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A INELEGIBILIDADE DECORRENTE DE REJEIÇÃO DE CONTAS E DE
JULGAMENTO DOS ATOS DE ORDENAÇÃO DE DESPESAS PELOS
TRIBUNAIS DE CONTAS
Viviane Macedo Garcia1
O presente artigo pretende revisar o entendimento doutrinário e
jurisprudencial a respeito da hipótese de inelegibilidade prevista no Art. 1o, inciso I,
alínea “g” da Lei Complementar 064/1990, com a redação dada pela Lei da Ficha
Limpa – Lei Complementar 135/2010.
O texto original da Lei Complementar 064/1990 previa a inelegibilidade
por cinco anos, daqueles que tivessem suas contas relativas ao exercício de cargos ou
funções públicas (prestação de contas anual) rejeitadas por irregularidade insanável e
por decisão irrecorrível, salvo se a questão estivesse submetida à apreciação do Poder
Judiciário.
A Lei Complementar 135/2010 modificou a redação do art. 1o, I, “g”,
determinando que a irregularidade insanável que determina a inelegibilidade é
somente aquela que configura ato doloso de improbidade administrativa e, além da
rejeição de contas, incluiu os julgamentos referentes aos atos de ordenação de
despesas realizados pelos Tribunais de Contas no uso da competência prevista no art.
71, II da Constituição da República. A Lei da Ficha Limpa também alterou o prazo de
inelegibilidade de 05 para 08 anos e modificou a expressão “salvo se a questão houver
sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário” por “salvo se
houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário”. Portanto, a partir da vigência
da lei não basta apenas submeter a questão à justiça, é necessário que haja um
provimento jurisdicional, liminar ou definitivo, suspendendo ou anulando a decisão
da Corte de Contas.
Advogada eleitoralista sócia do escritório Garcia e Macedo Advogados Associados. Mestre. Membro1
fundador da ABRADEP – Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político.
A modificação legislativa, inicialmente, gerou as seguintes questões: os
Tribunais de Contas possuem competência para analisar ou declarar a existência de
improbidade administrativa? Os Tribunais de Contas têm competência para analisar
os aspectos subjetivos do ato, se culposo ou doloso? A inelegibilidade, referente ao
julgamento de contas de gestão previstas no inciso II do art. 71, aplica-se somente ao
ordenador de despesas ou também ao gestor?
As competências dos Tribunais de Contas, na execução do Controle
Externo da Administração Pública estão previstas no Art. 71 da Constituição da
República de 1988. Importam para o direito eleitoral, as competências previstas nos
incisos I e II que referem-se, respectivamente, à elaboração de parecer prévio das
contas anuais de governo cuja competência para o julgamento é do Poder Legislativo,
e aos julgamentos das contas de gestão proferidos pelos Tribunais de Contas.
Independentemente da controvérsia existente na doutrina a respeito do
caráter jurisdicional ou administrativo dos julgamentos dos Tribunais de Contas, a
Justiça Eleitoral entende que não cabe às Cortes de Contas a apreciação do elemento
subjetivo e a respeito da configuração de improbidade administrativa. Tal análise é
realizada pela Justiça Eleitoral quando do pedido de registro de candidatura .2
Por óbvio, não cabe à Corte de Contas decretar a inelegibilidade de agente
público, matéria de competência exclusiva da Justiça Eleitoral.
O Tribunal Superior Eleitoral já decidiu que os Prefeitos também
respondem pelas prestações de contas de gestão, se tiverem atuado na qualidade de
ordenadores de despesas .3
Assim, em resposta às questões propostas temos que os Tribunais de
Contas não possuem competência para declarar a inelegibilidade de gestor público,
nem apreciar a ocorrência de improbidade administrativa ou do aspecto subjetivo do
TSE. RO - Recurso Ordinário nº 43081 - Recife/PE, Acórdão de 27/11/2014. Relator Ministro Gilmar2
Ferreira Mendes. Publicado na Sessão do dia 27/11/2014).
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ato (culposo ou doloso). Os gestores respondem pelas contas de gestão, se atuarem
como ordenadores de despesas.
Quanto à configuração de improbidade administrativa, importante
observar que o Tribunal Superior Eleitoral fixou entendimento que no caso da
inelegibilidade prevista no art. 1o, I, “l” da LC 64/90, para o indeferimento do pedido
de registro de candidatura deverá restar provado além da condenação por improbidade
administrativa, que o ato seja doloso, e que tenha cumulativamente causado prejuízo
ao erário e enriquecimento ilícito .4
Ora se para a configuração de inelegibilidade decorrente de condenação
judicial por ato de improbidade administrativa (art. 1o, I, “l” da Lei Complementar
64/1990), o Tribunal Superior Eleitoral exige a presença cumulativa do elemento
subjetivo dolo, prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito, mais ainda tais requisitos
deverão ser exigidos para a configuração da inelegibilidade prevista no art. 1o, I, “g”,
posto que no curso do processo administrativo do Tribunal de Contas o gestor não
realiza defesa a respeito dos requisitos configuradores de improbidade administrativa,
tal como é realizado nas ações civis públicas. Tampouco no processo de registro de
candidatura, dado a celeridade exigida no processo, é facultado ao postulante amplos
meios probatórios para comprovar a inocorrência de improbidade administrativa.
Contudo, observa-se que a Justiça Eleitoral não tem realizado análise
aprofundada dos requisitos para a configuração de improbidade administrativa,
admitindo a ocorrência de dolo genérico, e presumindo o dolo quando da ocorrência
de algumas irregularidades tais como dispensas indevidas de licitações ,5
TSE. Processo 1137-97.2014.626.0000. RO - Recurso Ordinário nº 113797 - São Paulo/SP. Acórdão4
de 30/09/2014. Relator Ministro João Otávio de Noronha. Publicado na Sessão do dia 30/09/2014.
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irregularidades em prestação de contas do FUNDEB , descumprimento do art. 29-A6
da CF/88 e aplicação de verbas federais em desacordo com convênio .7 8
A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral está na contramão de toda
a construção doutrinária administrativista que entende que a configuração de
improbidade administrativa exige a presença de dolo específico. Improbidade
administrativa significa desonestidade. Não existe desonestidade culposa. O elemento
volitivo é da essência do ato de improbidade administrativa.
Ausente o dolo, ausente a má-fé, ausente a culpa grave nos tipos do art. 10
da Lei 8.429/92 não há que se falar em improbidade administrativa, já que não se
admite a responsabilização objetiva dos administradores por atos de mera conduta.
Diante do exposto, concluímos que, para a configuração da inelegibilidade
prevista no art. 1o, inciso I, alínea “g” da Lei Complementar 64/1990, deverão estar
presentes os seguintes requisitos cumulativos a serem auferidos pela Justiça Eleitoral
no processo de registro de candidatura:
i) Reprovação de contas de governo (prestação de contas anuais) pelo
Poder Legislativo ou reprovação de contas de gestão em processo de
Tomada de Contas Especial, prestação de contas de convênios ou atos de
ordenação de despesa pelo Tribunal de Contas competente;
ii) decisão irrecorrível no âmbito administrativo;
iii) desaprovação devido a irregularidade insanável;
iv) irregularidade que configure ato de improbidade administrativa
tipificado na Lei 8.429/1992;
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vi) lesão ao erário;
vii) enriquecimento ilícito;
viii)prazo de oito anos contados da decisão não exaurido;
ix) decisão não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.

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Inelegibilidade decorrente de rejeição de contas e de julgamento dos atos de ordenação de despesas pelos tribunais de contas

  • 1. A INELEGIBILIDADE DECORRENTE DE REJEIÇÃO DE CONTAS E DE JULGAMENTO DOS ATOS DE ORDENAÇÃO DE DESPESAS PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS Viviane Macedo Garcia1 O presente artigo pretende revisar o entendimento doutrinário e jurisprudencial a respeito da hipótese de inelegibilidade prevista no Art. 1o, inciso I, alínea “g” da Lei Complementar 064/1990, com a redação dada pela Lei da Ficha Limpa – Lei Complementar 135/2010. O texto original da Lei Complementar 064/1990 previa a inelegibilidade por cinco anos, daqueles que tivessem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas (prestação de contas anual) rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível, salvo se a questão estivesse submetida à apreciação do Poder Judiciário. A Lei Complementar 135/2010 modificou a redação do art. 1o, I, “g”, determinando que a irregularidade insanável que determina a inelegibilidade é somente aquela que configura ato doloso de improbidade administrativa e, além da rejeição de contas, incluiu os julgamentos referentes aos atos de ordenação de despesas realizados pelos Tribunais de Contas no uso da competência prevista no art. 71, II da Constituição da República. A Lei da Ficha Limpa também alterou o prazo de inelegibilidade de 05 para 08 anos e modificou a expressão “salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário” por “salvo se houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário”. Portanto, a partir da vigência da lei não basta apenas submeter a questão à justiça, é necessário que haja um provimento jurisdicional, liminar ou definitivo, suspendendo ou anulando a decisão da Corte de Contas. Advogada eleitoralista sócia do escritório Garcia e Macedo Advogados Associados. Mestre. Membro1 fundador da ABRADEP – Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político.
  • 2. A modificação legislativa, inicialmente, gerou as seguintes questões: os Tribunais de Contas possuem competência para analisar ou declarar a existência de improbidade administrativa? Os Tribunais de Contas têm competência para analisar os aspectos subjetivos do ato, se culposo ou doloso? A inelegibilidade, referente ao julgamento de contas de gestão previstas no inciso II do art. 71, aplica-se somente ao ordenador de despesas ou também ao gestor? As competências dos Tribunais de Contas, na execução do Controle Externo da Administração Pública estão previstas no Art. 71 da Constituição da República de 1988. Importam para o direito eleitoral, as competências previstas nos incisos I e II que referem-se, respectivamente, à elaboração de parecer prévio das contas anuais de governo cuja competência para o julgamento é do Poder Legislativo, e aos julgamentos das contas de gestão proferidos pelos Tribunais de Contas. Independentemente da controvérsia existente na doutrina a respeito do caráter jurisdicional ou administrativo dos julgamentos dos Tribunais de Contas, a Justiça Eleitoral entende que não cabe às Cortes de Contas a apreciação do elemento subjetivo e a respeito da configuração de improbidade administrativa. Tal análise é realizada pela Justiça Eleitoral quando do pedido de registro de candidatura .2 Por óbvio, não cabe à Corte de Contas decretar a inelegibilidade de agente público, matéria de competência exclusiva da Justiça Eleitoral. O Tribunal Superior Eleitoral já decidiu que os Prefeitos também respondem pelas prestações de contas de gestão, se tiverem atuado na qualidade de ordenadores de despesas .3 Assim, em resposta às questões propostas temos que os Tribunais de Contas não possuem competência para declarar a inelegibilidade de gestor público, nem apreciar a ocorrência de improbidade administrativa ou do aspecto subjetivo do TSE. RO - Recurso Ordinário nº 43081 - Recife/PE, Acórdão de 27/11/2014. Relator Ministro Gilmar2 Ferreira Mendes. Publicado na Sessão do dia 27/11/2014). TSE. 401-37.2014.606.0000. RO - Recurso Ordinário nº 40137 - Fortaleza/CE. Relator Ministro3 Henrique Neves da Silva. Acórdão de 26/08/2014. Publicado na Sessão do dia 27/08/2014.
  • 3. ato (culposo ou doloso). Os gestores respondem pelas contas de gestão, se atuarem como ordenadores de despesas. Quanto à configuração de improbidade administrativa, importante observar que o Tribunal Superior Eleitoral fixou entendimento que no caso da inelegibilidade prevista no art. 1o, I, “l” da LC 64/90, para o indeferimento do pedido de registro de candidatura deverá restar provado além da condenação por improbidade administrativa, que o ato seja doloso, e que tenha cumulativamente causado prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito .4 Ora se para a configuração de inelegibilidade decorrente de condenação judicial por ato de improbidade administrativa (art. 1o, I, “l” da Lei Complementar 64/1990), o Tribunal Superior Eleitoral exige a presença cumulativa do elemento subjetivo dolo, prejuízo ao erário e enriquecimento ilícito, mais ainda tais requisitos deverão ser exigidos para a configuração da inelegibilidade prevista no art. 1o, I, “g”, posto que no curso do processo administrativo do Tribunal de Contas o gestor não realiza defesa a respeito dos requisitos configuradores de improbidade administrativa, tal como é realizado nas ações civis públicas. Tampouco no processo de registro de candidatura, dado a celeridade exigida no processo, é facultado ao postulante amplos meios probatórios para comprovar a inocorrência de improbidade administrativa. Contudo, observa-se que a Justiça Eleitoral não tem realizado análise aprofundada dos requisitos para a configuração de improbidade administrativa, admitindo a ocorrência de dolo genérico, e presumindo o dolo quando da ocorrência de algumas irregularidades tais como dispensas indevidas de licitações ,5 TSE. Processo 1137-97.2014.626.0000. RO - Recurso Ordinário nº 113797 - São Paulo/SP. Acórdão4 de 30/09/2014. Relator Ministro João Otávio de Noronha. Publicado na Sessão do dia 30/09/2014. TSE. Processo143-26.2014.624.0000. AgR-RO - Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 143265 - Florianópolis/SC. Acórdão de 17/12/2014. Relatora Ministra Luciana Christina Guimarães Lóssio. Publicado em Sessão do dia 17/12/2014
  • 4. irregularidades em prestação de contas do FUNDEB , descumprimento do art. 29-A6 da CF/88 e aplicação de verbas federais em desacordo com convênio .7 8 A jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral está na contramão de toda a construção doutrinária administrativista que entende que a configuração de improbidade administrativa exige a presença de dolo específico. Improbidade administrativa significa desonestidade. Não existe desonestidade culposa. O elemento volitivo é da essência do ato de improbidade administrativa. Ausente o dolo, ausente a má-fé, ausente a culpa grave nos tipos do art. 10 da Lei 8.429/92 não há que se falar em improbidade administrativa, já que não se admite a responsabilização objetiva dos administradores por atos de mera conduta. Diante do exposto, concluímos que, para a configuração da inelegibilidade prevista no art. 1o, inciso I, alínea “g” da Lei Complementar 64/1990, deverão estar presentes os seguintes requisitos cumulativos a serem auferidos pela Justiça Eleitoral no processo de registro de candidatura: i) Reprovação de contas de governo (prestação de contas anuais) pelo Poder Legislativo ou reprovação de contas de gestão em processo de Tomada de Contas Especial, prestação de contas de convênios ou atos de ordenação de despesa pelo Tribunal de Contas competente; ii) decisão irrecorrível no âmbito administrativo; iii) desaprovação devido a irregularidade insanável; iv) irregularidade que configure ato de improbidade administrativa tipificado na Lei 8.429/1992; v) elemento subjetivo – dolo específico; TSE. Processo 518-17.2014.610.0000. AgR-RO - Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 518176 - São Luís/MA. Acórdão de 14/10/2014. Relatora Ministra Luciana Christina Guimarães Lóssio. Publicado na Sessão do dia14/10/2014 TSE. Processo709-18.2014.626.0000. AgR-RO - Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 709187 - São Paulo/SP. Acórdão de 04/11/2014. Relatora Ministra Maria Thereza Rocha de Assis Moura. Publicado em Sessão do dia 04/11/2014 TSE. Processo344-78.2014.611.0000. AgR-RO - Agravo Regimental em Recurso Ordinário nº 344788 - Cuiabá/MT. Acórdão de 01/10/2014. Relator Ministro Henrique Neves da Silva. Publicado na Sessão do dia 01/10/2014
  • 5. vi) lesão ao erário; vii) enriquecimento ilícito; viii)prazo de oito anos contados da decisão não exaurido; ix) decisão não suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário.