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Texto publicado na REVISTA DE PROCESSO COMPARADO-RPC, Ano 02, Volume
3, Junho de 2016. Editora Revista dos Tribunais, p. 159-187
DA NECESSIDADE DE HARMONIZAÇÃO DO ART. 554, §§ 1º E 2º DO NOVO
CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL BRASILEIRO (LEI FEDERAL 11.105/2015) COM
AS GARANTIAS PROCESSUAIS DO PACTO INTERAMERICANO DE DIREITOS
HUMANOS: DO NECESSÁRIO CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE
Rogerio de Vidal Cunha1
Ana Paula Bello Cunha2
RESUMO: O presente trabalho pretende analisar a necessidade da
harmonização das disposições previstas no artigo 554, §§ 1º e 2º do novo
Código de Processo Civil Brasileiro (Lei Federal n.º 13.105 de 16/03/2015)
com os precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH)
especialmente àqueles relativos ao direito de ser ouvido em juízo quando
presente a figura de um conflito fundiário.
PALAVRAS-CHAVE: Direitos Humanos Controle Convencionalidade
CIDH Processo Civil
ABSTRACT: This paper aims to examine the need to harmonize the
provisions of Article 554, paragraphs 1 and 2 of the new Brazilian Civil
Procedure Code ( Federal Law No. 13.105 of 03/16/2015 ) with the precedents
of Inter-American Court of Human Rights (IACHR ), especially those relating
to the right to be heard in court when this figure of a land conflict.
Keywords: Human Rights Control Conventionality IACHR Civil Procedure
I - Introdução
O Brasil é signatário original da Convenção Americana sobre Direitos Humanos
(Pacto de San José da Costa Rica) tendo, contudo, promulgado, ou seja, internalizado a
convenção somente em 25 de setembro de 19923
e em que pese a previsão constitucional do
art.7º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias de que o Brasil propugnaria pela
formação de um tribunal internacional dos direitos humanos somente em dezembro de 1998,
por meio do Decreto Legislativo n.º 89, de 3 de dezembro de 1998, o Congresso Nacional
aprovou a solicitação de reconhecimento obrigatório da jurisdição da Corte Interamericana de
1
Juiz de Direito do Estado do Paraná, Ex-Professor da Universidade da Região da Campanha (RS), Ex-Professor
da Universidade Norte Paraná – UNOPAR (PR), Ex-Professor da Faculdade Dom Bosco de Cornélio Procópio
(PR).
2
Acadêmica do Curso de Direito das Faculdades Unificadas de Foz do Iguaçu- UNIFOZ
3
Decreto n.º 678, de 6 de novembro de 1992
Direitos Humanos (Corte IDH), e, somente pelo Decreto n.4.463/2002 o Brasil finalmente
reconheceu como obrigatória e por prazo indeterminado a jurisdição daquela Corte, motivo pelo
qual a questão do controle de convencionalidade ainda é tema pouco discutido em doutrina e
pouco aplicado no julgamento dos tribunais ordinários e superiores.
Ainda são raras as decisões judiciais que realizam o controle de convencionalidade do
direito interno com a finalidade de obter a harmonia deste com os preceitos da Convenção
Americana sobre Direitos Humanos –Pacto de San José da Costa Rica (Pacto IDH) e com isso
fomentar um sistema mais amplo de proteção aos direitos humanos com a conjugação das
normas de direitos fundamentais previstas na Constituição com os direitos humanos
materializados pelo Pacto de San José.
Mas não basta que haja esta harmonização, é necessário que o aplicador do direito,
inclusive os tribunais superiores, reconheçam que a Corte Interamericana de Direitos Humanos
(Corte IDH) é o órgão julgador máximo desse sistema sendo seus precedentes obrigatórios para
os países que submetem-se à sua jurisdição contenciosa.
O objetivo do presente trabalho é demostrar a inadequação dos precedentes nacionais
sobre a citação por edital no âmbito de conflitos fundiários que admitem que a pluralidade de
ocupantes, bem como a dificuldade de sua identificação é suficiente para determinar a sua
citação por edital.
Em tais casos, não que seja impossível tal citação, se deve, como se pretende
demonstrar, realizar o controle difuso de convencionalidade do artigo 554, §1º do novo Código
de Processo Civil Brasileiro (Lei Federal n.º 13.105 de 16/03/2015) à luz dos precedentes da
Corte IDH, harmonizando o direito interno e garantindo a máxima eficácia do art. 8º da
Convenção.
II – A posição dos pactos sobre direitos humanos no direito do Brasil e América Latina
O debate sobre a posição das normas definidoras de direitos humanos no plano
normativo interno de cada país não é questão nova, mas, especialmente na américa latina, após
as sucessivas redemocratizações de seus países, mergulhados em ditaduras civis ou militares
nos anos 60 e 70, ganha força como instrumento de controle contra os possíveis arbítrios do
Estado frente ao indivíduo.
Nesse processo de redemocratização o direito dos direitos humanos, bem como a
competência contenciosa da Corte IDH ganha papel de destaque nos novos textos
constitucionais e julgamentos das cortes supremas dos países da américa latina.
Como referem Diego Eduardo López-Medina e Astrid Liliana Sánchez-Mejía4
:
Dicha internacionalización de las constituciones nacionales há estado relacionada con
varios factores: en primer lugar, con la esperanza de que el cumplimiento del derecho
internacional pueda servir como garantía pacifista contra la repetición de los horrores
de la guerra, o como mecanismo para impedir la consolidación de Estados por fuera del
marco de la legalidad internacional; en segundo lugar, se pretende que la incorporación
del DIDH al derecho interno aumente los niveles de respeto a los mismos, y, por último,
es evidente que los procesos de interdependencia desarrollados em las relaciones
internacionales, en los últimos años han llevado a los tratados internacionales de
derechos humanos (TIDH) a ser uno de sus principales componentes a nivel
diplomático, político y jurídico.
Não por outra razão em seu processo de redemocratização várias nações do espectro
latino americano optaram pela inclusão direta das normas definidoras de direitos humanos ao
seu bloco de constitucionalidade, como o fizeram a Argentina5
(1994), Chile6
(2005), Paraguai7
4
LÓPEZ-MEDINA, Diego Eduardo. SÁNCHEZ-MEJÍA, Astrid Liliana. La armonización del derecho
internacional de los derechos humanos con el derecho penal colombiano. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int.
ildi Bogotá (Colombia) N° 12: 317-352, Edición Especial 2008. P. 317-352
5
Constitucion de la Nacion Argentina: Articulo 75o.- Corresponde al Congreso: Aprobar o desechar tratados
concluidos con las demas naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos on la Santa Sede.
Los tratados y concordatos tienen jerarquia superior a las leyes. La Declaracion Americana de los Derechos y
Deberes del Hombre; la Declaracion Universal de Derechos Humanos; la Convencion Americana sobre Derechos
Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Economicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Politicos y su Protocolo Facultativo; la Convencion sobre la Prevencion y la Sancion del Delito
de Genocidio; la Convencion Internacional sobre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminacion Racial;
la Convencion sobre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminacion contra la Mujer; la Convencion contra
la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencion sobre los Derechos del Ninho;
en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquia constitucional, no derogan articulo alguno de la primera parte
de esta Constitucion y deben entenderse complementarios de los derechos y garantias por ella reconocidos. Solo
podran ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacion de las dos terceras partes
de la totalidad de los miembros de cada Camara.
6
Constituicion Politica de la República : Artículo 5° La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio
se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta
Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio. El ejercicio de
la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana.
Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así
como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes
7
Constitución del Paraguay: Artículo 137. La ley suprema de la República es la Constitución . Ésta, los tratados,
convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras
disposiciones jurídicas de inferior jerarquia sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional
en el orden de prelación enunciado
Art. 142. Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrán ser denunciados sino por los
procedimientosque rigen para la enmienda de esta Constitución.
Artículo 143. La República del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se
ajusta a los siguientes principios ... la protección internacional de los derecho humanos.
Artículo 145. La República del Paraguay, en condiciones de igualad con otros Estados, admite un orden jurídico
supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del
desarrollo
(1992), México8
(1917, com a reforma sobre direitos humanos implantada em 2011), Equador9
(2008), Venezuela10
(1999), Peru11
(1993), Colômbia12
(1991), Guatemala (1993)13
dentro
outros.
É interessante que todos os países citados enfrentam a questão sob a ótica de garantir
a supremacia das normas definidoras de direitos humanos sobre o direito ordinário, na maioria
dos casos a condicionar a sua validade material à adequação aos preceitos internacionais, sem,
contudo dar-lhes eficácia modificativa da Constituição no que esta representa o patamar mínimo
de proteção, de forma que essa superioridade se opera no campo da complementariedade das
normas internacionais com a garantia máxima do direitos do homem.
Não por outra razão, o controle de convencionalidade não deve ser visto como oposto
ao controle de constitucionalidade mas sim como instrumento complementariedade entre as
normas constitucionais e convencionais.
Foi exatamente esta a conclusão adotada pela Corte IDH no Caso Gelman Vs.
Uruguai14
:
88. En consecuencia, la pretensión de oponer el deber de los tribunales internos de
realizar el control de constitucionalidad al control de convencionalidad que ejerce la
8
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los
tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia.(Adicionado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011)
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las
violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. (Adicionado mediante Decreto
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011)
9
Constituicion del Ecuador : Art. 11. EI ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios:
3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos
humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo
o judicial, de oficio o a petición de parte.
10
Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela: Artículo 23. Los tratados, pactos y convenciones
relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen
en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las
estabelecidas por esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los
tribunales y demás órganos del Poder Público.
11
Constitución Política del Perú. Disposiciones Finales y Transitorias. Cuarta. Las normas relativas a los derechos
y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la declaración Universal de
Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
12
Constitución Política de Colombia: Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el
Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno.
Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales
sobre derechos humanos ratificados por Colombia.
13
Constitución Política de la Republica De Guatemala: Artículo 46.- Preeminencia del Derecho Internacional. Se
establece el principio general de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y
ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno
14
Resolução de 20 de março de 2013. Supervisão de cumprimento de sentença. Disponível em
http://goo.gl/a0iAYw
Corte, es en realidad un falso dilema, pues uma vez que el Estado ha ratificado el
tratado internacional y reconocido la competencia de sus órganos de control,
precisamente a través de sus mecanismos constitucionales, aquéllos pasan a conformar
su ordenamento jurídico. De tal manera, el control de constitucionalidad implica
necesariamente un control de convencionalidad, ejercidos de forma complementaria.
Como decidiu, inclusive a Corte Constitucional da Guatemala na Sentença n.º 19-10-
9015
:
Esta Corte estima conveniente definir su posición al respecto. Para ello parte del
principio hermenéutico de que la Constitución debe interpretarse como un conjunto
armónico, en el significado de que cada parte debe determinarse en forma acorde con
las restantes, que ninguna disposición debe ser considerada aisladam ente y que de be
preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas
cláusulas del texto. Em primer término, el hecho de que la Constitución haya
establecido esa supremacía sobre el Derecho interno debe entenderse como su
reconocimiento a la evolución que en materia de derechos humanos se há dado y tiene
que ir dando, pero su jerarquización es la de ingresar al ordenamiento jurídico com
carácter de norma constitucional que concuerde con su conjunto, pero nunca con pote
stad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos por la eventualidad de entrar
en contradicción con normas de la propia Constitución, y este ingreso se daría no por
vía de su artículo 46, sino -en consonancia con el artículo 2. de la Convención- por la del
primer párrafo del 44 constitucional.
Aliás, nem mesmo os julgamentos da Corte IDH tem a pretensão de que a prevalência
dos direitos humanos sobre as normas internas, tenha essa eficácia modificadora das
constituições, ao contrário, a corte prega a natureza complementar ou subsidiária das normas
definidoras de direitos humanos como instrumento de maior proteção. Foi o decidido no Caso
Gelman Vs. Uruguay16
:
87. Em atención a todo lo anterior, la Corte reitera, por un lado, que sus sentencias
producen el efecto de cosa juzgada y tienen carácter vinculante, lo cual deriva de la
ratificación de la Convención y del reconocimiento de la jurisdicción del Tribunal ,
actos soberanos que el Estado Parte realizo conforme sus procedimientos
constitucionales y, por otro, que el control de convencionalidade es una obligación de
las autoridades estatales y su ejercicio compete, solo subsidiaria o
complementariamente, a la Corte Interamericana cuando un caso ha sido sometido a
su jurisdicción.
88.En consecuencia, la pretensión de oponer el deber de los tribunales internos de
realizar el control de constitucionalidad al control de convencionalidade que ejerce la
Corte , es en realidad um falso dilema, pues una vez que el Estado ha ratificado el
tratado internacional y reconocido la competencia de sus órganos de control,
precisamente a través de sus mecanismos constitucionales , aquéllos passa na conformar
su ordenamento jurídico. De tal manera, el control de constitucionalidade implica
necessariamente un control de convencionalidade , ejercidos de forma complementaria.
15
GUATELMA, Constitución Política de la Republica de Guatemala (Aplicada en fallos de la Corte de
Constitucionalidad), disponível em http://goo.gl/Vkr2Rr , acesso em 20/09/2015
16
Resolução de 20 de março de 2013. Supervisão de cumprimento de sentença
Essa supremacia não decorre de um ato da Corte IDH, mas sim de um ato soberano
dos países que são signatários do Pacto IDH e que, conforme as suas normatizações
constitucionais aceitaram voluntariamente submeter-se ao caráter contencioso da Corte.
Se de um lado o processo de redemocratização nos demais países latino americanos
implicou no socorro ao direito internacional dos direitos humanos para a garantia perene dos
direitos individuais, a Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988,
ainda que tenha previsto no art. 4º, inciso II, que nas suas relações internacionais seria Brasil
regido pelo princípio da prevalência dos direitos humanos, bem como no art. 7º do Ato das
disposições constitucionais transitórias tenha fixado que a nação brasileira pugnaria pela
criação de um tribunal internacional de direitos humanos, não trouxe qualquer disposição
específica sobre a posição das normas definidoras de direitos humanos no direito interno.
Somente com a Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, a Constituição
da República passou a trazer disposições mais densas sobre o papel dos tratados definidores de
direitos humanos no direito interno, especialmente por meio do §3º do Art. 5º:
§ 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos
votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.
Por meio dessa norma a Constituição brasileira passou a contar com dois mecanismos
de internalização dos tratados internacionais, um ordinário onde após a aprovação pelo
Congresso Nacional (CRFB, art 49, I) e promulgado pelo Presidente da República (CRFB, art.
84, IV) os tratados passam a submeter-se ao mesmo regime das normas internas, e o processo
do §3º do art. 5º, pelo qual, após aprovado pelo mesmo rito e quórum das emendas
constitucionais passam a tarde equivalência de emendas constitucionais.
De se destacar que, até o momento, quase dez anos após a vigência da referida norma,
somente a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu
Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em 30 de março de 2007, foram adotadas pelo
Brasil17
com o status de emenda constitucional, integrantes, portanto, do bloco de
constitucionalidade apto a admitir o controle concentrado de constitucionalidade das normas
que o contrariem.
Em que pese essa alteração, parcela relevante da doutrina, mantém o entendimento de
que, com base no art. 5º, §2º da Constituição18
, as normas definidoras de direitos humanos,
17
Decreto Legislativo nº 186, de 9.7.2008 e Decreto nº 6.949, de 25.8.2009
18
§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
independentemente de seu processo de internalização, ostentam natureza constitucional. Como
refere Flávia Piovesan19
:
Ora, se tais direitos internacionais passaram a compor o quadro constitucional, não só
no campo material, mas também formal, não há como admitir que um ato isolado e
solitário do Poder Executivo subtraia tais direitos do patrimônio popular – ainda que a
possibilidade de denúncia esteja prevista nos próprios tratados de direitos humanos
ratificados, como já apontado. É como se o Estado houvesse renunciado a essa
prerrogativa de denúncia, em virtude da “constitucionalização formal” do tratado no
âmbito jurídico interno. (...)Em outras palavras, basta o ato de ratificação (antecedido
da assinatura do tratado e de sua aprovação pelo Legislativo) para que o tratado de
direitos humanos tenha aplicabilidade no âmbito internacional e interno. Nesta
temática, o parágrafo 3º do artigo 5º tão somente veio a fortalecer o entendimento em
prol da incorporação automática dos tratados de direitos humanos. Isto é, não parece
razoável, a título ilustrativo, que após todo o processo solene e especial de aprovação do
tratado de direitos humanos (com a observância do quórum exigido pelo artigo 60,
parágrafo 2º), fique a incorporação do mesmo no âmbito interno condicionada a um
Decreto do Presidente da República.
Assim, a conclusão lógica é a de que qualquer que seja a forma de internalização dos
tratados definidores de direitos humanos estes integrariam, materialmente, o bloco de
constitucionalidade da Constituição da República, e se submetidos ao quórum do art. 5º, §3º,
também o integrariam formalmente.
Contudo, quando a matéria restou submetida ao crivo do STF, especialmente no
julgamento do Recurso Extraordinário 466.343-1/SP20
, que teve como pano de fundo a questão
da possibilidade de prisão civil do depositário infiel em contrato de depósito decorrente de
alienação fiduciária, a corte firmou o entendimento de que as normas definidoras de direitos
humanos não recepcionadas sob o quórum especial do art. 5º, §3º da Constituição da República
não integrariam o bloco de constitucionalidade do direito brasileiro, mas, entretanto ocupariam
posição de supralegalidade , com força derrogatória sobre a legislação interna, ou seja, com
força intermediária, pois, se de um lado encontram-se abaixo da Constituição da República, de
outro condicionam a validade de toda a legislação infraconstitucional.
Como o próprio Ministro relator esclareceu em seu voto:
19
PIOVESAN, Flávia. Tratados internacionais de direitos humanos e a reforma do Judiciário. In:
SARMENTO, Daniel (org.). Direitos fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres.
Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 425/426
20
EMENTA: PRISÃO CIVIL. Depósito. Depositário infiel. Alienação fiduciária. Decretação da medida
coercitiva. Inadmissibilidade absoluta. Insubsistência da previsão constitucional e das normas subalternas.
Interpretação do art. 5º, inc. LXVII e §§ 1º, 2º e 3º, da CF, à luz do art. 7º, § 7, da Convenção Americana de
Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica). Recurso improvido. Julgamento conjunto do RE nº 349.703
e dos HCs nº 87.585 e nº 92.566. É ilícita a prisão civil de depositário infiel, qualquer que seja a modalidade do
depósito. (RE 466343, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/12/2008, DJe-104
DIVULG 04-06-2009 PUBLIC 05-06-2009 EMENT VOL-02363-06 PP-01106 RTJ VOL-00210-02 PP-00745
RDECTRAB v. 17, n. 186, 2010, p. 29-165)
Por conseguinte, parece mais consistente a interpretação que atribui a característica de
supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo
argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais,
porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos
internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralegalidade.
Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a
supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento
jurídico. Equipará-los à legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no
contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana.
A partir desse julgamento o direito brasileiro passou a adotar a posição de
supralegalidade dos tratados definidores de direitos humanos, entretanto, trata-se de proteção
insuficiente e muito aquém daquela oferecida por outros países da américa latina. Como acentua
Valério Mazzuoli21
:
Ocorre que mesmo essa posição de vanguarda do STF, expressa no voto-vista do Min.
Gilmar Mendes acima comentado, ainda é, a nosso ver, insuficiente. No nosso entender,
os tratados internacionais comuns ratificados pelo Estado brasileiro é que se situam
num nível hierárquico intermediário, estando abaixo da Constituição, mas acima da
legislação infraconstitucional, não podendo ser revogados por lei posterior (posto não
se encontrarem em situação de paridade normativa com as demais leis nacionais).
Quanto aos tratados de direitos humanos, entendemos que os mesmos ostentam o status
de norma constitucional, independentemente do seu eventual quórum qualificado de
aprovação.
Independente na sua posição hierárquica no direito brasileiro, para fins especialmente
de controle concentrado de constitucionalidade, mostra-se presente, como se verá abaixo, o
dever dos poderes constituídos do Estado brasileiro da realização do controle difuso de
convencionalidade das disposições legais à luz do Pacto IDH.
III – O controle de convencionalidade como instrumento de harmonização do direitos
internacional dos direitos humanos e o direito interno
Independente do status que se dê aos tratados internacionais definidores de direitos
humanos, se constitucionais ou supralegais, se deve ter em conta que entre os direitos
fundamentais definidos pela Constituição da República e os direitos humanos definidos nas
normas internacionais não existe uma relação de oposição, mas sim de complementariedade, de
harmonização, tendo como meta final a ampliação da proteção ao indivíduo.
Como esclarecem Diego Eduardo López-Medina e Astrid Liliana Sánchez-Mejía22
:
21
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro. In:
Revista de Informação Legislativa, Brasília a. 46 n. 181 jan./mar. 2009, p. 121
22
LÓPEZ-MEDINA, Diego Eduardo. SÁNCHEZ-MEJÍA, Astrid Liliana. La armonización del derecho
internacional de los derechos humanos con el derecho penal colombiano. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int.
ildi Bogotá (Colombia) N° 12: 317-352, Edición Especial 2008. P. 317-352
El esfuerzo de armonización del derecho internacional con el derecho interno
presentaba (y presenta todavía hoy) obstáculos formidables: tanto cultural como
técnicamente puede ser difícil que los operadores jurídicos de un país (en este caso
Colombia) apliquen un ordenamiento internacional de manera directa. Se trata de
crear, no solamente de iure sino también de facto, un régimen jurídico armonizado
horizontalmente que permita la utilización paralela y armónica de derecho nacional y
de derecho internacional que, de contera, aumente los niveles de respeto efectivo de los
derechos humanos de la población.
Tendo como ponto de partida e de chegada a ampliação da proteção ao indivíduo há
uma relevante mudança no sistema de fontes do direito que não mais pode ser visto sob o prisma
formal, com uma hierarquia rígida, mas sim, sob o ângulo da máxima proteção do indivíduo
sendo que não a fonte superior hierarquicamente deva ser aplicada, mas sim a fonte que se
mostrar mais eficaz à proteção.
Sobre esse processo de mudança das fontes de direito e seus reflexos nos processos
decisórios, especialmente perante o Poder Judiciário, é interessante a lição de Luis Aguiar23
:
Transformación que a mayor abundamiento se ha visto redimensiona da en
combinación con los cambios acaecidos en el sistema de fuentes del Derecho como
consecuencia de procesos de integración regional, que con frecuencia han engendrando
um sub tipo de organización política dotada de capacidad para crear auténticos
ordenamientos jurídicos paralelos. Pienso principalmente para el caso español en la
Unión Europea y en el derecho de la allí creado, pero tampoco es menor la importância
que a estos efectos deriva de los procesos de integración regional en materia de derechos
humanos que también ha generado su vocabulario propio. Piénsese en expresiones tales
como “Protección multinivel” o “Dialogo entre Tribunales”, “Control de
convencionalidad”.etc.
Pues bien, como no podía ser de otro modo, este doble proceso de reconfiguración de
los ordenamientos contemporâneos no solo ha impactado de modo significativo em el
modo de entender lo que sea la interpretación y aplicación de las normas a los casos y
conflictos que se residencien ante el Poder Judicial, sino que además tales cambios han
abierto a Jueces y Magistrados um amplísimo margen de disponibilidad y, por
extensión, una paralela ampliación la creatividad de su labor en el panorama de la
división de poderes.
De fato, nesse novo contexto se exige do Poder Judiciário uma nova visão do direito,
de harmonia e não de confronto, entre as normas internas, mesmo as definidoras de direitos
fundamentais, e as de direitos humanos, demandando que na aplicação concreta do direito se
tenha sempre em mente a aplicação da norma, ou mesmo da interpretação, mais protetiva.
23
AGUIAR, Luis. ¿Puede el juez ser partícipe de los procesos de cambio social? Del juez monje al juez
constitucionalmente comprometido. In: Derechos Humanos y Políticas Públicas, disponível em
http://goo.gl/zeR3d5, aces
so em 20/09/2015
Como leciona Cançado Trindade24
:
Desvencilhamo-nos das amarras da velha e ociosa polêmica entre monistas e dualistas;
neste campo de proteção, não se trata de primazia do Direito Internacional ou do
Direito interno, aqui em constante interação: a primazia é, no presente domínio, da
norma que melhor proteja, em cada caso, os direitos consagrados da pessoa humana,
seja ela uma norma de Direito Internacional ou de Direito interno.
A “pedra de toque” há de ser o princípio pro persona (pro homine) segundo o qual, na
existência de conflito entre normas de direito interno e normas internacionais de proteção dos
direitos humanos, deve prevalecer aquela que implique em um nível maior de proteção ao
indivíduo.
Como disse a Corte IDH na Opinião Consultiva OC-5/85, de 13 de novembro de
198525
:
52. La anterior conclusión se deduce claramente del artículo 29 de la Convención, que
contiene las normas de interpretación, cuyo literal indica que ninguna disposición de la
Convención, puede ser interpretada en el sentido de: limitar el goce y ejercicio de
cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de
cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno
de dichos Estados. En consecuencia, si a una misma situación son aplicables la
Convención Americana y otro tratado internacional, debe prevalecer la norma más
favorable a la persona humana. Si la propia Convención establece que sus regulaciones
no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, menos aún podrán
traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no en la Convención,
para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que ésta reconoce.
Se um direito está reconhecido tanto como direito fundamental, tanto quanto direito
humano, o papel do agente do Estado, especialmente do Poder Judiciário, é o de aplicar aquela
norma ou interpretação que potencialize a garantia do indivíduo, qualquer quer que seja a sua
posição hierárquica.
No Supremo Tribunal Federal, em voto proferido no HC nº 98.893/SP o Min. Celso
de Mello já havia defendido que:
Os magistrados e Tribunais, no exercício de sua atividade interpretativa, especialmente
no âmbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem observar um
princípio hermenêutico básico [...], consistente em atribuir primazia à norma que se
revele mais favorável à pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla
proteção jurídica.
24
TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. A proteção dos direitos humanos nos planos nacional e
internacional : perspectivas brasileiras. Brasília/São José da Costa Rica: IIDH/Friedrich Naumann Stiftung,
1992, p. 317
25
http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_05_esp.pdf
Interessante sobre a matéria é o julgamento da Suprema Corte da Nação mexicana sob
a Tese Isolada n.º XIX/201126
(10ª), da primeira turma (sala) daquela corte:
PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE
DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE” establece que “[d]e conformidad con el
texto vigente del artículo 1o. constitucional, modificado por el decreto de reforma
constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, en
materia de derechos fundamentales, el ordenamiento jurídico mexicano tiene dos
fuentes primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) todos aquellos derechos humanos
establecidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Consecuentemente, las normas provenientes de ambas fuentes, son normas supremas
del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos
que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico, obligando a todas las
autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su
interpretación. Ahora bien, en el supuesto de que un mismo derecho fundamental esté
reconocido en las dos fuentes supremas del ordenamiento jurídico, a saber, la
Constitución y los tratados internacionales, la elección de la norma que será aplicable -
en materia de derechos humanos-, atenderá a criterios de favorabilidad del individuo o
lo que se ha denominado principio pro persona, de conformidad con lo dispuesto en el
segundo párrafo del artículo 1o. constitucional. Según dicho criterio interpretativo, en
caso de que exista una diferencia entre el alcance o la protección reconocida en las
normas de estas distintas fuentes, deberá prevalecer aquella que represente una mayor
protección para la persona o que implique una menor restricción. En esta lógica, el
catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo prescrito en el Texto
Constitucional, sino que también incluye a todos aquellos derechos que figuran en los
tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano”.
O princípio por persona serve como parâmetro de diálogo entre os sistemas na medida
em que permite que as fontes nacionais e internacionais interajam reforçando um sistema de
proteção fundamentado não no critério hierárquico, mas sim, no critério de maior proteção no
caso concreto.
É o que diz Ximena Medellín Urquiaga27
:
En el extremo opuesto –aunque con resultados similares– se hallan quienes sostienen que el principio pro
persona también es un criterio que determina la preferencia normativa en caso de que se presente uma
antinomia entre las normas que habrían de conformar el parámetro de control. Con base en esta premisa,
el juzgador deberá utilizar la norma más protectora de la persona, sea ésta de fuente constitucional o
internacional, como estándar para guiar la interpretación y aplicación de las normas secundarias. Em este
extremo, el resultado es el mismo: se reconoce la posibilidad de segmentar el parámetro de control, de
manera que el control de constitucionalidad y el control de convencionalidad no tengan siempre que
coexistir en los casos concretos.
26
https://www.scjn.gob.mx/Primera_Sala/Tesis_Aisladas/TESIS%20AISLADAS%202011_PRIMERA%20SALA.
pdf
27
URQUIAGA, Ximena Medellín. Principio pro persona. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
México, D. F. 2013, p. 62
O controle de convencionalidade, assim como o de constitucionalidade, pode se dar
tanto sob a sua modalidade concentrada como pela via difusa, cabendo somente à Corte IDH o
controle concentrado dos atos dos Estados que se submetem à sua jurisdição contenciosa, que,
por força do art. 68.1 do Pacto IDH, e mesmo, pelo princípio da boa-fé, é obrigatória em relação
ao Estado submetido ao seu julgamento que fica, portanto, obrigado a lhe dar cumprimento,
inclusive com adaptações em seu sistema jurídico e administrativo.
Sobre esse controle concentrado de convencionalidade, Zamir Andrés Fajardo
Morales28
:
Sus decisiones son definitivas e inapelables y se basan en la normatividad internacional,
principalmente en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por
ello la Corte IDH tiene a su cargo las labores propias del control concentrado de
convencionalidad, en el cual el propósito es analizar la posibilidad de declarar
internacionalmente responsable al Estado por violar derechos humanos y condenarlo a
reparar integralmente las violaciones a tales derechos que le sean imputables.
A partir de setembro de 2006, a Corte IDH, no julgamento do Caso Almonacid
Arellano e outros Vs. Chile29
, passou a entender que, além de sua competência concentrada,
para analisar casos concretos em relação aos Estado submetidos à jurisdição contenciosa, a sua
jurisprudência tinha caráter orientador aos juízes e tribunais dos países signatários do Pacto
IDH que aceitaram a sua jurisdição sendo, portanto, dever das autoridade públicas, inclusive
judiciais, a aplicação das interpretações que dela provenham, abrindo caminho para a realização
de um controle difuso de convencionalidade.
Posteriormente, no julgamento do Caso dos Trabalhadores demitidos do Congresso
Vs. Peru30
a Corte IDH detalhou em termos mais claros os conceitos fundamentais desse
controle difuso de convencionalidade:
128. Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención
Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque
el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes
contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder
Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de
convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana,
evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones
procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por
las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco
implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos
formales y materiales de admisibilidad y procedência de ese tipo de acciones.
28
MORALES, Zamir Andrés Fajardo. El control difuso de convencionalidad en méxico: elementos
dogmáticos para una aplicación práctica. Disponível em http://goo.gl/ZUgMnl . Acesso em 01/10/2015
29
Sentença de 26 de setembro de 2006. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos.
Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_154_esp.pdf
30
Sentença de 24 de novembro de 2006. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_158_esp.pdf
O controle difuso de convencionalidade não se trata de faculdade aos órgãos
jurisdicionais, mas sim um dever de todos os órgãos do Poder Judiciário, partindo dos
precedentes da Corte IDH, independente de serem relativos ao Estados ao qual vinculado o juiz,
posto que, neste ponto é a Corte IDH a intérprete última do Pacto IDH.
Foi exatamente esse o entendimento exposto pela Corte IDH no julgamento do Caso
Cabrera Garcia e Montiel Flores vs México31
, ratificando o que já havia sido afirmado no Caso
Almonacid:
225. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles
están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las
normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta
tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en
cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho
la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.
Esse controle de convencionalidade não está, contudo, adstrito ao Poder Judiciário
sendo também dever de ofício de toda e qualquer autoridade administrativa dos Estados que
aceitam a jurisdição da Corte IDH, conforme reforçado no julgamento o Caso Gelman Vs.
Uruguai32
. Assim como a obrigatoriedade de realizar o controle de convencionalidade não se
limite ao Poder Judiciário os seus parâmetros normativos não são limitados somente ao Pacto
IDH, mas dizem respeito a todos os tratados de direitos humanos do sistema interamericano,
conforme decidiu a Corte IDH no Caso Gudiel Álvarez e outros (“Diário Militar”) Vs.
Guatemala33
:
330. Asimismo, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que, cuando un
Estado es parte de tratados internacionales como la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, la
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención
Belém do Pará, dichos tratados obligan a todos sus órganos, incluido el poder judicial,
cuyos miembros deben velar por que los efectos de las disposiciones de dichos tratados
no se vean mermados por la aplicación de normas o nterpretaciones contrarias a su
objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los
niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad”
entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el
Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones
procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la
administración de justicia, como el ministerio público, deben tener en cuenta no
solamente la Convención Americana y demás instrumentos interamericanos, sino
también la interpretación que de estos ha hecho la Corte Interamericana.
31
Sentença de 26 de novembro de 2010. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf
32
Sentença de 24 de fevereiro de 2011. Fundo e Reparações. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf
33
Sentença de 20 de novembro de 2012. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_253_esp1.pdf
A Corte IDH é a intérprete última das normas definidoras de direitos humanos do
sistema interamericano, que, independente da hierarquia que lhe dê o direito interno, demandam
os Estados signatários e, por via de consequência, dos seus órgãos judiciários e administrativos
a plena aplicação dos precedentes interpretativos da Corte quando mais favoráveis e eficazes
na proteção do indivíduo.
Foi inclusive essa a orientação da Suprema Corte de Justiça do México na Tese Isolada
LXVI/2011 (9a)34
:
Los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que derivan de
sentencias en donde el Estado Mexicano no intervino como parte en el litigio son
orientadores para todas las decisiones de los jueces mexicanos, siempre que sean más
favorables a la persona, de conformidad con el artículo 1º constitucional. De este modo,
los jueces nacionales deben observar los derechos humanos establecidos en la
Constitución Mexicana y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano
sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación al
interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana para
evaluar si existe alguno que resulte más favorable y procure una protección más amplia
del derecho que se pretende proteger. Esto no prejuzga la posibilidad de que sean los
criterios internos los que cumplan de mejor manera con lo establecido por la
Constitución en términos de su artículo 1º, lo cual tendrá que valorarse caso por caso a
fin de garantizar siempre la mayor protección de los derechos humanos.
Na Suprema Corte da Argentina também é firme entendimento acerca da relevância
interpretativa da jurisprudência da Corte IDH, como dito no caso Bramajo35
:
Los informes y las opiniones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
constituyen criterios jurídicos valiosos de interpretación y de ordenación valorativa de
las cláusulas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que deben ser tom
ados en cuenta para adoptar decisiones em el derecho interno armonizadas con
aquéllas.
No Brasil, ainda que sem definição dogmática como no México, recentemente o STF
no julgamento da medida cautelar na ADPF 347, ao declarar o “estado de coisas
inconstitucional” do sistema penitenciário nacional entendeu pela a aplicabilidade imediata do
art. 7.5 do Pacto IDH para determinar a realização pelos órgãos do Poder Judiciário brasileiro,
reconhecendo e realizando controle de convencionalidade dos atos de gestão do sistema de
justiça criminal nacional. O voto do Min. Fachin deixa clara a influência do Pacto IDH na
decisão:
Embora louvável e pertinente a ação do Conselho Nacional de Justiça, o Pacto de São
José da Costa Rica possui status supralegal, conforme entendimento firmado por esta
Corte, e, nos termos do art. 5º, § 1º, da Constituição Federal, suas normas têm aplicação
34
Disponível em http://www2.scjn.gob.mx/TesisAisladas/Paginas/DetalleTesis.aspx?IUS=3640
35
Caso “Bramajo”, sentença de 12 de Setembro de 1996, disponível em http://old.dipublico.org/juris/bramajo.pdf
imediata e, portanto, não pode ter sua implementação diferida ao fim da assinatura dos
respectivos convênios de cooperação técnica. Inexistem motivos para prorrogar a
aplicabilidade da norma convencionada internacionalmente, sejam por razões de
ordem técnica ou financeira, ou ainda de necessidade de adequação. A cultura jurídica
precisa dar efetividade aos compromissos firmados pela República Federativa do Brasil
e às normas positivadas democraticamente debatidas no âmbito do Poder Legislativo e
sancionadas pelo Poder Executivo.
O controle de convencionalidade é, então, o instrumento de adequação ao respeito
efetivo pelos direitos humanos definidos no sistema interamericano partindo-se da premissa de
proteção eficiente, o que demanda a existência de um constante diálogo entre a jurisdição
nacional e a jurisdição contenciosa da Corte IDH visando a máxima proteção do indivíduo,
sendo, ainda, obrigação do poder público, não só na esfera judicial como administrativa, o que
implica que os institutos jurídicos internos devem ser analisado sob a ótima da dupla
conformidade, tanto com a Constituição da República como com as normas internacionais de
proteção aos direitos humanos.
IV – Da necessidade de harmonização do art. 554, §§ 1º e 2º do Novo Código de Processo
Civil Brasileiro (Lei Federal 11.105/2015) com as garantias processuais do Pacto IDH. Do
necessário controle de convencionalidade
Em março de 2015 foi sancionado pela Presidente da República a Lei 11.105/2015 que
dispõe sobre o novo Código de Processo Civil brasileiro, norma que trouxe novo regulamento
para a citação nas ações possessórias ligadas à conflitos fundiários.
A matéria passa a ser disposta no art. 554, §§ 1º e 2º, nos seguintes termos:
Art. 554. A propositura de uma ação possessória em vez de outra não obstará a que o
juiz conheça do pedido e outorgue a proteção legal correspondente àquela cujos
pressupostos estejam provados.
§ 1o No caso de ação possessória em que figure no polo passivo grande número de
pessoas, serão feitas a citação pessoal dos ocupantes que forem encontrados no local e a
citação por edital dos demais, determinando-se, ainda, a intimação do Ministério
Público e, se envolver pessoas em situação de hipossuficiência econômica, da Defensoria
Pública.
§ 2o Para fim da citação pessoal prevista no § 1o, o oficial de justiça procurará os
ocupantes no local por uma vez, citando-se por edital os que não forem encontrados.
§ 3o O juiz deverá determinar que se dê ampla publicidade da existência da ação
prevista no § 1o e dos respectivos prazos processuais, podendo, para tanto, valer-se de
anúncios em jornal ou rádio locais, da publicação de cartazes na região do conflito e de
outros meios.
Do que se observa da leitura na norma, a regra procedimental para identificação dos
ocupantes em conflitos fundiários está limitada somente à possibilidade do oficial de justiça
identificar os presentes, os demais, por expressa determinação legal, devem ser citados por
edital, na forma do art. 256, III do CPC/1536
sem necessidade de qualquer outra forma de
identificação dos ocupantes, até mesmo ante o fato de que a regra do art. 256, §3º37
tem
aplicação somente às hipóteses em que incerto a localização do réu, e não a sua identificação
como é comum de ocorrer em ocupações irregulares de áreas urbanas e rurais.
Pois bem, o conceito de "conflito fundiário" tem como base a definição trazida pelo
"Relatório Preliminar sobre a Situação dos Conflitos Fundiários Rurais no Brasil"38
do CNJ,
que se utilizando da conceituação feita pela Comissão Pastoral da Terra conceitua os conceitua
como:
“Ações de resistência e enfrentamento pela posse, uso e propriedade da
terra e pelo acesso a seringais, babaçuais ou castanhais, quando envolvem
posseiros, assentados, remanescentes de quilombos, parceleiros, pequenos
arrendatários, pequenos proprietários, ocupantes, sem-terra, seringueiros,
quebradeiras de coco babaçu, castanheiros, faxinalenses, etc”
De outro lado, não se olvida que os órgãos do Poder Judiciário brasileiro têm
entendimento acerca da admissibilidade formal da citação editalícia em ocupações nas quais
haja dificuldade de identificação dos ocupantes ante a dificuldade de sua correta identificação.
Nesse sentido o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça:
MEDIDA CAUTELAR. EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EM MANDADO DE
SEGURANÇA. INDEFERIMENTO LIMINAR DO "WRIT" E NÃO
CONHECIMENTO DE AGRAVO REGIMENTAL RESPECTIVO PELO
TRIBUNAL "A QUO". ATO COATOR: CONCESSÃO DE LIMINAR EM AÇÃO DE
REINTEGRAÇÃO DE POSSE. 1. Duvidosa a legitimidade ativa da autora da cautelar
para impetrar o mandado de segurança e ante a impossibilidade de exame aprofundado
de provas na via constitucional, não se pode emprestar efeito suspensivo ao respectivo
recurso ordinário. 2. Em caso de ocupação de terras por milhares de pessoas, e inviável
a citação de todas para compor a ação de reintegração de posse, eis que, essa exigência,
tornaria impossível qualquer medida judicial. 3. A medida liminar e instrumento criado
para resguardar direitos quando presentes o "fumus boni iuris" e o "periculum in
mora", não sendo cabível apenas para prolongar a ocupação de terras ausentes aqueles
requisitos, simultaneamente.4. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (STJ, AgRg
na MC 610/SP, Rel. Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA
TURMA, julgado em 19/11/1996, DJ 28/04/1997, p. 15858)
36
Art. 256. A citação por edital será feita:
I - quando desconhecido ou incerto o citando;
II - quando ignorado, incerto ou inacessível o lugar em que se encontrar o citando;
III - nos casos expressos em lei.
37
§ 3o O réu será considerado em local ignorado ou incerto se infrutíferas as tentativas de sua localização, inclusive
mediante requisição pelo juízo de informações sobre seu endereço nos cadastros de órgãos públicos ou de
concessionárias de serviços públicos.
38
"Relatório preliminar sobre a situação dos conflitos fundiários rurais no Brasil". Departamento de
Pesquisas Judiciárias – Diretoria de Projetos. CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Brasília: 2009. Disponível em:
<http://wwwh.cnj.jus.br/portalcnj/images/relatpreliminar%20%20conflitos%20fundirios.pdf>. Acesso em:
25/08/2015.
Em que pese esse entendimento, se deve levar em conta que a citação por edital, sem o
esgotamento das possibilidade de identificação e posterior citação pessoal dos ocupantes, não
condiz com o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, no qual, expressamente o Pacto
Interamericano de Direitos Humanos (PIDH) garante o direito da parte em ser ouvida pelo Juiz:
Art. 8º. Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um
prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial,
estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada
contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil,
trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza.
Sobre a garantia de ser ouvido em juízo como direito humano a Corte IDH no Caso
Loayza Tamayo vc Perú39
assim se manifestou:
169. Tal y como lo ha señalado esta Corte en reiteradas ocasiones, el artículo 25 en
relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana, obliga al Estado a garantizar
a toda persona el acceso a la administración de justicia y, en particular, a un recurso
rápido y sencillo para lograr, entre otro s resultados, que los responsables de las
violaciones de los derechos humanos sean juzgados y para obtener una reparación por
el daño sufrido. Como ha dicho esta Corte, el artículo 25 “constituye uno de los pilares
básicos, no sólo de la Convención American a, sino del propio Estado de Derecho en
una sociedad democrática en el sentido de la Convención” (Caso Castillo Páez,
Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, párrs. 82 y 83; Caso Suárez
Rosero, supra 162 , párr. 65; y Caso Paniagua Morales y otros, supra 57,párr. 164).
Dicho artículo guarda relación directa con el artículo 8.1 de la Convención Americana
que consagra el derecho de toda persona a ser oída con las debida s garantías y dentro
de un plazo razonable, por un juez o tribunal independiente e imparcial, para la
determinación de sus derechos de cualquier naturaleza.
Aliás, justamente por violação do direito de acesso ao judiciário, o Estado brasileiro, em
caso envolvendo conflito agrário no Estado do Paraná, foi responsabilizado perante a Corte
Interamericana de Direitos Humanos40
, momento em que afirmou a responsabilidade do Estado
brasileiro por violação dos artigos 8º e 25 do Pacto IDH: “Os Estados Partes têm, por
conseguinte, a obrigação de tomar todo tipo de providência para que ninguém seja
privado da proteção judicial e do exercício do direito a um recurso simples e eficaz.”
O argumento de que com a citação por edital serão os ocupantes defendidos por curador
especial (CPC/15, Art. 72, II) também se mostra inadequado, posto que viola a garantia judicial
de escolha do próprio defensor (Pacto IDH, art. 8.2, item “d”), conforme decidido pela Corte
39
Sentença de reparações de 27 de novembro de 1998, disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_42_esp.pdf
40
Caso Sebastião Camargo Filho Vs Brasil, Relatório de 19 de março de 2009. Admissibilidade e mérito.
Disponível em http://cidh.oas.org/annualrep/2009port/Brasil12310port.htm
IDH na sentença de 17/07/2005 no Caso Comunidade Indígena Yakye Axa vs Paraguai41
,
quando afirmou a Corte:
62. Los recursos efectivos que los Estados deben ofrecer conforme al artículo 25 de la
Convención Americana, deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del
debido proceso legal (artículo 8 de la Convención), todo ello dentro de la obligación
general a cargo de los mismos Estados de garantizar el libre y pleno ejercicio de los
derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su
jurisdicción. En este sentido, la Corte ha considerado que el debido proceso legal debe
respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya
decisión pueda afectar los derechos de las personas.
O sistema implantado pelo NCPC, de fato é melhor o vigente no Código de Processo de
1973, contudo, não representa a melhor aplicação do princípio pro homine, a demandar a
realização de controle de convencionadade sobre a interpretação que dele decorra.
A Corte IDH admite como reflexo do controle de convencionalidade que nem sempre
será necessário a extirpação da norma do sistema jurídico do país signatário, admitindo a
preservação desta, desde que interpretada em conformidade com as normas definidoras de
direitos humanos do sistema interamericano.
Foi como decidiu no Caso Atala Riffo e Niñas Vs. Chile42
:
284. En conclusión, con base en el control de convencionalidad, es necesario que las
interpretaciones judiciales y administrativas y las garantías judiciales se apliquen
adecuándose a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal en el
presente caso. Ello es de particular relevancia en relación con lo señalado en el presente
caso respecto a la proscripción de la discriminación por la orientación sexual de la
persona de acuerdo a lo estipulado en el artículo 1.1. de la Convención Americana.
Essa interpretação conforme das normas internacionais implica em nova postura do juiz
nacional, pois parte do necessário diálogo entre a jurisdição internacional e a jurisdição
nacional, com a finalidade primordial de encontrar a norma mais favorável ao indivíduo, seja
pela aplicação dos direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, seja por meio de
aplicação da interpretação da Corte IDH.
Na lição de Eduardo Ferrer Mac-Gregor43
:
Se produce un interesante influjo entre la Corte IDH y las jurisdicciones nacionales que
propicia el “diálogo jurisprudencial”, diálogo que incide en la debida articulación y
41
Sentença de 17 de junho de 2005. Fundo, reparações e custos, disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf
42
. Sentença de 24 de fevereiro de 2012. Fundo, reparação e custos. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_239_esp.pdf
43
MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer. Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad: El nuevo
paradigma para el juez mexicano. Disponível em http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/14.pdf. Acesso em
20/09/2015
creación de estándares en materia de protección de los derechos humanos en el
continente americano o, por lo pronto, en Latinoamérica. El derecho internacional de
los derechos humanos se conjuga con el derecho constitucional o, si se prefiere, se
enlazan el derecho constitucional internacional y el derecho internacional de los
derechos humanos; lo anterior implica, necesariamente, una capacitación y
actualización permanente de los jueces nacionales sobre la dinámica de la
jurisprudencia convencional.
Em sentido muito próximo, sobre a necessidade de construção de um novo paradigma de
diálogo entre as jurisdições, por meio do controle de convencionalidade, é interessante o voto
de Antônio Calçado Trindade, no julgamento do Caso dos Trabalhadores demitidos pelo
Congresso Vs. Peru:
3. O sea, los órganos del Poder Judicial de cada estado Parte en la Convención
americana deben conocer a fondo y aplicar debidamente no sólo el Derecho
Constitucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; deben
ejercer ex officio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad ,
tomados en conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional
se encuentran en constante interacción en el presente dominio de protección de la
persona humana.
Neste contexto, deve ser realizada interpretação conforme do art. 554, §§ 1º e 2º, para
barrar a possibilidade interpretativa no sentido de que somente os ocupantes presentes devam
ser citados pessoalmente, devendo o poder judiciário nacional, quando presente este quadro
determinar a preliminar tentativa de identificação dos ocupantes e posterior citação pessoal ,
postura essa que mais garante a efetivação no caso concreto das garantias processuais
decorrente do Pacto de San José da Costa Rica, especialmente seu art. 8º44
, garantindo-se aos
ocupantes o acesso prévio à imputação do autor e evitando-se a formula de que os invasores,
na maioria das vezes, somente tomam conhecimento do processo quando arrancados de seus
44
Artigo 8º - Garantias judiciais: 1. Toda pessoa terá o direito de ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de
um prazo razoável, por um juiz ou Tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por
lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou na determinação de seus direitos e obrigações
de caráter civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza. 2. Toda pessoa acusada de um delito tem direito
a que se presuma sua inocência, enquanto não for legalmente comprovada sua culpa. Durante o processo, toda
pessoa tem direito, em plena igualdade, às seguintes garantias mínimas: a) direito do acusado de ser assistido
gratuitamente por um tradutor ou intérprete, caso não compreenda ou não fale a língua do juízo ou tribunal; b)
comunicação prévia e pormenorizada ao acusado da acusação formulada; c) concessão ao acusado do tempo e dos
meios necessários à preparação de sua defesa; d) direito do acusado de defender-se pessoalmente ou de ser assistido
por um defensor de sua escolha e de comunicar-se, livremente e em particular, com seu defensor; e) direito
irrenunciável de ser assistido por um defensor proporcionado pelo Estado, remunerado ou não, segundo a
legislação interna, se o acusado não se defender ele próprio, nem nomear defensor dentro do prazo estabelecido
pela lei; f) direito da defesa de inquirir as testemunhas presentes no Tribunal e de obter o comparecimento, como
testemunhas ou peritos, de outras pessoas que possam lançar luz sobre os fatos; g) direito de não ser obrigada a
depor contra si mesma, nem a confessar-se culpada; e h) direito de recorrer da sentença a juiz ou tribunal superior.
3. A confissão do acusado só é válida se feita sem coação de nenhuma natureza. 4. O acusado absolvido por
sentença transitada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos. 5. O processo penal
deve ser público, salvo no que for necessário para preservar os interesses da justiça.
barracos pelo Estado, ou seja, primeiro cumpre-se a decisão e, somente nesse momento o
requerido, atingido em sua esfera jurídica toma conhecimento dos fatos a ele imputados.
Não por outra razão no Caso Barreto Leiva vs Venezuela45
, em sentença datada de
17/11/2009 a Corte IDH entendeu que o art. 8.2 do Pacto IDH garante o direito ao acusado (não
havendo diferença ontológica entre o acusado penal e o civil) o direito de contar com tempo e
meios adequados para preparar a sua defesa (Art. 8.2, “c”), bem como o direito de conhecer as
acusações (Art. 8.2 “b”) e poder escolher o seu defensor (Art. 8.2 “d”). Na sentença foi dito:
54. Uno de esos derechos fundamentales es el derecho a contar con el tiempo y
los medios adecuados para preparar la defensa, previsto en el artículo 8.2.c de la
Convención, que obliga al Estado a permitir el acceso del inculpado al conocimiento del
expediente llevado en su contra. Asimismo, se debe respetar el principio del
contradictorio, que garantiza la intervención de aquél en el análisis de la prueba.
55. Si el Estado pretende limitar este derecho, debe respetar el principio de legalidad,
argüir de manera fundada cuál es el fin legítimo que pretende conseguir y demostrar
que el medio a utilizar para llegar a ese fin es idóneo, necesario y estrictamente
proporcional. Caso contrario, la restricción del derecho de defensa del individuo será
contraria a la Convención.
De fato, conforme dito acima, o Estado pode eventualmente limitar os direitos previstos
no Pacto IDH, contudo essa limitação há de ser fundada na legalidade e proporcionalidade,
motivo pelo qual a interpretação formulada no presente trabalho, de que não basta a ausência
do ocupante no momento de sua identificação, devendo o poder judiciário realizar diligências
para identificar, dentro do possível, os ocupantes, é a que melhor proporciona o diálogo entre
os sistemas, garantindo aos ocupantes o acesso à defesa, bem como, garantindo ao proprietário,
acaso não seja, de fato, possível essa identificação a citação por edital. Nas palavras de
Mazzuoli46
:
Ora, se as normas constitucionais (normas do próprio texto constitucional) ou aquelas
que lhe são niveladas (normas previstas nos tratados de direitos humanos ratificados
pelo Estado) são fundamento para o que se chama de controle de
constitucionalidade/convencionalidade, é lógico admitir que as normas supralegais
também são fundamento de algum controle. Qual Controle? Evidentemente, o de
supralegalidade.
Em tal situação, não se estará declarando a invalidade do art. 554, §§ 1º e 2º do CPC/15,
mas sim firmando a interpretação, à luz do art. 8º do Pacto de San José de que nos conflitos
45
Sentença de 17 de novembro de 2009. Fundo, reparação e custos. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_206_esp1.pdf
46
MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Convencionalidade das Leis (Coleção Direito
e Ciências Afins V.4./coordenação Alice Bianchini, Luiz Flávio Gomes, Willian Terra de Oliveira). São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009, p. 130
fundiário, quando possível, a identificação dos ocupantes, se deve garantir a materialização das
garantias judiciais de acesso ao poder judiciário, de ampla defesa e do contraditório. O que se
está realizando é a compatibilização do direito interno com o direito internacional,
harmonizando-se as várias fontes de direito para a ampliação das garantias do homem.
Novamente Mazzuoli47
:
À medida que os tratados forem sendo incorporados ao direito pátrio, os tribunais
locais – estando tais tratados em vigor no plano internacional – podem, desde já e
independentemente de qualquer condição ulterior, compatibilizar as leis domésticas
com o conteúdo dos tratados (de direitos humanos ou comuns) vigentes no país.
Em outras palavras, os tratados internacionais incorporados ao direito brasileiro
passam a ter eficácia paralisante (para além de derrogatória) das demais espécies
normativas domésticas, cabendo ao juiz coordenar essas fontes (internacionais e
internas) e escutar o que elas dizem.
No mesmo sentido o Juiz da Corte IDH Sergio García Ramírez, em voto apartado no
julgamento do Caso dos Trabalhadores demitidos do Congresso vs Peru48
:
11. Si existe esa conexión clara y rotunda --o al menos suficiente, inteligible, que no
naufrague en la duda o la diversidad de interpretaciones--, y en tal virtud los
instrumentos internacionales son inmediatamente aplicables en el ámbito interno, los
tribunales nacionales pueden y deben llevar a cabo su propio “control de
convencionalidad”. Así lo han hecho diversos órganos de la justicia interna, despejando
el horizonte que se hallaba ensombrecido, inaugurando una nueva etapa de mejor
protección de los seres humanos y acreditando la idea --que he reiterado-- de que la
gran batalla por los derechos human os se ganará en el ámbito interno, del que es
coadyuvante o complemento, pero no sustituto, el internacional.
Assim, somente por meio do diálogo interjurisdicional entre a justiça nacional e a
internacional, com a interpretação conforme o Pacto IDH e dos precedentes da Corte IDH,
firmado a limitação de aplicação do art. 544, § 1º e 2º do CPC/15 como regra de exceção,
somente cabível após, no mínimo, esgotadas as tentativas de identificação dos ocupantes e a
sua citação pessoal para defender-se em juízo que se materializará a necessária proteção aos
indivíduos.
V – Conclusão
Com a aceitação pelo Brasil em 1998 em submeter-se à jurisdição contenciosa da Corte
Interamericana de Direitos Humanos, surge ao aplicador do direito brasileiro a necessidade de
47
MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro. In
Revista de Informação Legislativa , . 181 jan./mar. 2009, p. 129, disponível em
http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/194897/000861730.pdf?sequence=3, acesso em 25/08/2015
48
Disponível em http://goo.gl/ovnKLO
compatibilizar a sua aplicação do direito à mais uma fonte, a interpretação que a Corte IDH
realiza das normas do sistema interamericano de direitos humanos.
Nesse contexto passa a ser um dever a ser exercido por qualquer autoridade pública,
especialmente as do Poder Judiciário nacional a realização do confronto entre as normas
jurídicas, práticas administrativas e entendimentos jurisprudenciais com as normas definidoras
de direitos humanos por meio do chamado controle de convencionalidade.
Para que esse controle seja possível e eficaz, se deve ter em mente que não se trata de
uma relação de oposição entre as normas definidoras de direitos humanos e a interpretação delas
que lhe dá a Corte IDH, mas sim de complementariedade, com a finalidade especial de aplicar
sempre a norma mais favorável, independente de sua posição na hierarquia normativa.
Isso exige uma nova postula do juiz nacional, de buscar sempre o diálogo
interjurisdicional entre o direito interno e as normas internacionais, bem como os precedentes
da Corte IDH, reconhecendo-a como intérprete final do Pacto IDH.
Disto decorre a necessidade de quando da vigência do novo Código de Processo Civil
brasileiro (Lei 13.105/2015), prevista para março de 2016, seja a regra do art. 554, §§ 1º e 2º,
interpretada em conformidade com as garantias consolidadas no Pacto IDH, bem como nas
interpretações que lhe deu a Corte IDH, não admitindo-se a citação por edital dos ocupantes em
conflitos fundiários, sem a prévia tentativa de sua identificação e aplicação das processuais
outorgadas pelo sistema interamericano de direitos humanos.
VI - Bibliografia
AGUIAR, Luis. ¿Puede el juez ser partícipe de los procesos de cambio social? Del juez
monje al juez constitucionalmente comprometido. In: Derechos Humanos y Políticas
Públicas, disponível em http://goo.gl/zeR3d5, acesso em 20/09/2015.
BIANCHI, Alberto B.; Una reflexión sobre el llamado control de convencionalidad;
disponível em http://goo.gl/XPYGS7. Acesso em 07/10/2015.
GUATEMALA, Constitución Política de la Republica de Guatemala (Aplicada en fallos
de la Corte de Constitucionalidad). disponível em http://goo.gl/Vkr2Rr. Acesso em
20/09/2015.
LÓPEZ-MEDINA, Diego Eduardo. SÁNCHEZ-MEJÍA, Astrid Liliana. La armonización del
derecho internacional de los derechos humanos con el derecho penal colombiano.
Disponível em http://www.scielo.org.co/pdf/ilrdi/n12/n12a12.pdf. Acesso em 01/08/2015.
MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer. Interpretación conforme y control difuso de
convencionalidad: El nuevo paradigma para el juez mexicano. Disponível em
http://www.corteidh.or.cr/tablas/r27769.pdf . Acesso em 05/10/2015.
MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Convencionalidade das Leis
(Coleção Direito e Ciências Afins V.4./coordenação Alice Bianchini, Luiz Flávio Gomes,
Willian Terra de Oliveira). São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Teoria geral do controle de convencionalidade no direito
brasileiro. In: Revista de Informação Legislativa, Brasília a. 46 n. 181 jan./mar. 2009
MORALES, Zamir Andrés Fajardo. El control difuso de convencionalidad en méxico:
elementos dogmáticos para una aplicación práctica. Disponível em http://goo.gl/ZUgMnl.
Acesso em 01/10/2015.
PIOVESAN, Flávia. Tratados internacionais de direitos humanos e a reforma do
Judiciário. In: SARMENTO, Daniel (org.). Direitos fundamentais: estudos em homenagem ao
Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado -
Incluindo Direitos Humanos e Comunitário. Editora Juspodvim. Salvador. 2015.
TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. A proteção dos direitos humanos nos planos
nacional e internacional : perspectivas brasileiras. Brasília/São José da Costa Rica:
IIDH/Friedrich Naumann Stiftung, 1992.
URQUIAGA, Ximena Medellín. Principio pro persona. Comisión de Derechos Humanos del
Distrito Federal. México, D. F. 2013.
VILLANUEVA Marcos Agustín. El control de convencionalidad y el correcto uso del
margen de apreciación: medios necesarios para la protección de los derechos humanos
fundamentales. Disponível em http://www.derecho.uba.ar/institucional/deinteres/derechos-
humanos-marcos-villanueva.pdf. Acesso em 29/09/2015.

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Do necessário controle difuso de convencionalidade da citação editalícia em conflitos fundiários no cpc

  • 1. Texto publicado na REVISTA DE PROCESSO COMPARADO-RPC, Ano 02, Volume 3, Junho de 2016. Editora Revista dos Tribunais, p. 159-187 DA NECESSIDADE DE HARMONIZAÇÃO DO ART. 554, §§ 1º E 2º DO NOVO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL BRASILEIRO (LEI FEDERAL 11.105/2015) COM AS GARANTIAS PROCESSUAIS DO PACTO INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS: DO NECESSÁRIO CONTROLE DE CONVENCIONALIDADE Rogerio de Vidal Cunha1 Ana Paula Bello Cunha2 RESUMO: O presente trabalho pretende analisar a necessidade da harmonização das disposições previstas no artigo 554, §§ 1º e 2º do novo Código de Processo Civil Brasileiro (Lei Federal n.º 13.105 de 16/03/2015) com os precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) especialmente àqueles relativos ao direito de ser ouvido em juízo quando presente a figura de um conflito fundiário. PALAVRAS-CHAVE: Direitos Humanos Controle Convencionalidade CIDH Processo Civil ABSTRACT: This paper aims to examine the need to harmonize the provisions of Article 554, paragraphs 1 and 2 of the new Brazilian Civil Procedure Code ( Federal Law No. 13.105 of 03/16/2015 ) with the precedents of Inter-American Court of Human Rights (IACHR ), especially those relating to the right to be heard in court when this figure of a land conflict. Keywords: Human Rights Control Conventionality IACHR Civil Procedure I - Introdução O Brasil é signatário original da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica) tendo, contudo, promulgado, ou seja, internalizado a convenção somente em 25 de setembro de 19923 e em que pese a previsão constitucional do art.7º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias de que o Brasil propugnaria pela formação de um tribunal internacional dos direitos humanos somente em dezembro de 1998, por meio do Decreto Legislativo n.º 89, de 3 de dezembro de 1998, o Congresso Nacional aprovou a solicitação de reconhecimento obrigatório da jurisdição da Corte Interamericana de 1 Juiz de Direito do Estado do Paraná, Ex-Professor da Universidade da Região da Campanha (RS), Ex-Professor da Universidade Norte Paraná – UNOPAR (PR), Ex-Professor da Faculdade Dom Bosco de Cornélio Procópio (PR). 2 Acadêmica do Curso de Direito das Faculdades Unificadas de Foz do Iguaçu- UNIFOZ 3 Decreto n.º 678, de 6 de novembro de 1992
  • 2. Direitos Humanos (Corte IDH), e, somente pelo Decreto n.4.463/2002 o Brasil finalmente reconheceu como obrigatória e por prazo indeterminado a jurisdição daquela Corte, motivo pelo qual a questão do controle de convencionalidade ainda é tema pouco discutido em doutrina e pouco aplicado no julgamento dos tribunais ordinários e superiores. Ainda são raras as decisões judiciais que realizam o controle de convencionalidade do direito interno com a finalidade de obter a harmonia deste com os preceitos da Convenção Americana sobre Direitos Humanos –Pacto de San José da Costa Rica (Pacto IDH) e com isso fomentar um sistema mais amplo de proteção aos direitos humanos com a conjugação das normas de direitos fundamentais previstas na Constituição com os direitos humanos materializados pelo Pacto de San José. Mas não basta que haja esta harmonização, é necessário que o aplicador do direito, inclusive os tribunais superiores, reconheçam que a Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) é o órgão julgador máximo desse sistema sendo seus precedentes obrigatórios para os países que submetem-se à sua jurisdição contenciosa. O objetivo do presente trabalho é demostrar a inadequação dos precedentes nacionais sobre a citação por edital no âmbito de conflitos fundiários que admitem que a pluralidade de ocupantes, bem como a dificuldade de sua identificação é suficiente para determinar a sua citação por edital. Em tais casos, não que seja impossível tal citação, se deve, como se pretende demonstrar, realizar o controle difuso de convencionalidade do artigo 554, §1º do novo Código de Processo Civil Brasileiro (Lei Federal n.º 13.105 de 16/03/2015) à luz dos precedentes da Corte IDH, harmonizando o direito interno e garantindo a máxima eficácia do art. 8º da Convenção. II – A posição dos pactos sobre direitos humanos no direito do Brasil e América Latina O debate sobre a posição das normas definidoras de direitos humanos no plano normativo interno de cada país não é questão nova, mas, especialmente na américa latina, após as sucessivas redemocratizações de seus países, mergulhados em ditaduras civis ou militares nos anos 60 e 70, ganha força como instrumento de controle contra os possíveis arbítrios do Estado frente ao indivíduo. Nesse processo de redemocratização o direito dos direitos humanos, bem como a competência contenciosa da Corte IDH ganha papel de destaque nos novos textos constitucionais e julgamentos das cortes supremas dos países da américa latina.
  • 3. Como referem Diego Eduardo López-Medina e Astrid Liliana Sánchez-Mejía4 : Dicha internacionalización de las constituciones nacionales há estado relacionada con varios factores: en primer lugar, con la esperanza de que el cumplimiento del derecho internacional pueda servir como garantía pacifista contra la repetición de los horrores de la guerra, o como mecanismo para impedir la consolidación de Estados por fuera del marco de la legalidad internacional; en segundo lugar, se pretende que la incorporación del DIDH al derecho interno aumente los niveles de respeto a los mismos, y, por último, es evidente que los procesos de interdependencia desarrollados em las relaciones internacionales, en los últimos años han llevado a los tratados internacionales de derechos humanos (TIDH) a ser uno de sus principales componentes a nivel diplomático, político y jurídico. Não por outra razão em seu processo de redemocratização várias nações do espectro latino americano optaram pela inclusão direta das normas definidoras de direitos humanos ao seu bloco de constitucionalidade, como o fizeram a Argentina5 (1994), Chile6 (2005), Paraguai7 4 LÓPEZ-MEDINA, Diego Eduardo. SÁNCHEZ-MEJÍA, Astrid Liliana. La armonización del derecho internacional de los derechos humanos con el derecho penal colombiano. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi Bogotá (Colombia) N° 12: 317-352, Edición Especial 2008. P. 317-352 5 Constitucion de la Nacion Argentina: Articulo 75o.- Corresponde al Congreso: Aprobar o desechar tratados concluidos con las demas naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos on la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarquia superior a las leyes. La Declaracion Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracion Universal de Derechos Humanos; la Convencion Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Economicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Politicos y su Protocolo Facultativo; la Convencion sobre la Prevencion y la Sancion del Delito de Genocidio; la Convencion Internacional sobre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminacion Racial; la Convencion sobre la Eliminacion de todas las Formas de Discriminacion contra la Mujer; la Convencion contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencion sobre los Derechos del Ninho; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquia constitucional, no derogan articulo alguno de la primera parte de esta Constitucion y deben entenderse complementarios de los derechos y garantias por ella reconocidos. Solo podran ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacion de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Camara. 6 Constituicion Politica de la República : Artículo 5° La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio. El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes 7 Constitución del Paraguay: Artículo 137. La ley suprema de la República es la Constitución . Ésta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquia sancionadas en su consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado Art. 142. Los tratados internacionales relativos a los derechos humanos no podrán ser denunciados sino por los procedimientosque rigen para la enmienda de esta Constitución. Artículo 143. La República del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se ajusta a los siguientes principios ... la protección internacional de los derecho humanos. Artículo 145. La República del Paraguay, en condiciones de igualad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo
  • 4. (1992), México8 (1917, com a reforma sobre direitos humanos implantada em 2011), Equador9 (2008), Venezuela10 (1999), Peru11 (1993), Colômbia12 (1991), Guatemala (1993)13 dentro outros. É interessante que todos os países citados enfrentam a questão sob a ótica de garantir a supremacia das normas definidoras de direitos humanos sobre o direito ordinário, na maioria dos casos a condicionar a sua validade material à adequação aos preceitos internacionais, sem, contudo dar-lhes eficácia modificativa da Constituição no que esta representa o patamar mínimo de proteção, de forma que essa superioridade se opera no campo da complementariedade das normas internacionais com a garantia máxima do direitos do homem. Não por outra razão, o controle de convencionalidade não deve ser visto como oposto ao controle de constitucionalidade mas sim como instrumento complementariedade entre as normas constitucionais e convencionais. Foi exatamente esta a conclusão adotada pela Corte IDH no Caso Gelman Vs. Uruguai14 : 88. En consecuencia, la pretensión de oponer el deber de los tribunales internos de realizar el control de constitucionalidad al control de convencionalidad que ejerce la 8 Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.(Adicionado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011) Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. (Adicionado mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011) 9 Constituicion del Ecuador : Art. 11. EI ejercicio de los derechos se regirá por los siguientes principios: 3. Los derechos y garantías establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos serán de directa e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o judicial, de oficio o a petición de parte. 10 Constitucion de la Republica Bolivariana de Venezuela: Artículo 23. Los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las estabelecidas por esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público. 11 Constitución Política del Perú. Disposiciones Finales y Transitorias. Cuarta. Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú. 12 Constitución Política de Colombia: Artículo 93. Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. 13 Constitución Política de la Republica De Guatemala: Artículo 46.- Preeminencia del Derecho Internacional. Se establece el principio general de que en materia de derechos humanos, los tratados y convenciones aceptados y ratificados por Guatemala, tienen preeminencia sobre el derecho interno 14 Resolução de 20 de março de 2013. Supervisão de cumprimento de sentença. Disponível em http://goo.gl/a0iAYw
  • 5. Corte, es en realidad un falso dilema, pues uma vez que el Estado ha ratificado el tratado internacional y reconocido la competencia de sus órganos de control, precisamente a través de sus mecanismos constitucionales, aquéllos pasan a conformar su ordenamento jurídico. De tal manera, el control de constitucionalidad implica necesariamente un control de convencionalidad, ejercidos de forma complementaria. Como decidiu, inclusive a Corte Constitucional da Guatemala na Sentença n.º 19-10- 9015 : Esta Corte estima conveniente definir su posición al respecto. Para ello parte del principio hermenéutico de que la Constitución debe interpretarse como un conjunto armónico, en el significado de que cada parte debe determinarse en forma acorde con las restantes, que ninguna disposición debe ser considerada aisladam ente y que de be preferirse la conclusión que armonice y no la que coloque en pugna a las distintas cláusulas del texto. Em primer término, el hecho de que la Constitución haya establecido esa supremacía sobre el Derecho interno debe entenderse como su reconocimiento a la evolución que en materia de derechos humanos se há dado y tiene que ir dando, pero su jerarquización es la de ingresar al ordenamiento jurídico com carácter de norma constitucional que concuerde con su conjunto, pero nunca con pote stad reformadora y menos derogatoria de sus preceptos por la eventualidad de entrar en contradicción con normas de la propia Constitución, y este ingreso se daría no por vía de su artículo 46, sino -en consonancia con el artículo 2. de la Convención- por la del primer párrafo del 44 constitucional. Aliás, nem mesmo os julgamentos da Corte IDH tem a pretensão de que a prevalência dos direitos humanos sobre as normas internas, tenha essa eficácia modificadora das constituições, ao contrário, a corte prega a natureza complementar ou subsidiária das normas definidoras de direitos humanos como instrumento de maior proteção. Foi o decidido no Caso Gelman Vs. Uruguay16 : 87. Em atención a todo lo anterior, la Corte reitera, por un lado, que sus sentencias producen el efecto de cosa juzgada y tienen carácter vinculante, lo cual deriva de la ratificación de la Convención y del reconocimiento de la jurisdicción del Tribunal , actos soberanos que el Estado Parte realizo conforme sus procedimientos constitucionales y, por otro, que el control de convencionalidade es una obligación de las autoridades estatales y su ejercicio compete, solo subsidiaria o complementariamente, a la Corte Interamericana cuando un caso ha sido sometido a su jurisdicción. 88.En consecuencia, la pretensión de oponer el deber de los tribunales internos de realizar el control de constitucionalidad al control de convencionalidade que ejerce la Corte , es en realidad um falso dilema, pues una vez que el Estado ha ratificado el tratado internacional y reconocido la competencia de sus órganos de control, precisamente a través de sus mecanismos constitucionales , aquéllos passa na conformar su ordenamento jurídico. De tal manera, el control de constitucionalidade implica necessariamente un control de convencionalidade , ejercidos de forma complementaria. 15 GUATELMA, Constitución Política de la Republica de Guatemala (Aplicada en fallos de la Corte de Constitucionalidad), disponível em http://goo.gl/Vkr2Rr , acesso em 20/09/2015 16 Resolução de 20 de março de 2013. Supervisão de cumprimento de sentença
  • 6. Essa supremacia não decorre de um ato da Corte IDH, mas sim de um ato soberano dos países que são signatários do Pacto IDH e que, conforme as suas normatizações constitucionais aceitaram voluntariamente submeter-se ao caráter contencioso da Corte. Se de um lado o processo de redemocratização nos demais países latino americanos implicou no socorro ao direito internacional dos direitos humanos para a garantia perene dos direitos individuais, a Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988, ainda que tenha previsto no art. 4º, inciso II, que nas suas relações internacionais seria Brasil regido pelo princípio da prevalência dos direitos humanos, bem como no art. 7º do Ato das disposições constitucionais transitórias tenha fixado que a nação brasileira pugnaria pela criação de um tribunal internacional de direitos humanos, não trouxe qualquer disposição específica sobre a posição das normas definidoras de direitos humanos no direito interno. Somente com a Emenda Constitucional 45, de 30 de dezembro de 2004, a Constituição da República passou a trazer disposições mais densas sobre o papel dos tratados definidores de direitos humanos no direito interno, especialmente por meio do §3º do Art. 5º: § 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. Por meio dessa norma a Constituição brasileira passou a contar com dois mecanismos de internalização dos tratados internacionais, um ordinário onde após a aprovação pelo Congresso Nacional (CRFB, art 49, I) e promulgado pelo Presidente da República (CRFB, art. 84, IV) os tratados passam a submeter-se ao mesmo regime das normas internas, e o processo do §3º do art. 5º, pelo qual, após aprovado pelo mesmo rito e quórum das emendas constitucionais passam a tarde equivalência de emendas constitucionais. De se destacar que, até o momento, quase dez anos após a vigência da referida norma, somente a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em 30 de março de 2007, foram adotadas pelo Brasil17 com o status de emenda constitucional, integrantes, portanto, do bloco de constitucionalidade apto a admitir o controle concentrado de constitucionalidade das normas que o contrariem. Em que pese essa alteração, parcela relevante da doutrina, mantém o entendimento de que, com base no art. 5º, §2º da Constituição18 , as normas definidoras de direitos humanos, 17 Decreto Legislativo nº 186, de 9.7.2008 e Decreto nº 6.949, de 25.8.2009 18 § 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
  • 7. independentemente de seu processo de internalização, ostentam natureza constitucional. Como refere Flávia Piovesan19 : Ora, se tais direitos internacionais passaram a compor o quadro constitucional, não só no campo material, mas também formal, não há como admitir que um ato isolado e solitário do Poder Executivo subtraia tais direitos do patrimônio popular – ainda que a possibilidade de denúncia esteja prevista nos próprios tratados de direitos humanos ratificados, como já apontado. É como se o Estado houvesse renunciado a essa prerrogativa de denúncia, em virtude da “constitucionalização formal” do tratado no âmbito jurídico interno. (...)Em outras palavras, basta o ato de ratificação (antecedido da assinatura do tratado e de sua aprovação pelo Legislativo) para que o tratado de direitos humanos tenha aplicabilidade no âmbito internacional e interno. Nesta temática, o parágrafo 3º do artigo 5º tão somente veio a fortalecer o entendimento em prol da incorporação automática dos tratados de direitos humanos. Isto é, não parece razoável, a título ilustrativo, que após todo o processo solene e especial de aprovação do tratado de direitos humanos (com a observância do quórum exigido pelo artigo 60, parágrafo 2º), fique a incorporação do mesmo no âmbito interno condicionada a um Decreto do Presidente da República. Assim, a conclusão lógica é a de que qualquer que seja a forma de internalização dos tratados definidores de direitos humanos estes integrariam, materialmente, o bloco de constitucionalidade da Constituição da República, e se submetidos ao quórum do art. 5º, §3º, também o integrariam formalmente. Contudo, quando a matéria restou submetida ao crivo do STF, especialmente no julgamento do Recurso Extraordinário 466.343-1/SP20 , que teve como pano de fundo a questão da possibilidade de prisão civil do depositário infiel em contrato de depósito decorrente de alienação fiduciária, a corte firmou o entendimento de que as normas definidoras de direitos humanos não recepcionadas sob o quórum especial do art. 5º, §3º da Constituição da República não integrariam o bloco de constitucionalidade do direito brasileiro, mas, entretanto ocupariam posição de supralegalidade , com força derrogatória sobre a legislação interna, ou seja, com força intermediária, pois, se de um lado encontram-se abaixo da Constituição da República, de outro condicionam a validade de toda a legislação infraconstitucional. Como o próprio Ministro relator esclareceu em seu voto: 19 PIOVESAN, Flávia. Tratados internacionais de direitos humanos e a reforma do Judiciário. In: SARMENTO, Daniel (org.). Direitos fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 425/426 20 EMENTA: PRISÃO CIVIL. Depósito. Depositário infiel. Alienação fiduciária. Decretação da medida coercitiva. Inadmissibilidade absoluta. Insubsistência da previsão constitucional e das normas subalternas. Interpretação do art. 5º, inc. LXVII e §§ 1º, 2º e 3º, da CF, à luz do art. 7º, § 7, da Convenção Americana de Direitos Humanos (Pacto de San José da Costa Rica). Recurso improvido. Julgamento conjunto do RE nº 349.703 e dos HCs nº 87.585 e nº 92.566. É ilícita a prisão civil de depositário infiel, qualquer que seja a modalidade do depósito. (RE 466343, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/12/2008, DJe-104 DIVULG 04-06-2009 PUBLIC 05-06-2009 EMENT VOL-02363-06 PP-01106 RTJ VOL-00210-02 PP-00745 RDECTRAB v. 17, n. 186, 2010, p. 29-165)
  • 8. Por conseguinte, parece mais consistente a interpretação que atribui a característica de supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralegalidade. Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurídico. Equipará-los à legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana. A partir desse julgamento o direito brasileiro passou a adotar a posição de supralegalidade dos tratados definidores de direitos humanos, entretanto, trata-se de proteção insuficiente e muito aquém daquela oferecida por outros países da américa latina. Como acentua Valério Mazzuoli21 : Ocorre que mesmo essa posição de vanguarda do STF, expressa no voto-vista do Min. Gilmar Mendes acima comentado, ainda é, a nosso ver, insuficiente. No nosso entender, os tratados internacionais comuns ratificados pelo Estado brasileiro é que se situam num nível hierárquico intermediário, estando abaixo da Constituição, mas acima da legislação infraconstitucional, não podendo ser revogados por lei posterior (posto não se encontrarem em situação de paridade normativa com as demais leis nacionais). Quanto aos tratados de direitos humanos, entendemos que os mesmos ostentam o status de norma constitucional, independentemente do seu eventual quórum qualificado de aprovação. Independente na sua posição hierárquica no direito brasileiro, para fins especialmente de controle concentrado de constitucionalidade, mostra-se presente, como se verá abaixo, o dever dos poderes constituídos do Estado brasileiro da realização do controle difuso de convencionalidade das disposições legais à luz do Pacto IDH. III – O controle de convencionalidade como instrumento de harmonização do direitos internacional dos direitos humanos e o direito interno Independente do status que se dê aos tratados internacionais definidores de direitos humanos, se constitucionais ou supralegais, se deve ter em conta que entre os direitos fundamentais definidos pela Constituição da República e os direitos humanos definidos nas normas internacionais não existe uma relação de oposição, mas sim de complementariedade, de harmonização, tendo como meta final a ampliação da proteção ao indivíduo. Como esclarecem Diego Eduardo López-Medina e Astrid Liliana Sánchez-Mejía22 : 21 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro. In: Revista de Informação Legislativa, Brasília a. 46 n. 181 jan./mar. 2009, p. 121 22 LÓPEZ-MEDINA, Diego Eduardo. SÁNCHEZ-MEJÍA, Astrid Liliana. La armonización del derecho internacional de los derechos humanos con el derecho penal colombiano. Int. Law: Rev. Colomb. Derecho Int. ildi Bogotá (Colombia) N° 12: 317-352, Edición Especial 2008. P. 317-352
  • 9. El esfuerzo de armonización del derecho internacional con el derecho interno presentaba (y presenta todavía hoy) obstáculos formidables: tanto cultural como técnicamente puede ser difícil que los operadores jurídicos de un país (en este caso Colombia) apliquen un ordenamiento internacional de manera directa. Se trata de crear, no solamente de iure sino también de facto, un régimen jurídico armonizado horizontalmente que permita la utilización paralela y armónica de derecho nacional y de derecho internacional que, de contera, aumente los niveles de respeto efectivo de los derechos humanos de la población. Tendo como ponto de partida e de chegada a ampliação da proteção ao indivíduo há uma relevante mudança no sistema de fontes do direito que não mais pode ser visto sob o prisma formal, com uma hierarquia rígida, mas sim, sob o ângulo da máxima proteção do indivíduo sendo que não a fonte superior hierarquicamente deva ser aplicada, mas sim a fonte que se mostrar mais eficaz à proteção. Sobre esse processo de mudança das fontes de direito e seus reflexos nos processos decisórios, especialmente perante o Poder Judiciário, é interessante a lição de Luis Aguiar23 : Transformación que a mayor abundamiento se ha visto redimensiona da en combinación con los cambios acaecidos en el sistema de fuentes del Derecho como consecuencia de procesos de integración regional, que con frecuencia han engendrando um sub tipo de organización política dotada de capacidad para crear auténticos ordenamientos jurídicos paralelos. Pienso principalmente para el caso español en la Unión Europea y en el derecho de la allí creado, pero tampoco es menor la importância que a estos efectos deriva de los procesos de integración regional en materia de derechos humanos que también ha generado su vocabulario propio. Piénsese en expresiones tales como “Protección multinivel” o “Dialogo entre Tribunales”, “Control de convencionalidad”.etc. Pues bien, como no podía ser de otro modo, este doble proceso de reconfiguración de los ordenamientos contemporâneos no solo ha impactado de modo significativo em el modo de entender lo que sea la interpretación y aplicación de las normas a los casos y conflictos que se residencien ante el Poder Judicial, sino que además tales cambios han abierto a Jueces y Magistrados um amplísimo margen de disponibilidad y, por extensión, una paralela ampliación la creatividad de su labor en el panorama de la división de poderes. De fato, nesse novo contexto se exige do Poder Judiciário uma nova visão do direito, de harmonia e não de confronto, entre as normas internas, mesmo as definidoras de direitos fundamentais, e as de direitos humanos, demandando que na aplicação concreta do direito se tenha sempre em mente a aplicação da norma, ou mesmo da interpretação, mais protetiva. 23 AGUIAR, Luis. ¿Puede el juez ser partícipe de los procesos de cambio social? Del juez monje al juez constitucionalmente comprometido. In: Derechos Humanos y Políticas Públicas, disponível em http://goo.gl/zeR3d5, aces so em 20/09/2015
  • 10. Como leciona Cançado Trindade24 : Desvencilhamo-nos das amarras da velha e ociosa polêmica entre monistas e dualistas; neste campo de proteção, não se trata de primazia do Direito Internacional ou do Direito interno, aqui em constante interação: a primazia é, no presente domínio, da norma que melhor proteja, em cada caso, os direitos consagrados da pessoa humana, seja ela uma norma de Direito Internacional ou de Direito interno. A “pedra de toque” há de ser o princípio pro persona (pro homine) segundo o qual, na existência de conflito entre normas de direito interno e normas internacionais de proteção dos direitos humanos, deve prevalecer aquela que implique em um nível maior de proteção ao indivíduo. Como disse a Corte IDH na Opinião Consultiva OC-5/85, de 13 de novembro de 198525 : 52. La anterior conclusión se deduce claramente del artículo 29 de la Convención, que contiene las normas de interpretación, cuyo literal indica que ninguna disposición de la Convención, puede ser interpretada en el sentido de: limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados. En consecuencia, si a una misma situación son aplicables la Convención Americana y otro tratado internacional, debe prevalecer la norma más favorable a la persona humana. Si la propia Convención establece que sus regulaciones no tienen efecto restrictivo sobre otros instrumentos internacionales, menos aún podrán traerse restricciones presentes en esos otros instrumentos, pero no en la Convención, para limitar el ejercicio de los derechos y libertades que ésta reconoce. Se um direito está reconhecido tanto como direito fundamental, tanto quanto direito humano, o papel do agente do Estado, especialmente do Poder Judiciário, é o de aplicar aquela norma ou interpretação que potencialize a garantia do indivíduo, qualquer quer que seja a sua posição hierárquica. No Supremo Tribunal Federal, em voto proferido no HC nº 98.893/SP o Min. Celso de Mello já havia defendido que: Os magistrados e Tribunais, no exercício de sua atividade interpretativa, especialmente no âmbito dos tratados internacionais de direitos humanos, devem observar um princípio hermenêutico básico [...], consistente em atribuir primazia à norma que se revele mais favorável à pessoa humana, em ordem a dispensar-lhe a mais ampla proteção jurídica. 24 TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. A proteção dos direitos humanos nos planos nacional e internacional : perspectivas brasileiras. Brasília/São José da Costa Rica: IIDH/Friedrich Naumann Stiftung, 1992, p. 317 25 http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_05_esp.pdf
  • 11. Interessante sobre a matéria é o julgamento da Suprema Corte da Nação mexicana sob a Tese Isolada n.º XIX/201126 (10ª), da primeira turma (sala) daquela corte: PRINCIPIO PRO PERSONA. CRITERIO DE SELECCIÓN DE LA NORMA DE DERECHO FUNDAMENTAL APLICABLE” establece que “[d]e conformidad con el texto vigente del artículo 1o. constitucional, modificado por el decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, en materia de derechos fundamentales, el ordenamiento jurídico mexicano tiene dos fuentes primigenias: a) los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) todos aquellos derechos humanos establecidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte. Consecuentemente, las normas provenientes de ambas fuentes, son normas supremas del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios y derechos que ellas materializan deben permear en todo el orden jurídico, obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos casos en que sea procedente, a su interpretación. Ahora bien, en el supuesto de que un mismo derecho fundamental esté reconocido en las dos fuentes supremas del ordenamiento jurídico, a saber, la Constitución y los tratados internacionales, la elección de la norma que será aplicable - en materia de derechos humanos-, atenderá a criterios de favorabilidad del individuo o lo que se ha denominado principio pro persona, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 1o. constitucional. Según dicho criterio interpretativo, en caso de que exista una diferencia entre el alcance o la protección reconocida en las normas de estas distintas fuentes, deberá prevalecer aquella que represente una mayor protección para la persona o que implique una menor restricción. En esta lógica, el catálogo de derechos fundamentales no se encuentra limitado a lo prescrito en el Texto Constitucional, sino que también incluye a todos aquellos derechos que figuran en los tratados internacionales ratificados por el Estado mexicano”. O princípio por persona serve como parâmetro de diálogo entre os sistemas na medida em que permite que as fontes nacionais e internacionais interajam reforçando um sistema de proteção fundamentado não no critério hierárquico, mas sim, no critério de maior proteção no caso concreto. É o que diz Ximena Medellín Urquiaga27 : En el extremo opuesto –aunque con resultados similares– se hallan quienes sostienen que el principio pro persona también es un criterio que determina la preferencia normativa en caso de que se presente uma antinomia entre las normas que habrían de conformar el parámetro de control. Con base en esta premisa, el juzgador deberá utilizar la norma más protectora de la persona, sea ésta de fuente constitucional o internacional, como estándar para guiar la interpretación y aplicación de las normas secundarias. Em este extremo, el resultado es el mismo: se reconoce la posibilidad de segmentar el parámetro de control, de manera que el control de constitucionalidad y el control de convencionalidad no tengan siempre que coexistir en los casos concretos. 26 https://www.scjn.gob.mx/Primera_Sala/Tesis_Aisladas/TESIS%20AISLADAS%202011_PRIMERA%20SALA. pdf 27 URQUIAGA, Ximena Medellín. Principio pro persona. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. México, D. F. 2013, p. 62
  • 12. O controle de convencionalidade, assim como o de constitucionalidade, pode se dar tanto sob a sua modalidade concentrada como pela via difusa, cabendo somente à Corte IDH o controle concentrado dos atos dos Estados que se submetem à sua jurisdição contenciosa, que, por força do art. 68.1 do Pacto IDH, e mesmo, pelo princípio da boa-fé, é obrigatória em relação ao Estado submetido ao seu julgamento que fica, portanto, obrigado a lhe dar cumprimento, inclusive com adaptações em seu sistema jurídico e administrativo. Sobre esse controle concentrado de convencionalidade, Zamir Andrés Fajardo Morales28 : Sus decisiones son definitivas e inapelables y se basan en la normatividad internacional, principalmente en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), por ello la Corte IDH tiene a su cargo las labores propias del control concentrado de convencionalidad, en el cual el propósito es analizar la posibilidad de declarar internacionalmente responsable al Estado por violar derechos humanos y condenarlo a reparar integralmente las violaciones a tales derechos que le sean imputables. A partir de setembro de 2006, a Corte IDH, no julgamento do Caso Almonacid Arellano e outros Vs. Chile29 , passou a entender que, além de sua competência concentrada, para analisar casos concretos em relação aos Estado submetidos à jurisdição contenciosa, a sua jurisprudência tinha caráter orientador aos juízes e tribunais dos países signatários do Pacto IDH que aceitaram a sua jurisdição sendo, portanto, dever das autoridade públicas, inclusive judiciais, a aplicação das interpretações que dela provenham, abrindo caminho para a realização de um controle difuso de convencionalidade. Posteriormente, no julgamento do Caso dos Trabalhadores demitidos do Congresso Vs. Peru30 a Corte IDH detalhou em termos mais claros os conceitos fundamentais desse controle difuso de convencionalidade: 128. Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. Esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto, aunque tampoco implica que ese control deba ejercerse siempre, sin considerar otros presupuestos formales y materiales de admisibilidad y procedência de ese tipo de acciones. 28 MORALES, Zamir Andrés Fajardo. El control difuso de convencionalidad en méxico: elementos dogmáticos para una aplicación práctica. Disponível em http://goo.gl/ZUgMnl . Acesso em 01/10/2015 29 Sentença de 26 de setembro de 2006. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_154_esp.pdf 30 Sentença de 24 de novembro de 2006. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_158_esp.pdf
  • 13. O controle difuso de convencionalidade não se trata de faculdade aos órgãos jurisdicionais, mas sim um dever de todos os órgãos do Poder Judiciário, partindo dos precedentes da Corte IDH, independente de serem relativos ao Estados ao qual vinculado o juiz, posto que, neste ponto é a Corte IDH a intérprete última do Pacto IDH. Foi exatamente esse o entendimento exposto pela Corte IDH no julgamento do Caso Cabrera Garcia e Montiel Flores vs México31 , ratificando o que já havia sido afirmado no Caso Almonacid: 225. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia deben tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana. Esse controle de convencionalidade não está, contudo, adstrito ao Poder Judiciário sendo também dever de ofício de toda e qualquer autoridade administrativa dos Estados que aceitam a jurisdição da Corte IDH, conforme reforçado no julgamento o Caso Gelman Vs. Uruguai32 . Assim como a obrigatoriedade de realizar o controle de convencionalidade não se limite ao Poder Judiciário os seus parâmetros normativos não são limitados somente ao Pacto IDH, mas dizem respeito a todos os tratados de direitos humanos do sistema interamericano, conforme decidiu a Corte IDH no Caso Gudiel Álvarez e outros (“Diário Militar”) Vs. Guatemala33 : 330. Asimismo, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que, cuando un Estado es parte de tratados internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura y la Convención Belém do Pará, dichos tratados obligan a todos sus órganos, incluido el poder judicial, cuyos miembros deben velar por que los efectos de las disposiciones de dichos tratados no se vean mermados por la aplicación de normas o nterpretaciones contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, como el ministerio público, deben tener en cuenta no solamente la Convención Americana y demás instrumentos interamericanos, sino también la interpretación que de estos ha hecho la Corte Interamericana. 31 Sentença de 26 de novembro de 2010. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_220_esp.pdf 32 Sentença de 24 de fevereiro de 2011. Fundo e Reparações. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_221_esp1.pdf 33 Sentença de 20 de novembro de 2012. Exceções Preliminares, Fundo, Reparações e Custos. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_253_esp1.pdf
  • 14. A Corte IDH é a intérprete última das normas definidoras de direitos humanos do sistema interamericano, que, independente da hierarquia que lhe dê o direito interno, demandam os Estados signatários e, por via de consequência, dos seus órgãos judiciários e administrativos a plena aplicação dos precedentes interpretativos da Corte quando mais favoráveis e eficazes na proteção do indivíduo. Foi inclusive essa a orientação da Suprema Corte de Justiça do México na Tese Isolada LXVI/2011 (9a)34 : Los criterios de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que derivan de sentencias en donde el Estado Mexicano no intervino como parte en el litigio son orientadores para todas las decisiones de los jueces mexicanos, siempre que sean más favorables a la persona, de conformidad con el artículo 1º constitucional. De este modo, los jueces nacionales deben observar los derechos humanos establecidos en la Constitución Mexicana y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación al interpretarlos y acudir a los criterios interpretativos de la Corte Interamericana para evaluar si existe alguno que resulte más favorable y procure una protección más amplia del derecho que se pretende proteger. Esto no prejuzga la posibilidad de que sean los criterios internos los que cumplan de mejor manera con lo establecido por la Constitución en términos de su artículo 1º, lo cual tendrá que valorarse caso por caso a fin de garantizar siempre la mayor protección de los derechos humanos. Na Suprema Corte da Argentina também é firme entendimento acerca da relevância interpretativa da jurisprudência da Corte IDH, como dito no caso Bramajo35 : Los informes y las opiniones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos constituyen criterios jurídicos valiosos de interpretación y de ordenación valorativa de las cláusulas de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que deben ser tom ados en cuenta para adoptar decisiones em el derecho interno armonizadas con aquéllas. No Brasil, ainda que sem definição dogmática como no México, recentemente o STF no julgamento da medida cautelar na ADPF 347, ao declarar o “estado de coisas inconstitucional” do sistema penitenciário nacional entendeu pela a aplicabilidade imediata do art. 7.5 do Pacto IDH para determinar a realização pelos órgãos do Poder Judiciário brasileiro, reconhecendo e realizando controle de convencionalidade dos atos de gestão do sistema de justiça criminal nacional. O voto do Min. Fachin deixa clara a influência do Pacto IDH na decisão: Embora louvável e pertinente a ação do Conselho Nacional de Justiça, o Pacto de São José da Costa Rica possui status supralegal, conforme entendimento firmado por esta Corte, e, nos termos do art. 5º, § 1º, da Constituição Federal, suas normas têm aplicação 34 Disponível em http://www2.scjn.gob.mx/TesisAisladas/Paginas/DetalleTesis.aspx?IUS=3640 35 Caso “Bramajo”, sentença de 12 de Setembro de 1996, disponível em http://old.dipublico.org/juris/bramajo.pdf
  • 15. imediata e, portanto, não pode ter sua implementação diferida ao fim da assinatura dos respectivos convênios de cooperação técnica. Inexistem motivos para prorrogar a aplicabilidade da norma convencionada internacionalmente, sejam por razões de ordem técnica ou financeira, ou ainda de necessidade de adequação. A cultura jurídica precisa dar efetividade aos compromissos firmados pela República Federativa do Brasil e às normas positivadas democraticamente debatidas no âmbito do Poder Legislativo e sancionadas pelo Poder Executivo. O controle de convencionalidade é, então, o instrumento de adequação ao respeito efetivo pelos direitos humanos definidos no sistema interamericano partindo-se da premissa de proteção eficiente, o que demanda a existência de um constante diálogo entre a jurisdição nacional e a jurisdição contenciosa da Corte IDH visando a máxima proteção do indivíduo, sendo, ainda, obrigação do poder público, não só na esfera judicial como administrativa, o que implica que os institutos jurídicos internos devem ser analisado sob a ótima da dupla conformidade, tanto com a Constituição da República como com as normas internacionais de proteção aos direitos humanos. IV – Da necessidade de harmonização do art. 554, §§ 1º e 2º do Novo Código de Processo Civil Brasileiro (Lei Federal 11.105/2015) com as garantias processuais do Pacto IDH. Do necessário controle de convencionalidade Em março de 2015 foi sancionado pela Presidente da República a Lei 11.105/2015 que dispõe sobre o novo Código de Processo Civil brasileiro, norma que trouxe novo regulamento para a citação nas ações possessórias ligadas à conflitos fundiários. A matéria passa a ser disposta no art. 554, §§ 1º e 2º, nos seguintes termos: Art. 554. A propositura de uma ação possessória em vez de outra não obstará a que o juiz conheça do pedido e outorgue a proteção legal correspondente àquela cujos pressupostos estejam provados. § 1o No caso de ação possessória em que figure no polo passivo grande número de pessoas, serão feitas a citação pessoal dos ocupantes que forem encontrados no local e a citação por edital dos demais, determinando-se, ainda, a intimação do Ministério Público e, se envolver pessoas em situação de hipossuficiência econômica, da Defensoria Pública. § 2o Para fim da citação pessoal prevista no § 1o, o oficial de justiça procurará os ocupantes no local por uma vez, citando-se por edital os que não forem encontrados. § 3o O juiz deverá determinar que se dê ampla publicidade da existência da ação prevista no § 1o e dos respectivos prazos processuais, podendo, para tanto, valer-se de anúncios em jornal ou rádio locais, da publicação de cartazes na região do conflito e de outros meios. Do que se observa da leitura na norma, a regra procedimental para identificação dos ocupantes em conflitos fundiários está limitada somente à possibilidade do oficial de justiça
  • 16. identificar os presentes, os demais, por expressa determinação legal, devem ser citados por edital, na forma do art. 256, III do CPC/1536 sem necessidade de qualquer outra forma de identificação dos ocupantes, até mesmo ante o fato de que a regra do art. 256, §3º37 tem aplicação somente às hipóteses em que incerto a localização do réu, e não a sua identificação como é comum de ocorrer em ocupações irregulares de áreas urbanas e rurais. Pois bem, o conceito de "conflito fundiário" tem como base a definição trazida pelo "Relatório Preliminar sobre a Situação dos Conflitos Fundiários Rurais no Brasil"38 do CNJ, que se utilizando da conceituação feita pela Comissão Pastoral da Terra conceitua os conceitua como: “Ações de resistência e enfrentamento pela posse, uso e propriedade da terra e pelo acesso a seringais, babaçuais ou castanhais, quando envolvem posseiros, assentados, remanescentes de quilombos, parceleiros, pequenos arrendatários, pequenos proprietários, ocupantes, sem-terra, seringueiros, quebradeiras de coco babaçu, castanheiros, faxinalenses, etc” De outro lado, não se olvida que os órgãos do Poder Judiciário brasileiro têm entendimento acerca da admissibilidade formal da citação editalícia em ocupações nas quais haja dificuldade de identificação dos ocupantes ante a dificuldade de sua correta identificação. Nesse sentido o seguinte precedente do Superior Tribunal de Justiça: MEDIDA CAUTELAR. EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. INDEFERIMENTO LIMINAR DO "WRIT" E NÃO CONHECIMENTO DE AGRAVO REGIMENTAL RESPECTIVO PELO TRIBUNAL "A QUO". ATO COATOR: CONCESSÃO DE LIMINAR EM AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. 1. Duvidosa a legitimidade ativa da autora da cautelar para impetrar o mandado de segurança e ante a impossibilidade de exame aprofundado de provas na via constitucional, não se pode emprestar efeito suspensivo ao respectivo recurso ordinário. 2. Em caso de ocupação de terras por milhares de pessoas, e inviável a citação de todas para compor a ação de reintegração de posse, eis que, essa exigência, tornaria impossível qualquer medida judicial. 3. A medida liminar e instrumento criado para resguardar direitos quando presentes o "fumus boni iuris" e o "periculum in mora", não sendo cabível apenas para prolongar a ocupação de terras ausentes aqueles requisitos, simultaneamente.4. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (STJ, AgRg na MC 610/SP, Rel. Ministro CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, TERCEIRA TURMA, julgado em 19/11/1996, DJ 28/04/1997, p. 15858) 36 Art. 256. A citação por edital será feita: I - quando desconhecido ou incerto o citando; II - quando ignorado, incerto ou inacessível o lugar em que se encontrar o citando; III - nos casos expressos em lei. 37 § 3o O réu será considerado em local ignorado ou incerto se infrutíferas as tentativas de sua localização, inclusive mediante requisição pelo juízo de informações sobre seu endereço nos cadastros de órgãos públicos ou de concessionárias de serviços públicos. 38 "Relatório preliminar sobre a situação dos conflitos fundiários rurais no Brasil". Departamento de Pesquisas Judiciárias – Diretoria de Projetos. CNJ – Conselho Nacional de Justiça. Brasília: 2009. Disponível em: <http://wwwh.cnj.jus.br/portalcnj/images/relatpreliminar%20%20conflitos%20fundirios.pdf>. Acesso em: 25/08/2015.
  • 17. Em que pese esse entendimento, se deve levar em conta que a citação por edital, sem o esgotamento das possibilidade de identificação e posterior citação pessoal dos ocupantes, não condiz com o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, no qual, expressamente o Pacto Interamericano de Direitos Humanos (PIDH) garante o direito da parte em ser ouvida pelo Juiz: Art. 8º. Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza. Sobre a garantia de ser ouvido em juízo como direito humano a Corte IDH no Caso Loayza Tamayo vc Perú39 assim se manifestou: 169. Tal y como lo ha señalado esta Corte en reiteradas ocasiones, el artículo 25 en relación con el artículo 1.1 de la Convención Americana, obliga al Estado a garantizar a toda persona el acceso a la administración de justicia y, en particular, a un recurso rápido y sencillo para lograr, entre otro s resultados, que los responsables de las violaciones de los derechos humanos sean juzgados y para obtener una reparación por el daño sufrido. Como ha dicho esta Corte, el artículo 25 “constituye uno de los pilares básicos, no sólo de la Convención American a, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención” (Caso Castillo Páez, Sentencia de 3 de noviembre de 1997. Serie C No. 34, párrs. 82 y 83; Caso Suárez Rosero, supra 162 , párr. 65; y Caso Paniagua Morales y otros, supra 57,párr. 164). Dicho artículo guarda relación directa con el artículo 8.1 de la Convención Americana que consagra el derecho de toda persona a ser oída con las debida s garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos de cualquier naturaleza. Aliás, justamente por violação do direito de acesso ao judiciário, o Estado brasileiro, em caso envolvendo conflito agrário no Estado do Paraná, foi responsabilizado perante a Corte Interamericana de Direitos Humanos40 , momento em que afirmou a responsabilidade do Estado brasileiro por violação dos artigos 8º e 25 do Pacto IDH: “Os Estados Partes têm, por conseguinte, a obrigação de tomar todo tipo de providência para que ninguém seja privado da proteção judicial e do exercício do direito a um recurso simples e eficaz.” O argumento de que com a citação por edital serão os ocupantes defendidos por curador especial (CPC/15, Art. 72, II) também se mostra inadequado, posto que viola a garantia judicial de escolha do próprio defensor (Pacto IDH, art. 8.2, item “d”), conforme decidido pela Corte 39 Sentença de reparações de 27 de novembro de 1998, disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_42_esp.pdf 40 Caso Sebastião Camargo Filho Vs Brasil, Relatório de 19 de março de 2009. Admissibilidade e mérito. Disponível em http://cidh.oas.org/annualrep/2009port/Brasil12310port.htm
  • 18. IDH na sentença de 17/07/2005 no Caso Comunidade Indígena Yakye Axa vs Paraguai41 , quando afirmou a Corte: 62. Los recursos efectivos que los Estados deben ofrecer conforme al artículo 25 de la Convención Americana, deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo 8 de la Convención), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción. En este sentido, la Corte ha considerado que el debido proceso legal debe respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas. O sistema implantado pelo NCPC, de fato é melhor o vigente no Código de Processo de 1973, contudo, não representa a melhor aplicação do princípio pro homine, a demandar a realização de controle de convencionadade sobre a interpretação que dele decorra. A Corte IDH admite como reflexo do controle de convencionalidade que nem sempre será necessário a extirpação da norma do sistema jurídico do país signatário, admitindo a preservação desta, desde que interpretada em conformidade com as normas definidoras de direitos humanos do sistema interamericano. Foi como decidiu no Caso Atala Riffo e Niñas Vs. Chile42 : 284. En conclusión, con base en el control de convencionalidad, es necesario que las interpretaciones judiciales y administrativas y las garantías judiciales se apliquen adecuándose a los principios establecidos en la jurisprudencia de este Tribunal en el presente caso. Ello es de particular relevancia en relación con lo señalado en el presente caso respecto a la proscripción de la discriminación por la orientación sexual de la persona de acuerdo a lo estipulado en el artículo 1.1. de la Convención Americana. Essa interpretação conforme das normas internacionais implica em nova postura do juiz nacional, pois parte do necessário diálogo entre a jurisdição internacional e a jurisdição nacional, com a finalidade primordial de encontrar a norma mais favorável ao indivíduo, seja pela aplicação dos direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, seja por meio de aplicação da interpretação da Corte IDH. Na lição de Eduardo Ferrer Mac-Gregor43 : Se produce un interesante influjo entre la Corte IDH y las jurisdicciones nacionales que propicia el “diálogo jurisprudencial”, diálogo que incide en la debida articulación y 41 Sentença de 17 de junho de 2005. Fundo, reparações e custos, disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf 42 . Sentença de 24 de fevereiro de 2012. Fundo, reparação e custos. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_239_esp.pdf 43 MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer. Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad: El nuevo paradigma para el juez mexicano. Disponível em http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3033/14.pdf. Acesso em 20/09/2015
  • 19. creación de estándares en materia de protección de los derechos humanos en el continente americano o, por lo pronto, en Latinoamérica. El derecho internacional de los derechos humanos se conjuga con el derecho constitucional o, si se prefiere, se enlazan el derecho constitucional internacional y el derecho internacional de los derechos humanos; lo anterior implica, necesariamente, una capacitación y actualización permanente de los jueces nacionales sobre la dinámica de la jurisprudencia convencional. Em sentido muito próximo, sobre a necessidade de construção de um novo paradigma de diálogo entre as jurisdições, por meio do controle de convencionalidade, é interessante o voto de Antônio Calçado Trindade, no julgamento do Caso dos Trabalhadores demitidos pelo Congresso Vs. Peru: 3. O sea, los órganos del Poder Judicial de cada estado Parte en la Convención americana deben conocer a fondo y aplicar debidamente no sólo el Derecho Constitucional sino también el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; deben ejercer ex officio el control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad , tomados en conjunto, por cuanto los ordenamientos jurídicos internacional y nacional se encuentran en constante interacción en el presente dominio de protección de la persona humana. Neste contexto, deve ser realizada interpretação conforme do art. 554, §§ 1º e 2º, para barrar a possibilidade interpretativa no sentido de que somente os ocupantes presentes devam ser citados pessoalmente, devendo o poder judiciário nacional, quando presente este quadro determinar a preliminar tentativa de identificação dos ocupantes e posterior citação pessoal , postura essa que mais garante a efetivação no caso concreto das garantias processuais decorrente do Pacto de San José da Costa Rica, especialmente seu art. 8º44 , garantindo-se aos ocupantes o acesso prévio à imputação do autor e evitando-se a formula de que os invasores, na maioria das vezes, somente tomam conhecimento do processo quando arrancados de seus 44 Artigo 8º - Garantias judiciais: 1. Toda pessoa terá o direito de ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou Tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou na determinação de seus direitos e obrigações de caráter civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza. 2. Toda pessoa acusada de um delito tem direito a que se presuma sua inocência, enquanto não for legalmente comprovada sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito, em plena igualdade, às seguintes garantias mínimas: a) direito do acusado de ser assistido gratuitamente por um tradutor ou intérprete, caso não compreenda ou não fale a língua do juízo ou tribunal; b) comunicação prévia e pormenorizada ao acusado da acusação formulada; c) concessão ao acusado do tempo e dos meios necessários à preparação de sua defesa; d) direito do acusado de defender-se pessoalmente ou de ser assistido por um defensor de sua escolha e de comunicar-se, livremente e em particular, com seu defensor; e) direito irrenunciável de ser assistido por um defensor proporcionado pelo Estado, remunerado ou não, segundo a legislação interna, se o acusado não se defender ele próprio, nem nomear defensor dentro do prazo estabelecido pela lei; f) direito da defesa de inquirir as testemunhas presentes no Tribunal e de obter o comparecimento, como testemunhas ou peritos, de outras pessoas que possam lançar luz sobre os fatos; g) direito de não ser obrigada a depor contra si mesma, nem a confessar-se culpada; e h) direito de recorrer da sentença a juiz ou tribunal superior. 3. A confissão do acusado só é válida se feita sem coação de nenhuma natureza. 4. O acusado absolvido por sentença transitada em julgado não poderá ser submetido a novo processo pelos mesmos fatos. 5. O processo penal deve ser público, salvo no que for necessário para preservar os interesses da justiça.
  • 20. barracos pelo Estado, ou seja, primeiro cumpre-se a decisão e, somente nesse momento o requerido, atingido em sua esfera jurídica toma conhecimento dos fatos a ele imputados. Não por outra razão no Caso Barreto Leiva vs Venezuela45 , em sentença datada de 17/11/2009 a Corte IDH entendeu que o art. 8.2 do Pacto IDH garante o direito ao acusado (não havendo diferença ontológica entre o acusado penal e o civil) o direito de contar com tempo e meios adequados para preparar a sua defesa (Art. 8.2, “c”), bem como o direito de conhecer as acusações (Art. 8.2 “b”) e poder escolher o seu defensor (Art. 8.2 “d”). Na sentença foi dito: 54. Uno de esos derechos fundamentales es el derecho a contar con el tiempo y los medios adecuados para preparar la defensa, previsto en el artículo 8.2.c de la Convención, que obliga al Estado a permitir el acceso del inculpado al conocimiento del expediente llevado en su contra. Asimismo, se debe respetar el principio del contradictorio, que garantiza la intervención de aquél en el análisis de la prueba. 55. Si el Estado pretende limitar este derecho, debe respetar el principio de legalidad, argüir de manera fundada cuál es el fin legítimo que pretende conseguir y demostrar que el medio a utilizar para llegar a ese fin es idóneo, necesario y estrictamente proporcional. Caso contrario, la restricción del derecho de defensa del individuo será contraria a la Convención. De fato, conforme dito acima, o Estado pode eventualmente limitar os direitos previstos no Pacto IDH, contudo essa limitação há de ser fundada na legalidade e proporcionalidade, motivo pelo qual a interpretação formulada no presente trabalho, de que não basta a ausência do ocupante no momento de sua identificação, devendo o poder judiciário realizar diligências para identificar, dentro do possível, os ocupantes, é a que melhor proporciona o diálogo entre os sistemas, garantindo aos ocupantes o acesso à defesa, bem como, garantindo ao proprietário, acaso não seja, de fato, possível essa identificação a citação por edital. Nas palavras de Mazzuoli46 : Ora, se as normas constitucionais (normas do próprio texto constitucional) ou aquelas que lhe são niveladas (normas previstas nos tratados de direitos humanos ratificados pelo Estado) são fundamento para o que se chama de controle de constitucionalidade/convencionalidade, é lógico admitir que as normas supralegais também são fundamento de algum controle. Qual Controle? Evidentemente, o de supralegalidade. Em tal situação, não se estará declarando a invalidade do art. 554, §§ 1º e 2º do CPC/15, mas sim firmando a interpretação, à luz do art. 8º do Pacto de San José de que nos conflitos 45 Sentença de 17 de novembro de 2009. Fundo, reparação e custos. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_206_esp1.pdf 46 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Convencionalidade das Leis (Coleção Direito e Ciências Afins V.4./coordenação Alice Bianchini, Luiz Flávio Gomes, Willian Terra de Oliveira). São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 130
  • 21. fundiário, quando possível, a identificação dos ocupantes, se deve garantir a materialização das garantias judiciais de acesso ao poder judiciário, de ampla defesa e do contraditório. O que se está realizando é a compatibilização do direito interno com o direito internacional, harmonizando-se as várias fontes de direito para a ampliação das garantias do homem. Novamente Mazzuoli47 : À medida que os tratados forem sendo incorporados ao direito pátrio, os tribunais locais – estando tais tratados em vigor no plano internacional – podem, desde já e independentemente de qualquer condição ulterior, compatibilizar as leis domésticas com o conteúdo dos tratados (de direitos humanos ou comuns) vigentes no país. Em outras palavras, os tratados internacionais incorporados ao direito brasileiro passam a ter eficácia paralisante (para além de derrogatória) das demais espécies normativas domésticas, cabendo ao juiz coordenar essas fontes (internacionais e internas) e escutar o que elas dizem. No mesmo sentido o Juiz da Corte IDH Sergio García Ramírez, em voto apartado no julgamento do Caso dos Trabalhadores demitidos do Congresso vs Peru48 : 11. Si existe esa conexión clara y rotunda --o al menos suficiente, inteligible, que no naufrague en la duda o la diversidad de interpretaciones--, y en tal virtud los instrumentos internacionales son inmediatamente aplicables en el ámbito interno, los tribunales nacionales pueden y deben llevar a cabo su propio “control de convencionalidad”. Así lo han hecho diversos órganos de la justicia interna, despejando el horizonte que se hallaba ensombrecido, inaugurando una nueva etapa de mejor protección de los seres humanos y acreditando la idea --que he reiterado-- de que la gran batalla por los derechos human os se ganará en el ámbito interno, del que es coadyuvante o complemento, pero no sustituto, el internacional. Assim, somente por meio do diálogo interjurisdicional entre a justiça nacional e a internacional, com a interpretação conforme o Pacto IDH e dos precedentes da Corte IDH, firmado a limitação de aplicação do art. 544, § 1º e 2º do CPC/15 como regra de exceção, somente cabível após, no mínimo, esgotadas as tentativas de identificação dos ocupantes e a sua citação pessoal para defender-se em juízo que se materializará a necessária proteção aos indivíduos. V – Conclusão Com a aceitação pelo Brasil em 1998 em submeter-se à jurisdição contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos, surge ao aplicador do direito brasileiro a necessidade de 47 MAZZUOLI, Valério de Oliveira. Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro. In Revista de Informação Legislativa , . 181 jan./mar. 2009, p. 129, disponível em http://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/194897/000861730.pdf?sequence=3, acesso em 25/08/2015 48 Disponível em http://goo.gl/ovnKLO
  • 22. compatibilizar a sua aplicação do direito à mais uma fonte, a interpretação que a Corte IDH realiza das normas do sistema interamericano de direitos humanos. Nesse contexto passa a ser um dever a ser exercido por qualquer autoridade pública, especialmente as do Poder Judiciário nacional a realização do confronto entre as normas jurídicas, práticas administrativas e entendimentos jurisprudenciais com as normas definidoras de direitos humanos por meio do chamado controle de convencionalidade. Para que esse controle seja possível e eficaz, se deve ter em mente que não se trata de uma relação de oposição entre as normas definidoras de direitos humanos e a interpretação delas que lhe dá a Corte IDH, mas sim de complementariedade, com a finalidade especial de aplicar sempre a norma mais favorável, independente de sua posição na hierarquia normativa. Isso exige uma nova postula do juiz nacional, de buscar sempre o diálogo interjurisdicional entre o direito interno e as normas internacionais, bem como os precedentes da Corte IDH, reconhecendo-a como intérprete final do Pacto IDH. Disto decorre a necessidade de quando da vigência do novo Código de Processo Civil brasileiro (Lei 13.105/2015), prevista para março de 2016, seja a regra do art. 554, §§ 1º e 2º, interpretada em conformidade com as garantias consolidadas no Pacto IDH, bem como nas interpretações que lhe deu a Corte IDH, não admitindo-se a citação por edital dos ocupantes em conflitos fundiários, sem a prévia tentativa de sua identificação e aplicação das processuais outorgadas pelo sistema interamericano de direitos humanos. VI - Bibliografia AGUIAR, Luis. ¿Puede el juez ser partícipe de los procesos de cambio social? Del juez monje al juez constitucionalmente comprometido. In: Derechos Humanos y Políticas Públicas, disponível em http://goo.gl/zeR3d5, acesso em 20/09/2015. BIANCHI, Alberto B.; Una reflexión sobre el llamado control de convencionalidad; disponível em http://goo.gl/XPYGS7. Acesso em 07/10/2015. GUATEMALA, Constitución Política de la Republica de Guatemala (Aplicada en fallos de la Corte de Constitucionalidad). disponível em http://goo.gl/Vkr2Rr. Acesso em 20/09/2015. LÓPEZ-MEDINA, Diego Eduardo. SÁNCHEZ-MEJÍA, Astrid Liliana. La armonización del derecho internacional de los derechos humanos con el derecho penal colombiano. Disponível em http://www.scielo.org.co/pdf/ilrdi/n12/n12a12.pdf. Acesso em 01/08/2015. MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer. Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad: El nuevo paradigma para el juez mexicano. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/tablas/r27769.pdf . Acesso em 05/10/2015.
  • 23. MAZZUOLI, Valério de Oliveira. O Controle Jurisdicional da Convencionalidade das Leis (Coleção Direito e Ciências Afins V.4./coordenação Alice Bianchini, Luiz Flávio Gomes, Willian Terra de Oliveira). São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Teoria geral do controle de convencionalidade no direito brasileiro. In: Revista de Informação Legislativa, Brasília a. 46 n. 181 jan./mar. 2009 MORALES, Zamir Andrés Fajardo. El control difuso de convencionalidad en méxico: elementos dogmáticos para una aplicación práctica. Disponível em http://goo.gl/ZUgMnl. Acesso em 01/10/2015. PIOVESAN, Flávia. Tratados internacionais de direitos humanos e a reforma do Judiciário. In: SARMENTO, Daniel (org.). Direitos fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. PORTELA, Paulo Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado - Incluindo Direitos Humanos e Comunitário. Editora Juspodvim. Salvador. 2015. TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. A proteção dos direitos humanos nos planos nacional e internacional : perspectivas brasileiras. Brasília/São José da Costa Rica: IIDH/Friedrich Naumann Stiftung, 1992. URQUIAGA, Ximena Medellín. Principio pro persona. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. México, D. F. 2013. VILLANUEVA Marcos Agustín. El control de convencionalidad y el correcto uso del margen de apreciación: medios necesarios para la protección de los derechos humanos fundamentales. Disponível em http://www.derecho.uba.ar/institucional/deinteres/derechos- humanos-marcos-villanueva.pdf. Acesso em 29/09/2015.