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Avaliação de políticas públicas

  1. 1. AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Isaura Belloni A avaliação de política pública é um dos instrumentos de aperfeiçoamento da gestão do Estado que visam ao desenvolvimento de ações eficientes e eficazes em face das necessidades da população. A escassez de literatura teórica e sobre experiências avaliativas recomenda criteriosa discussão conceitual e metodológica com vistas à construção de instrumentos úteis e substantivos para a consolidação da área. Nesta parte do trabalho estão apresentados pontos de reflexão acerca de diferentes concepções de avaliação, com ênfase na avaliação educacional, institucional e de políticas públicas. 1 Concepção de avaliação Avaliar é uma ação corriqueira e espontânea realizada por qualquerindivíduo acerca de qualquer atividade humana; é, assim, um instrumentofundamental para conhecer, compreender, aperfeiçoar e orientar as ações deindivíduos ou grupos. É uma forma de olhar o passado e o presente semprecom vistas ao futuro. Faz parte dos instrumentos de sobrevivência de qualquerindivíduo ou grupo, resultado de uma necessidade natural ou instintiva desobreviver, evitando riscos e buscando prazer e realizações. A este processo –natural, instintivo, assistemático – pode-se denominar de avaliação informal. Tal atitude e procedimento avaliativo podem ser adequados e suficientespara as necessidades e usos individuais. É, no entanto, inadequado einsuficiente quando se trata de instituições ou de ações (programas oupolíticas) de grande vulto ou de impacto social. Nesses casos, faz-senecessário um processo avaliativo com características distintas e compossibilidades de compreender todas as dimensões e implicações da atividade,fatos ou coisa avaliada. Este processo pode ser denominado de avaliaçãoformal ou sistemática1.1 Aguilar e Ander-Egg (1994:18) fazem a mesma distinção entre a avaliação informal e avaliaçãosistemática, ainda que adotem significado ligeiramente distinto.
  2. 2. Nesta perspectiva, entende-se avaliação como um processo sistemáticode análise de uma atividade, fatos ou coisas que permite compreender, deforma contextualizada, todas as suas dimensões e implicações, com vistas aestimular seu aperfeiçoamento. Portanto, o conceito de avaliação, aqui adotado, refere-se à análise deprocessos e de produtos ou resultados de uma atividade, fatos ou coisas. Estáconstruído, tendo como objeto de avaliação, primordialmente, instituições oupolíticas. Nesse caso, contempla a atividade a ser avaliada de um modo global,a saber: os processos de formulação e desenvolvimento, as açõesimplementadas ou fatos ocorridos, assim como os resultados alcançados,histórica e socialmente contextualizados. Não se trata, desse modo, apenas doexame comparativo entre o proposto e o alcançado. Esta metodologia, queaprecia o grau de consecução de objetivos e metas predefinidos, é consideradainsuficiente, pois não possibilita a contextualização da atividade ou fato, seja desua formulação e implementação, seja de suas consequências e implicações. Acomparação entre objetivos e resultados é apenas uma parte do processoavaliativo e não oferece os elementos necessários para o sistemáticoaperfeiçoamento da atividade, instituição ou política pública avaliada.2 Algumas concepções de avaliação Ainda que não seja objetivo deste trabalho fazer ampla discussão sobre oassunto em pauta, uma primeira distinção a ser feita é aquela entre avaliaçãoeducacional – que se refere à avaliação de aprendizagem ou de desempenhoescolar ou profissional, bem como à avaliação de currículos – e avaliaçãoinstitucional - que se destina à avaliação de políticas, de planos ou projetos ede instituições. A avaliação educacional concentra-se na avaliação de situações deaprendizagem, isto é, quando um indivíduo ou grupo são submetidos aprocessos ou situações com vistas à aquisição de novo conhecimento,habilidade ou atitude; refere-se, assim, à análise de desempenho de indivíduosou grupos, seja após uma situação de aprendizagem ou, regularmente, no
  3. 3. exercício de uma atividade, em geral, profissional. É, também, avaliaçãoeducacional aquela que se destina à análise de currículos ou programas deensino, seja de um curso (ex.: engenharia ou pedagogia), seja de um nível deensino (ex.: ensino fundamental), seja de uma modalidade (ex.: magistério denível médio), seja de curso de formação profissional de curta duração (ex.:panificação). A avaliação institucional tem como objeto instituições ou políticas públicas 2,em especial, as políticas setoriais. Refere-se, também, à avaliação deinstituições prestadoras de serviços públicos, como educação, saúde, dentreoutras. Considera que a avaliação de planos e projetos deve ser inserida noâmbito da política da qual fazem parte dentro de um contexto de política global.A avaliação de políticas implementadas por instituições não governamentais -principalmente as não lucrativas de caráter associativo – assemelha-se àavaliação de políticas públicas3.2.1 Avaliação educacional Revisando a literatura das décadas de 60 a 80 acerca de avaliação decurrículos, Saul4 destaca a existência de quatro modelos principais, os quais,de certo modo, expressam as tendências na área: avaliação para a tomada dedecisão (Stuflebeam), avaliação de mérito (Scriven), avaliação iluminativa(Parlet & Hamilton) e avaliação responsiva (Stake). Na literatura brasileira deavaliação educacional, a autora destaca publicações do final dos anos 70 5, emespecial o aparecimento da revista Educação e Avaliação. A área da avaliaçãoeducacional tem-se desenvolvido de forma ampla e sistemática, com grandecontribuição para a melhoria do processo de ensino e de aprendizagem e da2 Não se examinam, aqui, as características de avaliação de instituições empresariais, mesmo tratando-sede empresas públicas ou mistas. Considera-se que o caráter lucrativo do empreendimento alteraprofundamente a ideia de missão institucional e, portanto, a concepção de avaliação; nesse caso, épossível que a adoção de metodologias voltadas para a aferição de eficiência e eficácia, como controle dequalidade total ou outras, seja mais apropriada.3 Belloni (1997d).4 Saul (1988:35-39).5 Entre outros autores da área deve-se destacar as publicações de Marli André, Joel Martins, MereAbramowicz, Maria Amélia Goldemberg, Sigmar Malvesi, Ramon Moreira Garcia e Clariza P. de Souza.
  4. 4. organização curricular6 nos sistemas formais de ensino e também na educaçãonão formal, como pode ser o caso da educação profissional. Saul define sua proposta de avaliação emancipatória como um processo de descrição, análise e crítica de uma dada realidade, visando transformá-la. Destina-se à avaliação de programas educacionais ou sociais. Ela está situada numa vertente político-pedagógica cujo interesse primordial é emancipador, ou seja, libertador, visando provocar a crítica, de modo a libertar o sujeito de condicionamentos deterministas. O compromisso principal desta avaliação é o de fazer com que as pessoas direta ou indiretamente envolvidas em uma ação educacional escrevam a sua “própria história” e gerem as suas próprias alternativas de ação7.A autora define três momentos do processo avaliativo: descrição da realidade;a crítica da realidade e a criação coletiva; e determina que, entre outrascondições e habilidades, o avaliador, preferencialmente, deve fazer parteintegrante da equipe de planejamento e desenvolvimento do programa 8. Nestesentido, a avaliação emancipatória parece definir-se como uma estratégia deautoavaliação. A emancipação, dimensão política de seu objetivo, é relevante epertinente também à avaliação institucional. No entanto, a exigênciametodológica de participação do avaliador na equipe de planejamento edesenvolvimento do projeto avaliado reduz sua aplicabilidade a projetos oupolíticas de grande porte. Tal procedimento pode levar à indesejada fusão depapéis entre formulação e avaliação, com implicações múltiplas no sentido dadessignificação dos procedimentos avaliativos. A necessidade de autonomia doprocesso avaliativo, bem como a relevância da combinação de avaliaçãoexterna e autoavaliação, serão examinados nas próximas seções. Jussara Hoffmann9, por sua vez, trata a avaliação como uma dasmediações pela qual se encorajaria a reorganização do saber. Ação,movimento, provocação, na tentativa de reciprocidade intelectual entre oselementos da ação educativa. Professor e aluno buscando coordenar seuspontos de vista, trocando ideias, reorganizando-as. Nessa perspectiva, o erro éconstrutivo, ou seja, a verificação de respostas certas ou erradas encaminha-se6 Destacam-se, entre outros, os estudos desenvolvidos por Menga Lüdke e Ilma Passos.7 Saul (1988:61).8 Idem, p. 63.9 Hoffmann (1991:67).
  5. 5. num sentido investigativo e reflexivo do professor sobre as manifestações dosalunos. As soluções buscadas pelo aluno para as alternativas propostas peloprofessor são produzidas de acordo com a lógica das vivências do educando. Acompreensão da avaliação como estratégia de solução de problemas eaperfeiçoamento das ações é elemento comum entre avaliação educacional eavaliação de políticas e de instituições.2.2 Avaliação institucional e de política pública Esta modalidade de avaliação ainda carece de maior aprofundamentoteórico e metodológico. Uma breve análise da literatura e da prática na áreaindica fluidez conceitual e metodológica, grande dose de amadorismo eempiricismo, assim como frequente escassez de critérios e de clareza acercada relevância e utilidade dos resultados. Cohen e Franco apontam a necessidade de elevar o grau deracionalidade das políticas e, a partir daí, consideram que: A avaliação de projetos sociais tem um papel central neste processo de racionalização e é um elemento básico do planejamento. Não é possível que estes sejam eficazes se não forem avaliados os resultados de sua aplicação. Por isso, dispor de avaliações ex-post de projetos em cursos ou já realizados é fundamental para melhorar os modelos. Desse modo, a avaliação ex-ante permite escolher a melhor opção dos programas e projetos nos quais se concretizam as políticas10.Aguilar & Ander-Egg propõem a seguinte definição de avaliação: A avaliação é uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destina-se a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados e informações suficientes e relevantes para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação e execução) ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e o grau em10 Cohen & Franco (1993:16).
  6. 6. que se deram estas conquistas, de tal forma que sirva de base ou para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito ou fracasso de seus resultados11. Certamente, parte das proposições voltadas para a avaliaçãoeducacional, anteriormente apontadas, são adequadas às características enecessidades da avaliação institucional e de políticas públicas. Considerandoos modelos brevemente referidos, pode-se estabelecer algumas aproximaçõesentre avaliação institucional e a educacional. A avaliação institucional devebuscar uma compreensão da realidade (avaliação iluminativa de Parlet &Hamilton); deve estar voltada para o processo decisório (avaliação voltada paraa tomada de decisão de Stuflebean); deve responder a questionamentos(avaliação responsiva de Stake); pode possibilitar a identificação de mérito ouvalor (avaliação de mérito de Scriven). Sem dúvida, beneficia-se das principaisproposições da avaliação participativa, em especial seus objetivos e ênfase naparticipação dos sujeitos integrantes da instituição ou política a ser avaliada. Belloni, quando da proposta de avaliação institucional da Universidadede Brasília, em 1998 ressaltava; (...) dois objetivos, considerados como básicos, a serem alcançados por uma avaliação institucional. Em primeiro lugar ela deve promover uma autoconsciência da instituição. A avaliação adquire importância na medida em que permite aos indivíduos envolvidos conhecerem as limitações com as quais trabalham, bem como sugere um marco de identificação com os ideais buscados na construção da Universidade e sociedade utópicas. Ao garantir as informações necessárias para tomada de decisão por parte daqueles a quem esta competência foi delegada em todos os níveis, a avaliação realiza o seu segundo objetivo. (...) Politicamente, assumir a avaliação implica na decisão da instituição de tomar para si a capacidade de intervir no processo de produção acadêmica, bem como proporcionar espaços à participação responsável e consciente, tendo em vista o aperfeiçoamento cada vez maior das atividades exercidas pela Universidade12.11 Aguilar & Ander-Egg (1994:31-32).12 Belloni, I. e outros (1988a:12-13).
  7. 7. Na mesma direção, é dada ênfase aos aspectos qualitativos e aocompromisso político da avaliação: A avaliação do desempenho de instituições educativas de nível superior tem como finalidade a constante melhoria da qualidade e da relevância, científica e política, das atividades desenvolvidas13. Na avaliação realizada da política de formação sindical, de uma entidadede trabalhadores brasileiros, ficou explicitado o caráter global e sistemático daavaliação, assim como seu objetivo voltado para o aperfeiçoamento daatividade: Há sempre o momento em que toda obra humana necessita ser colocada em situação crítica, como condição mesmo de sua continuidade. (...) A avaliação deve abranger não apenas as atividades, mas também a própria estratégia, sem contudo perder de vista que o foco da avaliação (...) é sua lógica interna14.2.3 A multiplicidade da avaliação A partir destas breves explanações, é oportuno destacar que asconcepções de avaliação podem ser agrupadas em diferentes conjuntos,considerando óticas ou critérios distintos: (1) de acordo com a concepção deavaliação adotadas e os objetivos visados; (2) segundo o momento em que serealiza, contemplando elementos históricos condicionantes do objeto (atividade,fato ou coisa) avaliado; (3) quanto ao tipo ou procedência dos sujeitosenvolvidos, no processo avaliativo, enquanto sujeitos políticos. Esta distinçãoanalítica ajuda a compreender as diferentes ênfases adotadas e a explicitar os13 Belloni (1989:64).14 Belloni (1997d:25).
  8. 8. limites e abrangência envolvidos, seja nas concepções apresentadas naliteratura, seja nos processos avaliativos efetivamente implementados. Do ponto de vista da concepção de avaliação, pode-se considerar osseguintes tipos principais: (1) avaliação como comparação entre uma situaçãoou realidade dada e um modelo ou perspectiva definida previamente; (2)avaliação como comparação entre proposto e realizado, isto é, comprovaçãodo atendimento de objetivos e metas; (3) avaliação como processo metódico deaferição de eficiência e eficácia; (4) a avaliação como instrumento deidentificação de acertos e dificuldades com vistas ao aperfeiçoamento. Quanto ao momento em que se realiza o processo avaliativo, a avaliaçãopode ser15: (1) diagnóstica, quando realizada antes da ação, isto é, antes dadefinição (tomada de decisão) ou da implementação de uma ação ou política, epode ter como objetivos tanto a identificação de prioridades e metas, quantoestabelecer parâmetros de comparação para avaliação a posteriori; (2)processual, quando desenvolvida durante o processo de implementação daação avaliada, muitas vezes confundindo-se com o processo deacompanhamento e controle; (3) global, quando se realiza ao final daimplementação ou execução e tem como objeto tanto o processo deformulação e implementação, como os resultados e implicações da atividadeou política avaliada. Considerando os sujeitos do processo avaliativo, que são sempre sujeitospoliticamente situados no mundo, a avaliação pode ser: (1) interna ouautoavaliação, quando o processo é conduzido por sujeitos diretamenteparticipantes das ações avaliadas; (2) externa, quando conduzida por sujeitosexternos e independentes da formulação, implementação ou dos resultados daação avaliada; (3) mista, quando envolve estes dois grupos de sujeitos; (4)participativa, que é um tipo de autoavaliação apropriada a processosparticipativos nos quais a população-alvo participa tanto da formulação quantoda implementação da ação avaliada16. Observa-se, ainda, que algumas definições de avaliação sãooperacionais, voltadas para descrição do processo avaliativo, enquanto outrassão finalísticas, pois centradas nas finalidades da avaliação. Em geral, a15 Aguilar & Ander-Egg (1994:60-61); Cohen & Franco (1993:108-109); e Freitas & Silveira (1997:23).16 Cohen & Franco (1993:114).
  9. 9. maioria das concepções congrega elementos de ambas; outras sãoefetivamente conceituais ou filosóficas, pois conseguem explicitar o significadomais amplo da ação avaliativa, não se detendo na especificação de objetivosou do processo de implementação da avaliação, fundamentando-se na reflexãoou questionamento radical do objeto, da especificidade e dos próprios sujeitosda avaliação, na perspectiva da pesquisa de nexos desconhecidos e do aportede conhecimentos novos, que contribuam para a explicitação da atividade, dofato ou da coisa submetida à avaliação.ReferênciaBELLONI. Isaura; MAGALHÃES, Heitor de; SOUSA, Luzia Costa de.Metodologia de avaliação em políticas: uma experiência em educaçãoprofissional. 3. ed. São Paulo: Cortez, 2003, p. 14-25. Coleção Questões daNossa Época. v. 75.

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