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Boletim de Administração Pública Municipal                            Parte:                                                       Cursos 2009
                                                                                       Assunto:                                                  Orçamento 2010
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                                                             Orçamento Programa 2010

                                                                                       Trabalho elaborado pela equipe técnica da Fiorilli Software
                                                                                       sob orientação de: Eduardo Barbosa e Claudio R. Loureiro
                                                                                                                               (agosto de 2009)


                                                                                                                         Sumário


I - ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03
     Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03
     1 - Sistema Orçamentário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05
           1.1 - Lei do Plano Plurianual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05
           1.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06
           1.3 - Lei Orçamentária anual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
     2 - Planejamento Orçamentário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09
     3 - Princípios Básicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
           3.1 - Princípio da Unidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
           3.2 - Princípio da Universalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
           3.3 - Princípio da Anualidade ou Periodicidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
           3.4 - Princípio da Especialização ou Discriminação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
           3.5 - Princípio da Totalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
           3.6 - Princípio da Exclusividade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
           3.7 - Princípio do Equilíbrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
           3.8 - Princípio da Não Vincularão de Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
           3.9 - Princípio da Programação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
     4 - Metodologia de Elaboração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
           4.1 - Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
           4.2 - Consolidação dos Orçamentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
           4.3 - Estimativa da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
               4.3.1 - Operações de Crédito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
               4.3.2 - Transferências Voluntárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
           4.4 - Definição das Prioridades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
           4.5 - Apuração do Valor do Orçamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
               4.5.1 - Propostas Parciais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
               4.5.2 - Pessoal e Encargos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
               4.5.3 - Poder Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
               4.5.4 - Entidades Descentralizadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
               4.5.5 - Precatórios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
               4.5.6 - Transferências de Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
           4.6 - Despesas de Exercícios Anteriores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
           4.7 - Despesas Intra-Orçamentárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
           4.8 - Reservas Orçamentárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
               4.8.1 - Reserva de Contingência. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
               4.8.2 - Reserva Orçamentária do RPPS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
           4.9 - Riscos Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
           4.10 - Orçamento e Metas Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
           4.11 - Estrutura Orçamentária. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
           4.12 - Procedimentos contábeis específicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
     5 - Parâmetros Legais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
           5.1 - Aplicação no Ensino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
           5.2 - Aplicação na Saúde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
           5.3 - Total de despesa com o Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
           5.4 - Despesas com Pessoal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
           5.5 - Subsídios dos Vereadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
           5.6 - Prazos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
     6 - TCE (SP) - Sistema Audesp - Manual LOA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
                                                                                     Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
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       7 - Fontes de Recursos/Vínculos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
             7.1 - Definição. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
             7.2 - Aspectos Regulamentares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
             7.3 - Conceituação e Funcionamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
             7.4 - Vínculos Indispensáveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
                 7.4.1 - Disponibilidade de Caixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
                 7.4.2 - Demonstrações Isoladas e Conjuntas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
                 7.4.3 - Demonstrativos Previdenciários. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
                 7.4.4 - Operações de Crédito/Restos a Pagar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
                 7.4.5 - Alienação de Ativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
       8 - Consórcios Públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
             8.1 - Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
             8.2 - Despesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
       9 - Elaboração do Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
             9.1 - Mensagem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
             9.2 - Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
             9.3 - Especificação dos Programas Especiais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
       10 - Processo legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
             10.1 - Considerações Gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
             10.2 - Regras para Apreciação do Projeto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
             10.3 - Apresentação de Emendas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
             10.4 - Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
             10.5 - Roteiro Básico - Processo Legislativo Orçamentário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

II - ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS NA EXECUÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
      11 - Créditos Adicionais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
      12 - Apuração de Excesso de Arrecadação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
      13 - Modificação das Fontes de Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
      14 - Remanejamento de Dotações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
      15 - Demonstrativo do Impacto Orçamentário e Financeiro (TCE-SP). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
      16 - Execução de Programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

III - MODELOS E ANEXOS DO ORÇAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
      1 - Mensagem Orçamentária. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
      2 - Anexo de Metas Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
      3 - Previsão/Projeção da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
      4 - Expansão das Despesas e Renuncia de Receitas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
      5 - Projeto de lei Orçamentária. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
      6 - Tabelas Explicativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
      7 - Anexos Conforme Lei 4.320. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
      8 - Demonstrativos Auxiliares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
      9 - Estimativas da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
      10 - Gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

IV - LEGISLAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
     1 - Constituição Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
     2 - Constituição Federal - ADCT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
     3 - Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
     4 - Lei nº 4.320, de 17/03/1964. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
     5 - Lei nº 10.257 de 10/07/2001 - Estatuto da Cidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
     6 - Outros Dispositivos Legais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

       Anotações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112




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                                                                                       Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
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                                I - ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO


                                                                                    Introdução

            No contexto do planejamento, o orçamento deveria se apresentar como a peça de
detalhamento das ações de governo. Contudo, a tendência atual em matéria orçamentária tem levado o
orçamento a se tornar, cada vez mais, uma simples transcrição, inclusive em termos físicos e
financeiros, daquilo que foi, previamente, estabelecido no Plano Plurianual e destacado na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. Isto decorre diante do nível de detalhamento que vem sendo exigido, de forma discutível,
em todas as peças que materializam o planejamento governamental (PPA, LDO e LOA).

              Atualmente, a palavra-chave da moda se trata, indiscutivelmente, da “transparência”. E, em
nome da transparência, aquilo que já era “indecifrável” à maciça e esmagadora maioria da população
brasileira, passou a ser muito mais “complexo”. E com uma enorme agravante, já que, embora muito mais
“complicada” a matéria, o que se busca, nos dias de hoje, é o “respaldo da sociedade” às “políticas de
governo” que, a bem da verdade, sempre estiveram nas mãos da “elite” dessa mesma sociedade..1

             E o mais incrível é que mesmo após todo o “avanço” em matéria de orçamento e de finanças
públicas - edição da Lei Complementar nº 101, de 2000, também conhecida pela sigla LRF, inúmeras
Portarias expedidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, algumas, inclusive, em conjunto com a Secretaria
de Orçamento Federal, diversas manifestações dos órgãos responsáveis pelo controle externo, e, mais
recentemente, com a edição das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, ditadas
pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC - o que ainda se adota no Brasil é o “velho modelo” do
conhecido orçamento-programa, já previsto e implementado desde a promulgação da Lei nº 4.320, de
1964; não obstante com nível de detalhamento infinitamente superior àquele por ela determinado.

             E, por falar em Lei 4.320, é bom que se diga que esta merece, no mínimo, “respeito”.

             Acaso se tivesse respeito a este tão importante diploma legal, certamente, o mínimo que
deveria ser feito é a hombridade de se propor a sua revogação expressa. Assim, esta não ficaria
“abandonada à própria sorte”, como atualmente ocorre. Se tivermos coragem de analisarmos o assunto
isentos de quaisquer paixões, outra não será nossa conclusão senão a de que a Lei 4.320, muito mais do
que desrespeitada, atualmente está sendo “indevidamente utilizada”. Quando alguns de seus dispositivos
nos interessam, a respeitamos e a defendemos de maneira ferrenha, inflexível. Contudo, quando alguns de
seus dispositivos não nos interessam, a desrespeitamos, ou mesmo simplesmente a ignoramos.

            Não há como negar que após a edição da Lei Complementar federal nº 101, de 2000, a Lei
4.320 entrou em rota de decadência. Em nome do desenvolvimento econômico, social e até mesmo político
e, considerando ainda tendências futuras, muitos de seus aspectos começaram a se tornar insuficientes ou
obsoletos para as necessidades atuais, demandando adaptações, atualizações e, principalmente, evolução
de conceitos. Considerada “velha e ultrapassada”, novas regras passaram a ser estabelecidas em
desacordo com suas normas, promovendo alterações significativas em seus dispositivos; não por lei
complementar, conforme dispõe a Constituição Federal, mas através dos mais variados instrumentos de
regulamentação, tais como: Portarias, Resoluções, Instruções, “Avisos”, “Recados” e outros meios, formais
e não formais.

             Daí a sugestão de se ter, no mínimo, a hombridade de se propor a sua revogação expressa.

             Embora todo o alarde sobre o assunto, não é o escopo deste trabalho questionar a “legalidade”
desses dispositivos infralegais; que vem promovendo alterações na lei que foi recepcionada pela
Constituição Federal de 1988 na condição de lei complementar. Isto porque outra lei - complementar -
introduziu novos conceitos em matéria orçamentária e financeira. Se trata da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LC 101, de 2000), não obstante seu foco principal esteja direcionado à execução do orçamento e à gestão
fiscal responsável.

(1) Obrigatoriedade da realização de “audiências públicas”, tanto na fase de elaboração quanto na de discussão dos
“instrumentos de planejamento governamental”, assim como de “verificação do cumprimento das metas estabelecidas”
- Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000) - arts. 9º, § 4º, e 48, parágrafo único.


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             A consolidação das contas públicas, em nível nacional demanda a padronização e a unificação
de conceitos e codificações, nos três níveis de governo. Por outro lado, com a globalização da economia, os
organismos governamentais vêm sofrendo grande pressão, tanto de governos como de empresas
multinacionais, para que as normas brasileiras de contabilidade existentes se adaptem às normas
internacionais de contabilidade definidas pela IFAC (Federação Internacional de Contadores), incluindo as
aplicadas ao setor público definidas pelo IPSA (Conselho de Normas Internacionais e Contabilidade Pública).

             Resumindo, mudanças foram introduzidas na contabilidade pública nos últimos anos e, muitas
estão sendo debatidas e serão implantadas em futuro próximo. Acompanham essas mudanças amplos
debates antes de sua imposição, e, após a implantação respectiva, estas trazem consigo mecanismos de
fiscalização e punição, a exemplo do Promoex e da Lei federal nº 10.028.

             A evolução da contabilidade pública implica em nova conceituação profissional do contabilista
público, conforme explicou Maria Clara Cavalcante Bugarim (Presidente do Conselho Federal de
Contabilidade) na abertura do I Seminário Internacional de Contabilidade Pública, realizado em 26.11.2007,
em Brasília:

                  “Livre deste jogo de ´faz-de-conta´, o profissional da contabilidade pública terá tempo
                  suficiente para exercer o sentido pleno de sua importante missão, que inclui ser um
                  consultor confiável e auxiliar direto dos governantes, no nobre encargo de bem
                  administrar os recursos públicos, gerando tempestivamente informações financeiras e
                  gerenciais, subsidiando com visão holística o processo de tomada de decisão e a
                  formulação de políticas públicas adequadas, colaborando, enfim, para uma racional
                  alocação de recursos, por meio da elaboração eficaz e pertinente, de peças
                  orçamentárias sintonizadas com as reais necessidades e a legítima vontade dos
                  cidadãos. “

             Contudo, o atual nível de detalhamento que vem sendo exigido nas peças de planejamento -
materializadas pelas leis do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual - demanda
a atuação de outros profissionais que não de técnicos especialistas em contabilidade pública, em políticas
públicas, ou mesmo em planejamento, orçamento e finanças públicas. Tamanha a minudência que, para o
seu atendimento, necessária a atuação de “médicos-cirurgiões”, e estes, dotados de “notória
especialização”.

              Embora se tenha procurado, até então, definir os “critérios” dos indicadores de desempenho
constantes dos detalhamentos exigidos, estes ainda se apresentam como incipientes. Talvez até mesmo
diante da dificuldade de se estabelecer, objetivamente, esses “indicadores de resultados”.

             Conforme já citado, o que aqui se questiona não é qualquer contrariedade à “evolução dos
fatos”. O que é questionado é a “forma” como esses fatos estão evoluindo.

             Aquilo que já era de difícil compreensão do cidadão comum, porém já assimilado pelos
profissionais que atuam nesta área do conhecimento humano (orçamento público), passa a ter contornos
perigosos. Ao invés de se simplificar a matéria, como ditado pela atual “palavra-chave da moda”
(transparência), o que se nota é que se está “complicando” aquilo que não era tão difícil de se entender.

           Segundo as normas ditadas pela Constituição Federal de 1988, cujo texto, até então,
corresponde ao “original”, o assunto não é tão complexo. Ou seja, os entes federados, por meio dos
“planos plurianuais”, editados no primeiro exercício do mandato executivo, através de leis específicas,
devem identificar os “programas de governo” a serem realizados nos quatro exercícios seguintes,
assegurando, dessa forma, a continuidade das políticas governamentais. Isto. Somente isto.

             Tais “programas de governo”, ainda segundo as normas constitucionais, deverão ser
“priorizados” ou seja, devendo ser realizados nos exercícios a que se referirem as respectivas Leis de
Diretrizes Orçamentárias - LDO’s. Isto. Somente isto.

             Segundo o que dispuser os respectivos “Planos Plurianuais”, cujas “prioridades” estejam
devidamente definidas nas respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias, devem os entes federados elaborar
os respectivos “orçamentos”, aí sim, sendo identificados e detalhados todos os aspectos, sejam eles
“físicos ou financeiros”. Isto. Somente isto.


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              Ao que parece, os legisladores pátrios nacionais, quando convocados à elaboração do texto
constitucional de 1988, entenderam, perfeitamente, o “caráter dinâmico” do planejamento. Ou seja,
“respeitaram” que cada uma das peças de planejamento viesse a delinear, ou estabelecer, ou conceder, ou
a autorizar o devido anseio da sociedade, em cada qual de seus momentos.

            Contudo, as atuais tendências e normas regulamentares editadas vão justamente na contramão
daquilo determinado pela vontade do legislador pátrio, assim como aos anseios da sociedade. O que se
propõe, senão se impõe atualmente, é o de se emprestar o “caráter estático” às peças de planejamento
governamental.

            As atuais normas regulamentares editadas, pelos mais diversos atores envolvidos, convergem
para que já os “planos plurianuais”, editados pelos entes de governo, contemplem uma gama de
informações que se constituam, praticamente, na elaboração dos quatro orçamentos subsequentes. E isto,
em termos físicos e financeiros!

            Daí, se podendo inferir que a “vontade” do legislador pátrio, assim como que os anseios da
sociedade, sequer estejam sendo respeitados.

            Com a manutenção dessas novas “normas regulamentares”, retira-se da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, assim como da própria Lei Orçamentária Anual, as suas “reais importâncias” dentro do
contexto do “planejamento”, idealizado e determinado pelo legislador pátrio.

           Finalizando, não há como deixar de reconhecer que esse grande número de informações,
extremamente técnicas e de difícil compreensão pelo cidadão comum, conduz à máxima de que
“informações demais gera falta de transparência”.

                                                                         1 - Sistema orçamentário

            O sistema orçamentário brasileiro é constituído de três elementos distintos, integrados,
indispensáveis e interdependentes, com finalidades específicas e hierarquicamente dispostos, que se
constituem em uma sequência de planejamento da ação pública. Em termos de "materialização" dos
elementos que compõem o sistema orçamentário, são editadas, obrigatoriamente, as seguintes leis:

                 Lei do Plano Plurianual;

                 Lei de Diretrizes Orçamentárias;
                 Lei Orçamentária Anual.

1.1 - Lei do plano plurianual

              O plano plurianual é o primeiro e principal elemento na hierarquia de planejamento do sistema
orçamentário. Os demais devem dispor apenas sobre aquilo que nele estiver previsto, não podendo
contrariá-lo ou dispor sobre coisas estranhas a ele. É o "orçamento global", o "orçamento de médio prazo",
de maior abrangência e que deve nortear uma gestão administrativa ou mandato.

             Conforme disposição constitucional (CF, art. 165, § 1º), este plano deve estabelecer diretrizes,
objetivos e metas da administração para as despesas de capital e as delas decorrentes, bem como para as
relativas aos programas de duração continuada. É o programa de governo do gestor público traduzido e
enquadrado dentro das normas de planejamento e contabilidade pública.

            Os principais objetivos do plano plurianual, em nível municipal, são:
            a) aumentar os níveis de investimentos públicos;
            b) conferir racionalidade e austeridade ao gasto público;
            c) planejar e divulgar programa de governo do gestor;
            d) conciliar os recursos disponíveis com as necessidades de aplicação, permitindo o
            estabelecimento de uma escala de prioridades dos programas;


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            e) elevar o nível de eficiência na aplicação dos recursos, mediante melhor discriminação e
            maior articulação dos dispêndios a serem efetivados.
             Como instrumento global e estratégico de uma gestão administrativa, o plano plurianual
abrange um período de quatro anos, dispondo sobre os programas de governo. Sendo elaborado no
primeiro ano da gestão e entrando em vigor no segundo, adentra no primeiro ano da gestão seguinte,
garantindo a continuidade administrativa dos programas fixados ou em andamento.

            Em nível de governo municipal, o projeto do plano plurianual para vigência até o final do
primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente, deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo, dentro dos prazos determinados segundo o que dispuser:
              a respectiva lei orgânica, se for o caso;
              as respectivas constituições estaduais, caso estas tenham tratado do assunto como norma
            geral (portanto, de aplicação obrigatória ao próprio estado quanto aos respectivos municípios);
              a Constituição Federal, em seu Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (art. 35, § 2º,
            I), ou seja, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (agosto) e
            devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
             Esses prazos ainda prevalecem, levando-se em conta que a lei complementar a que se refere o
artigo 165, § 9º, da Constituição Federal, ainda não ter sido editada, não obstante passados praticamente
vinte anos de sua vigência.

1.2 - Lei de diretrizes orçamentárias

             A Lei de Diretrizes Orçamentárias representa a integração entre o plano plurianual e o
orçamento anual, devendo nortear a elaboração da lei orçamentária anual (CF, art. 165, § 2º). Tem por
finalidade destacar da programação plurianual as prioridades e metas a serem executadas em cada
orçamento anual.

           Além disso, também deverá dispor sobre os investimentos prioritários para o exercício seguinte
e sobre as alterações na legislação tributária, além das demais variáveis que possam influenciar na
execução orçamentária do exercício a que se referir.

            Das finalidades da Lei de Diretrizes Orçamentárias podem ser destacadas:
            a) determinação das prioridades e metas a serem observadas no exercício seguinte;
            b) estabelecer a correspondência e dar solução de continuidade aos programas previstos no
            plano plurianual;
            c) facilitar a análise, discussão e fixar os mecanismos de conduta da execução orçamentária;
            d) subordinar e integrar o orçamento a um processo de planejamento de médio prazo, deixando
            de ser um simples repositório de recursos e dotações anuais.
            Como elo entre os planos estratégicos (plurianuais) e operacionais (orçamentos) deve, no
mínimo, conter:
            a) as prioridades e metas para o próximo exercício; previstas ou fixadas no plano plurianual;
            b) a organização e estrutura do orçamento com relação à ação de governo (projeto, atividade e
            operações especiais);
            c) as orientações para elaboração do orçamento e o cálculo da reserva de contingência;
            d) as despesas com pessoal evidenciando o controle de seus limites constitucionais;
            e) previsão de alteração na legislação tributária (impostos, taxas e contribuições de melhoria);
            f) previsão de concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração do funcionalismo;
            g) previsão de criação de cargos, empregos e funções ou alteração da estrutura de carreiras.
            h) previsão de admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título.



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                                                         Assunto:                                        Orçamento 2010
                           CURSOS
                                                         Atualização:                                          Página: 7


           A Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - dispõe que deve ser
acrescentado ao conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias:
            a) estabelecimento de critérios e formas de limitação de empenho, quando a receita não
            comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal constante no anexo das
            metas fiscais (art. 4º, I, b);
            b) normas relativas ao controle operacional (aspectos de eficiência, eficácia e economicidade
            das ações governamentais); trata-se de uma análise de desempenho (art. 4º, I, e);
            c) condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
            refere-se às transferências voluntárias (art. 26);
            d) autorização para realização de despesa de custeio de competência de outros entes da
            federação (art. 62, I);
            e) dispor sobre a inclusão de novos projetos, após adequadamente atendidos os em
            andamento (art. 45);
            f) dispor sobre a fórmula de cálculo da reserva de contingência e a receita corrente líquida;
            g) dispor sobre critérios de programação financeira e cronograma de execução mensal de
            desembolso estabelecido pelo Poder Executivo (art. 8º, caput);
            h) fixar o Anexo de Metas Fiscais (art. 4º, § 2º), que trará as metas anuais para o exercício a
            que se referir e para os dois seguintes, e conterá:
                   avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
                   demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
                   justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três
                   exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os
                   objetivos da política econômica nacional;
                   evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a
                   origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
                   avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes próprios de previdência e dos
                   demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
                   demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
                   expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
            i) fixar o Anexo de Riscos Fiscais (art. 4º, § 3º), onde serão avaliados os passivos contingentes
            e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem
            tomadas, caso se concretizem.
             Quanto aos prazos, se não fixados na Lei Orgânica do Município e na Constituição do Estado, o
projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento
do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa (30 de junho), conforme dispõe a Constituição Federal, no Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, em seu artigo 35, § 2º.

1.3 - Lei orçamentária anual

            A Lei Orçamentária Anual é o terceiro elemento na hierarquia de planejamento do sistema
orçamentário. Como elemento operacional, destina-se a discriminar e quantificar a previsão de todas as
receitas e a fixação de todas as despesas que poderão ser realizadas, evidenciando a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do governo do próximo exercício.

            A Constituição Federal de 1988 inovou com o desmembramento e a identificação do orçamento
por áreas específicas, podendo-se dizer que a Lei Orçamentária Anual passou a ser composta por três
“sub-orçamentos”. Conforme disposição inserta em seu artigo 165, § 5º, a Lei Orçamentária Anual deve
compreender:
              o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
            administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;



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              o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha
            a maioria do capital social com direito a voto;
             o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos vinculados a ela,
            da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos
            pelo Poder Público.
            Na esfera da seguridade social, conforme artigo 194, a Constituição inova mais uma vez,
estabelecendo: "A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social."

             O conteúdo da Lei Orçamentária Anual, segundo a legislação em vigor, é composto dos
seguintes elementos:
            a) texto da lei;
            b) quadros orçamentários consolidados, incluídos os complementos referenciados no artigo 22,
            inciso III, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964;
            c) anexo dos orçamentos fiscal e da seguridade social, discriminando a receita e a despesa na
            forma definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias;
            d) anexo do orçamento de investimento a que se refere o artigo 165, § 5º, inciso II, da
            Constituição Federal;
            e) discriminação da legislação da receita e da despesa, referente aos orçamentos fiscal e da
            seguridade social.
           A Lei Complementar nº 101, de 2000 - de Responsabilidade Fiscal - acrescentou à Lei
Orçamentária os seguintes elementos:
            a) declaração em forma de demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos
            com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais;
            b) o reforço da inclusão de dotação orçamentária de reserva de contingência;
            c) documento que demonstre as medidas de compensação à renúncia de receita e ao aumento
            de despesas obrigatórias de caráter continuado;
            d) o reforço de que a consignação de dotação orçamentária para investimento com duração
            superior a um exercício financeiro somente será permitida se estiver previsto no plano
            plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.
            A mesma lei dispõe ainda que a Lei Orçamentária Anual deverá obedecer às seguintes regras:
            a) nela deverão constar todas as despesas relativas à dívida pública e as receitas que as
            atenderão;
            b) nela e também nas de crédito adicional, deverá constar, separadamente, o refinanciamento
            da dívida pública, sendo que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária
            refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes
            orçamentárias ou em legislação específica;
            c) nela não poderá estar consignado crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada;
            d) nela não poderá estar consignada dotação para investimento com duração superior a um
            exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua
            inclusão.
             Caso a Lei Orgânica do Município não fixe prazo para encaminhamento do projeto da Lei
Orçamentária Anual ao Poder Legislativo, bem como de sua devolução para sanção, devem ser observados
os prazos previstos nas respectivas Constituições do Estado. Na falta destas previsões, deve ser observada
a Constituição Federal, a qual determina que o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até
quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa (15 de dezembro), nos termos do que dispõe o artigo 35, § 2º, inciso III
do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.


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            Na maioria dos estados-membros, como São Paulo e Piauí, as constituições estaduais fixam o
prazo para encaminhamento do projeto de lei até 30 de setembro.

                                                                     2 - Planejamento Orçamentário

            Com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000), o planejamento passou a
ocupar lugar de destaque, quer na fase de elaboração, quer na fase de execução do orçamento.
             Mais recentemente, este local de destaque do planejamento veio a ser reforçado por normas
ditadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC, com a edição das Normas Brasileiras de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Público - NBCASP, conhecidas como NBC T 16. Por meio das Resoluções
nos 1.128 a 1.137, de 21 de novembro de 2008, publicadas no Diário Oficial da União de 25 de novembro de
2008, o Conselho Federal de Contabilidade aprovou, respectivamente, as NBC T 16.1 a NBC T 16.10, cada
qual dispondo sobre assuntos específicos ligados à Contabilidade Aplicada ao Setor Público.

           Neste trabalho, dentre essas normas, especial atenção recai na NBC T 16.3, que dispõe sobre
“Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil”.
            Na esfera de governo municipal, embora o planejamento ainda esteja longe de ser considerado
como ideal, é certo que este vem sendo adotado; mesmo que, em alguns casos, de forma bastante
primitiva.
              De todo modo, não há como deixar de reconhecer que os orçamentos municipais passaram a
se constituir como instrumentos mais próximos da realidade, deixando de representar meras peças fictícias,
como aquelas apresentadas num passado não muito distante. Portanto, mesmo que vagarosamente, os
municípios estão avançando nas questões ligadas ao planejamento.
             Sem se esquecer do plano diretor, que também é um dos instrumentos do planejamento,
pode-se dizer que, dentro do conceito de administração pública, o planejamento estratégico corresponde ao
plano plurianual; que o planejamento tático corresponde às diretrizes orçamentárias e que o planejamento
operacional corresponde ao orçamento.

           Todos estão intimamente ligados. Independentemente da hierarquia existente entre eles, um
depende do outro; um complementa o outro; um não sobreviveria sem a existência do outro.
           Embora a matéria de finanças públicas seja extremamente complexa, a abordagem do
planejamento na prática é muito importante, mesmo que de forma simplificada.

            Dessa forma, primeiramente, deve-se ter em mente a estrutura administrativa do órgão
governamental. Esta definirá, evidentemente, o ponto de partida. Entretanto, não poderão ser esquecidos os
aspectos legais pertinentes a este órgão governamental. Aliando-se esses dois aspectos, pode-se dividir a
Administração Municipal em três escalões principais: Unidade Central (de decisões); Unidades Gestoras (de
consolidação de programas e até mesmo de decisões, conforme o grau de delegações); e, finalmente, de
Unidades Executoras (de execução dos programas).
             Pode-se ainda dizer que os escalões principais podem assim ser definidos: órgão central (de
decisões); unidades orçamentárias (de consolidação de programas e até mesmo de decisões, conforme o
grau de delegações); e. finalmente, de unidades administrativas (de execução de programas). Percebe-se
que independentemente das denominações, que podem variar de estrutura para estrutura de acordo com o
que estabelecer a legislação municipal, normalmente sempre serão encontrados três escalões: o de
decisão, o de consolidação e o de execução.
            Em obediência aos princípios do planejamento, gerais ou específicos, tem-se que a coleta de
informações para o planejamento deve se dar de baixo para cima. Ou seja, as unidades incumbidas pela
execução dos programas fornecem informações sobre as metas que poderão ser alcançadas, dentro do
contexto dos objetivos traçados. Por sua vez, as unidades incumbidas pela consolidação de programas, de
posse de tais informações procuram adequá-las aos objetivos propostos, elaborando novos relatórios,
submetendo-os à unidade de decisão, que diante da projeção das disponibilidades, passará a analisá-los,
determinando a estratégia, o propósito ou a política a ser estabelecida, conforme o caso, sempre dentro do
contexto de sua missão.

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             Dado o caráter permanente do planejamento, este procedimento poderá ser adotado para todos
os níveis de planejamento, mesmo para se traçar o rumo a ser seguido pela administração pública, ou ainda,
para correção desse rumo. Trata-se, evidentemente, de um ciclo fechado, onde as informações geradas de
baixo para cima servem para estipular os objetivos, determinados de cima para baixo, que por sua vez,
servirão de base para a estipulação de metas a serem cumpridas.
            Para tanto, a administração pública deverá adotar formulários específicos para a coleta de
informações, para posterior consolidação.

           Em reforço ao aqui mencionado, vale destacar as definições ditadas pela NBC T 16.3 -
Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil, do Conselho Federal de Contabilidade:
        Planejamento: o processo contínuo e dinâmico voltado à identificação das melhores alternativas
        para o alcance da missão institucional, incluindo a definição de objetivos, metas, meios,
        metodologia, prazos de execução, custos e responsabilidades, materializados em planos
        hierarquicamente interligados.
        Plano hierarquicamente interligado: o conjunto de documentos elaborados com a finalidade de
        materializar o planejamento por meio de programas e ações, compreendendo desde o nível
        estratégico até o nível operacional, bem como propiciar a avaliação e a instrumentalização do
        controle.
        Avaliação de desempenho: a ferramenta de gestão utilizada para a aferição de aspectos de
        economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de programas e ações executadas por entidades
        do setor público.

                                                                            3 - Princípios básicos

           O orçamento deve ser um instrumento que reflita fielmente os programas de governo, como
também uma peça destinada a solucionar os problemas da comunidade. Deve, portanto, se constituir em
uma ferramenta que auxilie a ação governamental no controle e domínio dos planos de desenvolvimento
econômico e social. Para tanto, deve condensar e refletir os anseios e necessidades da sociedade.

           Para que o orçamento disponha de forma eficaz sobre a aplicação dos recursos é indispensável
que obedeça a alguns princípios básicos, alguns deles fixados em leis.

             A Lei 4.320, de 1964, na parte final de seu artigo 2º, já menciona alguns desses princípios:
“obedecendo aos princípios de unidade, universalidade e anualidade”. A seguir, são relacionados os
principais dos princípios básicos, tecendo-se um breve comentário sobre cada um deles:
              princípio da unidade;
              princípio da universalidade;
              princípio da anualidade ou periodicidade;
              princípio da especialização ou discriminação;
              princípio da totalidade;
              princípio da exclusividade;
              princípio do equilíbrio;
              princípio da não vinculação de receita;
              princípio da programação
             A respeito do assunto, vale destacar os conceitos consignados nos Manuais de Receita e de
Despesa Nacional - 1ª edição - aprovados pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 14.10.2008, da
Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, e da Secretaria de Orçamento Federal, do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, publicada no D.O.U. de 16.10.2008.

3.1 - Princípio da unidade



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             Este princípio, além dos dois que se seguem, vem insculpido no caput do artigo 2º da Lei nº
4.320, de 17 de março de 1964, que dispõe:
                     "Art. 2º. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar
                     a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de
                     unidade, universalidade e anualidade."

             A Lei Orçamentária deve, portanto, ser elaborada por Governo. Nosso sistema federativo é
composto por três esferas de Governo: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cada unidade
governamental deve possuir apenas um orçamento. As previsões de receitas e despesas dos órgãos, das
unidades orçamentárias, das autarquias, das fundações e das empresas públicas pertencentes a uma
unidade governamental devem ser reunidas em um único total, compondo assim o orçamento dessa
unidade governamental. Mesmo que o detalhamento seja apresentado separadamente, isto é, através de
múltiplos orçamentos que são elaborados de forma independente, estes devem sofrer a consolidação,
possibilitando assim o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.

            Este princípio determina que o orçamento deve ser único, contendo todas as receitas e
despesas da entidade do nível de governo. Este princípio está, ainda, diretamente relacionado com a
unidade de caixa e consiste em facilitar a fiscalização do controle externo do Poder Executivo.

3.2 - Princípio da universalidade

               Este princípio está previsto nos artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320, de 1964:
                     "Art. 3º. A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de
                     crédito autorizadas em lei.
                     ...".

                     "Art. 4º. A Lei do Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e
                     da Administração centralizada, ou que por intermédio deles se devam realizar, observando o
                     disposto no artigo 2º."

             Este princípio é indispensável para o controle do Poder Legislativo sobre as finanças públicas,
pois ele possibilita:
                 o conhecimento antecipado de todas as receitas e despesas, dando-se prévia autorização
               para a respectiva arrecadação e realização;
                o impedimento da realização, pelo Poder Executivo, de arrecadação da receita ou execução
               de despesa sem prévia autorização legislativa;
                 tomar conhecimento do exato valor das receitas previstas, a fim de autorizar a realização
               equilibrada do total das despesas.
               Enfatizando o principio da universalidade, a Constituição Federal no seu artigo 165, § 5º, assim
preceitua:
                     ................................................................................

                     “A Lei Orçamentária compreenderá:
                     I - O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
                     administração direta e indireta, inclusive fundações instituída e mantidas pelo Poder Público.
                     II - O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha
                     a maioria do capital social com direito a voto.
                     III - O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
                     da administração direta ou indireta, bem como os fundos e funções instituídos e mantidos pelo
                     Poder Público.”
                     ................................................................................

3.3 - Princípio da anualidade ou periodicidade



                                                                                 Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
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           Também previsto no artigo 2º da Lei nº 4.320, verifica-se que a Constituição Federal ao
mencionar a palavra orçamento, sempre utiliza uma das seguintes expressões: "lei orçamentária anual" ou
simplesmente "orçamento anual". Isto fica bem claro diante das disposições contidas em seu art. 165:
                  "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
                  I - o plano plurianual;
                  II - as diretrizes orçamentárias;
                  III - os orçamentos anuais.
                  ...

                  § 5º. A lei orçamentária anual compreenderá:
                  ...".

           Este princípio advém da regra da anualidade do imposto. A autorização para a realização da
despesa está condicionada à receita e esta engloba a arrecadação de impostos, dentre outros tributos.
Dessa forma, a regra da anualidade dos impostos também é adotada na lei orçamentária. Este princípio foi
adotado em todas as Constituições do Brasil.

3.4 - Princípio da especialização ou discriminação

            Este princípio vem insculpido nos artigos 5º, 8º e 15, da Lei nº 4.320, que estabelecem:
                  "Art. 5º. A Lei do Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender
                  indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou
                  quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único."

                  "Art. 8º. A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Governo ou unidade
                  administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV, obedecerá a forma do Anexo 2."

                  "Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos.
                  § 1º. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços,
                  obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins.
                  ...

            Sobre o mesmo princípio, dispensando sua discriminação até o nível de "elemento econômico",
a Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, das Secretarias do Tesouro Nacional e de
Orçamento Federal, respectivamente dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão,
que dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, assim determina:
                  "Art. 6º. Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no
                  mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação."

              No âmbito do Estado de São Paulo, seu Tribunal de Contas, em "Comunicado" publicado no
Diário Oficial de 24.6.2006, assim dispõe:
                  "Comunicado SDG nº 20/2006

                  O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comunica que, em atendimento ao Princípio da
                  Transparência da Gestão Fiscal Responsável, a discriminação da despesa na Lei do Orçamento
                  deverá ser feita, no mínimo, por elementos econômicos, conforme determina o artigo 15 da Lei
                  Federal n.º 4.320/64 e não até modalidade de aplicação."

            A despeito das controvérsias aqui demonstradas, este princípio determina que as receitas e as
despesas devem constar no orçamento de forma discriminada, para que se possa conhecer detalhadamente
a origem dos recursos e a sua aplicação.

            A dotação é uma quantificação monetária destinada a um programa, atividade, projeto,
categoria econômica ou objeto de despesa.



                                                        Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
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             Essa obrigatoriedade facilita tanto o controle interno do planejamento administrativo quanto o
controle externo e a fiscalização do Poder Legislativo.

3.5 - Princípio da totalidade

            Este princípio vem regulado pelo caput do artigo 6º da Lei nº 4.320, de 1964:
                   "Art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas
                   quaisquer deduções."

             Todos os valores, sejam de receitas ou despesas, devem constar no orçamento pelos seus
valores totais ou brutos, sem qualquer tipo de dedução. Isto quer dizer que, tanto no orçamento quanto na
execução orçamentária, se uma receita é afetada por uma dedução, a mesma deverá ser computada pelo
seu total bruto, sendo que a dedução deverá figurar na despesa, exceção feita aos recursos
automaticamente retidos para formação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica
e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb, regulamentado, inicialmente, pela Medida
Provisória nº 339, de 28 de dezembro de 2006, convertida na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, os
quais são objeto de "contas retificadoras da receita", sob a nomenclatura de "dedução da receita para
formação Fundeb", segundo regras estabelecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN (atualmente
mediante “Nota Técnica”, de nº 456/2008/GENOC/CCONT - STN).

            Conforme Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008, que aprovou o Manual de Receita
Nacional - 1ª edição, exemplos típicos de deduções na receita, são “renúncia, restituições, descontos
concedidos, Fundeb, compensações e retificações”, além de “outras deduções”.

              Da mesma forma, se uma despesa é afetada por uma dedução, a mesma deverá ser
empenhada pelo seu total e, no ato de seu pagamento, o valor da dedução deverá figurar na receita
(extra-orçamentária ou mesmo orçamentária, conforme o caso). Exemplos típicos de deduções na despesa
dos Municípios: deduções de contribuição previdenciária, imposto de renda na fonte, seguro, contribuição
sindical etc.

3.6 - Princípio da exclusividade

             Estabelece este princípio que a Lei do Orçamento deve conter apenas matéria financeira,
ficando proibido qualquer dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da despesa para o exercício
a que se referir.

            Vem regulamentado pelo § 8º, do artigo 165, da Constituição Federal, que dispõe:
                   "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
                   ...
                   III - os orçamentos anuais.
                   ...

                   § 8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
                   da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares
                   e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
                   ...".

3.7 - Princípio do equilíbrio

              Com a edição da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal), este princípio passou a ser bastante evidenciado. O artigo 4º de mencionada lei, assim estabelece:
                   "Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:
                   I - disporá também sobre:
                   a) equilíbrio entre receitas e despesas;
                   ...".



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             Devendo a Lei Orçamentária obediência ao estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias,
outra alternativa não lhe resta senão apresentar equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, as despesas a
serem fixadas terão como limite máximo a previsão das receitas.

           Contudo, esse limite máximo deve ser entendido como a previsão das receitas "líquidas",
descontadas as receitas redutoras (retenção do Fundeb), nos moldes sugeridos pela Secretaria do Tesouro
Nacional.

3.8 - Princípio da não vinculação de receita

             Este princípio assegura a "liberdade" do administrador em dispor das fontes de recursos ou
receitas sem comprometimento, podendo executar as despesas conforme as necessidades. Do contrário,
recursos excessivamente vinculados poderiam implicar em sobras em determinados programas e falta em
outros programas.

             Entretanto, a própria Constituição Federal de 1988, em sua redação original, ao estabelecer o
princípio de não vinculação de receitas, no inciso IV de seu artigo 167, já abria duas exceções: a da
destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino e para a prestação de para a
prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita.

            Esta era a redação original da Constituição Federal de 1988:
                   "Art. 167. São vedados:
                   ...
                   IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
                   produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
                   recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a
                   prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165,
                   § 8º;
                   ...

            Às duas exceções iniciais somou-se uma outra, introduzida pela Emenda Constitucional nº 3, de
17.3.1993, que acrescentou ao artigo 167 da Constituição Federal o § 4º, com a seguinte redação:
                   "Art. 167. São vedados:
                   ...
                   § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os
                   arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a
                   prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta."

             Mais adiante, às três exceções somou-se uma outra: a da possibilidade de vinculação da
receita à destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde. Isto em decorrência da edição
da Emenda Constitucional nº 29, de 13.9.2000, que alterou a redação do inciso IV, do artigo 167, da
Constituição Federal. Destarte, a redação deste artigo em relação às exceções ao princípio da não
vinculação de receita assim ficava:
                   "Art. 167. São vedados:
                   ...
                   IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
                   produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
                   recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do
                   ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e art. 212, e a prestação de
                   garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem
                   como o disposto no § 4º deste artigo;
                   ...
                   § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os
                   arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a
                   prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta."



                                                        Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
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             Mencionou-se que "assim ficava" a redação do artigo 167, levando-se em consideração que,
atualmente, cinco são as exceções ao princípio aqui mencionado em decorrência do mesmo artigo 167 da
Constituição Federal passar a ter "nova redação", segundo o que dispõe a Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003, que veio a acrescentar à possibilidade da vinculação de receita, "a realização de atividades da
administração tributária". Com esta Emenda, a Constituição Federal de 1988 "emendada" - ou "remendada" -
passa, até aqui, a assim dispor em seu artigo 167, em relação ao princípio aqui mencionado:
                  "Art. 167. São vedados:
                  ...
                  IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
                  produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
                  recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do
                  ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado,
                  respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de
                  crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste
                  artigo;
                  ...
                  § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os
                  arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a
                  prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta."

            Neste compasso, se está correndo o risco do artigo 167 da Constituição Federal vir a
contemplar "mais exceções" do que "princípio".

             Com essas cinco exceções constitucionais, fica proibida qualquer vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa. Isto quer dizer que é proibido pela própria Constituição - até que ela
venha a ser novamente emendada, ou "remendada" - de se fixar qualquer outro tipo de despesa em
percentual ou parte de receitas. Com isto, o gestor público tem "plena liberdade" na aplicação dos recursos
provenientes da receita pública de acordo com seu programa de governo, com suas necessidades, com
suas prioridades, isento, portanto, da obrigatoriedade de atender outras destinações legais.

3.9 - Princípio da programação
           Seguramente um dos mais importantes princípios do orçamento, o da programação influi
decisivamente para a obtenção dos objetivos de uma boa administração.

            Vários fatores determinam a necessidade de programação:
            a) as grandes mudanças constitucionais;
            b) as reformas das áreas de educação, assistência e saúde;
            c) a nova realidade econômica com a estabilização da moeda;
             d) a grande necessidade de investimentos e escassez de recursos.
             O orçamento, nos dias atuais, deixa de ser uma peça de fixação de limites financeiros para
tornar-se um instrumento de programação dos meios necessários para que sejam atingidos os objetivos e
metas, tal como definidos pela política econômico-social.
            O disposto no § 5º do art. 165 da Constituição Federal, não deixa qualquer dúvida a respeito:
                  "Art. 165. ..................................................................................................
                  ...
                  § 5º. A lei orçamentária compreenderá:
                  I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
                  administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
                  II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha
                  a maioria do capital social com direito a voto;
                  III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados,
                  da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
                  Poder Público.
                  ..."

                                                            Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
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                                                                           4 - Metodologia de elaboração


4.1 - Introdução

            Independentemente do porte do município, ou mesmo de sua estrutura administrativa, a
elaboração da proposta orçamentária deverá obedecer a uma metodologia de trabalho, da qual participarão
todos os setores envolvidos, inclusive com a participação popular e a realização de audiências públicas,
conforme previsto no parágrafo único do artigo 48, da Lei Complementar nº 101, de 2000. A necessidade
das audiências públicas é assegurada, também, pela Lei nº 10.257, de 2001 - Estatuto da Cidade - que em
seu artigo 44, chega a dispor que esta é obrigatória para a aprovação do respectivo projeto pela Câmara
Municipal.

             Para que o administrador venha a conduzir uma gestão responsável, é primordial que a
proposta orçamentária tenha, por início, a previsão da receita. Isto porque será esta que estabelecerá o
limite para a realização das despesas (previsão do equilíbrio orçamentário, ou seja, não se gastar mais do
que se arrecadar), obedecendo-se ainda os parâmetros fixados na Lei de Diretrizes Orçamentárias (metas
fiscais, com determinação dos resultados, primário e nominal, a serem alcançados; riscos fiscais, reserva de
contingência etc.).

             A previsão da receita precedente aos demais atos deriva, também, de impositivo legal; suas
estimativas, inclusive da receita corrente líquida, deverão estar disponibilizadas ao Poder Legislativo e ao
Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento da proposta
orçamentária, conforme previsto no § 3º do artigo 12, da Lei Complementar nº 101:
                   "Art. 12. ...................................................................................................
                   ...............
                   § 3º - O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério
                   Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas
                   orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive
                   da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo."

            Em nível de governo municipal, a elaboração do orçamento para o exercício de 2010 não se
apresentará como tarefa por demais dificultosa. Isto devido ao fato de que este exercício - 2010 - se trata do
primeiro período relativo ao Plano Plurianual - PPA 2010-2013, cuja elaboração ocorre praticamente
concomitante com este.
             Considerando o atual nível de detalhamento exigido para o Plano Plurianual, assim como diante
do fato de que também este deva, na sua elaboração, iniciar-se pela projeção das receitas municipais para
todo o período por ele abrangido, certamente, poucas modificações ou mesmo ajustes se farão necessários
por oportunidade da elaboração da proposta orçamentária.

4.2 - Consolidação dos orçamentos

             Conforme expressa disposição contida no § 5º, do artigo 165 da Constituição Federal, tem-se
que a lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União (aqui se
entenda do Município), seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

           Dentro desse mesmo enfoque, o inciso III, do artigo 50, da Lei Complementar nº 101, de 2000,
determina que as demonstrações contábeis compreenderão, isoladas e conjuntamente, as transações e
operações de cada órgão, fundo, ou entidade da administração direta, autárquica, fundacional, e, inclusive,
das empresas estatais dependentes (aquelas que são mantidas com recursos do Tesouro Municipal).

             Para atendimento das normas ora mencionadas, o orçamento anual deverá contemplar as
receitas e as despesas de todas as entidades mencionadas de forma que a lei orçamentária anual passa a
ser um instrumento único de previsão de receita e de fixação da despesa.

           Deve-se observar, no entanto, que a execução orçamentária de cada uma das entidades
contempladas na lei orçamentária deverá ser realizada isoladamente, cabendo à contabilidade geral do
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Município, a ser realizada pela Prefeitura, proceder a consolidação das receitas e das despesas de todas as
entidades municipais por intermédio da incorporação mensal dos balancetes dessas entidades,

            É indispensável que as entidades da administração indireta (autarquias, fundações públicas e
empresas dependentes) sejam incluídas na lei orçamentária anual como unidades orçamentárias,
vinculadas ao órgão a que estejam subordinadas.

            Tendo por base a estimativa da receita, o setor responsável pela elaboração da proposta
orçamentária, ouvindo os responsáveis de cada unidade orçamentária, procederá a sua adequação e
consolidação. Certamente, esta fase se constitui na mais atribulada dentre todas aquelas que antecedem à
redação do projeto de lei orçamentária anual. Isto porque nem todos poderão ser atendidos na plenitude de
suas pretensões; até mesmo os Chefes de Poderes.

              Dentre outras preocupações, também é nessa fase em que deverão estar previstos, conforme
adiante veremos em item próprio, os parâmetros constitucionais tais como aplicação no ensino, despesas do
Legislativo, remuneração dos agentes políticos, despesas com pessoal etc.

            Esta é uma fase de trabalho técnico especializado. Nesta fase, os técnicos encarregados da
elaboração do projeto final da proposta orçamentária deverão verificar:
              o equilíbrio entre o total da receita e o da despesa;
              a classificação correta das receitas de acordo com a tabela atualizada do Ministério da
            Fazenda;
              a classificação correta da despesa quanto às codificações: local, funcional e econômica;
             se os programas, projetos e atividades estão previstos no Plano Plurianual e nas Diretrizes
            Orçamentárias;
              se as despesas com o Legislativo, ensino, saúde, pessoal, e inativos, estão dentro dos índices
            legais.
              Já que falando na correta classificação das receitas e das despesas, importante destacar a
inovação trazida pela Lei nº 4.320, de 1964, ao instituir o orçamento-programa e sepultando o orçamento
clássico ou tradicional, que se constituía apenas em uma previsão de receitas e autorização de despesas.

             A base de classificação do orçamento-programa é a classificação funcional programática,
fixada por diversas Portarias que continham a codificação para as funções, para os programas e para os
subprogramas. A Portaria atualmente em vigor, trata-se da Portaria nº 42, de 14.4.1999, do Ministério do
Orçamento e Gestão, a qual simplesmente apresenta codificação para classificação funcional (funções e
subfunções), não deixando, contudo, de alicerçar-se também em programas.

           A classificação funcional traduz o esquema e detalhamento de trabalho do programa de
governo, mediante a utilização dos seguintes conceitos:

          Função: deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que
competem ao setor público.

           Subfunção: representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de
despesa do setor público.

             Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos
objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual;

             Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo
um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão
ou o aperfeiçoamento da ação de governo;

            Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta
um produto necessário à manutenção da ação de governo;



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            Operações especiais: as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou
serviços.

4.3 - Estimativa da receita

             A estimativa da receita é tratada pela Lei nº 4.320, de 1964, em seus artigos 29 a 31. Conforme
os artigos citados, esta terá por base as demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as
rubricas, pelo menos dos três últimos exercícios, considerando ainda as circunstâncias de ordem conjuntural
e outras que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita.

            Com a edição da Lei Complementar nº 101, de 2000, a estimativa da receita passou a estar
subordinada, também, aos seguintes requisitos (LC 101, art. 12):
                   "Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos
                   das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de
                   qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos
                   últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia
                   de cálculo e premissas utilizadas."

            Em relação à receita, a Lei Complementar nº 101 traz dispositivos mais contundentes, inclusive
fixando penalidade, conforme os termos de seu artigo 11:
                   "Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,
                   previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
                   Federação.
                   Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe
                   o disposto no caput, no que se refere aos impostos."

             Ainda em relação à receita, a mesma Lei Complementar nº 101 apresenta outra novidade.
Trata-se da adoção de medidas de compensação quanto a atos governamentais que importem em renúncia
de receita, conforme as disposições contidas em seu artigo 14:
                   Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra
                   renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro
                   no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de
                   diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
                   I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da
                   lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais
                   previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
                   II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio
                   do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo,
                   majoração ou criação de tributo ou contribuição.
                   § 1º. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
                   isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que
                   implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam
                   a tratamento diferenciado.
                   § 2º. Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste
                   artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando
                   implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
                   § 3º. O disposto neste artigo não se aplica:
                   I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da
                   Constituição, na forma do seu § 1º;
                   II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

            Resumindo, pode-se dizer que nesta fase o setor competente da Prefeitura Municipal deverá
proceder a uma análise individualizada da evolução de cada receita nos últimos doze meses que antecedem
a elaboração da proposta, e estabelecerá o valor projetado a ser orçado, considerando nesta projeção as


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alterações tributárias e a conjuntura econômica do País e do Município, que possam refletir de forma
positiva ou negativa na arrecadação municipal.

              Métodos simples de estatística poderão fornecer subsídios para a obtenção de estimativas
realísticas, sendo desaconselhável, nos levantamentos estatísticos, a utilização de períodos longos para
evitar diluição dos valores durante o processo.

             Como mencionado na introdução deste título, nunca é demais lembrar que a previsão da receita
deverá estar disponibilizada ao Poder Legislativo e ao Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do
prazo final para encaminhamento da proposta orçamentária, segundo o que dispõe a Lei Complementar nº
101, em seu artigo 12, § 3º.

              Considerando que o orçamento deve ser consolidado, integrando todas as operações dos
órgãos e entidades da administração direta e indireta, na estimativa da receita deverão estar contempladas
as chamadas receitas correntes e de capital "intra-orçamentárias", conforme dispõe a Portaria
Interministerial nº 338, de 26.4.2006, das Secretarias do Tesouro Nacional e de Orçamento Federal,
respectivamente, dos Ministérios da Fazenda e de Planejamento, Orçamento e Gestão, a qual alterou o
Anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 2001.

             Segundo o que dispõe o artigo 1º desta Portaria Interministerial, são definidas como
intra-orçamentárias as operações que resultem de despesas de órgãos, fundos, autarquias, fundações,
empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social
decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições,
quando o recebedor dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal
dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de governo. Ainda
nos termos desta Portaria Interministerial, as classificações dessas operações - na receita - serão
identificadas pela "substituição" dos dígitos relativos ao 1º nível das categorias econômicas (1 e 2) pelos
dígitos 7, em se tratando de receita intra-orçamentária corrente, ou 8, em se tratando de receita
intra-orçamentária de capital, mantendo-se os demais dígitos da codificação da receita.

             A própria estimativa da receita, ao se dar de forma individualizada por rubrica, já nos leva à sua
classificação, nos termos das disposições legais. Entretanto, o assunto da classificação da receita se
encontra abordado, de forma mais abrangente, na apostila "Classificações Orçamentárias - 2008" que
integra o material deste curso.

        4.3.1 - Operações de crédito

             De acordo com o artigo 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000, cabe ao Ministro da Fazenda
verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente
da Federação, inclusive das empresas por eles contratados, direta ou indiretamente.

             Para a realização de operações de crédito, o município deverá atender as seguintes condições:
             I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação no texto da lei orçamentária,
             em créditos adicionais ou lei especifica;
             II - inclusão no orçamento ou em crédito adicional, dos recursos provenientes da operação,
             exceto no caso de operação por antecipação da receita;
             III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
             IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito
             externa;
             V - atendimento do disposto no inciso III, do artigo 167 da Constituição;
             VI - observância das demais restrições estabelecidas na Lei Complementar nº 101.

        4.3.2 - Transferências voluntárias

             A previsão na Lei Orçamentária de receitas provenientes de convênios, para a realização de
despesas custeadas com recursos transferidos por outras esferas de governo, dependerá da existência
prévia de lei que autorize a celebração dos referidos convênios, cuja classificação orçamentária da receita

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  • 1. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 1 Orçamento Programa 2010 Trabalho elaborado pela equipe técnica da Fiorilli Software sob orientação de: Eduardo Barbosa e Claudio R. Loureiro (agosto de 2009) Sumário I - ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03 Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03 1 - Sistema Orçamentário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05 1.1 - Lei do Plano Plurianual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05 1.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06 1.3 - Lei Orçamentária anual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07 2 - Planejamento Orçamentário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09 3 - Princípios Básicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3.1 - Princípio da Unidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3.2 - Princípio da Universalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3.3 - Princípio da Anualidade ou Periodicidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 3.4 - Princípio da Especialização ou Discriminação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3.5 - Princípio da Totalidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.6 - Princípio da Exclusividade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.7 - Princípio do Equilíbrio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3.8 - Princípio da Não Vincularão de Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3.9 - Princípio da Programação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 4 - Metodologia de Elaboração. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.1 - Introdução. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.2 - Consolidação dos Orçamentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 4.3 - Estimativa da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 4.3.1 - Operações de Crédito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.3.2 - Transferências Voluntárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4.4 - Definição das Prioridades. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 4.5 - Apuração do Valor do Orçamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5.1 - Propostas Parciais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5.2 - Pessoal e Encargos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 4.5.3 - Poder Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.5.4 - Entidades Descentralizadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.5.5 - Precatórios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.5.6 - Transferências de Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 4.6 - Despesas de Exercícios Anteriores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4.7 - Despesas Intra-Orçamentárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 4.8 - Reservas Orçamentárias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.8.1 - Reserva de Contingência. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.8.2 - Reserva Orçamentária do RPPS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.9 - Riscos Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.10 - Orçamento e Metas Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.11 - Estrutura Orçamentária. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.12 - Procedimentos contábeis específicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5 - Parâmetros Legais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5.1 - Aplicação no Ensino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 5.2 - Aplicação na Saúde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5.3 - Total de despesa com o Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5.4 - Despesas com Pessoal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 5.5 - Subsídios dos Vereadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5.6 - Prazos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 6 - TCE (SP) - Sistema Audesp - Manual LOA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 2. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 2 7 - Fontes de Recursos/Vínculos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 7.1 - Definição. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 7.2 - Aspectos Regulamentares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 7.3 - Conceituação e Funcionamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 7.4 - Vínculos Indispensáveis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 7.4.1 - Disponibilidade de Caixa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 7.4.2 - Demonstrações Isoladas e Conjuntas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7.4.3 - Demonstrativos Previdenciários. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7.4.4 - Operações de Crédito/Restos a Pagar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 7.4.5 - Alienação de Ativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 8 - Consórcios Públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 8.1 - Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 8.2 - Despesa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 9 - Elaboração do Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 9.1 - Mensagem. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 9.2 - Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 9.3 - Especificação dos Programas Especiais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 10 - Processo legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 10.1 - Considerações Gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 10.2 - Regras para Apreciação do Projeto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 10.3 - Apresentação de Emendas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 10.4 - Projeto de Lei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 10.5 - Roteiro Básico - Processo Legislativo Orçamentário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 II - ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS NA EXECUÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 11 - Créditos Adicionais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 12 - Apuração de Excesso de Arrecadação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 13 - Modificação das Fontes de Recursos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 14 - Remanejamento de Dotações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 15 - Demonstrativo do Impacto Orçamentário e Financeiro (TCE-SP). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 16 - Execução de Programas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 III - MODELOS E ANEXOS DO ORÇAMENTO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 1 - Mensagem Orçamentária. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2 - Anexo de Metas Fiscais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 3 - Previsão/Projeção da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 4 - Expansão das Despesas e Renuncia de Receitas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 5 - Projeto de lei Orçamentária. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6 - Tabelas Explicativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 7 - Anexos Conforme Lei 4.320. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 8 - Demonstrativos Auxiliares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 9 - Estimativas da Receita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 10 - Gráficos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 IV - LEGISLAÇÃO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 1 - Constituição Federal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2 - Constituição Federal - ADCT. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3 - Lei Complementar nº 101 de 04/05/2000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 4 - Lei nº 4.320, de 17/03/1964. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 5 - Lei nº 10.257 de 10/07/2001 - Estatuto da Cidade. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 6 - Outros Dispositivos Legais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Anotações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Este Documento pode ser reproduzido, em parte ou integralmente, desde que devidamente autorizado e citada a fonte Fiorilli Soc. 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  • 3. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 3 I - ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO Introdução No contexto do planejamento, o orçamento deveria se apresentar como a peça de detalhamento das ações de governo. Contudo, a tendência atual em matéria orçamentária tem levado o orçamento a se tornar, cada vez mais, uma simples transcrição, inclusive em termos físicos e financeiros, daquilo que foi, previamente, estabelecido no Plano Plurianual e destacado na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Isto decorre diante do nível de detalhamento que vem sendo exigido, de forma discutível, em todas as peças que materializam o planejamento governamental (PPA, LDO e LOA). Atualmente, a palavra-chave da moda se trata, indiscutivelmente, da “transparência”. E, em nome da transparência, aquilo que já era “indecifrável” à maciça e esmagadora maioria da população brasileira, passou a ser muito mais “complexo”. E com uma enorme agravante, já que, embora muito mais “complicada” a matéria, o que se busca, nos dias de hoje, é o “respaldo da sociedade” às “políticas de governo” que, a bem da verdade, sempre estiveram nas mãos da “elite” dessa mesma sociedade..1 E o mais incrível é que mesmo após todo o “avanço” em matéria de orçamento e de finanças públicas - edição da Lei Complementar nº 101, de 2000, também conhecida pela sigla LRF, inúmeras Portarias expedidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, algumas, inclusive, em conjunto com a Secretaria de Orçamento Federal, diversas manifestações dos órgãos responsáveis pelo controle externo, e, mais recentemente, com a edição das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, ditadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC - o que ainda se adota no Brasil é o “velho modelo” do conhecido orçamento-programa, já previsto e implementado desde a promulgação da Lei nº 4.320, de 1964; não obstante com nível de detalhamento infinitamente superior àquele por ela determinado. E, por falar em Lei 4.320, é bom que se diga que esta merece, no mínimo, “respeito”. Acaso se tivesse respeito a este tão importante diploma legal, certamente, o mínimo que deveria ser feito é a hombridade de se propor a sua revogação expressa. Assim, esta não ficaria “abandonada à própria sorte”, como atualmente ocorre. Se tivermos coragem de analisarmos o assunto isentos de quaisquer paixões, outra não será nossa conclusão senão a de que a Lei 4.320, muito mais do que desrespeitada, atualmente está sendo “indevidamente utilizada”. Quando alguns de seus dispositivos nos interessam, a respeitamos e a defendemos de maneira ferrenha, inflexível. Contudo, quando alguns de seus dispositivos não nos interessam, a desrespeitamos, ou mesmo simplesmente a ignoramos. Não há como negar que após a edição da Lei Complementar federal nº 101, de 2000, a Lei 4.320 entrou em rota de decadência. Em nome do desenvolvimento econômico, social e até mesmo político e, considerando ainda tendências futuras, muitos de seus aspectos começaram a se tornar insuficientes ou obsoletos para as necessidades atuais, demandando adaptações, atualizações e, principalmente, evolução de conceitos. Considerada “velha e ultrapassada”, novas regras passaram a ser estabelecidas em desacordo com suas normas, promovendo alterações significativas em seus dispositivos; não por lei complementar, conforme dispõe a Constituição Federal, mas através dos mais variados instrumentos de regulamentação, tais como: Portarias, Resoluções, Instruções, “Avisos”, “Recados” e outros meios, formais e não formais. Daí a sugestão de se ter, no mínimo, a hombridade de se propor a sua revogação expressa. Embora todo o alarde sobre o assunto, não é o escopo deste trabalho questionar a “legalidade” desses dispositivos infralegais; que vem promovendo alterações na lei que foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 na condição de lei complementar. Isto porque outra lei - complementar - introduziu novos conceitos em matéria orçamentária e financeira. Se trata da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000), não obstante seu foco principal esteja direcionado à execução do orçamento e à gestão fiscal responsável. (1) Obrigatoriedade da realização de “audiências públicas”, tanto na fase de elaboração quanto na de discussão dos “instrumentos de planejamento governamental”, assim como de “verificação do cumprimento das metas estabelecidas” - Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000) - arts. 9º, § 4º, e 48, parágrafo único. Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 4. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 4 A consolidação das contas públicas, em nível nacional demanda a padronização e a unificação de conceitos e codificações, nos três níveis de governo. Por outro lado, com a globalização da economia, os organismos governamentais vêm sofrendo grande pressão, tanto de governos como de empresas multinacionais, para que as normas brasileiras de contabilidade existentes se adaptem às normas internacionais de contabilidade definidas pela IFAC (Federação Internacional de Contadores), incluindo as aplicadas ao setor público definidas pelo IPSA (Conselho de Normas Internacionais e Contabilidade Pública). Resumindo, mudanças foram introduzidas na contabilidade pública nos últimos anos e, muitas estão sendo debatidas e serão implantadas em futuro próximo. Acompanham essas mudanças amplos debates antes de sua imposição, e, após a implantação respectiva, estas trazem consigo mecanismos de fiscalização e punição, a exemplo do Promoex e da Lei federal nº 10.028. A evolução da contabilidade pública implica em nova conceituação profissional do contabilista público, conforme explicou Maria Clara Cavalcante Bugarim (Presidente do Conselho Federal de Contabilidade) na abertura do I Seminário Internacional de Contabilidade Pública, realizado em 26.11.2007, em Brasília: “Livre deste jogo de ´faz-de-conta´, o profissional da contabilidade pública terá tempo suficiente para exercer o sentido pleno de sua importante missão, que inclui ser um consultor confiável e auxiliar direto dos governantes, no nobre encargo de bem administrar os recursos públicos, gerando tempestivamente informações financeiras e gerenciais, subsidiando com visão holística o processo de tomada de decisão e a formulação de políticas públicas adequadas, colaborando, enfim, para uma racional alocação de recursos, por meio da elaboração eficaz e pertinente, de peças orçamentárias sintonizadas com as reais necessidades e a legítima vontade dos cidadãos. “ Contudo, o atual nível de detalhamento que vem sendo exigido nas peças de planejamento - materializadas pelas leis do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual - demanda a atuação de outros profissionais que não de técnicos especialistas em contabilidade pública, em políticas públicas, ou mesmo em planejamento, orçamento e finanças públicas. Tamanha a minudência que, para o seu atendimento, necessária a atuação de “médicos-cirurgiões”, e estes, dotados de “notória especialização”. Embora se tenha procurado, até então, definir os “critérios” dos indicadores de desempenho constantes dos detalhamentos exigidos, estes ainda se apresentam como incipientes. Talvez até mesmo diante da dificuldade de se estabelecer, objetivamente, esses “indicadores de resultados”. Conforme já citado, o que aqui se questiona não é qualquer contrariedade à “evolução dos fatos”. O que é questionado é a “forma” como esses fatos estão evoluindo. Aquilo que já era de difícil compreensão do cidadão comum, porém já assimilado pelos profissionais que atuam nesta área do conhecimento humano (orçamento público), passa a ter contornos perigosos. Ao invés de se simplificar a matéria, como ditado pela atual “palavra-chave da moda” (transparência), o que se nota é que se está “complicando” aquilo que não era tão difícil de se entender. Segundo as normas ditadas pela Constituição Federal de 1988, cujo texto, até então, corresponde ao “original”, o assunto não é tão complexo. Ou seja, os entes federados, por meio dos “planos plurianuais”, editados no primeiro exercício do mandato executivo, através de leis específicas, devem identificar os “programas de governo” a serem realizados nos quatro exercícios seguintes, assegurando, dessa forma, a continuidade das políticas governamentais. Isto. Somente isto. Tais “programas de governo”, ainda segundo as normas constitucionais, deverão ser “priorizados” ou seja, devendo ser realizados nos exercícios a que se referirem as respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias - LDO’s. Isto. Somente isto. Segundo o que dispuser os respectivos “Planos Plurianuais”, cujas “prioridades” estejam devidamente definidas nas respectivas Leis de Diretrizes Orçamentárias, devem os entes federados elaborar os respectivos “orçamentos”, aí sim, sendo identificados e detalhados todos os aspectos, sejam eles “físicos ou financeiros”. Isto. Somente isto. Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 5. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 5 Ao que parece, os legisladores pátrios nacionais, quando convocados à elaboração do texto constitucional de 1988, entenderam, perfeitamente, o “caráter dinâmico” do planejamento. Ou seja, “respeitaram” que cada uma das peças de planejamento viesse a delinear, ou estabelecer, ou conceder, ou a autorizar o devido anseio da sociedade, em cada qual de seus momentos. Contudo, as atuais tendências e normas regulamentares editadas vão justamente na contramão daquilo determinado pela vontade do legislador pátrio, assim como aos anseios da sociedade. O que se propõe, senão se impõe atualmente, é o de se emprestar o “caráter estático” às peças de planejamento governamental. As atuais normas regulamentares editadas, pelos mais diversos atores envolvidos, convergem para que já os “planos plurianuais”, editados pelos entes de governo, contemplem uma gama de informações que se constituam, praticamente, na elaboração dos quatro orçamentos subsequentes. E isto, em termos físicos e financeiros! Daí, se podendo inferir que a “vontade” do legislador pátrio, assim como que os anseios da sociedade, sequer estejam sendo respeitados. Com a manutenção dessas novas “normas regulamentares”, retira-se da Lei de Diretrizes Orçamentárias, assim como da própria Lei Orçamentária Anual, as suas “reais importâncias” dentro do contexto do “planejamento”, idealizado e determinado pelo legislador pátrio. Finalizando, não há como deixar de reconhecer que esse grande número de informações, extremamente técnicas e de difícil compreensão pelo cidadão comum, conduz à máxima de que “informações demais gera falta de transparência”. 1 - Sistema orçamentário O sistema orçamentário brasileiro é constituído de três elementos distintos, integrados, indispensáveis e interdependentes, com finalidades específicas e hierarquicamente dispostos, que se constituem em uma sequência de planejamento da ação pública. Em termos de "materialização" dos elementos que compõem o sistema orçamentário, são editadas, obrigatoriamente, as seguintes leis: Lei do Plano Plurianual; Lei de Diretrizes Orçamentárias; Lei Orçamentária Anual. 1.1 - Lei do plano plurianual O plano plurianual é o primeiro e principal elemento na hierarquia de planejamento do sistema orçamentário. Os demais devem dispor apenas sobre aquilo que nele estiver previsto, não podendo contrariá-lo ou dispor sobre coisas estranhas a ele. É o "orçamento global", o "orçamento de médio prazo", de maior abrangência e que deve nortear uma gestão administrativa ou mandato. Conforme disposição constitucional (CF, art. 165, § 1º), este plano deve estabelecer diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e as delas decorrentes, bem como para as relativas aos programas de duração continuada. É o programa de governo do gestor público traduzido e enquadrado dentro das normas de planejamento e contabilidade pública. Os principais objetivos do plano plurianual, em nível municipal, são: a) aumentar os níveis de investimentos públicos; b) conferir racionalidade e austeridade ao gasto público; c) planejar e divulgar programa de governo do gestor; d) conciliar os recursos disponíveis com as necessidades de aplicação, permitindo o estabelecimento de uma escala de prioridades dos programas; Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 6. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 6 e) elevar o nível de eficiência na aplicação dos recursos, mediante melhor discriminação e maior articulação dos dispêndios a serem efetivados. Como instrumento global e estratégico de uma gestão administrativa, o plano plurianual abrange um período de quatro anos, dispondo sobre os programas de governo. Sendo elaborado no primeiro ano da gestão e entrando em vigor no segundo, adentra no primeiro ano da gestão seguinte, garantindo a continuidade administrativa dos programas fixados ou em andamento. Em nível de governo municipal, o projeto do plano plurianual para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente, deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, dentro dos prazos determinados segundo o que dispuser: a respectiva lei orgânica, se for o caso; as respectivas constituições estaduais, caso estas tenham tratado do assunto como norma geral (portanto, de aplicação obrigatória ao próprio estado quanto aos respectivos municípios); a Constituição Federal, em seu Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (art. 35, § 2º, I), ou seja, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Esses prazos ainda prevalecem, levando-se em conta que a lei complementar a que se refere o artigo 165, § 9º, da Constituição Federal, ainda não ter sido editada, não obstante passados praticamente vinte anos de sua vigência. 1.2 - Lei de diretrizes orçamentárias A Lei de Diretrizes Orçamentárias representa a integração entre o plano plurianual e o orçamento anual, devendo nortear a elaboração da lei orçamentária anual (CF, art. 165, § 2º). Tem por finalidade destacar da programação plurianual as prioridades e metas a serem executadas em cada orçamento anual. Além disso, também deverá dispor sobre os investimentos prioritários para o exercício seguinte e sobre as alterações na legislação tributária, além das demais variáveis que possam influenciar na execução orçamentária do exercício a que se referir. Das finalidades da Lei de Diretrizes Orçamentárias podem ser destacadas: a) determinação das prioridades e metas a serem observadas no exercício seguinte; b) estabelecer a correspondência e dar solução de continuidade aos programas previstos no plano plurianual; c) facilitar a análise, discussão e fixar os mecanismos de conduta da execução orçamentária; d) subordinar e integrar o orçamento a um processo de planejamento de médio prazo, deixando de ser um simples repositório de recursos e dotações anuais. Como elo entre os planos estratégicos (plurianuais) e operacionais (orçamentos) deve, no mínimo, conter: a) as prioridades e metas para o próximo exercício; previstas ou fixadas no plano plurianual; b) a organização e estrutura do orçamento com relação à ação de governo (projeto, atividade e operações especiais); c) as orientações para elaboração do orçamento e o cálculo da reserva de contingência; d) as despesas com pessoal evidenciando o controle de seus limites constitucionais; e) previsão de alteração na legislação tributária (impostos, taxas e contribuições de melhoria); f) previsão de concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração do funcionalismo; g) previsão de criação de cargos, empregos e funções ou alteração da estrutura de carreiras. h) previsão de admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título. Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 7. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 7 A Lei Complementar nº 101, de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - dispõe que deve ser acrescentado ao conteúdo da Lei de Diretrizes Orçamentárias: a) estabelecimento de critérios e formas de limitação de empenho, quando a receita não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal constante no anexo das metas fiscais (art. 4º, I, b); b) normas relativas ao controle operacional (aspectos de eficiência, eficácia e economicidade das ações governamentais); trata-se de uma análise de desempenho (art. 4º, I, e); c) condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; refere-se às transferências voluntárias (art. 26); d) autorização para realização de despesa de custeio de competência de outros entes da federação (art. 62, I); e) dispor sobre a inclusão de novos projetos, após adequadamente atendidos os em andamento (art. 45); f) dispor sobre a fórmula de cálculo da reserva de contingência e a receita corrente líquida; g) dispor sobre critérios de programação financeira e cronograma de execução mensal de desembolso estabelecido pelo Poder Executivo (art. 8º, caput); h) fixar o Anexo de Metas Fiscais (art. 4º, § 2º), que trará as metas anuais para o exercício a que se referir e para os dois seguintes, e conterá: avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes próprios de previdência e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial; demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. i) fixar o Anexo de Riscos Fiscais (art. 4º, § 3º), onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. Quanto aos prazos, se não fixados na Lei Orgânica do Município e na Constituição do Estado, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (30 de junho), conforme dispõe a Constituição Federal, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em seu artigo 35, § 2º. 1.3 - Lei orçamentária anual A Lei Orçamentária Anual é o terceiro elemento na hierarquia de planejamento do sistema orçamentário. Como elemento operacional, destina-se a discriminar e quantificar a previsão de todas as receitas e a fixação de todas as despesas que poderão ser realizadas, evidenciando a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo do próximo exercício. A Constituição Federal de 1988 inovou com o desmembramento e a identificação do orçamento por áreas específicas, podendo-se dizer que a Lei Orçamentária Anual passou a ser composta por três “sub-orçamentos”. Conforme disposição inserta em seu artigo 165, § 5º, a Lei Orçamentária Anual deve compreender: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 8. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 8 o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos vinculados a ela, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Na esfera da seguridade social, conforme artigo 194, a Constituição inova mais uma vez, estabelecendo: "A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social." O conteúdo da Lei Orçamentária Anual, segundo a legislação em vigor, é composto dos seguintes elementos: a) texto da lei; b) quadros orçamentários consolidados, incluídos os complementos referenciados no artigo 22, inciso III, da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964; c) anexo dos orçamentos fiscal e da seguridade social, discriminando a receita e a despesa na forma definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias; d) anexo do orçamento de investimento a que se refere o artigo 165, § 5º, inciso II, da Constituição Federal; e) discriminação da legislação da receita e da despesa, referente aos orçamentos fiscal e da seguridade social. A Lei Complementar nº 101, de 2000 - de Responsabilidade Fiscal - acrescentou à Lei Orçamentária os seguintes elementos: a) declaração em forma de demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais; b) o reforço da inclusão de dotação orçamentária de reserva de contingência; c) documento que demonstre as medidas de compensação à renúncia de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; d) o reforço de que a consignação de dotação orçamentária para investimento com duração superior a um exercício financeiro somente será permitida se estiver previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão. A mesma lei dispõe ainda que a Lei Orçamentária Anual deverá obedecer às seguintes regras: a) nela deverão constar todas as despesas relativas à dívida pública e as receitas que as atenderão; b) nela e também nas de crédito adicional, deverá constar, separadamente, o refinanciamento da dívida pública, sendo que a atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias ou em legislação específica; c) nela não poderá estar consignado crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada; d) nela não poderá estar consignada dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão. Caso a Lei Orgânica do Município não fixe prazo para encaminhamento do projeto da Lei Orçamentária Anual ao Poder Legislativo, bem como de sua devolução para sanção, devem ser observados os prazos previstos nas respectivas Constituições do Estado. Na falta destas previsões, deve ser observada a Constituição Federal, a qual determina que o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31 de agosto) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (15 de dezembro), nos termos do que dispõe o artigo 35, § 2º, inciso III do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 9. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 9 Na maioria dos estados-membros, como São Paulo e Piauí, as constituições estaduais fixam o prazo para encaminhamento do projeto de lei até 30 de setembro. 2 - Planejamento Orçamentário Com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 2000), o planejamento passou a ocupar lugar de destaque, quer na fase de elaboração, quer na fase de execução do orçamento. Mais recentemente, este local de destaque do planejamento veio a ser reforçado por normas ditadas pelo Conselho Federal de Contabilidade - CFC, com a edição das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público - NBCASP, conhecidas como NBC T 16. Por meio das Resoluções nos 1.128 a 1.137, de 21 de novembro de 2008, publicadas no Diário Oficial da União de 25 de novembro de 2008, o Conselho Federal de Contabilidade aprovou, respectivamente, as NBC T 16.1 a NBC T 16.10, cada qual dispondo sobre assuntos específicos ligados à Contabilidade Aplicada ao Setor Público. Neste trabalho, dentre essas normas, especial atenção recai na NBC T 16.3, que dispõe sobre “Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil”. Na esfera de governo municipal, embora o planejamento ainda esteja longe de ser considerado como ideal, é certo que este vem sendo adotado; mesmo que, em alguns casos, de forma bastante primitiva. De todo modo, não há como deixar de reconhecer que os orçamentos municipais passaram a se constituir como instrumentos mais próximos da realidade, deixando de representar meras peças fictícias, como aquelas apresentadas num passado não muito distante. Portanto, mesmo que vagarosamente, os municípios estão avançando nas questões ligadas ao planejamento. Sem se esquecer do plano diretor, que também é um dos instrumentos do planejamento, pode-se dizer que, dentro do conceito de administração pública, o planejamento estratégico corresponde ao plano plurianual; que o planejamento tático corresponde às diretrizes orçamentárias e que o planejamento operacional corresponde ao orçamento. Todos estão intimamente ligados. Independentemente da hierarquia existente entre eles, um depende do outro; um complementa o outro; um não sobreviveria sem a existência do outro. Embora a matéria de finanças públicas seja extremamente complexa, a abordagem do planejamento na prática é muito importante, mesmo que de forma simplificada. Dessa forma, primeiramente, deve-se ter em mente a estrutura administrativa do órgão governamental. Esta definirá, evidentemente, o ponto de partida. Entretanto, não poderão ser esquecidos os aspectos legais pertinentes a este órgão governamental. Aliando-se esses dois aspectos, pode-se dividir a Administração Municipal em três escalões principais: Unidade Central (de decisões); Unidades Gestoras (de consolidação de programas e até mesmo de decisões, conforme o grau de delegações); e, finalmente, de Unidades Executoras (de execução dos programas). Pode-se ainda dizer que os escalões principais podem assim ser definidos: órgão central (de decisões); unidades orçamentárias (de consolidação de programas e até mesmo de decisões, conforme o grau de delegações); e. finalmente, de unidades administrativas (de execução de programas). Percebe-se que independentemente das denominações, que podem variar de estrutura para estrutura de acordo com o que estabelecer a legislação municipal, normalmente sempre serão encontrados três escalões: o de decisão, o de consolidação e o de execução. Em obediência aos princípios do planejamento, gerais ou específicos, tem-se que a coleta de informações para o planejamento deve se dar de baixo para cima. Ou seja, as unidades incumbidas pela execução dos programas fornecem informações sobre as metas que poderão ser alcançadas, dentro do contexto dos objetivos traçados. Por sua vez, as unidades incumbidas pela consolidação de programas, de posse de tais informações procuram adequá-las aos objetivos propostos, elaborando novos relatórios, submetendo-os à unidade de decisão, que diante da projeção das disponibilidades, passará a analisá-los, determinando a estratégia, o propósito ou a política a ser estabelecida, conforme o caso, sempre dentro do contexto de sua missão. Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 10. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 10 Dado o caráter permanente do planejamento, este procedimento poderá ser adotado para todos os níveis de planejamento, mesmo para se traçar o rumo a ser seguido pela administração pública, ou ainda, para correção desse rumo. Trata-se, evidentemente, de um ciclo fechado, onde as informações geradas de baixo para cima servem para estipular os objetivos, determinados de cima para baixo, que por sua vez, servirão de base para a estipulação de metas a serem cumpridas. Para tanto, a administração pública deverá adotar formulários específicos para a coleta de informações, para posterior consolidação. Em reforço ao aqui mencionado, vale destacar as definições ditadas pela NBC T 16.3 - Planejamento e seus Instrumentos sob o Enfoque Contábil, do Conselho Federal de Contabilidade: Planejamento: o processo contínuo e dinâmico voltado à identificação das melhores alternativas para o alcance da missão institucional, incluindo a definição de objetivos, metas, meios, metodologia, prazos de execução, custos e responsabilidades, materializados em planos hierarquicamente interligados. Plano hierarquicamente interligado: o conjunto de documentos elaborados com a finalidade de materializar o planejamento por meio de programas e ações, compreendendo desde o nível estratégico até o nível operacional, bem como propiciar a avaliação e a instrumentalização do controle. Avaliação de desempenho: a ferramenta de gestão utilizada para a aferição de aspectos de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de programas e ações executadas por entidades do setor público. 3 - Princípios básicos O orçamento deve ser um instrumento que reflita fielmente os programas de governo, como também uma peça destinada a solucionar os problemas da comunidade. Deve, portanto, se constituir em uma ferramenta que auxilie a ação governamental no controle e domínio dos planos de desenvolvimento econômico e social. Para tanto, deve condensar e refletir os anseios e necessidades da sociedade. Para que o orçamento disponha de forma eficaz sobre a aplicação dos recursos é indispensável que obedeça a alguns princípios básicos, alguns deles fixados em leis. A Lei 4.320, de 1964, na parte final de seu artigo 2º, já menciona alguns desses princípios: “obedecendo aos princípios de unidade, universalidade e anualidade”. A seguir, são relacionados os principais dos princípios básicos, tecendo-se um breve comentário sobre cada um deles: princípio da unidade; princípio da universalidade; princípio da anualidade ou periodicidade; princípio da especialização ou discriminação; princípio da totalidade; princípio da exclusividade; princípio do equilíbrio; princípio da não vinculação de receita; princípio da programação A respeito do assunto, vale destacar os conceitos consignados nos Manuais de Receita e de Despesa Nacional - 1ª edição - aprovados pela Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 14.10.2008, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda, e da Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, publicada no D.O.U. de 16.10.2008. 3.1 - Princípio da unidade Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 11. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 11 Este princípio, além dos dois que se seguem, vem insculpido no caput do artigo 2º da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que dispõe: "Art. 2º. A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade." A Lei Orçamentária deve, portanto, ser elaborada por Governo. Nosso sistema federativo é composto por três esferas de Governo: União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. As previsões de receitas e despesas dos órgãos, das unidades orçamentárias, das autarquias, das fundações e das empresas públicas pertencentes a uma unidade governamental devem ser reunidas em um único total, compondo assim o orçamento dessa unidade governamental. Mesmo que o detalhamento seja apresentado separadamente, isto é, através de múltiplos orçamentos que são elaborados de forma independente, estes devem sofrer a consolidação, possibilitando assim o conhecimento do desempenho global das finanças públicas. Este princípio determina que o orçamento deve ser único, contendo todas as receitas e despesas da entidade do nível de governo. Este princípio está, ainda, diretamente relacionado com a unidade de caixa e consiste em facilitar a fiscalização do controle externo do Poder Executivo. 3.2 - Princípio da universalidade Este princípio está previsto nos artigos 3º e 4º da Lei nº 4.320, de 1964: "Art. 3º. A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. ...". "Art. 4º. A Lei do Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da Administração centralizada, ou que por intermédio deles se devam realizar, observando o disposto no artigo 2º." Este princípio é indispensável para o controle do Poder Legislativo sobre as finanças públicas, pois ele possibilita: o conhecimento antecipado de todas as receitas e despesas, dando-se prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização; o impedimento da realização, pelo Poder Executivo, de arrecadação da receita ou execução de despesa sem prévia autorização legislativa; tomar conhecimento do exato valor das receitas previstas, a fim de autorizar a realização equilibrada do total das despesas. Enfatizando o principio da universalidade, a Constituição Federal no seu artigo 165, § 5º, assim preceitua: ................................................................................ “A Lei Orçamentária compreenderá: I - O orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituída e mantidas pelo Poder Público. II - O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. III - O orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e funções instituídos e mantidos pelo Poder Público.” ................................................................................ 3.3 - Princípio da anualidade ou periodicidade Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 12. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 12 Também previsto no artigo 2º da Lei nº 4.320, verifica-se que a Constituição Federal ao mencionar a palavra orçamento, sempre utiliza uma das seguintes expressões: "lei orçamentária anual" ou simplesmente "orçamento anual". Isto fica bem claro diante das disposições contidas em seu art. 165: "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. ... § 5º. A lei orçamentária anual compreenderá: ...". Este princípio advém da regra da anualidade do imposto. A autorização para a realização da despesa está condicionada à receita e esta engloba a arrecadação de impostos, dentre outros tributos. Dessa forma, a regra da anualidade dos impostos também é adotada na lei orçamentária. Este princípio foi adotado em todas as Constituições do Brasil. 3.4 - Princípio da especialização ou discriminação Este princípio vem insculpido nos artigos 5º, 8º e 15, da Lei nº 4.320, que estabelecem: "Art. 5º. A Lei do Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único." "Art. 8º. A discriminação da receita geral e da despesa de cada órgão do Governo ou unidade administrativa, a que se refere o artigo 2º, § 1º, incisos III e IV, obedecerá a forma do Anexo 2." "Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos. § 1º. Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para consecução dos seus fins. ... Sobre o mesmo princípio, dispensando sua discriminação até o nível de "elemento econômico", a Portaria Interministerial nº 163, de 4 de maio de 2001, das Secretarias do Tesouro Nacional e de Orçamento Federal, respectivamente dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão, que dispõe sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, assim determina: "Art. 6º. Na lei orçamentária, a discriminação da despesa, quanto à sua natureza, far-se-á, no mínimo, por categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação." No âmbito do Estado de São Paulo, seu Tribunal de Contas, em "Comunicado" publicado no Diário Oficial de 24.6.2006, assim dispõe: "Comunicado SDG nº 20/2006 O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo comunica que, em atendimento ao Princípio da Transparência da Gestão Fiscal Responsável, a discriminação da despesa na Lei do Orçamento deverá ser feita, no mínimo, por elementos econômicos, conforme determina o artigo 15 da Lei Federal n.º 4.320/64 e não até modalidade de aplicação." A despeito das controvérsias aqui demonstradas, este princípio determina que as receitas e as despesas devem constar no orçamento de forma discriminada, para que se possa conhecer detalhadamente a origem dos recursos e a sua aplicação. A dotação é uma quantificação monetária destinada a um programa, atividade, projeto, categoria econômica ou objeto de despesa. Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 13. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 13 Essa obrigatoriedade facilita tanto o controle interno do planejamento administrativo quanto o controle externo e a fiscalização do Poder Legislativo. 3.5 - Princípio da totalidade Este princípio vem regulado pelo caput do artigo 6º da Lei nº 4.320, de 1964: "Art. 6º. Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções." Todos os valores, sejam de receitas ou despesas, devem constar no orçamento pelos seus valores totais ou brutos, sem qualquer tipo de dedução. Isto quer dizer que, tanto no orçamento quanto na execução orçamentária, se uma receita é afetada por uma dedução, a mesma deverá ser computada pelo seu total bruto, sendo que a dedução deverá figurar na despesa, exceção feita aos recursos automaticamente retidos para formação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb, regulamentado, inicialmente, pela Medida Provisória nº 339, de 28 de dezembro de 2006, convertida na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, os quais são objeto de "contas retificadoras da receita", sob a nomenclatura de "dedução da receita para formação Fundeb", segundo regras estabelecidas pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN (atualmente mediante “Nota Técnica”, de nº 456/2008/GENOC/CCONT - STN). Conforme Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, de 2008, que aprovou o Manual de Receita Nacional - 1ª edição, exemplos típicos de deduções na receita, são “renúncia, restituições, descontos concedidos, Fundeb, compensações e retificações”, além de “outras deduções”. Da mesma forma, se uma despesa é afetada por uma dedução, a mesma deverá ser empenhada pelo seu total e, no ato de seu pagamento, o valor da dedução deverá figurar na receita (extra-orçamentária ou mesmo orçamentária, conforme o caso). Exemplos típicos de deduções na despesa dos Municípios: deduções de contribuição previdenciária, imposto de renda na fonte, seguro, contribuição sindical etc. 3.6 - Princípio da exclusividade Estabelece este princípio que a Lei do Orçamento deve conter apenas matéria financeira, ficando proibido qualquer dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação da despesa para o exercício a que se referir. Vem regulamentado pelo § 8º, do artigo 165, da Constituição Federal, que dispõe: "Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: ... III - os orçamentos anuais. ... § 8º. A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. ...". 3.7 - Princípio do equilíbrio Com a edição da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), este princípio passou a ser bastante evidenciado. O artigo 4º de mencionada lei, assim estabelece: "Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e: I - disporá também sobre: a) equilíbrio entre receitas e despesas; ...". Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 14. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 14 Devendo a Lei Orçamentária obediência ao estabelecido na Lei de Diretrizes Orçamentárias, outra alternativa não lhe resta senão apresentar equilíbrio entre receitas e despesas, ou seja, as despesas a serem fixadas terão como limite máximo a previsão das receitas. Contudo, esse limite máximo deve ser entendido como a previsão das receitas "líquidas", descontadas as receitas redutoras (retenção do Fundeb), nos moldes sugeridos pela Secretaria do Tesouro Nacional. 3.8 - Princípio da não vinculação de receita Este princípio assegura a "liberdade" do administrador em dispor das fontes de recursos ou receitas sem comprometimento, podendo executar as despesas conforme as necessidades. Do contrário, recursos excessivamente vinculados poderiam implicar em sobras em determinados programas e falta em outros programas. Entretanto, a própria Constituição Federal de 1988, em sua redação original, ao estabelecer o princípio de não vinculação de receitas, no inciso IV de seu artigo 167, já abria duas exceções: a da destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino e para a prestação de para a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita. Esta era a redação original da Constituição Federal de 1988: "Art. 167. São vedados: ... IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º; ... Às duas exceções iniciais somou-se uma outra, introduzida pela Emenda Constitucional nº 3, de 17.3.1993, que acrescentou ao artigo 167 da Constituição Federal o § 4º, com a seguinte redação: "Art. 167. São vedados: ... § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta." Mais adiante, às três exceções somou-se uma outra: a da possibilidade de vinculação da receita à destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde. Isto em decorrência da edição da Emenda Constitucional nº 29, de 13.9.2000, que alterou a redação do inciso IV, do artigo 167, da Constituição Federal. Destarte, a redação deste artigo em relação às exceções ao princípio da não vinculação de receita assim ficava: "Art. 167. São vedados: ... IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, e art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; ... § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta." Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 15. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 15 Mencionou-se que "assim ficava" a redação do artigo 167, levando-se em consideração que, atualmente, cinco são as exceções ao princípio aqui mencionado em decorrência do mesmo artigo 167 da Constituição Federal passar a ter "nova redação", segundo o que dispõe a Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003, que veio a acrescentar à possibilidade da vinculação de receita, "a realização de atividades da administração tributária". Com esta Emenda, a Constituição Federal de 1988 "emendada" - ou "remendada" - passa, até aqui, a assim dispor em seu artigo 167, em relação ao princípio aqui mencionado: "Art. 167. São vedados: ... IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; ... § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta." Neste compasso, se está correndo o risco do artigo 167 da Constituição Federal vir a contemplar "mais exceções" do que "princípio". Com essas cinco exceções constitucionais, fica proibida qualquer vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. Isto quer dizer que é proibido pela própria Constituição - até que ela venha a ser novamente emendada, ou "remendada" - de se fixar qualquer outro tipo de despesa em percentual ou parte de receitas. Com isto, o gestor público tem "plena liberdade" na aplicação dos recursos provenientes da receita pública de acordo com seu programa de governo, com suas necessidades, com suas prioridades, isento, portanto, da obrigatoriedade de atender outras destinações legais. 3.9 - Princípio da programação Seguramente um dos mais importantes princípios do orçamento, o da programação influi decisivamente para a obtenção dos objetivos de uma boa administração. Vários fatores determinam a necessidade de programação: a) as grandes mudanças constitucionais; b) as reformas das áreas de educação, assistência e saúde; c) a nova realidade econômica com a estabilização da moeda; d) a grande necessidade de investimentos e escassez de recursos. O orçamento, nos dias atuais, deixa de ser uma peça de fixação de limites financeiros para tornar-se um instrumento de programação dos meios necessários para que sejam atingidos os objetivos e metas, tal como definidos pela política econômico-social. O disposto no § 5º do art. 165 da Constituição Federal, não deixa qualquer dúvida a respeito: "Art. 165. .................................................................................................. ... § 5º. A lei orçamentária compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. ..." Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 16. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 16 4 - Metodologia de elaboração 4.1 - Introdução Independentemente do porte do município, ou mesmo de sua estrutura administrativa, a elaboração da proposta orçamentária deverá obedecer a uma metodologia de trabalho, da qual participarão todos os setores envolvidos, inclusive com a participação popular e a realização de audiências públicas, conforme previsto no parágrafo único do artigo 48, da Lei Complementar nº 101, de 2000. A necessidade das audiências públicas é assegurada, também, pela Lei nº 10.257, de 2001 - Estatuto da Cidade - que em seu artigo 44, chega a dispor que esta é obrigatória para a aprovação do respectivo projeto pela Câmara Municipal. Para que o administrador venha a conduzir uma gestão responsável, é primordial que a proposta orçamentária tenha, por início, a previsão da receita. Isto porque será esta que estabelecerá o limite para a realização das despesas (previsão do equilíbrio orçamentário, ou seja, não se gastar mais do que se arrecadar), obedecendo-se ainda os parâmetros fixados na Lei de Diretrizes Orçamentárias (metas fiscais, com determinação dos resultados, primário e nominal, a serem alcançados; riscos fiscais, reserva de contingência etc.). A previsão da receita precedente aos demais atos deriva, também, de impositivo legal; suas estimativas, inclusive da receita corrente líquida, deverão estar disponibilizadas ao Poder Legislativo e ao Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento da proposta orçamentária, conforme previsto no § 3º do artigo 12, da Lei Complementar nº 101: "Art. 12. ................................................................................................... ............... § 3º - O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo." Em nível de governo municipal, a elaboração do orçamento para o exercício de 2010 não se apresentará como tarefa por demais dificultosa. Isto devido ao fato de que este exercício - 2010 - se trata do primeiro período relativo ao Plano Plurianual - PPA 2010-2013, cuja elaboração ocorre praticamente concomitante com este. Considerando o atual nível de detalhamento exigido para o Plano Plurianual, assim como diante do fato de que também este deva, na sua elaboração, iniciar-se pela projeção das receitas municipais para todo o período por ele abrangido, certamente, poucas modificações ou mesmo ajustes se farão necessários por oportunidade da elaboração da proposta orçamentária. 4.2 - Consolidação dos orçamentos Conforme expressa disposição contida no § 5º, do artigo 165 da Constituição Federal, tem-se que a lei orçamentária anual compreenderá: o orçamento fiscal referente aos Poderes da União (aqui se entenda do Município), seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Dentro desse mesmo enfoque, o inciso III, do artigo 50, da Lei Complementar nº 101, de 2000, determina que as demonstrações contábeis compreenderão, isoladas e conjuntamente, as transações e operações de cada órgão, fundo, ou entidade da administração direta, autárquica, fundacional, e, inclusive, das empresas estatais dependentes (aquelas que são mantidas com recursos do Tesouro Municipal). Para atendimento das normas ora mencionadas, o orçamento anual deverá contemplar as receitas e as despesas de todas as entidades mencionadas de forma que a lei orçamentária anual passa a ser um instrumento único de previsão de receita e de fixação da despesa. Deve-se observar, no entanto, que a execução orçamentária de cada uma das entidades contempladas na lei orçamentária deverá ser realizada isoladamente, cabendo à contabilidade geral do Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 17. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 17 Município, a ser realizada pela Prefeitura, proceder a consolidação das receitas e das despesas de todas as entidades municipais por intermédio da incorporação mensal dos balancetes dessas entidades, É indispensável que as entidades da administração indireta (autarquias, fundações públicas e empresas dependentes) sejam incluídas na lei orçamentária anual como unidades orçamentárias, vinculadas ao órgão a que estejam subordinadas. Tendo por base a estimativa da receita, o setor responsável pela elaboração da proposta orçamentária, ouvindo os responsáveis de cada unidade orçamentária, procederá a sua adequação e consolidação. Certamente, esta fase se constitui na mais atribulada dentre todas aquelas que antecedem à redação do projeto de lei orçamentária anual. Isto porque nem todos poderão ser atendidos na plenitude de suas pretensões; até mesmo os Chefes de Poderes. Dentre outras preocupações, também é nessa fase em que deverão estar previstos, conforme adiante veremos em item próprio, os parâmetros constitucionais tais como aplicação no ensino, despesas do Legislativo, remuneração dos agentes políticos, despesas com pessoal etc. Esta é uma fase de trabalho técnico especializado. Nesta fase, os técnicos encarregados da elaboração do projeto final da proposta orçamentária deverão verificar: o equilíbrio entre o total da receita e o da despesa; a classificação correta das receitas de acordo com a tabela atualizada do Ministério da Fazenda; a classificação correta da despesa quanto às codificações: local, funcional e econômica; se os programas, projetos e atividades estão previstos no Plano Plurianual e nas Diretrizes Orçamentárias; se as despesas com o Legislativo, ensino, saúde, pessoal, e inativos, estão dentro dos índices legais. Já que falando na correta classificação das receitas e das despesas, importante destacar a inovação trazida pela Lei nº 4.320, de 1964, ao instituir o orçamento-programa e sepultando o orçamento clássico ou tradicional, que se constituía apenas em uma previsão de receitas e autorização de despesas. A base de classificação do orçamento-programa é a classificação funcional programática, fixada por diversas Portarias que continham a codificação para as funções, para os programas e para os subprogramas. A Portaria atualmente em vigor, trata-se da Portaria nº 42, de 14.4.1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, a qual simplesmente apresenta codificação para classificação funcional (funções e subfunções), não deixando, contudo, de alicerçar-se também em programas. A classificação funcional traduz o esquema e detalhamento de trabalho do programa de governo, mediante a utilização dos seguintes conceitos: Função: deve entender-se o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Subfunção: representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público. Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 18. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 18 Operações especiais: as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 4.3 - Estimativa da receita A estimativa da receita é tratada pela Lei nº 4.320, de 1964, em seus artigos 29 a 31. Conforme os artigos citados, esta terá por base as demonstrações mensais da receita arrecadada, segundo as rubricas, pelo menos dos três últimos exercícios, considerando ainda as circunstâncias de ordem conjuntural e outras que possam afetar a produtividade de cada fonte de receita. Com a edição da Lei Complementar nº 101, de 2000, a estimativa da receita passou a estar subordinada, também, aos seguintes requisitos (LC 101, art. 12): "Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas." Em relação à receita, a Lei Complementar nº 101 traz dispositivos mais contundentes, inclusive fixando penalidade, conforme os termos de seu artigo 11: "Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos." Ainda em relação à receita, a mesma Lei Complementar nº 101 apresenta outra novidade. Trata-se da adoção de medidas de compensação quanto a atos governamentais que importem em renúncia de receita, conforme as disposições contidas em seu artigo 14: Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 1º. A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. § 2º. Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. § 3º. O disposto neste artigo não se aplica: I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º; II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. Resumindo, pode-se dizer que nesta fase o setor competente da Prefeitura Municipal deverá proceder a uma análise individualizada da evolução de cada receita nos últimos doze meses que antecedem a elaboração da proposta, e estabelecerá o valor projetado a ser orçado, considerando nesta projeção as Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal
  • 19. Boletim de Administração Pública Municipal Parte: Cursos 2009 Assunto: Orçamento 2010 CURSOS Atualização: Página: 19 alterações tributárias e a conjuntura econômica do País e do Município, que possam refletir de forma positiva ou negativa na arrecadação municipal. Métodos simples de estatística poderão fornecer subsídios para a obtenção de estimativas realísticas, sendo desaconselhável, nos levantamentos estatísticos, a utilização de períodos longos para evitar diluição dos valores durante o processo. Como mencionado na introdução deste título, nunca é demais lembrar que a previsão da receita deverá estar disponibilizada ao Poder Legislativo e ao Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento da proposta orçamentária, segundo o que dispõe a Lei Complementar nº 101, em seu artigo 12, § 3º. Considerando que o orçamento deve ser consolidado, integrando todas as operações dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, na estimativa da receita deverão estar contempladas as chamadas receitas correntes e de capital "intra-orçamentárias", conforme dispõe a Portaria Interministerial nº 338, de 26.4.2006, das Secretarias do Tesouro Nacional e de Orçamento Federal, respectivamente, dos Ministérios da Fazenda e de Planejamento, Orçamento e Gestão, a qual alterou o Anexo I da Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 2001. Segundo o que dispõe o artigo 1º desta Portaria Interministerial, são definidas como intra-orçamentárias as operações que resultem de despesas de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições, quando o recebedor dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de governo. Ainda nos termos desta Portaria Interministerial, as classificações dessas operações - na receita - serão identificadas pela "substituição" dos dígitos relativos ao 1º nível das categorias econômicas (1 e 2) pelos dígitos 7, em se tratando de receita intra-orçamentária corrente, ou 8, em se tratando de receita intra-orçamentária de capital, mantendo-se os demais dígitos da codificação da receita. A própria estimativa da receita, ao se dar de forma individualizada por rubrica, já nos leva à sua classificação, nos termos das disposições legais. Entretanto, o assunto da classificação da receita se encontra abordado, de forma mais abrangente, na apostila "Classificações Orçamentárias - 2008" que integra o material deste curso. 4.3.1 - Operações de crédito De acordo com o artigo 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000, cabe ao Ministro da Fazenda verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles contratados, direta ou indiretamente. Para a realização de operações de crédito, o município deverá atender as seguintes condições: I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei especifica; II - inclusão no orçamento ou em crédito adicional, dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operação por antecipação da receita; III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externa; V - atendimento do disposto no inciso III, do artigo 167 da Constituição; VI - observância das demais restrições estabelecidas na Lei Complementar nº 101. 4.3.2 - Transferências voluntárias A previsão na Lei Orçamentária de receitas provenientes de convênios, para a realização de despesas custeadas com recursos transferidos por outras esferas de governo, dependerá da existência prévia de lei que autorize a celebração dos referidos convênios, cuja classificação orçamentária da receita Fiorilli Soc. Civil Ltda.-Software - Assistência e Consultoria Municipal