 de junho de 1972, dá à então Subsecretaria de Orçamento e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento Federal, a atribuição de órgão central do sistema orçamentário. Vale ressaltar que o processo de planejamento e programação/execução orçamentária no Brasil se desenvolveu, a partir de 1969, através da elaboração, revisão e acompanhamento dos seguintes documentos: _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 7. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 7 ORÇAMENTO PÚBLICO I - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) - I PND em 1972-74 II - Programa Geral de Aplicação (PGA) - I PGA em 1973-75 III - Orçamento Plurianual de Investimento (OPI) - I OPI em 1968-70 IV - Orçamento Anual da União. V- Decreto de Programação Financeira Os Planos Nacionais de Desenvolvimento, criados pelo Ato Complementar nº 43, de 29 de janeiro de 1969, com as alterações introduzidas pelo Ato Complementar nº 76, de 21 de outubro de 1969, instituiu a sua sistemática de elaboração e aprovação, que terão duração igual à do mandato do Presidente da República. O Programa Geral de Aplicação (PGA), instituído pelo art. 4º do Decreto nº 70.852, de 20 de julho de 1972, foi definido "como um instrumento complementar dos PNDs", cabendo a sua elaboração ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. O Ministério fazia a consolidação dos orçamentos-programa da União, das entidades de administração indireta e de todos os demais órgãos e entidades sujeitas à supervisão ministerial, constituindo um manual básico de dados quantitativos para o planejamento, a nível global, regional e setorial. O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), os valores correspondentes à programação das entidades da administração Indireta e fundações que não recebiam transferências do Governo Federal e, eventualmente, a programação dos Estados. O OPI era trienal e foi instituído pelo Ato Complementar nº 43, de 29 de janeiro de 1969. Era constituído pela programação de dispêndios da responsabilidade do Governo Federal, excluídas, apenas, as entidades da Administração Indireta e das Fundações que não recebam transferências do Orçamento da União. O Orçamento Anual detalha as Funções, Programas, Subprogramas, Projetos e Atividades, previstos no OPI e relativos ao primeiro ano do período abrangido por aquele documento, inclusive com a especificação da despesa por sua natureza. O PND, o OPI e o Orçamento anual constituíam documentos públicos, a serem encaminhados ao Congresso Nacional; e são, na realidade, partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmônica, como expressão dos objetivos governamentais em determinado período; Devem traduzir, em termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas e projetos; e definem de forma mais exaustiva e com especificação completa dos esquemas financeiros, todos os projetos e atividades a serem desenvolvidos no período trienal mais imediato. Com a Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal passou a ser regulado por três leis: - a Lei do Plano Plurinanual (PPA) _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 8. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 8 ORÇAMENTO PÚBLICO - - a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) - - a Lei Orçamentária Anual (LOA). COMO É FEITO O ORÇAMENTO O Orçamento Geral da União (OGU) é formado pelo Orçamento Fiscal, da Seguridade e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do Orçamento que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. A Constituição Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano Plurianual (PPA) De Diretrizes Orçamentárias (LDO) De Orçamento Anual (LOA) O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. Para saber mais sobre o PPA 2004-2007 que tomou o nome de Plano Brasil - Um País de Todos, clique no endereço www.planobrasil.gov.br. O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas. O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. As ações _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 9. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 9 ORÇAMENTO PÚBLICO dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e municípios. (para saber mais sobre as ações de estados e municípios clique aqui). No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o Orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma em Lei. A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro lado, crises econômicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rússia e Ásia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário. O Orçamento brasileiro tem um alto grau de vinculações – transferências constitucionais para Estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social, receitas próprias de entidades, etc que tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Esse excesso de vinculações e carimbos ao Orçamento levou o governo federal a propor a DRU – Desvinculação de Recursos da União, através de emenda constitutucional, o que irá trazer maior flexibilidade à execução orçamentária. NEM TUDO É FEITO PELO GOVERNO FEDERAL O Orçamento Geral da União não financia todas as despesas públicas. A Constituição do Brasil define as atribuições do governo federal, dos governos estaduais e municipais. O dinheiro para asfaltar a rua de sua cidade não está incluído no Orçamento Geral da União, que contempla apenas ações atribuídas pela Constituição à esfera federal do poder público. Se você está interessado em saber quais os recursos disponíveis para as obras de esgotos de sua rua, deve verificar o orçamento da prefeitura de sua cidade. Se a sua preocupação for com a construção de uma estrada vicinal em sua região, deve consultar o orçamento de seu Estado. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 10. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 10 ORÇAMENTO PÚBLICO O Orçamento Geral da União prevê recursos para a construção, pavimentação ou recuperação de estradas federais. Da mesma forma, se o seu interesse é saber se as obras de construção do hospital de sua cidade serão executadas este ano, deve consultar o orçamento de sua prefeitura. As despesas com a segurança de sua cidade ou de sua rua são financiadas também pelo orçamento de seu município. A União repassa 47% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), aos Fundos de Participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios, bem como aplica em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais ainda contam também, para financiar os seus gastos, com 75% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras contam, além do repasse da União, feito de acordo com o número de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do IBGE, com os impostos municipais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadação do ICMS e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR). EVOLUÇÃO DO ORÇAMENTO Orçamento Clássico ou Tradicional Antes do advento da Lei nº 4.320, de 17/3/64, o orçamento utilizado pelo Governo Federal era o orçamento tradicional. O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais. A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que ele não privilegiava um programa de trabalho e um conjunto de objetivos a atingir. Assim, dotava um órgão qualquer com as dotações suficientes para pagamento de pessoal e compra de material de consumo e permanente para o exercício financeiro. Os órgãos eram contemplados no orçamento, sobretudo de acordo com o que gastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendia realizar (inercialidade). Orçamento de Desempenho ou de Realizações O orçamento clássico evoluiu para o orçamento de desempenho ou de realizações, onde se buscava saber “as coisas que o governo faz e não as coisas que o governo compra”. Assim, saber o que a Administração Pública compra tornou-se menos relevante do que saber para que se destina a referida aquisição. O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos, não poderia, ainda, ser considerado um orçamento-programa, visto que lhe faltava uma característica essencial, que era a vinculação ao Sistema de Planejamento. Orçamento-Programa _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 11. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 11 ORÇAMENTO PÚBLICO A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em 1964, a partir da edição da Lei nº 4.320. O Decreto-Lei nº 200, de 23/2/67, menciona o orçamento- programa como plano de ação do Governo Federal, quando, em seu art. 16, determina: “em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual”. O orçamento-programa está intimamente ligado ao Sistema de Planejamento e aos objetivos que o Governo pretende alcançar, durante um período determinado de tempo. O Orçamento-programa pode ser definido como sendo “um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução”. Como se observa, o orçamento-programa não é apenas documento financeiro, mas, principalmente, instrumento de operacionalização das ações do governo, viabilizando seus projetos/atividades/operações especiais em consonância com os planos e diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens: a) melhor planejamento de trabalho; b) maior precisão na elaboração dos orçamentos; c) melhor determinação das responsabilidades; d) maior oportunidade para redução dos custos; e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público; f) facilidade para identificação de duplicação de funções; g) melhor controle da execução do programa; h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos; i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do inter- relacionamento entre custos e programas; e j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta. ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA O Orçamento Tradicional • não é baseado em uma programação; • distribui recursos segundo os objetos de gasto (pessoal, material de consumo, etc.); • força os diferentes setores públicos a pressionarem a Administração superior em busca de maiores recursos; • conduz os responsáveis superiores a procederem a cortes indiscriminados no montante dos recursos solicitados, no intuito de adequar a despesa à estimativa de receita ou a superestimarem as receitas, para atender às pressões nas despesas; • não incentiva a busca da economicidade por parte do administrador, já que não possui mecanismos de controle de custos dos produtos oferecidos. O Orçamento-Programa _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 12. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 12 ORÇAMENTO PÚBLICO • atribui recursos para o cumprimento de determinados objetivos e metas; e não para um conjunto de compras e pagamentos; • atribui responsabilidade ao administrador; • permite interdependência e conexão entre os diferentes programas do trabalho; • permite mobilizar recursos com razoável antecedência; • permite identificar duplicidade de esforços; • permite o controle de custos dos produtos oferecidos pelo governo à sociedade. Observação: Na teoria, o orçamento-programa estabelece os objetivos como critério para alocação de recursos. Na prática brasileira, o compromisso com a tradição orçamentária tem consumido a maior parte dos recursos. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO Há um processo, todo especial, de elaboração legislativa em relação ao orçamento, como vimos. O Executivo apresenta a proposta orçamentária ao Legislativo e, ao aprová-la, é remetida novamente ao Chefe do Executivo, que a transforma em lei. A discussão sobre a Natureza Jurídica do Orçamento recai, exatamente, nesta situação: Que tipo de lei ele traz consigo? Qual a origem desta lei? Convém ressaltar, desde logo, que no sentido formal o Orçamento proporciona o surgimento de uma lei, pois ela estará submetida a um processo de elaboração legislativa, como as demais outras normas, ao ser sancionado o projeto de lei receberá um número de lei, numeração que obedece ao critério cronológico, é objeto de sanção, sujeitando-se, ainda, à sua publicação pela Imprensa Oficial. O Orçamento, portanto, é lei em seu sentido formal, isto é, textual. Apesar deste entendimento generalizado, em seu sentido material, vale dizer, no seu conteúdo, os autores dividem sua opinião. Carvalho de Mendonça, citado por Alberto Deodato, está “entre os que não definem como lei, justifica a sua posição, dizendo que os atos orçamentários não têm as condições de generalidade, constância ou permanência que dão cunho à verdadeira lei; não encerram declaração de direito; e não são mais do que medidas administrativas tomadas com intervenção do aparelho legislativo”. Léon Duguit pensa que o orçamento de gastos não é mais que um ato administrativo, enquanto que o de recursos, nos países onde impera o princípio da anualidade dos impostos, contém regras legislativas materiais. Para a perfeita compreensão da matéria devemos entendê-la da seguinte maneira: a) há, em nosso ordenamento jurídico várias leis que se aplicam aos comportamentos sociais, independentemente da vontade de quem quer que seja, onde chamaríamos estas lei de “atos-regras”. Exemplo: uma autoridade policial, _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 13. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 13 ORÇAMENTO PÚBLICO ao tomar conhecimento da ocorrência de uma infração penal, digamos, um estelionato, sem que ninguém lhe peça, ela instaura a máquina judicial, com a abertura do Inquérito Policial. Esta função decorre de um “ato-regra”, imperativo de sua função; b) há, ainda, em nosso ordenamento jurídico várias leis, ou dispositivos de leis, que, para serem aplicadas aos comportamentos sociais, dependem da manifestação de vontade de algumas pessoas; estas normas jurídicas são chamadas de “atos- subjetivos”, uma vez que dependem, muito mais, da vontade (limitada por alguns interesses) da pessoa, do que da vontade do Estado. Assim, nos crimes de Ação Penal Privada: a autoridade policial chegou, mesmo, a ver (seria uma testemunha ocular dos fatos) a infração, contudo, ela nada pode fazer, enquanto a parte interessada não manifestar a sua vontade de instauração do Inquérito Policial. É uma norma jurídica advinda de um “ato-subjetivo”; c) muitas leis, contudo, não se auto-aplicam, ou mesmo, não se aplicam pela simples vontade, sem que tenha ocorrido uma situação, que dê eficácia à sua aplicação futura. Gaston Jeze chama esta situação de “ato-condição”, pois, “a competência dos agentes administrativos para poder cobrar dito impostos nasce das respectivas leis atributivas dessa competência, e o orçamento não é mais do que um “ato-condição”, sem conter o princípio geral, impessoal e obrigatório, próprio de toda lei.” Isto significa que não bastam as leis ante-riores que criam os tributos, não bastam as leis que criam uma despesa, para o Estado poder cobrar ou poder despender. É imprescindível que toda a receita e despesa, para sua realização, constem da Lei Orçamentária Anual, fornecendo-nos o dogma da anualidade. Em comunhão com o pensamento doutrinário, encontramos a nossa Constituição, em vários dispositivos, adotando a noção da necessidade, tanto da receita como da despesa, figurar na lei orçamentária, ressalvadas, algumas situações. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS O orçamento público surgiu para atuar como instrumento de controle das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real eficácia desse controle, faz-se mister que a constituição orgânica do orçamento se vincule a determinadas regras ou princípios orçamentários. Divergem os escritores na fixação dos princípios e, em conseqüência, torna-se extensa a relação que apresentam. Entre os principais solicitados pelos tratadistas, destacamos os seguintes: Anualidade: de conformidade com o princípio da anualidade, também denominado periodicidade, as previsões de receita e despesa devem referir-se, sempre a um período limitado de tempo. Ao período de vigência do orçamento denomina-se exercício financeiro. No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei nº 4.320/64, o exercício financeiro coincide com o ano civil: 1º de janeiro a 31 de dezembro; _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 14. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 14 ORÇAMENTO PÚBLICO Unidade: o orçamento deve ser uno, isto é, deve existir apenas um orçamento e não mais que um para dado exercício financeiro. Visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos; Universalidade: o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. (art. 165, § 5º, CF); Exclusividade: o orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não cuidar de assuntos estranhos, o que, aliás, está previsto no art. 165, § 8º da Constituição. O princípio da exclusividade foi introduzido no Direito brasileiro pela reforma constitucional de 1926. Sua adoção como norma constitucional pôs fim às distorções das famosas “caudas orçamentárias”. Exceção feita à autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de créditos; Especificação: este princípio tem por escopo vedar as autorizações globais, ou seja, as despesas devem ser classificadas com um nível de desagregação tal que facilite a análise por parte das pessoas. De acordo como art. 15 da Lei nº 4.320, 17/3/64, a discriminação da despesa na lei-de-meios far-se-á, no mínimo, por elementos (pessoal, material, serviços, obras, etc.). As leis de Diretrizes Orçamentárias também vêm determinando que o Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária e dos créditos adicionais em meio eletrônico com sua despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei orçamentária, por elemento de despesa; Publicidade: o conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) através dos veículos oficiais de comunicação/divulgação para conhecimento público e para a eficácia de sua validade, que é princípio para todos os atos oficiais do governo. No caso específico, a publicação deve ser feita no Diário Oficial da União; Equilíbrio: por equilíbrio se entende que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período. O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue ainda sendo perseguida, principalmente a médio ou longo prazo. Uma razão fundamental para defender esse princípio é a convicção de que ele constitui o único meio de limitar o crescimento dos gastos governamentais e do conseqüente endividamento público; Orçamento Bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. Segundo Giacomoni, “a regra pretende impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público”. De acordo com o art. 6º da Lei nº 4.320/64, “todas as despesas constarão da Lei de Orçamento pelo seus totais, vedadas quaisquer deduções”. Não-Afetação: este princípio está expresso no inciso IV do art. 167 da Constituição Federal, que estatui: “É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se referem os arts. 158 e 159 (FPE, FPM, FCO, FNO, FNE), a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento de ensino, como determinado pelo art.212 e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 15. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 15 ORÇAMENTO PÚBLICO previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4º deste artigo (vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à União). (O grifo e as observações são nossos.) _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 16. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 16 ORÇAMENTO PÚBLICO 2. INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO Orçamento na Administração Pública é um instrumento de planejamento, que expressa a aplicação dos recursos que se espera arrecadar em programas de Investimentos, Inversões, Custeio e Transferências, de forma a propiciar o melhor nível dinâmico de bem estar à coletividade. Foram introduzidos pela Constituição Federal de 88, outros instrumentos de planejamento e controle, além do tradicional Orçamento Anual: Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentárias. PLANO PLURIANUAL - Consiste em um plano de trabalho, onde são estabelecidos os programas a serem desenvolvidos pelo governo, cuja periodicidade é de 4 (quatro) anos, ou seja, deverá ser elaborado e enviado ao Congresso até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro de cada mandato presidencial, entrando em vigor no segundo ano, e vigorando até o primeiro ano do mandato do sucessor. Esta defasagem de um ano se faz necessária, numa tentativa de dar continuidade aos projetos em andamento, não concluídos até o término do mandato anterior. Desta forma, cada governo que se inicia trabalha com base no que ficou por concluir, preparando neste período o seu próprio plano de trabalho. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - estabelece as prioridades da Administração para o exercício, orientando a elaboração da Lei Orçamentária anual. Deverá ser enviado ao Congresso até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro. Não serão admitidas emendas que estejam em desacordo com o plano plurianual. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - estabelece em termos quantitativos a Receita Prevista para o exercício e a Despesa Fixada, de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Plano Plurianual. É o instrumento da gestão na contabilidade pública. Deverá ser enviada ao Congresso quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro, a fim de permitir que o orçamento possa ser executado a partir do início do exercício subsequente. O projeto de Lei Orçamentária, compreende o Orçamento fiscal (era o único instrumento submetido ao Congresso), o orçamento de investimento das estatais e o orçamento da seguridade social. Poderá sofrer emendas, desde que estas sejam compatíveis com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com o Plano Plurianual, e que não importem em aumento da despesa prevista , salvo com a respectiva indicação de recursos. De acordo com a Constituição de 1988, o Presidente da República deve encaminhar ao Congresso até 31 de agosto suas metas de governo para quatro anos. A aplicação do plano terá início no segundo ano de gestão. Os parlamentares têm prazo até a última sessão legislativa – geralmente a 15 de dezembro – para aprovar o plano e propor modificações ao Plano Plurianual, à LDO e ao Orçamento. O PLANO PLURIANUAL _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 17. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 17 ORÇAMENTO PÚBLICO O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, I e § 1º), vindo a substituir os anteriores Orçamentos Plurianuais de Investimentos. A competência para remetê-lo ao Congresso Nacional é privativa do Presidente da República, pois, de acordo com o art. 84, Inciso XXIII, da CF, compete privativamente ao Presidente da República enviar ao Congresso Nacional o Plano Plurianual, o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de orçamento previstas na Constituição. No seio do Parlamento, a proposta de Plano Plurianual poderá receber emendas, apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão parecer, que após votado na Comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na forma do Regimento Comum. O Presidente da República poderá remeter mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no Projeto de PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta. A lei que instituir o PPA estabelecerá, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem assim aquelas relativas aos programas de duração continuada (mais de um exercício financeiro). Diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de Governo no período do Plano. Objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende alcançar com a execução das ações governamentais que permitirão a superação das dificuldades diagnosticadas. Metas são a tradução quantitativa dos objetivos. A título de exemplo, a proposta de Plano Plurianual para o período 2000-2003 estabeleceu o seguinte: Diretrizes Estratégicas: • consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado; • promover o desenvolvimento sustentável voltado para a geração de empregos e oportunidades de renda; • combater a pobreza e promover a cidadania e a inclusão social; • consolidar a democracia e a defesa dos direitos humanos; • reduzir as desigualdades inter-regionais; • promover os direitos de minorias vítimas de preconceito e discriminação. Macroobjetivos: • criar um ambiente macroeconômico favorável ao crescimento sustentado; • sanear as finanças públicas; • elevar o nível educacional da população e ampliar a capacitação profissional; • atingir US$ 100 bilhões de exportação até 2002; • aumentar a competitividade do agronegócio; • desenvolver a indústria do turismo; _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 18. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 18 ORÇAMENTO PÚBLICO • desenvolver a indústria cultural; • promover a modernização da infra-estrutura e melhoria dos serviços de telecomunicações, energia e transportes; • promover a reestruturação produtiva com vistas a estimular a competição no mercado interno; • ampliar o acesso aos postos de trabalho e melhorar a qualidade do emprego; • melhorar a gestão ambiental; • ampliar a capacidade de inovação; • fortalecer a participação do país nas relações econômicas internacionais; • ofertar escola de qualidade para todos; • assegurar o acesso e a humanização do atendimento na saúde; • combater a fome; • reduzir a mortalidade infantil; • erradicar o trabalho infantil degradante e proteger o trabalhador adolescente; • assegurar os serviços de proteção à população mais vulnerável à exclusão social; • promover o desenvolvimento integrado do campo; • melhorar a qualidade de vida nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas; • ampliar a oferta de habitações e estimular a melhoria das moradias existentes; • ampliar os serviços de saneamento básico e de saneamento ambiental das cidades; • melhorar a qualidade do transporte e do trânsito urbanos; • promover a cultura para fortalecer a cidadania; • promover a garantia dos direitos humanos; • garantir a defesa nacional como fator de consolidação da democracia e do desenvolvimento; • mobilizar governo e sociedade para a redução da violência. Metas: foram estabelecidas em cada programa previsto no plano para o atingimento dos objetivos. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. O projeto de PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do término do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Cabe à lei complementar dispor sobre a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do PPA. Essa lei complementar ainda não foi promulgada, portanto ainda estão em vigor as regras estatuídas no art. 35, § 2º, I do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, transcritos no parágrafo anterior. O PPA não é imutável no seu período de vigência. Lei específica, com a mesma tramitação descrita supra, poderá alterá-lo, conforme já ocorrido. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 19. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 19 ORÇAMENTO PÚBLICO A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO É, também, criação da Constituição de 1988. O Presidente da República deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril). O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57 § 2º da CF). No Congresso, o projeto de LDO poderá receber emendas, desde que compatíveis com o plano plurianual, que serão apresentadas na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde receberão parecer, sendo apreciadas pelas duas casas na forma do regimento comum. O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto de LDO, enquanto não iniciada a votação na CMPOF, da parte cuja alteração é proposta. Constarão da Lei de Diretrizes Orçamentárias: • as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente; • as orientações a serem seguidas na elaboração do orçamento do exercício subseqüente; • os limites para elaboração das propostas orçamentárias de cada Poder; • disposições relativas às despesas com pessoal (art. 169 da CF); • disposições relativas às alterações na legislação tributária; e • disposições relativas à administração da dívida pública; e • política da aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. • Anexo de metas fiscais • anexo de riscos fiscais A LDO é o instrumento propugnado pela Constituição, para fazer a transição entre o PPA (planejamento estratégico) e as leis orçamentárias anuais. OS ASPECTOS CONSTITUCIONAIS E A INTER-RELAÇÃO PLANO/ORÇAMENTO No atual modelo orçamentário brasileiro existe estreita conexão entre Planejamento e Orçamento, formando assim, um binômio inseparável. Para os estudiosos da área, distribuição de recursos é Política Pública e deve ter por base o entrelaçamento entre Planejamento/Orçamento/Implementação. Esse entrosamento, no caso brasileiro, teve seu marco inicial com o advento da Lei nº 4.320/64, que pretendeu instituir o Orçamento-Programa, instrumento de alocação de recursos com ênfase não no objeto de gasto, mas no seu objetivo. De todos os problemas da economia brasileira, um dos mais evidentes tem sido a ausência de planejamento de longo prazo. Os modelos afetados por longos períodos de inflação alta tornam-se estéreis no campo do planejamento, situação essa que compromete a continuidade dos programas e projetos, ensejando o que se costuma chamar, nas palavras de Peter Drucker, de “era da descontinuidade”. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 20. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 20 ORÇAMENTO PÚBLICO Ainda no dizer de Peter Drucker, “o planejamento de longo prazo não trata de ações futuras; mas da futuridade das atuais decisões”. É emergencial, portanto, que se persiga a continuidade da estabilidade econômica e de fundamental importância a adoção de planos de longo prazo, seriamente implementados, cujos instrumentos gerenciadores devem ser os Orçamentos Gerais da União, tecnicamente conhecidos como Orçamentos-Programa Anuais, orientados pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Este conceito está sendo implementado com a proposta de Plano Plurianual para o período de 2000-2003, cujo grande trunfo reside na introdução do modelo de Gerenciamento de Programas, que permite padronizar a linguagem do PPA e da LOA (Lei Orçamentária Anual). Nota-se, portanto, a proposital abrangência dessa plano que, em última análise, objetiva propiciar as ações necessárias, tanto em despesas de investimento quanto em despesas de custeio, para que se possa priorizar a solução dos problemas de maior amplitude e relevância para a sociedade. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO tem por principal função o estabelecimento dos parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível, a realização das metas e objetivos contemplados nos programas do plano plurianual. É papel da LDO ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro. A LDO é, na realidade, a cartilha de balizamento que direciona e orienta o preparo do Orçamento da União, o qual deve estar, para sua aprovação, em plena consonância com as disposições do Plano Plurianual. ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Identificam-se, na elaboração de um orçamento-programa, algumas fases nítidas e necessárias, quais sejam: 1. Determinação da situação identificação dos problemas existentes. 2. Diagnóstico da situação identificação das causas que concorrem para o aparecimento dos problemas. 3. Apresentação das soluções: identificação das alternativas viáveis para solucionar os problemas. 4. Estabelecimento das prioridades: ordenamento das soluções encontradas. 5. Definição dos objetivos: estabelecimento do que se pretende fazer e o que se conseguirá com isso. 6. Determinação das tarefas: identificação das ações necessárias para atingir os objetivos. 9. Determinação dos recursos: arrolamento dos meios: recursos humanos, materiais, técnicos, institucionais e serviços de terceiros necessários. 8. Determinação dos meios financeiros: expressão monetária dos recursos alocados. O custo financeiro necessário para utilizar os recursos que necessitam ser mobilizados. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 21. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 21 ORÇAMENTO PÚBLICO DISCUSSÃO E VOTAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA No Legislativo, o projeto é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, a que se refere o parágrafo 1º do art. 166 da Constituição, hoje composta por 84 (oitenta e quatro) membros titulares, sendo 63 (sessenta e três) Deputados e 21 (vinte e um) Senadores (Resolução nº 2 de 1995-CN). O Presidente da Comissão designa o Relator-Geral. A este caberá submeter à Comissão um parecer preliminar, em que são fixados parâmetros que orientarão a elaboração dos relatórios parciais e setoriais, inclusive quanto à formulação de emendas. Os relatórios setoriais são discutidos e votados no âmbito das Subcomissões. Ao Relator-Geral compete adequar os pareceres setoriais aprovados em cada Subcomissão, vedada qualquer modificação, ressalvadas as alterações por ele propostas e aprovadas pelo Plenário da Comissão, bem como as decorrentes de destaques aprovados pela Comissão. O Relatório-Geral é discutido e votado pelo Plenário da Comissão e, posteriormente, submetido ao Plenário do Congresso Nacional. Aprovada a redação final, o projeto é então encaminhado à sanção do Presidente da República. A devolução para sanção deve ocorrer até o encerramento da sessão legislativa. Por conseguinte, a sessão não poderia ser encerrada sem a aprovação e o encaminhamento do projeto de lei orçamentária ao Executivo. SANÇÃO E VETO O Presidente da República terá 15 (quinze) dias úteis, a contar da data do recebimento do projeto, para sancioná-lo. Poderá também vetá-lo, no todo ou em parte, comunicando o fato em 48 (quarenta e oito) horas ao Presidente do Senado Federal, expondo seus motivos. O silêncio importa sanção. Na ocorrência de veto, ele será apreciado em sessão conjunta, dentro de 30 (trinta) dias de seu recebimento. Não havendo deliberação, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, com exceção das medidas provisórias. Para que o veto seja rejeitado, isto é, para que se restabeleça o texto aprovado originalmente pelo Plenário, é necessária maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. Se o veto for derrubado, o projeto será enviado, para promulgação, ao Presidente da República. No caso de o Presidente não promulgar a lei – nas hipóteses de silenciar até 48 (quarenta e oito) horas após sua aprovação ou derrubada de veto – cabe ao Presidente do Senado e, em igual prazo, ao seu Vice-Presidente, fazê-lo. Ressalte- se que a publicação da lei e, portanto, sua entrada em vigor só se dará com a sanção pelo Presidente da República ou a promulgação pelo Presidente ou Vice- Presidente do Senado. CICLO ORÇAMENTÁRIO _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 22. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 22 ORÇAMENTO PÚBLICO A Lei Orçamentária Anual, obedece a um ciclo que vai desde a sua elaboração até sua execução, atravessando diversas etapas: • Elaboração da proposta Orçamentária - iniciativa do poder executivo (na administração Federal é encargo da SOF - Secretaria do Orçamento Federal), compreendendo o cálculos dos recursos humanos, materiais e financeiros (Despesas) necessários à concretização das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes, com a indicação dos meios para atender à execução (Receitas). • Discussão - debate em plenário, apresentação de emendas e subsequente aprovação. • Sanção - aquiescência do titular do poder executivo ao Projeto de Lei aprovado pelo legislativo. • Promulgação /Publicação - o projeto é transformado em Lei e publicado no Diário Oficial. • Execução - concretização durante o exercício daquilo que foi estabelecido na lei orçamentária. • Avaliação - verificação dos objetivos fixados no Orçamento e das modificações ocorridas durante a execução. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 23. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 23 ORÇAMENTO PÚBLICO CICLO ORÇAMENTÁRIO PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ENVIADA PELO PODER EXECUTIVO PODER LEGISLATIVO JULGAMENTO ORÇAMENTO DAS CONTAS APROVADO PROGRAMA DE INSPEÇÃO E AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS FINANCEIRA DO GOVERNO EXECUÇÃO DA RECEITA E DESPESA CONTROLE GERENCIAL DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA O ciclo orçamentário, também conhecido como processo orçamentário, pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, através do qual se Elabora, Aprova, Executa, Controla e Avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro. Logo, o ciclo orçamentário corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até a apreciação final. Este conceito terá um alcance ainda mais amplo se incluir todos os demais instrumentos previstos além do orçamento propriamente dito, que é apenas uma etapa detalhada da execução do plano plurianual, complementado por planos nacionais, regionais e setoriais, e cujas diretrizes orçamentárias orientam a sua elaboração e execução. Tudo se passa de acordo com uma concepção abrangente, sistemática e continuada, a que se pode denominar planejamento. No Brasil, a filosofia que permeia o planejamento governamental é a da orientação indicativa, _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 24. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 24 ORÇAMENTO PÚBLICO consoante o texto da Constituição Federal. É fácil, assim, perceber como o ciclo orçamentário não se confunde com o exercício financeiro, este bem mais restrito, de duração rigorosamente definida e representado por etapas sucessivas e não superpostas. O ciclo orçamentário envolve um período muito maior que o exercício financeiro, uma vez que abrange todas as fases do processo orçamentário: elaboração da proposta, discussão e aprovação, execução e acompanhamento e, por fim, controle e avaliação do orçamento. Exercício financeiro é o espaço de tempo compreendido entre primeiro de janeiro e trinta e um de dezembro de cada ano, no qual se promove a execução orçamentária e demais fatos relacionados com as variações qualitativas e quantitativas que afetam os elementos patrimoniais dos órgãos/entidades do setor público. O art. 34 da Lei nº 4.320/64 determina que o exercício financeiro coincidirá com o ano civil. O art. 35 desse mesmo dispositivo legal dispõe que “...pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas e as despesas nele legalmente emprenhadas.” É o Regimento Misto da Contabilidade Pública, de Caixa para as Receitas e de Competência para as Despesas. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA Esta fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo, e deve ser compatível com os planos e diretrizes já submetidos ao Legislativo. Naturalmente, os Poderes Legislativo e Judiciário, e o Ministério Público têm autonomia para a elaboração de suas propostas, dentro das condições e limites já estabelecidos pelos planos e diretrizes (nos últimos anos, as Leis de Diretrizes Orçamentárias têm definido os parâmetros das despesas dos Poderes Legislativo e Judiciário e Ministério Público, segundo Grupo de Natureza e Despesa – GND). O Órgão Central do Sistema de Orçamento (MPOG/SOF) fixa parâmetros a serem adotados no âmbito de cada Órgão/Unidade Orçamentária. Há dois níveis de compatibilização e consolidação: o primeiro, que decorre das discussões entre as unidades de cada Órgão; o segundo, já no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento, entre os vários órgãos da Administração Pública. Disto resulta a proposta consolidada, que o Presidente da República encaminha, anualmente, ao Congresso Nacional. Entende-se assim porque a iniciativa em matéria orçamentária é do Poder Executivo e a competência é do Legislativo. Esta seria privativa se o projeto de lei não tivesse de retornar à sanção do Presidente da República. Vale notar que antes da etapa de elaboração da proposta orçamentária, o Órgão Central de Orçamento indica o volume de dispêndios coerente com a participação do Setor Público no PIB e a previsão de arrecadação elaborada pela Secretaria da Receita Federal. As últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias trazem em seu texto metas de resultados primários, em função do PIB, a serem observadas quando da _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 25. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 25 ORÇAMENTO PÚBLICO elaboração da proposta de orçamento. O volume de dispêndios assim estabelecido determinará a quantificação da demanda financeira e servirá para formular o limite da expansão ou retração da despesa. Os recursos financeiros serão determinados em função dos seguintes fatores: • comportamento da arrecadação tributária; • política de endividamento; e • participação das fontes internas e externas no financiamento das despesas. No processo de programação, busca-se uma igualdade entre a demanda e a oferta financeira, quando da consolidação das propostas setoriais (princípio do equilíbrio entre receitas e despesas públicas). Na consolidação das propostas, nos níveis central ou setoriais, pode-se conduzir a alterações nos dispêndios ou nas disponibilidades financeiras. É importante que a programação financeira que se realiza no âmbito de cada setor da Administração Pública e que reflete a expressão financeira das metas físicas seja procedida respondendo as seguintes indagações: O que? Definindo o que deve ser realizado por indicação do Plano Plurianual e com a priorização estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Para que? Indicando os objetivos que serão perseguidos com a ação. Quanto? Estabelecendo a dimensão física da ação, ou seja, as metas e volumes de trabalho necessários para realizar a ação. Quando? Correspondendo ao cronograma de execução, à realização da despesa. Como? Definindo metodologias para a realização das ações. Diz respeito à combinação dos recursos necessários à viabilização das ações. Quem? Referindo-se a quem será o responsável pela execução; cuja resposta será dada no nível setorial. A responsabilidade pela execução dos projetos e/ou das atividades será da unidade gestora do recurso. Considerando ser a peça orçamentária o documento que define todo o processo de gestão dos recursos públicos, devem ser contemplados, na fase de elaboração orçamentária, todos os elementos que facilitem a análise sob os aspectos da eficiência e da eficácia dos projetos. Nessa linha, a fase de elaboração da proposta requer o exercício paralelo da programação da despesa orçamentária, a qual se propõe atender às seguintes etapas: • estabelecimento das diretrizes gerais do Governo, observados os programas do PPA; • quantificação dos recursos financeiros; • transmissão das diretrizes gerais e do plano de trabalho de cada Ministério/Órgão aos níveis menores de sua competência; _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 26. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 26 ORÇAMENTO PÚBLICO • elaboração pelos níveis menores (Unidades Orçamentárias ou Administrativas) do seu programa de trabalho (projetos/atividades/operações especiais) evidenciando para cada ação: • objetivos a alcançar; • metas e fases a serem atingidas; • recursos humanos, materiais, financeiros e institucionais necessários; • custos unitários; • unidades de mensuração utilizadas; • compatibilização do programa de trabalho em nível superior do órgão (SPO dos Ministérios Civis ou órgãos equivalentes do Ministério da Defesa e outros); • revisão ou recomendação para ampliar ou reduzir as metas propostas face às prioridades ou limitações financeiras; e • consolidação da proposta orçamentária (SOF/MPOG). Cabe destacar, ainda, que o Poder Executivo, para fins de elaboração da Proposta Orçamentária, vale-se, anualmente, das instruções contidas no Manual Técnico de Orçamento, MTO-02, cujo objetivo é orientar os participantes do processo, notadamente quanto ao uso do Sistema Integrado de Dados Orçamentos - SIDOR II. As informações preliminares à elaboração da proposta orçamentária, têm origem nas bases operacionais da estrutura dos sistemas. As Unidades Gestoras, Administrativas ou Orçamentárias, em seus níveis operacionais, dão o ponto de partida para a elaboração da proposta orçamentária com o oferecimento das propostas parciais que serão consolidadas pelo Órgão Setorial do respectivo Ministério/Órgão, a Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças – COF ou órgãos equivalentes. Esses Órgãos Setoriais, por seu lado, procedem, até o final de julho de cada exercício, ao ajuste e compatibilização da proposta do setor com as Políticas e Diretrizes globais e setoriais do governo (estabelecidas nos planos nacionais, regionais e setoriais, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual). Vale salientar que integram as propostas parciais, além das Unidades Orçamentárias da Administração direta, as entidades da Administração indireta e os Fundos, inclusive das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, desde que integrem o orçamento. 3. O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E A LEGISLAÇÃO _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 27. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 27 ORÇAMENTO PÚBLICO PPA: INSTRUMENTO LEGAL DE GESTÃO O Planejamento nas atividades governamentais está amparado por uma legislação bastante consistente. A começar pela Constituição Federal de 1988 que prevê, em seu artigo 165, o estabelecimento do Plano Plurianual (duração de quatro anos), as diretrizes orçamentárias (anual) e os orçamentos anuais. A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, veio reforçar o aparato legal em torno do planejamento e da responsabilidade na gestão fiscal. A fim de cumprir nosso objetivo metodológico de forma satisfatória, nosso estudo estará focado no primeiro grande instrumento de planejamento da Administração Pública que é o Plano Plurianual , conhecido como PPA. 1 Ao definir o Plano Plurianual (PPA), Silva afirmou que o Poder Executivo ordenará suas ações, com a finalidade de atingir objetivo e metas por meio do PPA, um plano elaborado no primeiro ano de mandato, para execução nos quatro anos seguintes, contendo um anexo com metas plurianuais da política fiscal, considerando despesas, receitas, resultado primário e estoque da dívida. “O PPA é instituído por lei, estabelecendo, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital, e outras delas decorrentes, e para aquelas referentes a programas de duração continuada. Os investimentos cuja execução seja levada a efeito por períodos superiores a um exercício financeiro, só poderão ser iniciados se previamente incluídos no PPA ou se nele incluídos por autorização legal. A não observância deste preceito caracteriza 2 crime de responsabilidade” A base conceitual do PPA do Governo do Estado de Sergipe3, para o quadriênio 2004-2007, revela que o PPA é um instrumento de médio prazo, com vigência no período compreendido entre o 2° ano do mandato ao 1 ° ano do mandato subseqüente estrategicamente elaborado para nortear as ações governamentais, promovendo a integração entre Orçamento, Planejamento e Gestão (vide quadro 06). “O PPA é composto, portanto, de programas instituídos a partir do reordenamento da atuação governamental e facilmente identificáveis pela sociedade, tendo por finalidade a solução de problemas, previamente detectados. A constituição de um programa deve estar vinculada à solução de um problema, a uma oportunidade ou atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade, os quais devem ser acompanhados e avaliados, periodicamente, através de desempenho dos indicadores e metas, cujos índices terão a finalidade de medir os resultados alcançados”4(o grifo é nosso) 1 Silva, Daniel Salkgueiro da. LRF fácil: Guia contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal (para aplicação nos municípios/Daniel Salgueiro da Silva (coordenador), João Batista Fortes de Souza Pires, Wander Luiz; colaborador Portela & Associados, 4ª ed,ver. Atual. – Brasília; Conselho Federal de Contabilidade; São Paulo: Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, 2001.(pág. 21) 2 idem 3 Sergipe, Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual 2004-2007. Secretaria de Estado do Planejamento, da Ciência e Tecnologia. Aracaju: Seplantec, 2003. (pág. 57) 4 Idem _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 28. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 28 ORÇAMENTO PÚBLICO Assim, o Programa é definido, tomando-se como referência o PPA do Estado de Sergipe, como instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual, classificando-se os programas em quatro tipos: CLASSIFICAÇÃO DE PROGRAMAS Programa Finalístico: que resulta em bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade; Programa de Serviços ao Estado: resultado em bens ou serviços ofertados diretamente ao Estado por instituições criadas Parta esse fim; Programa de Gestão de Políticas Públicas: que abrange ações relacionadas formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação das políticas públicas; Programa de Apoio Administrativo: que engloba ações de natureza tipicamente administrativa que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos demais programas, não têm suas despesas passíveis de apropriação àqueles programas. AÇÕES: INSTRUMENTOS DE PROGRAMAÇÃO “A consecução dos Programas e seus objetivos se dá através da execução de Ações, as quais podem ser representadas por Projetos, Atividades ou Operações Especiais, assim definidos: Projeto, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa , envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo; Atividade, um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa , envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; Operações Especiais, as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação 5 direta sob a forma de bens ou serviços.” A LEGISLAÇÃO E O PPA: CRONOGRAMA DE ENVIO E APROVAÇÃO O PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (Artigo 165). Antes disso, alguns governos executaram planos de desenvolvimento que marcaram o país. O governo Juscelino Kubitschek, por exemplo, executou um Plano de Metas que consolidou a industrialização da região Sudeste e criou a Sudene, para desenvolver o Nordeste. 5 Sergipe, Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual 2004-2007. Secretaria de Estado do Planejamento, da Ciência e Tecnologia. Aracaju: Seplantec, 2003. (pág. 58) _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 29. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 29 ORÇAMENTO PÚBLICO A Constituição estabelece que o governo federal tem de apresentar o PPA ao Congresso Nacional até o final de agosto do primeiro ano da administração. O Congresso tem prazo até o fim deste ano para examinar a proposta do Executivo. O PPA orienta a elaboração do Orçamento da União para os quatro próximos anos, incluindo o primeiro ano do governo seguinte. A Constituição Federal, em seu artigo 165/166, assim prevê: “Art. 165. Leis de iniciativa do poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. §1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (...) §4° os planos e programas nacionais, regionais e se toriais previstos nesta constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo CongressoNacional (...) §9° Cabe à lei complementar: I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência,os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (...) §3° As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovados caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; (...) §4°As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçam entárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 30. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 30 ORÇAMENTO PÚBLICO (...) §6°Os projetos de lei do plano plurianual, das dire trizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao congresso nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, §9° .” O § 2° do artigo 35 do Ato das Disposições Constitu cionais Transitórias, por sua vez, determina: “(...) §2°Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, §9° I e II, , serão obedecidas as seguintes normas: o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;” Em relação ao Estado de Sergipe, a Constituição Estadual assim prevê: “Art. 150. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais do Estado §1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual para as despesas de capital, custeio e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, de modo a promover o desenvolvimento integrado do Estado. §4° os planos e programas estaduais, regionais e se toriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Poder Legislativo. §9° Será objeto de lei complementar: I – o estabelecimento das regras que regerão exercício financeiro, a vigência,os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;” O inciso I do art. 19 do Ato das disposições constitucionais transitórias também prevê: “I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato governamental subseqüente, será encaminhado até três meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.” _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 31. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 31 ORÇAMENTO PÚBLICO A Tabela abaixo discrimina os prazos de encaminhamento, do Executivo para o Legislativo, com respectivo dispositivo legal por ente da Federação: PRAZOS DO PPA Ente Prazo Legislação Federativo União Até quatro meses antes do Artigos 165 e 166 da CF encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido §2° do art. 35 do ADCT para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Estado de será encaminhado até três Artigos 150 e 151 da CE Sergipe meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro Inciso I do art. 19 do ADCT, e devolvido para sanção até o encerramento da sessão Emenda Const. 06/91 legislativa Município A depender da legislação Prazo previsto na Lei Orgânica Municipal, se não indicado, na Constituição Estadual e, se omisso, na Const. Federal. Como se pode observar, o prazo dos municípios pode variar e estará previsto na Lei Orgânica Municipal. A Lei Orgânica do Município de Aracaju, por exemplo, foi alterada, através do art. 1° da Emenda n° 32/98 p revendo que: “§1° - o projeto do plano plurianual , para vigênci a até o final do primeiro exercício financeiro do mandato do Prefeito subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa”. Do ponto de vista do Controle Externo, as grandes questões observadas atualmente quando da análise do PPA são: 1) a verificação de que a elaboração foi feita no primeiro ano da mandato de executivo, 2) a verfificação de que foi encaminhado ao Legislativo de acordo com os prazos estabelecidos nas Leis Orgânicas Municipais e na Constituição Estadual e 3) a verificação da existência de investimento que demande mais de um ano de execução, sem que esteja previsto no plano ou em lei que neste permita a sua inclusão. 6 Machado Jr. e Reis comentam que o art. 165 da Constituição Federal acabou por colocar em desuso o art. 23 da lei 4.320 que previa a elaboração de um quadro de 6 Machado Jr, José Teixeira e Reis, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 27 ver. Atual. Rio de Janiero, IBAM, 1997. Pág. 68/69 _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 32. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 32 ORÇAMENTO PÚBLICO recursos e de aplicação de capital, aprovado por Decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo, um triênio. O que a legislação estabeleceu foi que o processo de previsão é contínuo e o plano plurianual, com abrangência de quatro anos, deve ser aprovado por lei. “A Administração tem a obrigação de ir à frente dos fatos, prevendo-os e procurando controlar sua realização. O acompanhamento é necessário não só para melhorar as previsões futuras como também para que a Administração coordene suas próprias ações frente aos desvios entre a previsão e a execução. É da mais alta relevância, pois, a adoção do plano plurianual ... tem, por objetivo, em síntese, dar continuidade ás administrações, a fim de evitar as paralisações de obras e de outros serviços que, ao invés de beneficiarem, prejudicam em muito as 7 populações municipais” De forma inteligente, esses autores chamam a atenção sobre a PREVISÃO. Afinal de contas, o que é previsão? Para muitos, significa adivinhação. Para Machado Jr. e Reis, inspirados em Meyer8, afirmam que Previsão é uma atitude de vontade, científica e coletiva face à ação futura: “Dizer que a previsão é uma atitude de vontade significa que é expressão de política, de escolha, de engajamento, de decisão de levar algo a cabo no futuro. Sem este esquema volitivo não pode haver previsão. Não é a simples repetição das estruturas passadas ou a descrição, ainda que estática, dos quadros anteriores. É indispensável, portanto, à formulação de uma política, a fim de que sobre ela se assentem os princípios científicos da previsão. Se o Município, por exemplo, possui uma política definida de urbanismo, pode desenvolver previsões sobre o crescimento da cidade e dos distritos. A segunda característica da previsão – ser uma atitude científica – elimina de pronto a intuição, como base de decisão, embora possa admiti-la como ponto de partida para os estudos e análise. A Estatística e a Economia têm grande papel a desempenhar na formulação de previsões racionais. Um dos pontos fundamentais aqui é o reconhecimento de que a concretização do previsto pode dar-se com uma margem de erro, dentro das coordenadas de atuação ...”. 4. BIBLIOGRAFIA 7 Idem. 8 Machado Jr, José Teixeira e Reis, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 27 ver. Atual. Rio de Janiero, IBAM, 1997 apud Meyer, Jean. Gestion budgétaire. Paris: Dunod, 1966, p.7. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 33. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 33 ORÇAMENTO PÚBLICO 1. ALÉM, Ana Cláudia. & GIAMBIAGI, Fábio. Finanças Públicas, 1ª edição. Rio de Janeiro: Campus, 2000. 2. ANGÉLICO, João. Contabilidade Pública. 8ª. Edição. São Paulo: Atlas, 1995. 3. BRASIL, LEI 4.320/1964. 4. ______Plano de Contas Para a Administração Pública . 5. CAMPELLO, Carlos Alberto Gabrielli Barreto. & MATIAS, Alberto Borges. Administração Financeira Municipal, 1ª edição. São Paulo: Atlas, 2000. 6. CRUZ, Alaelson. Apostila para o Curso de Dinâmica Orçamentária Pública. Aracaju, 2006. 7. CRUZ, Flávio da. Contabilidade e movimentação patrimonial do setor público/Flávio da Cruz. – Rio de Janeiro: Ed. do autor, 1988. 8. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública, 4ª. Edição, São Paulo: Atlas, 1995. 9. _______________. Balanços Públicos: Teoria e Prática. 2ª. Edição, São Paulo: Atlas, 2000. 10. LIMA, Diana Vaz de & CASTRO, Róbison Gonçalves de Castro. Contabilidade Pública. São Paulo: Atlas, 2000. 11. PISCITELLI, Roberto Boccacio, TIMBÓ, Maria Zulene Farias, BRUM, Sandra Maria Deud & ROSA, Maria Berenice. Contabilidade Pública, 2ª. Edição - São Paulo: Atlas, 1990. 12. REIS, Heraldo da Costa e MACHADO Jr., J. Teixeira. - A Lei 4.320 Comentada. 29ª. Edição - Rio de Janeiro: IBAM, 1999. 13. SERGIPE, Governo do Estado de Sergipe. Plano Plurianual 2004-2007. Secretaria de Estado do Planejamento, da Ciência e Tecnologia. Aracaju: Seplantec, 2003 14. SILVA, Lino Martins. Contabilidade Governamental , 3ª. Edição - São Paulo: Atlas, 1996. 15. SILVA, Daniel Salkgueiro da. LRF fácil: Guia contábil da Lei de Responsabilidade Fiscal (para aplicação nos municípios/Daniel Salgueiro da Silva (coordenador), João Batista Fortes de Souza Pires, Wander Luiz; colaborador Portela & Associados, 4ª ed.ver. atual. – Brasília; Conselho Federal de Contabilidade; São Paulo: Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, 2001. _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 34. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 34 ORÇAMENTO PÚBLICO ANEXO I PPA FEDERAL 2004-2007 _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 35. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 35 ORÇAMENTO PÚBLICO PROGRAMAS DE EDUCAÇÃO 26000 - Ministério da Educação 1060 - Brasil Alfabetizado Criar oportunidade de alfabetização a todos os jovens e adultos 1061 - Brasil Escolarizado Garantir, com melhoria de qualidade, o acesso e a permanência de todas crianças, adolescentes, jovens e adultos na Educação Básica 1070 - Democratização da Gestão nos Sistemas de Ensino Promover e fortalecer a gestão democrática nos estados e municípios, assegurando a implementação de forma contínua e eficaz das políticas educacionais em todos os níveis e modalidades de ensino com a adoção de novos mecanismos de participação e controle social 1062 - Democratizando o Acesso à Educação Profissional, Tecnológica e Universitária _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 36. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 36 ORÇAMENTO PÚBLICO Ampliar a oferta da educação profissional, tecnológica e da educação superior, com melhoria da qualidade, incorporando novos contingentes sociais ao processo de formação profissional, tecnológica e universitária, visando democratizar o acesso às oportunidades de escolarização, formação, trabalho e desenvolvimento humano, promovendo inclusão social a amplas camadas da população brasileira e contribuindo para reduzir as desigualdades regionais 1065 - Educação na Primeira Infância Ampliar o atendimento à Educação Infantil de crianças de até 3 anos de idade 1066 - Escola Básica Ideal Oferecer atendimento integral e de qualidade em escolas de Educação Básica modelares e de referência 1075 - Escola Moderna Contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, em todos os seus níveis e modalidades, por meio da oferta de práticas pedagógicas modernas, materiais didáticos atualizados, inovação tecnológica e infra-estrutura física e instrumental necessários à aprendizagem _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE
  • 37. PLANEJAMENTO, CONTROLE E 37 ORÇAMENTO PÚBLICO 1067 - Gestão da Política de Educação Coordenar o planejamento e a formulação de políticas setoriais e a avaliação e controle dos programas na área da educação 1073 - Universidade do Século XXI Reformar a Educação Superior e estruturar as instituições federais de ensino, preparando-as para as tendências de futuro, ampliando com qualidade o acesso ao ensino de graduação e pós-graduação, à pesquisa e à extensão, disseminando o conhecimento e promovendo condições para o desenvolvimento sustentável do País, com vistas às transformações sociais pelas quais deve passar, necessariamente, nos próximos anos 1072 - Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Oferecer oportunidades de capacitação e formação continuada aos professores, associadas a planos de carreira, cargos e salários, e promover acesso a bens culturais e a meios de trabalho _________________________________________________________________________________ CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO ESTRATÉGICA E QUALIDADE