JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO

MANUAL DE DIREITO  
ADMINISTRATIVO

25* Edição

Revista,  ampliada e atualizada até a Lei ...
© 201 1 by Editora Atlas SA.  _ #a Jwww'

.  v s
As 24 edições anteriores desta obra foram publicadas pela Ê   à_
Lumen Ju...
jus genríum est quad Naturalis ratio inter
omnes hamines constitui: 

(O direito das gentes é o que a razão na-
tural cons...
Coma a vida é o maior beneficio do univer-
so e não há mendigo que não prefira a mi-
séria à marte,  segue-se que a transm...
SUMÁRIO

Apresentação,  li

Nota da autor,  hu
Nota à 25 “edição,  lv
Abreviatams e “siglas,  Ivii

1 Direito Administrati...
:: ii Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

lI[ Órgãos Públicos,  12

1 Introdução,  12

2 A Relação Órgão/ P...
xiv Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho

IH Conceito,  75
IV Poder de Policia no Direito Positivo,  75
V Com...
xvi Manual de DireítoAdrninisnadvo - Carvalho Filho Sumário xvii

1.2 Resoluções,  Deliberações e Regimentos,  134  6 Inoc...
xviii Manual de Dírdto Administrativo - Carvalho ! T1110

2 Efeitos,  197 . 
3 Reajuste e Revisão,  198
X Fonnalização,  1...
:or Manual de Direito Administrativo I Carvalho Filho

1.1 Sentido,  271
1.2 Tipos,  271
1.3 Características,  272
2 Tomad...
;cdi Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

X

3 Novas Formas de Prestação dos Serviços Públicos,  346
3.1 Des...
Xxiv Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

8.2 Anulação,  420 v
8.3 Encampação,  420
8.4 Caducídade,  421
8.5...
xxvi Manual de Direito Administrativo 5 Carvalho Filho Sumáfíc' Xxvü

2.9 Privílégíos Tributários,  535
3 Organizações Col...
xxviii Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

V1 Atos Judiciais,  568
1 Atos Administrativos_ e jurisdicionais...
xxx Manual de Direito Administrativo - Gir-valha Filho

4.4 Estabilidade e_ Efetividade,  667

4.5 Demissão e Exoneração, ...
xxxíi Manual : le Direito Administrativo - (Larvaiho Filho

V Modalidades,  773

v1 servidão Administrativa,  774

1 Senti...
xmciv Manual de DireimAdminlsu-aüvo - (Larvalhoñlho

4.3 Urgência.  837.

4.4 Depósito Prévio,  838

4.5 Levantamento Parc...
xxxvi Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho 5mm,  mm¡

Eür-Waeãstzri

4.3 Trustes,  Cattéis eDumping,  908 3.1...
Manual debimimAdminisuniva - Carvalhnñll-Io

CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA,  966
PUBLICIDADE,  967

INFORMALISMO PROCEDIMEN...
xl Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho Sumáñc 

14.5 Tipologia de improbidade,  1069
ENRIQUECIMENTO ILÍC1TO,...
Xlií Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

3 Quanto à Disponibilidade,  1132
3.1 Bens Indisponíveis,  1132
3....
baereüueeaarzzmg-&axygxmaxsnzwmáékwxmm

Lui. ?  A» 53.11.** - «w-»v-mn-_mze_ .  ..  ,

 
 

TRABALHOS DO AUTOR

I-LIVROS

...
xlvi Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

10. O Processo Administrativo de Apuração da Improbidade Administr...
Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

24.
2.5,

26.
27.

28.
29.

30.

31.
32.
33.

34.

35.
36.
37.

as. 

3...
-. ... .."W-r«. .-4~ maarnnaranelnmaemmwaeo um' wiwsiirareulávi

 

 

APRESENTAÇÃO

O Prof.  JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FIL...
li¡ Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho

Tal substancioso curriculo já demonstra que,  tanto na aüvidade min...
liv Manual de Direito Adminisnnüvo - Carvalho Fill-io

Nesta obra procurei exatamente retratar essas liçõs.  Além de Organ...
lv¡ Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho

-Lei n* 12.529, de 30.11.2011: estrutura o Sistema Brasileiro de De...
lvii¡ Manual de Direito Administrativo - &rvalho Filho

 

EInf - Embargos Inñingentes

GCâm - Grupo de Câmaras

HC - Habe...
2 Manual de Direito Administraúvo - Carvalho Filho

atualmente indiscutível,  de que o Estado é um ente personalizado,  ap...
4 Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

Em relação à tipicidadz ou atípírídade das funções,  pode suceder que...
6 Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho

britânico (século XVIII).  O federalismo americano decorreu de proces...
8 Manual de Direito Admlnisuatívo ' Carvalho Filho

teoria da separação de poderes concebida por MONTESQUIEU,  o Estado,  ...
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  1. 1. JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO 25* Edição Revista, ampliada e atualizada até a Lei n? 11.587, de 3.1.2012 sÃo PAULO EDITORA ATLAS S. A. - 2012
  2. 2. © 201 1 by Editora Atlas SA. _ #a Jwww' . v s As 24 edições anteriores desta obra foram publicadas pela Ê à_ Lumen Juris; 25. ed. 2012 . &-_¡. .§5'_? ._. _ *cá "Jg Capa: Leonardo Hermano """'“° Composição: Lino-Jato Editoração Gráfica Dados Intemacionaís de catalogação na Publicação (CIP) (Câmara. Brasileira do Livro, SP, Brasil) Carvalho Filho, José dos Santos Manual de direito administrativo / José dos Santos Carvalho Filho. - 25. ed. rev. , ampl. e atual. até a Lei n' 12.587, de 3-1-2011. - São Paulo : Atlas, 2012. Bibliografia. ISBN 978<85~224›6927-7 1. Direito administrativa 2. Direito administrativo ~ Brasil. I. Título. 12-00839 CDU-35 Índice para. catálogo sistemático: 1. Direito adminisuativo 35 TODOS OS DIREITOS RESERVADOS - É proibida a repruduçãn total ou pardal, de qualquer forma ou por qualquer meio. A violação dos direitos de autor (Lei n” 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal. Depósito legal na Biblioteca Nacional conforme Decreto n" 1.825. de 20 de dezembro de 1907. Impresso no Brasil/ Printed in Brazil aiii: Editora Atlas SA. Rua Conselheiro Nébías, 1384 (Campos Elisios) 01203-904 São Paulo (SP) Tel. : (011) 3357-9144 wwwEditoraAtlascombr A Shirlei, com amor, pela carinho e incentiva que sempre recebi. A Maurício e Adriana, meus filhos. A meus pais, que plantaram a semente.
  3. 3. jus genríum est quad Naturalis ratio inter omnes hamines constitui: (O direito das gentes é o que a razão na- tural constitui entre todos os homens. )
  4. 4. Coma a vida é o maior beneficio do univer- so e não há mendigo que não prefira a mi- séria à marte, segue-se que a transmissão da vida, longe de ser uma ocasião de gaian- teio, é a hora suprema da missa espiritual. MACHADO DE ASSIS
  5. 5. SUMÁRIO Apresentação, li Nota da autor, hu Nota à 25 “edição, lv Abreviatams e “siglas, Ivii 1 Direito Administrativo e Administração Pública. , 1 I Introdução, 1 1 O Estado, 1 2 Poderes e Funções, 2 3 Função Administrativa, 4 4 Federação, 5 4.1 Caracteristicas, 6 4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadminisrração, 6 5 Direito Administrativo, 7 5.1 Breve Introdução, 7 5.2 Conceito, 8 5.3 Relações com Gun-os Ramos Jurídicos, 9 11 Administração Pública: Sentidos, 11 1 Sentido Objetivo, 11 2 Sentido subjetivo, 11
  6. 6. :: ii Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho lI[ Órgãos Públicos, 12 1 Introdução, 12 2 A Relação Órgão/ Pessoa, 13 2.1 Característica Básica, 13 2.2 Criação e Exúnção, 13 3 'Ieorias de Caracterização do Órgão, 15 4 Conceito, 15 5 Capacidade Processual, 15 6 Clasiñcação, 17 6.1 Quanto à Pessoa Federativa, 17 6.2 Quanto à Situação Estrutural, 17 6.3 Quanto à Composição, 17 IV Agentes Públicos, 18 V Princípios Administrativos, 18 1 Princípios Expressos, 19 1.1 Princípio da Legalidade, 19 1.2 Principio da Impessoalidade, Zi) 1.3 Princípio da Moralidade, 21 1.4 Princípio da Publicidade, 25 1.5 Princípio da Eñcíência, 29 2 Prindpios Reconhecidos, 31 2.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público, 32 2.2 Princípio da Autotutela, 33 2.3 Princípio dalndisponibilidade, 34 2.4 Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos, 34 2.5 Princípio da Segurança Juridica (Proteção à Confiança). 35 2.6 Princípio da Premução, 38 3 0 Princípio da Razoabilidade, 39 4 O Principio da Proporcionalidade, 41 VI Súmulas, 42 Súmulas Vmculantes, 42 2 Poderes e Deveres dos Administradores Públicos, 43 I Introdução, 43 IJ Uso e Abuso de Poder, 44 1 Uso do Poder, 44 2 Poder~Dever de Agir, 44 3 Abuso do Poder, 46 3.1 Sentido, 46 3.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder, 46 3.3 Efeitos, 47 Sun-un' 'o xiii 3.4 Abuso de Poder e Ilegalidade, 48 111 Poderes Administrativos, 49 1 Conceito, 49 2 Modalidades, 49 2.1 Poder Discricionário, 49 SENTIDO, 49 LIMITAÇÕES AO PODER DISCRICIONÁRIO, 5o DISCRICIONARIEDADE E ARBITRARIEDADE, 51 ATIVIDADES VINCULADAS, 51 CONTROLE JUDICIAL, 5 1 DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS JURÍDICOS INDETERMI- NADOS, 53 2.2 Poder Regulamentar, 55 SENTIDO, 55 NATUREZA DO PODER REGULANENTAR, 55 FORMALIZAÇÃO, 56 REGULAMENTAÇÃO TÉCNICA, 57 LEI E PODER REGULAMENTAR, 58 CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAÇÃO, 59 LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 60 REGULAMENTOS AUTÕNOMOS, 61 2.3 Poder de Polícia, 63 IV Deveres dos Administradores Públicos, 63 1 Dever de Probidade, 63 2 Dever de Prestar Contas, 65 3 Dever de Eficiência. 66 V Hierarquia. e Disciplina, 67 1 Hierarquia, 67 1.1 Efeitos, 67 1.2 subordinação e Vmculação, 68 1.3 Hierarquia e Funções Estatais, 69 2 Disciplina Funcional, 70 2.1 Sentido, 70 2.2 Direito Penal e Direito Punitivo Funcional, 70 UJCITUDE PENAL E ADMINISTRATIVQFUNCIONAL, 70 A APLICAÇÃO ms SANÇÕES, 71 2.3 Procedimento de Apuração, 72 3 Poder de Polícia, 73 I Introdução, 73 11 Sentido Amplo e Estrito, 74
  7. 7. xiv Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho IH Conceito, 75 IV Poder de Policia no Direito Positivo, 75 V Competência, 76 V1 Poder de Polícia originário e Delegado, 78 Vl] Policia Administrativa e Políciajudidária, 80 V111 Fundamentos, 81 D( Finalidade, 82 x Âmbito de Incidência, 32 X1 Atuação da Administração, 83 1 Atos Normaüvos e Concretos, 83 2 Determinações e Consemímentos Estatais, 83 3 Atos de Fiscalização, 84 X11 Limites, 85 XIH Caracteristicas, 85 1 Discricionariedade e Vmculação, 85 2 Autoexecutoriedade, 86 3 Coercibilidade, 89 XIV Legitimidade da Polícia Administrativa, 89 1 Requisitos Gerais de Validade, 89 2 Principio da Propordonalidade, 90 XV Sanções de Policia, 91 XVI Súmulas, 94 4 Ato Administrativo, 95 I Introdução, 95 1 Fatos Administrativos, 95 2 Atos daAdministração, 96 3 Atos Jurídicos e Atos Administrativos, 97 H Conceito, 98 1 Sujeitos da Manifestação de Vontade, 99 2 Regime Juridico de Direito Público, 100 3 Silêncio Administrativo, 101 HI Elementos, 104 1 Competência, 104 1.1 Sentido, 104 1.2 Fonte, 105 1.3 Caracteristicas, 106 1.4 Critérios Deñnidores da Competência, 106 1.5 Delegação e Avocação, 107 2 Objeto, 108 2.1 Sentido, 108 2.2 Requisitos de Validade, 108 _ 2,3 Discrícionariedade e Vmculação, 109 3 Forma, 109 3.1 Sentido, 109 3.2 Requisito de Validade, 110 3.3 Princípio da Solenidade, 1 10 4 Motivo, 1 1 1 4.1 Sentido, 111 4.2 Discricionariedade e vinculação, 112 4.3 Motivo e Motivação, 112 4.4 Teoria dos Motivos Detemiinantes, 116 4.5 Congruência entre o Modvo e o Resultado do Ato, 117 5 Finalidade, 118 5.1 Sentido, 118 5.2 Finalidade e Objeto, 119 IV Características, 119 1 Imperatividade, 120 2 Presunção de Legitimidade, 120 3 Autoexecutoriedade, 121 V Mérito Administrativo, 123 1 Sentido, 123 2 Vmculação e Discricionariedade, 123 3 Controle do Mérito, 124 VI Formação e Efeitos, 125 1 Perfeição, 12s 2 Eficácia, 126 3 Exequibilidade, 126 4 Validade, 127 VII Classíñcação, 127 1 Critério dos Destinatários: Atos Gerais e Individuais, 128 2 Critério das Prerrogativas: Atos de Império e de Gestão, 128 sumário xv 3 Critério da Liberdade de Ação: Atos Vinculados e Discricionários, 128 4 Critério da Intervenção da Vontade Administrativa: Atos Simples, Compos- tos e Compleros, 129 5 Critério dos Efeitos: Atos Constitutivos, Declaratórios e Enunciaüvos, 131 6 Critério da Retratabilidade: Atos Revogáveis e Irrevogáveis, 131 7 Critério da Executoriedade: Atos Autoexecutórios e Não Autoexecutórios, 132 V111 Espécies, 132 1 Espécies Quanto à Forma de Exteriorização, 133 1.1 Decretos e Regulamentos, 133
  8. 8. xvi Manual de DireítoAdrninisnadvo - Carvalho Filho Sumário xvii 1.2 Resoluções, Deliberações e Regimentos, 134 6 Inocorrência, 167 1.3 Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos e , l 7 Revogação da Revogação, 168 Avisos 135 v i XIII Súmulas, 169 1.4 Alvarás, 13s ã 1_5 ofícios¡ 135 _ 5 Contratos Administrativos, 171 1.6. Pareceres, 136 I 111710519950- 171 1.7 Certidões, Atestados e Declarações, 138 H COUYTHWS da 551919115113950: 171 Lg Despachos, 139 1 Contratos Privados daAdministração, 172 2 Espécies Quanto ao Conteúdo, 139 2 5301133505 Admmümljlms- 172 2_1 Licença, 139 . - HI Conceito, 173 2g pemjssão_ 141 IV Disciplina Normativa, 173 23 Autorização_ 144 ' 1 Disciplina Constitucional, 173 2.4 Admissão, 145 x 2 Disciplina Legal» 174 2.5 Aprovação, Homologação e Visto, 146 à V Sujeitos do Contrato, 175 2.6 Aros Sancionatórios,147 1 Cenário Geral, 175 2.7 Atos Funcionais, 149 - 2 Normas Específicas: Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 176 IX Procedimento Administrativo, 149 Í Vl CHIHCIEFÍSÚCES; 173 X Extinção dos Atos Administrativos, 15o l' 1 A Relação Contratual. 178 1 Extinção Natural, 15o , ~ 2 A Posição Preponderante da Administração, 178 2 Emjnção subjetiva, 151 3 O Sujeito Administrativo e o Objeto, 179 3 Extinção Objetiva, 151 q ' VH Espécies. 179 4 caducidade_ 151 1 Contratos de Obras, 180 5 Desfaiimento Volitivo, 151 1-1 SEHIÍÕO. 130 XI Invalidação (ou Anulação), 152 ' 1.2 Condições Especiñcas de Contratação, 180 1 Teoria das Nulidades, 152 ; 1-3 KB313165 de Execução. 131 1,1 Introdução, 152 2 Contratos de Serviços, 182 1.2 As Nulidades no Direito Privado, 152 2.1 Serviços de Publicidade, 134 1,3 A controvérsia Doutzinária, 153 3 Contratos de Fomecimento (ou Compras), 185 1.4 A Terminologia Adotada, 154 : 4 Connatos de Concessão e de Permissão, 186 2 Conceito e Pressuposto, 154 5 Alíenações e Locações. 133 3 Quem Pode invalidar, 155 _ 6 Outras Espécies, 190 4 Dever de lnvalidar, 157 VII( Cláusulas de Privilégio, 191 5 Autotutela e Contraditório, 158 v 1 Senddo, 191 6 Efeitos, 160 _ 2 Alteração Unílateral, 191 7 Convalidação, 162 à 3 Rescisão Unilateral, 194 x11 Revogação, 164 3.1. Motivos, 194 1 Conceito, 164 ' 3.2 Efeitos, 195 2 Pressuposto, 165 3.3 A Exceção de Contato Não Cumprido, 195 3 Fundamento, 166 4 Sanções Extracontratuais, 196 4 Origem, 166 _ 1X Equação Econôrnico~Financeira, 197 5 Efeitos, 166 ' ' 1 Sentido, 197
  9. 9. xviii Manual de Dírdto Administrativo - Carvalho ! T1110 2 Efeitos, 197 . 3 Reajuste e Revisão, 198 X Fonnalização, 199 1 Instrumento, 199 2 solenidades, zoo 3 Cláusulas Essenciais, 200 4 Garantias, 201 Xl Duração do Contrato, 201 IG] Prorrogação do Contrato, 203 XIII Renovação do Contrato, 204 XIV Inexecução do Contrato, 205 1 Introdução, 205 2 Inexecuçáo Culposa, 205 3 Inexecuáo Sem Culpa, 209 3.1 Teoria da Imprevisão, 210 3.2 O Fato do Principe, 211 3.3 Caso Fortuito e Força Maior, 211 XV Extinção do Contrato, 212 1 Cumprimento do Objeto, 212 2 Término do Prazo, 213 3 Impossibilidade Material ouJuridica, 213 4 Invalidação, 214 5 Rescisão, 215 5.1 Rescisão Amigável, 215 5.2 Rescisão Judicial, 215 5.3 Rescisão Administrativa, 216 5.4 Rescisão por arbitragem, 217 XVI Sanções Administrativas', 218 XVII Crimes e Penas, 220 XVIII Convênios Administrativos, 221 XIX Consórcios Públicos, 225 6 licitação, 233 I Introdução, 233 H Conceito, 234 m Naturuajuridica, 234 'IV Disciplina Normativa, 235 1 Disciplina Constitudonal, 235 2 Disciplina Legal, 236 V Destinatários, 237 V1 Fundamentos, 239 _an_ 1 Moralidade Administrativa, 239 2 Igualdade de Oportunidades, 240 V1] Objeto, 240 VIII Principios, 241 1 Princípios Básicos, 241 1.1 Princípio da Legalidade, 241 12 Principios da Moralidade e da Impessoalidade, 242 1.3 Princípio da Igualdade, 242 1.4 Principio da Publicidade, 243 1.5 Prindpio da Probidade 243 Sumário xix 1.6 Princípio da Vinculação ao Insuumento Convocatório, 244 1.7 Principio do Julgamento 0bje1ivo, 244 2 Princípios Correlatos, 245 D( Dispensa de Licitação, 248 KDWNICU| IÀUJIÍ›H Introdução, 24s Critério de Valor, 249 Siurações Excepcionais, 250 Gêneros Pereciveis e Obras de Arte, 251 Desinteresse na Contratação, 252 Entidades Sem Fins Lucrativos, 253 Disparidade de Propostas, 255 Intervenção no Dominio Econômico, 255 Complementação do Objeto, 256 10 Pessoas Administrativas, 256 ' 11 Locação e Compra de Imóvel, 258 12 Negócios Internacionais, 259 13 Pesquisa Científica e Tecnológica, 259 14 Energia Elen-ia, 260 ' 15 Transferência de Tecnologia, 261_ 16 Consórcios Públicos e Convênios de Cooperação, 262 17 Navios, Embarcações, Aeronaves e “Ropas, 262 18 Peças no Periodo de Garantia Técnim, 263 19 Materiais de Uso Militar, 264 20 catadores de Materiais Recicláveis, 265 21 Agricultura Familiar e Reforma Agrária, 266 X Inexigibilidade de Licitação, 266 1 Fomecedor Exclusivo, 268 2 Atividades Artísticas, 269 3 Serviços Técnicos Especializados, 269 X1 Modalidades, 270 1 Concorrência, 271
  10. 10. :or Manual de Direito Administrativo I Carvalho Filho 1.1 Sentido, 271 1.2 Tipos, 271 1.3 Características, 272 2 Tomada de Preços, 272 2.1 Sentido, 272 2.2 Registros Cadastrais, 273 2.3 Características, 274 3 Convite, 274 4 Concurso, 276 5 Leilão, 277 X11 Procedimento, 277 1 Formalização, 277 2 Edital, 278 3 Habilitação, 280 4 Procedimento Seletivo, 286 , ;___. ._ . atenas . _.-__. ___v_. .»<, ..: .. x 12 Análise da Habilitação, 310 . 13 Classificação Final e Recursos, 311 14 Adjudicação e Homologação, 312 15 Vedações, 312 16 Sanções, 312 17 Desfazimento, 313 18 Fomnalização e Controle, 313 XVIII Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, 313 XD( Serviços de publicidade, 316 7 Serviços Públicos, 319 l Introdução, 319 11 Conceito, 320 III Características, 321 1 Sujeito Estatal, 321 2 Interesse Coletivo, 322 Sumário xxi 4.1 Normas Gerais, 286 4.2 Julgamento da Habilitação, 286 3. 4.3 Julgamento das Propostas, 287 ' 3 Regime de Direito Público, 322 IV Classificação, 323 _ _ 1 Serviços Delegáveis e Indelegáveis, 323 4'** Fames e cmérws de Julgammq 237 2 Serviços Administrativos e de Utilidade Pública, 324 4.5 Tipos de Licitação, 288 ç 1' 3 Serviços Coletivos e singulares, 324 45 Classiñcaçãq 289 ' 4 Serviços Sociais e Econômicos, 325 5 Resultados e Efeitos, 290 ¡ V Titularidade, 325 6 Homologação e Adjudicação, 291 , ' Í 1 Competência. 326 7 Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), 293 ' z Regulamentação, 329 MH Anulação, 294 3 Controle, 330 XIV Revogação, 296 V1 Principios, 330 XV Recursos Administrativos, 297 J 1 Princípio da Gñneralídade, 330 XVI cñmes e penas_ 299 2 Princípio da Conúnuidade, 331 xvu o Pregão: Nova Modalidade, 30o t; 3 Princípio da Eñcíênçía- 335 munição' 300 i 4 Princípio da Modicidade, 336 Âmbito de Incidênda, 30o _í VH “emlnferaçíwr 335 Complementariedade da Disciplina, 301 Vm FÊÉUPS' 3:20 Facultatividade na Adoção, 302 “arm” Característica Básica. e Modalidades, 303 1x ÊXEÃVÉÃÉZÊÊÊM o 342 Objeto da Contratação, 304 ç Ç ' 1 Execução Direta, 343 Fase mtema' 305 2 Execução Indireta 343 Fase Extema, 306 ' 2.1 Noção, 343 c°nv°caçã°' 306 2.2 Descentralização 344 10 Sessão, 307 2.2.1 Delegação Legal, 345 11 lmgmelltc) das Pmlmstas' 308 2.2.2 Delegação Negocial: Particulares em Colaboração, 346 &Dmümlflüñb-¡Nw
  11. 11. ;cdi Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho X 3 Novas Formas de Prestação dos Serviços Públicos, 346 3.1 Desestatização e Privatização, 347 3.2 Gestão Associada. 351 3.3 Regimes de Parceria, 352 3.3.1 Regime de Convênios Administrativos, 353 3.3.2 Regime dos Contratos de Gestão (as Organizações Sociais), 354 333 Gestão por Colaboração (Organizações da Sociedade Civil de In- teresse Público), 357 Súmulas, 361 8 Concessão ePennissão de Serviços Públicos, 363 1 Introdução, 363 II Fontes Normativas, 365 III 1 Fonte Constitucional, 365 2 Fonte Infraconstitucional, 365 Concessão de Serviços Públicos (Concessão Comum), 366 1 Modalidades, 366 ' 2 Concessão de Serviço Público Simples. 366 2.1 Conceito, 366 2.2 Objeto, 367 3 Concessão de Serviço Público Precedida da Execução de Obra Pública, 368 3.1 Nomenclatura. 368 3.2 Conceito, 369 3.3 Objeto, 369 4 Narurezajurídica, 370 4.1 0 Caráter Contratual, 370 4.2 Concessão e Permissão. 372 A Relação Contratual, 373 A Suprema/ na do Concedente, 373 A Natureza do Concessionário e do Concedente, 374 Concessão a Empresas Estatais, 374 Exigência de Licitação, 376 9.1 O Caráter de Obrigatoriedade, 376 9.2 Modalidade Licitatória, 377 9.3 O Edital, 377 9.4 Critérios de Julgamento, 378 9.5 Fatores de Desclassiñcação, 379 9.6 Participação de Empresas Estatais, 379 10 Mutabilidade, 380 11 Política Tarifária, 381 12 Análise do Pacto de Concessão, 386 Loouxlanm . ,_. . . _.. .__ , s , .,_. .~, ,m Ê l x à 12.1 Autorização Legal, 386 12.2 Cláusulas Essendais, 387 12,3 A Responsabilidade do Concessionário, 389 12.4 Transferênáa de Encargos, 391 12.5 Alteração do Concessionário, 391 12.6 Cessão de Créditos Operacionais, 392 13 Encargos do Concedente, 393 13.1 Fiscalização, 393 13.2 Intervenção na Propriedade Privada, 394 13.3 Dumas Encargos Pertinentes, 395 14 Encargos do Concessionário, 395 14.1 O Serviço Adequado, 395 14.2 Transparência na Execução, 396 14.3 As Contratações do Concessionário, 397 15 Direitos e Obrigações dos Usuários, 397 16 Prazo da Concessão, 400 17 Intervenção na Concessão, 400 17.1 Sentido, 400 17.2 Procedimento, 401 18 Extinção, 402 18.1 Termo Final do Prazo, 402 18.2 Anulação, 402 18.3 Rescisão, 403 18.4 caducidade, 404 18.5 Encampação, 405 18.6 Falência e extinção da concessionária, 406 19 Reversão, 406 20 Concessões Anteriores, 408 21 Controle dos Serviços Concedidos, 410 22 Concessão Florestal, 411 Permissão de Serviços Públicos, 413 1 Conceito e Objeto, 413 2 Naturezajurídica, 413 3 Diferença entre Concessão e Pem-iissão, 414 4 A Permissão condicionada, 417 5 Referências Constitucionais, 417 6 Responsabilidade Civil, 418 7 Aplicação de Regras Idêmícas às das Concessões, 418 8 Extinção, 419 8.1 Termo Final do Prazo, 419 s ; mário
  12. 12. Xxiv Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho 8.2 Anulação, 420 v 8.3 Encampação, 420 8.4 Caducídade, 421 8.5 Desfazimento por Iniciativa do Permissionário (Rescisão), 421 V Concessão Especial de Serviços Públicos (Parcerias público-privadas), 422 1 Introdução, 422 2 Conceito e natureza jurídica, 423 3 Modalidades e inddência normativa, 425 4 Objeto, 426 5 Características e diretrizes, 428 6 Cláusulas essenciais, não esserrciaise vedações, 429 7 Contxaprestação e garantias, 432 8 Sociedade de propósito especifico, 435 9 Licitações, 436 9.1 Introdução, 436 9.2 Modalidade e condições, 437 _ 9.3 Edital, 43s 9.4 Procedimento, 440 V1 Autorização, 441 VII Súmulas, 444 9 Administração Direta e Indireta, 445 I Noções lntrodutórias, 445 1 Federação e Autonomia, 445 . 2 Poderes e Funções. A 'Função Administrativa, 446 3 Administração Pública, 447 4 Organização Administrativa: Centralização e Descentralização, 447 5 Princípios Regedores da Administração Pública, 448 ll Administração Direta, 449 1 Conceito, 449 2 Natureza da Função, 449 3 Abrangência, 450 4 Composição, 450 5 Contratos de Gestão, 451 III Administração Indireta, 453 1 Conceito, 453 2 Natureza da Função, 453 3 Abrangência, 454 4 Composição, 454 i5 Administração Fundacional, 456 6 Entidades Paraestatais, 456 -›. ..›. ==a Sumário XXV 7 Princípios da Administração Indireta, 458 7.1 Princípio da Reserva Legal, 458 7.2 Princípio da Especialidade, 459 7.3 Princípio do Controle, 460 8 Categorías Jurídicas, 461 1V Autarquias, 462 1 introdução, 462 1.1 Terminologia, 462 1.2 Autarquia e Autonomia, 462 1.3 Autarquias Institucionais e Territoriais, 463 Conceito, 463 Referências Normativas, 464 Personalidade Jurídica, 464 Criação, Organização e Extinção, 466 Objeto, 466 Classificação, 467 7.1 Quanto ao Nível Federativa, 467 7.2 Quanto ao Objeto, 468 7.3 Quanto ao Regimejurídico (Autarquias de Regime Especial), 472 8 Patrimônio, 476 9 Pessoal, 477 10 Controle Judicial, 478 11 Foro dos Litígios Judiciais, 479 'I 12 Atos e Conuatos, 480 13 Responsabilidade Cívil, 481 14 Prerrogativas Autárquicas, 481 15 Agências Autárquicas reguladoras e executivas, 483 15.1 Agências Reguladoras, 484 15.2 Agências Executivas, '486 16 Associações Públicas, 488 V Empresas Públicas e Sociedades de Economia Nlista, 489 1 Introdução, 489 i 2 Conceito, 490 i 3 Referências Normativas, 490 j 4 Personalidade Juridica, 491 5 Criação e Extinção, 491 5.1 subsidiárias, 492 6 Objeto, 494 7 Regime Jurídico, 495 7.1 Regime Tiibutário, 499 -. ..': 'L¡: ::n: r:L-: ' : muita , « , x¡ m U1 . p w N
  13. 13. xxvi Manual de Direito Administrativo 5 Carvalho Filho Sumáfíc' Xxvü 2.9 Privílégíos Tributários, 535 3 Organizações Colaboradoras (ou Farceiras), 536 VIII Anteprojeto de Normas Gerais da Administração Pública, 537 D( Súmulas, 538 8 Diferenças enue as Entidades, 501 8.1 A Constituiçãqado Capital, 501 8.2 A Fon-najmídica, 502 8.3 0 Foro Processual para Entidades Federais, 503 9 Patrimônio, 504 10 Pessoal, 506 11 Atos e Contratos, 507 12 Falência e Execução, 509 13 Responsabilidade Civil, 512 V1 Fundações Públicas, 513 1 Irnrodução, 513 2 A Polêmica sobre a Naturezalurídica das Fundações, 514 2.1 Conceito no Decreto-lei ng 200/ 1967, 517 2.2 O Tratamento da Matéria, 518 10 Responsabilidade Civil do Estado, 541 I Innodução, 541 1 Responsabilidade. Noção Jurídica, 541 1.1 Tipos de Responsabilidade, 542 2 Responsabilidade Civil, 542 3 O Dano e a Indenização, 543 4 Os Sujeitos do Cenário, 544 H Evolução, 544 1 A 1.1-responsabilidade do Estado, 544 2 Teoria da Responsabilidade com Culpa, 545 3 a . ... ... ü›. ... ... . . .,, ,_. _,. _:= ,M_, .r A- 3 Característica Fundamental, 519 . . . . 4 Objeto' 519 3 Teona da Culpa Adn-unistrativa, 545 5 Criação e Exúnção 520 5 4 Teoria da Responsabilidade Objetiva, 546 _ , _ ' . í 5 Fundamento da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do Risco Administra- 5 Regime Juridico, 521 '- um, 546 6.1 Prerrogativas, 522 6.2 Prlvilég-ios Tributários, 522 7 Pan-imônio, 523 Pessoal, 523 9 Controle, 524 9.1 Controle Institucional, 524 9.2 Controle do Ministério Público, 524 9.3 Controle Judicial, 525 10 Foro dos litígios, 526 11 Atos e Contratos, 526 12 Responsabilidade Civil, 527 VH Outras Pessoas Jurídicas Vinculadas ao Estado, 527 1 Introdução, 527 2 Pessoas de Cooperação Governamental (Serviços Sociais Autônomos), 528 2.1 Sentido, 528 2.2 NaturezaJurídica, 528 2.3 Criação, 528 2.4 Objeto, 529 2.5 Recursos Financeiros, 530 2.6 Ausência de Fins Lucrativos, 530 2.7 Controle, 531 2.8 Outros Aspectos do RegimeJur-idico, 531 lI[ Direito Brasileiro, 547 1 O Código Cívil, 547 2 Constituição Federal, 548 3 Análise dos Elementos Constitucionais, 549 3.1 Pessoas Responsáveis, 549 3.2 Agentes do Estado, 552 3.3 A Duplicidade de Relações Jurídicas, 553 IV Aplicação da Responsabilidade Objetiva, 554 1 Pressupostos, 554 2 Õnus da Prova: Inversão, 555 3 Participação do Lesado, 556 4 Fatos imprevisíveis, 557 5 Atos de Multidões, 559 6 Danos de Obra Pública, 560 7 Condutas Omissivas, 560 8 Responsabilidade Primária e subsidiária, 553 V Atos Legislativos, 565 l Regra Geral, 565 2 Leis Inconstitucionais, 566 3 Leis de Efeitos Concretos, 567 4 Omissão Legislativa, 567 oo men-use-. .a_____. ..l. .t. .._. l._. ..: ... _.. .., ... ... ... e.u. ._. ..x. ... m_-. ¡,-= ..›t; .›. _m. e.. a . .=
  14. 14. xxviii Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho V1 Atos Judiciais, 568 1 Atos Administrativos_ e jurisdicionais, 568 2 Condutas Dolosas, 569 . 3 Condutas Culposas, 570 VII Reparação do Dano, 572 1 A Indenização, 572 2 Meios de Reparação do Dano, 572 3 Prescrição, 573 4 Sujeito Passivo da Lide, 574 5 Denundação à Lide, 576 VIH 0 Direito de Regresso, 578 1 Sentido, 578 2 Meios de Solução, 578 3 Causa de Pedir, 579 4 Interesse de Agir, 579 5 Presuição, 580 IX Súmulas, 581 ll Servidores Públicos, 583 1 Agentes Públicos, 583 1 Sentido, 583 2 Classificação, 584 2.1 Agentes Políticos, 584 2.2 Agentes Particulares Colaboradores, 585 2.3 Servidores Públicos, 586 3 Agentes de Fato, 587 ' 1] Servidores Públicos, 588 1 Sentido, 588 2 Caracteristicas, 589 3 Classificação, 590 3.1 Servidores Públicos Civis e Militares, 590 3.2 Servidores Públicos Comuns e Especiais, 591 3.3 Servidores Públicos Estaturários, Trabalhistas e Temporários, 591 111 Regmes Jurídicos Funcionais, 592 1 Regime Estatutário, 593 2 Regime Trabalhista, 595 2.1 Regime de Emprego Público, 596 3 Regime Especial, 598 4 RegimeJuridico Único, 602 IV Organização Funcional, 604 1 Quadro Funcional, 604 2 Cargos, Empregos e Funções Públicas, 604 . z 'unnssL-. m _. .. T , .-. ... n.. .,= __= =.__. _., ._. u . . «, .›= ..A, ,;, _s¡. _._¡, _ / . . marcaram'- u: Classificação dos Cargos, 606 Criação, Transformação e Extinção de Cargos, 609 Provimento, 612 5.1 Tipos de Provimento, 612 5.2 Formas de Provimento, 613 investidura: Nomeação, Posse e Exercício, 614 Reingresso, 615 Vacância, 618 Direito Adquirido dos Servidores, 618 10 Cessão de Servidores, 620 ›$> uu @caxias V Regime Constitucional, 621 1 Concurso Público, 622 1.1 Sentido, 622 1.2 Fundamento, 623 1.3 Alcance da Exigência, 623 1.4 Inexigibilidade, 626 1.5 Concurso Intemo, 628 1.6 Inscrição e Aprovação, 629 1.7 Validade, 633 1.8 Precedência na Convocação, 634 1.9 Sanção, 635 1.10 Resultado do Concurso, 635 1.11 Invalídação do Concurso, 637 2 Acessibilidade, 640 2.1 Semddo, 640 2.2 Incidência, 640 2.3 Requisitos de Acesso, 641 2.4 Sexo e Idade, 649 2.5 Exame Psicotécnico, 651 2.6 Acesso Profissional ao Idoso, 654 3 Acumulação de Cargos e Funções, 654 3.1 Regra Geral, 654 3.2 Situações de Permissividade, 656 3.3 Efeitos, 659 3.4 Ingresso em Nova Carreira, 659 3.5 Convalidação Constitucional, 661 4 Estabilidade, 661 ' 4.1 Noção do Instituto, 661 4.2 Estabilização Constitucional, 664 4.3 Estágio Probatório, 665 Sumário xxix
  15. 15. xxx Manual de Direito Administrativo - Gir-valha Filho 4.4 Estabilidade e_ Efetividade, 667 4.5 Demissão e Exoneração, 668 4.6 Exoneração Conversível em Demissão, 672 4.7 Servidores Trabalhistas, 673 4.8 Vitaliciedade, 575 5 Regime Previdendiário: Aposentadorias e Pensões, 676 5.1 Previdência do Servidor Público, 676 SENTIDO, 676 REGIMES DE PREVIDÊNCIA, 677 CONTRIBUTIVJDADE E SOLIDARIEDADE, 680 CONTRIBUIÇÕES E BENEFÍCIOS, 683 FUNDOS PREWDENCIÁRIOS, 685 PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, 686 5.2 Aposentadoria, 689 CONCEITO, 689 REGIME JURÍDICO, 692 MODALIDADES, 692 APOSENTADORIA DOS PROFESSORES, 696 REQUISrrOs E CRITÉRIOS DIFERENCIADOS (APOSENTADORIA ESPECIAL), 697 PROVENTOS, 699 CUMUIAÇÃO DE PROVENTOS, 701 REVISÃO DE PROVENTOS, 704 CONTAGEM DE TEMPO, 705 DIREITO ADQUIRIDO, 707 SITUAÇÕES CONSUMADAS, 709 SITUAÇÕES TRANSITóRIAs, 711 SITUAÇÕES TRANSITóRIAs EM FACE DA EC w 20/1993, 713 SITUAÇÕES TRANSITóRIAs EM FACE DA Ec N* 41/2003, 715 RENÚNCIA A APOSENTADORIA, 716 CASSAÇÃO DA APOSENTADORIA, 71s APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DA PREVIDÊNCIA SO- CIAL, 719 5.3 Pensões, 720 SENTIDO, 72o DISCIPLINA JURÍDICA, 72o 6 Disponibilidade, 722 6.1 Sentido, 722 6.2 Pressupostos, 723 6.3 Incidência, 724 6.4 Efeitos, 725 6.5 A Questão dos Proventos, 725 - . un.2.i-. ~n. .-a. u.; .›i . ..A u, m¡ . . . ..w . ,_. _.s_: ,,, ,_, _. 7 Mandato Eletívo, 727 8 Sistema Constitucional de Remuneração, 729 8.1 Remuneração, 729 REMUNERAÇÃO BÁSICA, 729 VANTAGENS PECUNIÁRIAS, 73 1 8.2 Revisão Remuneratória, 735 8.3 Irredutibilidade, 738 8.4 isonomia, 740 8.5 Vrnculação e Teto, 741 8.6 Pagamento com Atraso, 746 8.7 Pagamento a. maior, 748 9 Associação Sindical e Direito de Greve, 749 9.1 Associação Sindical, 749 9.2 Greve, 751 10 Direitos Sociais dos Servidores, 754 V1 Responsabilidade dos Servidores Públicos. 756 1 Responsabilidade Civil, 757 2 Responsabilidade Penal, 758 3 Responsabilidade Administrativa, 759 Sumário xxxi 4 Efeitos da Decisão Penal nas Esferas Civil e Adnúnistratiw, 760 4.1 Repercussão na Esfera Civil, 760 4.2 Repercussão na Esfera Administraüva, 761 4.3 Crimes Funcionais, 761 4.4 Condenação, 761 4.5 Absolvição, 761 4.6 Crimes Não Funcionais, 763 4.7 Condenação, 763 4.8 Absolvição, 763 4.9 Absolvição na Esfera Administrativa, 763 VII Súmulas, 764 12 Intervenção do Estado na Propriedade, 767 I Introdução, 767 1 Breve Histórico, 767 2 Propriedade, 768 II Intervenção do Estado, 769 1 Sentido. 769 2 Quadro Normativo Constitucional, 770 IH Competênda, 770 IV Fundamentos, 771 1 Supremacia do Interesse Público, 771 2 Função Social da Propriedade, 772
  16. 16. xxxíi Manual : le Direito Administrativo - (Larvaiho Filho V Modalidades, 773 v1 servidão Administrativa, 774 1 Sentido e Naturez-ijuridica, 774 2 Fundamentos, 775 3 Objeto, 775 4 Formas de Instituição, 777 5 Extinção, 779 6 Indenização, 779 7 Caracteristicas, 781 VII Requisição, 781 1 Sentido, 781 2 Fundamentos, 782 3 Objeto e Indenização, 783 4 Instituição e Extinção, 783 5 Caracteristicas, 784 VTII Ocupação Temporária, 785 1 Sentido e Objeto, 785 2 Fundamentos, 786 3 Modalidades e Indenização, 786 4 Instituição e Extinção, 787 5 Características, 788 D( Limitações Administrativas, 788 1 Sentido, 788 2 Naturezajurídica, 790 3 Fundamentos, 791 ' 4 Indenização, 791 5 Características, 792 X Tombamento, 792 1 Sentido, 792 Fonte Normativa, 793 Fundamento, 794 Objeto, 795 Natureza Juridica, 796 Espécies, 797 Instituição, 798 7.1 Desfazimento, 800 8 Processo Adminisüativo, 801 9 Efeitos, 802 10 Controle, 804 11 Outros Instrumentos Protetivos, 805 «mu-mew» XI Súmulas, 806 ~› = ›.-. -_«›-; vaam>›. - amwniís- t: :u¡›m-r-›a-›---›-- 13 Desapropriação, 807 I Introdução, 807 H Conceito, 808 III Naturezajuxídica, 809 IV Pressupostos, 809 V Fontes Normativas e Espécies, 810 VI Objeto, 813 1 Regra Geral, 813 2 Bens Públicos, 814 3 Bens de Entidades da Adminisuação Indireta, 815 4 Margens dos Rios Navegáveis, 817 VII Forma de Aquisição, 817 VII¡ Competências, 818 1 Competência Legislativa, 818 2 Competência Declaratória, 819 3 Competência Executória, 820 IX Destinação dos Bens Desapropriados, 821 1 Regra Geral, 821 Z Casos Especiais, 822 2.1 Desapropriação por Zona, 822 2.2 Desapropriação Urbanística, 823 2.3 Desapropriaçâo por Interesse Social, 824 2.4 Desapropriação-Confisco, 824 X Fase Declaratória, 824 1 Declaxaijo Expropriatória, 825 2 Conteúdo, 825 3 Formalização, 826 4 Naturezajutídica, 827 4.1 Controle Judicial, 828 5 Efeitos, 828 6 Caducidade, 829 XI Fase Executória, 830 1 Via Administrativa, 831 2 Viajudicial, 832 101 -Ação de Desapropriação, 833 1 Partes, 833 2 APretensão, 834 3 A Contestação, 834 4 [missão Provisória na Posse, 836 4.1 Permissão Legal, 836 4.2 Pressupostos, 837 somado
  17. 17. xmciv Manual de DireimAdminlsu-aüvo - (Larvalhoñlho 4.3 Urgência. 837. 4.4 Depósito Prévio, 838 4.5 Levantamento Parcial do Depósito, 839 5 Prova Pericial, 839 6 Intervenção do Ministério Público, 840 7 Sentença, 841 8 'lransferênda da Propriedade, 842 X111 Indenização, 843 1 Regra Geral. 843 2 Situações Especiais, 846 3 Enñteuse, Jaüdas e Direito de Superfície, 846 4 Juros Moratórios e Compensatórios, 848 4.1 Juros Moratórios, 34s 4.2 Juros Compensatórios, 851 4.3 Cumulaüvidade, 853 5 Atualização Monetária, 854 6 Honorários, 855 7 Direitos de Terceiros, 857 XIV Desistência da Desapropriação, 858 XV Desapropriação Indireta, 859 1 Sentido, 859 2 Fundamento, 860 3 Proteção Possessória, 861 4 Ação do Expropriado, 352 4.1 Caracterização, 862 4.2 Naturen e legitimidade para aAção, 863 4.3 Foro da Ação, 864 4.4 Prescrição daAção (Pretensão), 864 4.5 Acréscimos Indenizatórios, 867 4.6 Despesas Processuais, 870 5 Apossamento Administrativo, 871 XVI Direito de Extensão, 872 1 Senüdo, 872 2 Fundamento, 872 3 Outros Aspectos, 873 3.1 Admissibilidade, 873 3.2 Oportunidade do Exercício do Direito, 874 XVII Retrocessão, 875 ' 1 Noção Jurídica, 875 2 Naturem do Direito, 876 *. .A›_~. «.xm= nu~ › . .er-w ã à »em n- ~ veer__r--- _~ ~4,. _~: .~. ~_~. -.= .=w. u=: m=uml-. -.u. «ue= z. 3 Aspectos Especiais, 37s 3.1 Irodesúnação, 878 3.2 Demora na Utilização do Bem, 879 3.3 Prescriúo, asc 3.4 Alienação por Acordo, 880 XVHI Dsapropríação Rural, 881 1 Introdução, 331 2 Aspectos 331 2.1 Oompetênda, 881 7.2 Função Social Rural, 882 2.3 Indenização, 882 2.4 lnaplicabilídade da Desapropriação, 883 3 Procedimento Expropriatório, 884 3.1 Procedimento Administrativo, 884 3.2 Procedimento Judicial, ass FASES POSTUIATÓRIA E INSTRUTÓRIA, 886 FASES DECISÓRIA E RECURSAL, sss XIX Desapropriação Confiscatória, 889 XX Desapropzíação Urbanística Sancionatória, 891 XXI Súmulas, 894 14 Atuação do Estado no Donnínio Econômico, 897 1 Introdução, 897 ' 1 O Liberalismo Econômico, 897 2 Modelo Interventivo, 39a 3 Constitucíonalização Normativa, 899 4 Quadro Normativo, 900 II Ordem Economia, 900 1 Fundamentos, 900 1.1 Valorização do 'Irabalho Humano, 901 1.2 Liberdade de Iniciativa, 901 2 Princípios, 902 [II Formas de Atuação do Estado, 903 IV Estado Regulador, 903 1 Sentido, 903 2 Natureza da Atuação, 904 3 Competências, 905 4 Repressão ao Abuso do Poder Econômico, 906 4.1 Sentido, aos 4.2 Formas de Abuso, 907 Sumário XÉV
  18. 18. xxxvi Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho 5mm, mm¡ Eür-Waeãstzri 4.3 Trustes, Cattéis eDumping, 908 3.1 Controle Ministerial, 936 4.4 Normas e Meios Repressivos, 908 3.2 Hierarquia Orgânica, 936 5 Controle do Abastecimento, 911 - 3.3 Direito de Petição, 937 6 Tabelamento de Preços, 912 3.4 Revisão Recursal, 938 7 Iviicroempresas e Empresas de Pequeno Porte, 913 3,5 cogu-aja social, 933 V Estado Executor, 916 3.6 Outros Instrumentos Legais, 939 1 Formas, 916 4 Recursos Administrativos, 940 2 Exploração Direta, 917 4.1 Sentido, 940 2-1 Regra Geral 917 4.2 Fundamentos e Objetivo, 941 2.2 Pressupostos, 918 4.3 Naturezajurídica, 942 3 EXP10mÇ5~° md-Íremr 919 ' 4.4 Formalização, 942 3.1 Sentido, 919 « 4.5 Classificação, 943 .3.2 As Empresas do Estado, 920 45 Espécies' 945 3.3 Regime Jurídico. 921 NOMENCLATURA USUAL, 945 3.4 Prívílégíos Fiscais, 922 REPRESENTAÇÃO' 945 VI Monopólio Estatal, 923 RECLAMAÇÃO: 946 1 Sentido- 923 PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO, 947 2 Naturezajuxídica, 924 REVISÃO_ 947 3 Monopólio e Privilégio, 924 _L7 Efeitos' 948 4 Advidades Monopolizadas, 924 4B Exígênda de Garantia' 949 VH Súmulaà 915 4.9 Refarmatio in Pejus, 951 4.10 Exaustão da Via Administrativa, 952 5 Coisajulgada Administrativa, 954 6 Prazos Extintivos (Prescrição Administrativa), 955 PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADIVIINISTRADOS, 956 PRAZOS EXDINTIVOS PARA A ADMINISTRAÇÃO, 957 wñàaluàlñnuuux «onguxgam -__. _.§_ 15 Controle da Administração Pública, 927 I Introdução, 927 1 Controle Político e Controle Administrativo, 927 2 Fundamentos. 928 II Controle, 929 1 Senúdo, 929 ã 7 Processo Administrativo, 958 Z objetiva_ 930 7.1 Introdução, 958 3 Naturezajurídica, 930 PROCESSO E PROCEDIMENTO, 958 SISTEMATIZAÇÃO, 960 7.2 Sentido, 961 7.3 Classificação, 961 PROCESSOS NÃO LITIGIOSOS, 961 PROCESSOS uncrosos, 962 4 Classificação, 931 4.1 Quanto à Natureza do Controlador, 931 4.2 Quanto à Extensão do Controle, 931 4.3 Quanto à Natureza do Controle, 932 4.4 Quanto ao Âmbito da Administração, 933 4.5 Quanto à Oportunidade, 934 7r4 Objetç. 963 4.6 Quanto à Iniciativa, 934 GENERICO. 953 111 Controle Administrativo, 935 OBJETOS ESPECÍFICOS, 963 1 senado_ 935 7.5 Princípios, 965 2 Objetivos, 935 DEVIDO PROCESSO LEGAL, 965 3 Meios de Controle, 936 OFICIALIDADE, 955 wvammnzwva- ~›-- . o Margem: : _tn-zu-
  19. 19. Manual debimimAdminisuniva - Carvalhnñll-Io CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA, 966 PUBLICIDADE, 967 INFORMALISMO PROCEDIMENTAL, 968 VERDADE MATERIAL, 969 7.6 Processo Administrativo na Administração Federal, 970 DISCIPLINA, 970 PRINCiPIOs E CRITÉRIOS, 970 ASPECTOS ESPECIAIS, 971 7.7 Processo Administrativo-Disciplinar, 975 SENTIDO E FUNDAMENTO, 975 BASE NORMATIVA, 975 OBJETO, 976 SINDICÂNCIA, 976 . INQUÉRITO ADMINISTRATIVO, 97s PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 979 PROCEDIMENTO, 93o - PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE, 985 MEIOS SUMÂRJOS, 986 8 Arbitragem, 987 IV Controle Legislativo, 988 1 Sentido e Fundamento, 988 2 Espécies de Controle, 989 2.1 Controle Politico, 989 ' 2.2 Controle Financeiro, 990 SENTIDO, 990* ABRANGÊNCIA, 991 FORNIAS DE CONTROLE, 991 ÁREAS FISCALIZADAS, 992 NATUREZA DO CONTROIJE, 992 3 híbunal de Contas, 994 v Controle Judicial, 999 1 Sentido, 999 SÚMUDAS VJNCULANTES, 999 2 Sistemas de Controle, 1002 2.1 Sistema do Contencioso Administrativo, 1002 2.2 Sistema da Unidade dejurisdição, 1003 3 Natureza, 1004 4 Oportunidade, 1005 5 Atos soh Controle Especial, 1005 5.1 Atos Politicos, 1006 5.2 Atos LegíslativosTípicos, 1006 . .~ : Sema-: :zzmee-. aeiean-«Acuzeesammsauayzzimen ? e i kamwmam-uzamzcmn-. aum »menu . .'. ":L'uzual'. ... ."°uralàmrsia^ - -~ 5.3 Aros Interna Corpmís, 1008 6 Instrumentos de Controle, 1009 6.1 Meios Inespeciñcos. 1009 6.2 Meios Específicos, 1010 7 Prescrição de Ações contra a Fazenda Pública, 1010 7.1 Sentido, 1010 7.2 Fonte Normativa, 1011 7.3 Direitos Pessoais e Reais, 1011 7.4 Interrupção e Suspensão, 1014 7.5 Prescrição daAção e Prescrição das Prestações, 1015 7.6 Presa-hão Iutercorrente, 1016 7.7 Apreciação no Processo, 1016 8 Mandado de Segurança. , 1018 8.1 Conceito, 1018 8.2 Espécies e Fontes Normativas, 1018 8,3 ATutela. , 1019 3.4 Impetrante, 102o 8.5 Impetrado, 1020 8.6 Formas de Tutela, 1022 8.7 Descabimento, 1023 8.8 Medida 1025 8.9 Competência, 1026 8.10 Prazo, 1028 8.11 Sentença e Coisajulgada. 1029 8.12 Mandado de Segurança Coletivo, 1030 INEETRANFES, 1030 TUTELA, 1030 LIMINAR, 1031 SENTENÇA E COISA JUIGADA, 1031 LITISPENDENCIA, 1032 ' 8.13 Aspectos Espedais, 1032 ATOS OMISSIVOS, 1032 NOTmcAÇÀo E CIÊNCIA, 1033 mNISTERIo PÚBLICO, 1033 PRIORIIDADE, 1034 HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, 1 034 9 Habeas Camus, 1035 9.1 Conceito e Fontes Normativas, 1035 9.2 Pressupostos Constitucionais, 1036 9.3 Espécies, 1036 Sumário xxxíx
  20. 20. xl Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho Sumáñc 14.5 Tipologia de improbidade, 1069 ENRIQUECIMENTO ILÍC1TO, 1070 DANOS AO ERÁRIO, 1070 VIOLAÇÃO A PRINCÍPIOS, 1072 ORDEM URBANÍSTICA, 1074 14,6 Sanções, 1075 BASE LEGAL E MODALIDADES, 1075 NATUREZA JURÍDICA, 1075 CONSTITUCIONALIIDADE DA RELAÇÃO DE SANÇÕES, 1075 APLICABILDDADE, 1076 PARTICULARIDADE DAS SANÇÕES, 1079 14.7 Procedimentos administrativo ejudicial, 1085 PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO, 1085 9.4 constrangimento Ilegal, 1036 9.5 Competência, '-1037 10 Ação Popular, 1038 10.1 Conceito e Fontes Normativas, 1038 10.2 Bens Tutelados, 1038 10.3 Competência, 1039 10.4 Legitimação Ativa e Passiva, 1039 10.5 Objeto daAção, 1040 10.6 Liminar, 1041 10.7 Sentença e CoisaJulgada, 1042 11 Mandado de Injunção, 1043 11.1 Conceito e Fonte Normativa, 1043 11.2 Pressupostos, 1044 l 11.3 Bens Tlitelados, 1044 11.4 Competência, 1045 11.5 Legitimação Ativa e Passiva, 1045 11.6 Liminar, 1046 11.7 Decisão, 1047 12 Habeas Data, 1048 12.1 Conceito e Fonte Normativa, 1048 12.2 Bem Tutelado, 1049 12.3 Partes, 1049 12.4 Competência, 1050 12.5 Interesse de Agir, 1050 12.6 Pedido, 1051* 12.7 Procedimento, 1051 12.8 Dedsão e Recursos, 1052 13 Ação Civil Pública, 1053 13.1 Conceito e Fontes Normativas, 1053 13.2 Bens Tutelados, 1053 13.3 Espécies de Tutela, 1056 13.4 Partes, 1056 13.5 Sentença e CoisaJulgada, 1057 14 Ação de Improbidade Administrativa, 1059 14.1 Conceito e Fontes Normativas, 1059 14.2 A Questão da Competência, 1060 14.3 Sujeito Passivo, 1062 14.4 Sujeito Ativo, 1064 AGENTES PÚBLICOS, 1064 AGENTES POLÍTICOS, 1066 TERCEIROS, 1068 .4 . .~. ““%&~'1“_“EL1' _; ._ : . ' : i ; l Í II i l É Ê PROCEDIMENTO JUDICIAL, 1088 14.8 Prescrição, 1091 VI O Poder Público em juízo, 1094 1 Capacidade Processual, 1094 2 Pessoas Federais, 1095 3 Pessoas Estaduais e Pessoa Distrital, 1096 4 Pessoas Municipais, 1098 5 Representaçãojudicial, 1099 6 Particularidades Processuais, 1100 7 Despesas Judiciais, 1108 8 Pagamento dos Créditos de Terceiros, 1109 VH Súmulas, 1 1 1 6 16 Bens Públicos, 1121 I Introdução, 1121 1 Domínio Público, 1121 2 Dominio Eminente, 1122 II Conceito, 1123 III Bens das Pessoas Administrativas Privadas, 1124 1V Classificação, 1126 1 Quanto à Titularidade, 1126 1.1 Bens Federais, 1126 1.2 Bens Estaduais e Distritais, 1128 1.3 Bens Municipais, 1128 2 Quanto à Destinação, 1128 2.1 Bens de Uso Comum do Povo, 1129 2.2 Bens de Uso Especial, 1129 2.3 Bens Dominicais, 1130
  21. 21. Xlií Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho 3 Quanto à Disponibilidade, 1132 3.1 Bens Indisponíveis, 1132 3.2 Bens Patrimoniais Indisponíveis, 1132 3.3 Bens Patrimoniais Disponíveis, 1133 V Afetação e Desafetação, 1133 VI Regime Jurídico, 1135 1 Alienabilidade condicionada, 1135 2 Impenhorabilidade, 1136 3 Imprescritibilidade, 1137 4 Não Onerabilidade, 1138 Vl] Aquisição, 1139 1 Introdução, 1139 2 Classificação, 1140 3 Fon-nas de Aquisição, 1140 3.1 Contratos, 1140 3.2 Usucapião, 1142 3.3 Desapropríação, 1142 3.4 Acessão, 1142 3.5 Aquisição Causa Mortis, 1143 3.6 Arrematação, 1144 3.7 Adjudicação, 1144 3.8 Resgate na Enñteuse, 1145 3.9 AqLLisiç'áo Ex w Legis, 1145 Vl]1 Gestão dos Bens Públicos, 1147 1 Senlido, 1147 ' 2 Uso dos Bens Públicos, 1147 3 Formas de Uso, 1148 3.1 Uso Comum, 1148 3.2 Uso Especial, 1149 3.3 Uso Compartilhada, 1150 3.4 Cemitérios Públicos, 1153 4 Uso Privativo, 1155 4.1 Autorização de Uso, 1156 4.2 Pennissão de Uso, 1158 4.3 Concessão de Uso, 1160 4.4 Concessão de Direito Real de Uso, 1163 4.5 Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, 1165 4.6 Cessão de Uso, 1169 4.7 Formas de Direito Privado, 1171 ENFITEUSE, 1171 DIREITO DE SUPERFÍCIE, 1173 Sã i1 ã à il í¡ 13 L: s: : il *mu* 'enzvzr .1 "E É* 'MWEALUÀñLLW-. iãll mma: LOCAÇÃO, 1 174 COMODATO, 1176 IX Alienação, 1176 1 Considerações Gerais, 1176 2 Competência Normativa e Reguladora, 1177 3 Instrumentos Comuns, 1178 3.1 Venda, 1178 3.2 Doação, 1180 3.3 Permuta, 1181 3.4 Dação em pagamento, 1182 4 Instrumentos Específicos, 1183 4.1 Concessão de Dominio, 1 183 4,2 Invesrídura, 1184 4.3 Incorporação, 1185 4.4 Relzocessão, 1185 4.5 Legitimação de Posse, 1186 X Espécies de Bens Públicos, 1187 1 Terras Devolutas, 1187 2 Terrenos de Marinha, 1190 3 Terrenos Acrescídos, 1192 4 Terrenos Reservados, 1193 5 Terras Ocupadas pelos Índios, 1 193 6 Plataforma Continental, 1194 7 Ilhas, 1195 8 Faixa de Fronteiras, 1198 9 Subsolo e Riquezas Minerais, 1198 x1 Águas Públicas, 1199 MAR 'IERRUORIAL 1202 XII Súmulas, 1203 Referências bibliográficas, 1205 Índice ranitsivo, 1229 Sumário
  22. 22. baereüueeaarzzmg-&axygxmaxsnzwmáékwxmm Lui. ? A» 53.11.** - «w-»v-mn-_mze_ . .. , TRABALHOS DO AUTOR I-LIVROS Manual de Direito Administrativo, Atlas, 25. ed. 2012. Ação Civil Pública. Comentários por Artigo, Lumen Juris, 7. ed. , 2009. Processo Administrativa Federal, Lumen Juris, 4. ed. , 2009. Comentários aa Estatuto da Cidade, Lumen Juris, 3. ed. , 2009. Consórcios Públicas, Lumen Juris, 2009. II- OBRAS COLETIVAS 1. 0 Princípio da Efetividade e os Direitos Sociais Urbanísticos (A Efetividade dos Direitos Sociais, obra coletiva, coord. por Emerson Garcia, Lumen Juris, 2004). Processo Administrativo (Direito Administrativa, obra coletiva, série Direita em Faca, Impetus, 2005, coord. por Marcelo Leonardo Tavares e Valter Shuenquener de Araújo). A Discricionaríedade: Análise de seu Delineamento Jurídico (Diserieionariedade Ad- ministrativa, obra coletiva, coord. de Emerson Garcia, Lumen Juris, 2005). O Direito de Preempção do Municipio como Instrumento de Polilíca Urbana'. No- vos Aspectos (Arquivos de Direito Público, obra coletiva, Ed. Método, 2007, org. por Adriano Sant'Anna Pedra). Políticas Públicas e Pretensões Judiciais Determinativas (Políticas Públicas: Possibi- lidades e Limites, obra coleúva, coord. por Cristiana Fortini, Júlio César dos Santos Esteves e Maria Tereza Fonseca Dias, Ed. Fórum, MG, 2008). O Ministério Público e o Combate à Improbidade Administrativa (Temas Atuais do Ministério Pública, coord. por Cristiano Chaves de Faria, Nelson Rosenvald e Leo- nardo Barreto Moreira, Ed. Lúmen Júxis, 2008). A Sobrevivente Ética de Maquiavel (Conupção, Érica e Moralidade Administrativa, coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Mauricio Zockun e Renata Porto Adri, Ed. Fórum, 2008). - Políticas Públicas e Pretensões Determinativas (Grandes Temas de Direito Administra- tivo, org. por Volnei Ivo Carlin, Ed. Conceito, 2009). Terceirização no Setor Público: Encontros e Desencontros (Terceirização na Admi- nistraçãa, obra em homenagem ao Prof. Pedro Paulo de Almeida Dutra, Ed. Fórum, 2009).
  23. 23. xlvi Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho 10. O Processo Administrativo de Apuração da Improbidade Administrativa (Estudos sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Proj'. j. ]. Calmon de Passos, obra coletiva org. por Alexandre Albaglí Oliveira, Cristiano Chaves e Luciano Ghigone, Lumen Juris, RJ, 201 D). l l. Interesse Público: Verdades e Soñsmas (Supremacia do Interesse Público, obra coleti- va, coord. por Maria Sylvia Zanella di Pietro e Carlos Vinicius Alves Ribeiro, Atlas, SP, 2010). 12. Arão Civil Pública e Ação de Improbidade Administrativa: Unidade ou Dualidade? (A Ação Civil Pública após 25 Anos, obra coletiw, coord_ por Édis Milaré, RT; SP, 2010). 13. O Formalismo Moderado como Dogma do Processo Administrativo (ProcessoAdmi- nistmtiva. Temas Polêmicas da Lei n'-' 9. 784/99, obra coletiva, coord. por Irene Pan-ida Nohara e Marco Antônio Praxedes de Moraes Filho, Atlas, SR 2011). HI - TRABALHOS PREMIADOS 1. "O Ministério Público no Mandado deSegurança" (monograña pren1iada por sua classificação em 19 lugar no 1* Concurso "Prêmio Assodação do Ministério Públi- co" do Estado do Rio de Janeiro - publicado na Revista de Direito da Procuradoria- -Geral dejustiça do R), v. 13, 1981). 2. 'ZA Exausrão da Via Administrativa e o Controle Jurisdicional dos Atos Administra- tivos" (Prêmio "San Thiago Dantas" - Vl Encontro do Ministério Público do Rio de Janeiro, Cabo Frio, 1985 - publicado na Revista de Direito da Procuradanh-Gzral de justiça, n! 22, 1985). 3. "O Ministério Público e o Controle do Motivo dos Atos Administrativos à luz da Constituição de 1988" (Trabalho apresentado no XEI Encontro do Ministério Pú- blico do Rio de Janeiro, outubro/91 - Prêmio "Mariza Perigault” pelo I” lugar na área dvel). e IV - ARTIGOS JURÍDICOS 1. O Contencioso Administrativo no Brasil (Revista de Direito da ? mandaria-Geral de justiça do Rio de janeiro, n” 8, 1979). 2. A Responsabilidade Civil das Entidades Paraestatais (Revista de Direito da Praeura- - daria-Geral de justiça, n* 9, 1980, e Revista Iurisclvel, n* 100). 3. Da Avaliação Penal na Pena Acessória de Perda de Função Pública (Tese de Mestra- do - aprovada, UFRJ, 1981). 4. A Extinção dos Atos Administrativos (Revista juriscivel, n” 117 - 1982, e Revista de Direito da Procuradoria-Geral de justiça da Rio ele janeiro, n* 16, 1982). 5. O Fato Principe nos Contratos Administrativos (Revista de Direito da Procuradoria- -Geral de justiça do Rio de janeiro, n* 23, 1986). , :E 10. ll. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. Trabalhos do Autor Xlvii O Ministério Público e o Principio da Legalidade na Tutela dos Interesses Coleti- vos e Difusos - Tese aprovada no VH] Congesso Nadonal do Ministério Público, Natal - 1990 (Revista de Direita da Procuradoria-Geral de justiça do Rio de janeiro, n* 32, 1990). As Novas linhas do Regime de licitações (Revista do Tribunal de Contas do Rj, n'-' 25 - seL 93, e Livro de Estudosjuridicas, m9 7, 1993). Extensibilidade dos Direitos Funcionais aos Aposentados (Revista do Ministério Pú- blico do Rio dejaneiro, v 1, 1995, e Revista da Tribunal de Contas da Rj, n! 26, 1994). Os Interesses Difusos e Coletivos e o Princípio da Legalidade (Livra de Estudos jurí- dicas, n* 3, 1992). Exame Psicotécnico: natureza e condições de legitimidade (Livro de Estudos jurídi- cas, n” 9, 1994). Observações sobre o Direito à Obtenção de Certidões (Livro de Estudos jurídicas, ng 5, 1992). Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos (Livra de Estudos jurídicos, n” 6, 1993). O Novo Processo Expropriatório para Reforma Agrária (Revista do Ministério Pública do Rio de janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos jurídicos, n” 8, 1994). A Eiicácia Relativa do Controle da Constitucionalidade pelos Tribunais Estaduais (Livra de Estudos jurídicos, n* 10, 1995), A Contradição da Lei n* 8.987/95 quanto à Natureza da Permissão de Serviços Pú- blicos (Revista Arquivos do Tribunal de Alçada, v. 21, 1995, e Livro de Estudos jurídicos, n* 1 1, 1995). 4 Regime Juridico dos Atos Administrativos de Confirmação e de Substituição (Re- vista Doutrina, v. l, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alçada, v. 24, 1996). A Prescrição Judicial das Ações contra o Estado no que Conceme a Condutas Co- missivas e Omissívas (Revista Doutrina, v. 2, 1996). Aspectos Especiais do Mandado de Segurança Preventiva (Revista Doutrina, v. 3, 1997). Acumulação de Vendmenms com Proventos da Inatividade (Revista Doutrina, v. 4, 1997). A Nova Linütaáo do Efeito erga omnes na Ação Civil Pública (Revista Doutrina, v. 5, 1998). As Novas Agências Autárquicas diante da privatização e da Globalização da Eco- nomia (Revista Doutrina, n” 6, 1998). O Controle Autárquico no Processo de Desestatização e da Globalização da Econo- mia (Revista do Ministério Público [RH, n” 8, 1998). O Controle da Relevância e Urgência nas Medidas Provisórias (Revista Doutrina, n” 7, 1999, eRevista doMínistÊrío Público [RH, n" 9, 1999).
  24. 24. Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho 24. 2.5, 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. as. 39. 40. 41. A investidura em Cargos an Comissão e o Principio da Moralidade (Revista Dou» Hina, n* 8, 1999). O Futuro Estatuto das Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista (Revis- ta Dounina, RJ, n* 9, 2000, e Revista do Ministério Público [RH, n” 11, 2000). O Pregão como Nova Modalidade de Licitação (Revista Doutrina, n* 10, 2000). Regime Especial dos Servidores Temporários (Revista Ibero-Americana de Direito Pú- blica, v. III, 2001). Ação Civil Pública e Inconstitucionalidade incidental de Lei ou Ato Normativo (Revista do Ministério Público [RJ], n“-' 12, jul. dez. 2000). O Direito de Preempção do Município como Instrumento de Politica Urbana (Re- vista Doutrina, nã 12, 2001). O Controle Judicial da Concretização dos Conceitos Jurídicos Indetenninados (Re- vista Forense, n” 359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estuda da Ria dejaneiro, na 54, 2001). ' A Responsabilidade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministério Pública do Rj, n* 14, 2001). Personalidade Judiciária de Órgãos Públicos (Revista da EMER] - Escola da Magistra- tura do Rj, n* 19, set. 2002). Autorização de Uso de Bem Público de Natureza Urbanística (Revista Ibero-Amen'- cana de Direita Público, n” VII, 2002). Autorização e Permissão: a Necessidade de Uniñcação dos Institutos (Revista do Ministério Público do R] ng 16, 2002; Revista loan-Americana dz Direito Pública, n** VHL 2003). Os Bens Públicos no Novo Código Civil (Revista da EMER] - Escola da Magistratura do ER], na 21, 2003). Propriedade, Política Urbana e Constituição (Revista da EMERJ-Escola da Magismz- _ tura do ERJ, n" 23, 2003). A Deslegalização no Poder Normativo das Agências Reguladoras" (Revista Interesse Pública, n” 35, Notadez (RS), 2006. O Novo Regime Funcional de Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Com- bate às Endemias (Revista Gestão Pública e Cont-role, Trib. Contas do Estado da Bahia, n* 2, 2006). Operações Urbanas Consorciadas (com a Pro? Cristiana Fortini, Revista da Promo rodada-Geral da Município de Belo Horizonte, ano l, n” 1, 2008). Regularização Fundiária: Direito Fundamental na Política Urbana (Revista de Direi- to Administrativo, n** 247, Atlas, jan. abr. 2008). A Desapropriação e o Princípio da Proporcionalidade (Revista da Ministério Pública da Estuda da Rio de janeiro, n° 28, 2008; Revista Interesse Público, Ed. Fórum, n” S3, 2009). llbdsggpu* . gwatmmanamgâxçgàuaameaw -u m, ..7¡_. ¡¡¡¡. »www sqããñgnn. , m. .. -rau-rr” . - um' ' s ; a aguia-w 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. › 50. 51, 52. Trabalhos do Autor xlix Estado Mínimo vs. Estado Máximo: o Dilema (Cadernos de Soluções Constitucionais, Malheiros, n” 3, 2008). A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia como Instrumento de Regula- rização Fundiárla (Direito Administrativo, obra em homenagem ao Prof. Francisco Mauro Dias, coord. por Marcos Juruena Villela Souto, Lúmen Júris, 2009). Comentários à Constituição Federal de 1988 (coord. por Paulo Bonavides, Jorge Miran- da e Walber de Moura Agra, comentários aos ans. 39 a 41 da CF, Forense, 2009). Precatórios e Ofensa à Cidadania (Revista do Ministério Público do Rio dejaneiru, n” 33, jul/ set. 2009). A Sobrevivente Ética de Maquiavel (Revista do Ministério Público do Estado do Rio de janeiro, n” 34, out/ dez. 2009). Servidor Público: "Elementos das Sanções (Informativo COAD n* 28, 2010; RBDP - Revista Brasileira de Direito Público, Fórum, n"" 32, jan/ mar. 2011). Conselhos Nacionais daJustíça e do Ministério Público: Complexidades e Hesita- ções (Revista Interesse Público, Fórum, n* 63, set/ out. 2010; RBDP - Revista Brasilei- ra de Direito Pública, Fórum, n” 3 l, ouL/ dez. / 201 0; Revista da Ministério Público (RJ), n” 36, abc/ jun. 2010). Coisa julgada e controle incidental de constitucionalidade (RDA - Revista de Direito Administrativo, FGV, n" 254, maio/ ago. 2010). A autoexecutoriedade e a garantia do contraditório no processo administrativo (RTDP - Revista Trimestral de Direita Público, n* 53, Malheiros, 2011). Rescisão do contrato administrativo por interesse público: manifestação do con- tratado (ADV-COAD - Seleções jurídicos, jan/ ZON). Responsabilidade trabalhista do Estado nos contratos administrativos (COAD - Doutrina e Jurisprudência - CT- Consult. Irabalhista, n” 7, fev/201 1).
  25. 25. -. ... .."W-r«. .-4~ maarnnaranelnmaemmwaeo um' wiwsiirareulávi APRESENTAÇÃO O Prof. JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO é membro do Ministério Pú- blico no Estado do Rio deJaneiro, tendo integrado a instituição do Ministério Público desde 1974, para isso bem aprovado em renhido concurso público de provas e títulos. Foi titular da 2! Procuradoria de Justiça junto à 8' Câmara Civel do 'Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, tendo exercido, durante os últimos dez anos, funções de assessoria no Gabinete do Procurador-Geral de Justiça na Chefia da Assessoria de Di- reito Público e Assuntos Institudonais, na Coordenadoria-Executiva do Centro de Es- tudos Jurídicos e na Assmsoria de Assuntos Institucionais, labutando, assim, com rara e importante intensidade, na área de Direito Público atinente ao Parquet. _ É professor de Direito Administrativo da Universidade Veiga de Almeida, da Universidade Estácio de Sá (onde leciona também Direito Constitucional e Teoria Ge- ral do Estado), da Faculdade de Direito Cândido Mendes -Ipanema (licenciado) e do Curso de Pós-Graduaáo da Faculdade de Direito de' Campos, lecionando a mesma matéria, em largos períodos, na Escola da Magistratura (EMERI), na Fundação Escola do Ministério Público (FEMPERJ) e no CEPAD, curso preparatório para concursos públicos para carreiras da área jurídica, no Rio de Janeiro. Tem Mestrado em Direito do Estado pela UFRJ e é membro do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB). É autor, ainda, do livro Açãu Civil Pública - Commtúrius por Artigo, em 1995, edita- do igualmente pela Freitas Bastos, juntamente com a FEMPERJ, com enorme sucesso e aceitação em todo o Brasil.
  26. 26. li¡ Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho Tal substancioso curriculo já demonstra que, tanto na aüvidade ministerial, quanto na acadêmica, MestIeCARVALHO pôde obter e elaborar os melhores conhe› cimentos e a indispensável experiência para dar agora a público este seu Manual de Direito Administrativa, em si mesmo fruto de laborioso, incansável e perfeccionista tra› balho, reunido, com todo o cuidado, ao longo de anos e anos de estudos e pesquisas, de emissão de pareceres pelo Ministério Público, de preparação e aplicação de aulas e provas, de acompanhamento de alunos em concursos públicos, de vivência, enfim, no Direito Público. O Autor, neste Manual, pôde ser, por isso, sempre claro, didaúcamente, e ob- jetivo, conceitualmente, ao transmitir seu pensamento doutrinário, contribuindo, ao mesmo tempo, de modo criativo, para o aprofundamento do estudo de nosso Direito Público, neste ambiente de ar rarefeito que é o Direito Administrativo. Serve o Manual de boa fonte de consulta e de estudos, não somente para acadê- micos, pela abrangência e simplicidade com que elaborado. mas para profissionais e operadores do Direito em geral, pela pesquisa e síntese da melhor doutrina e do mais acertado entendimento de relevantes e atuais controvérsias em temas ligados às ativi- dades da Administração Pública. Inova, outrossim, a obra, ao ajuntar, ordenada e conjugadarnente, ao Em de cada capitulo, com grande proveito para quem necessite se atualizar e reciclar em ma- téria de Direito Administrativo, exemplos jurisprudenciais mais significativos e, ain- da, questões submetidas a candidatos em recentes provas de concursos públicos para ingresso nas carreiras da Magistratura Estadual e do Trabalho, do Ministério Público, da Procuradoria do Estado e da Defensoria Pública, que encontram respostas nos en- sinamentos antes atpostos, no Manual. Com certeza, por tudo isso, vindo de quem vem e sendo como é, o presente Manual terá vida longa e Erutiñcará. Dr. ELIO GITELMAN FISCHBERG Procurador da Justiça Prof da FEMPER] - Rmdação Escala do Ministério Pública do Rio de janeiro . .sxwse-. ..a NOTA DO AUTOR Quando a vida me inclinou para o Direito Público, e especialmente para o Di- reito Administrativo, procurei, a cada dia, buscar mais e mais ensinamentos entre os juristas pátrios e estrangeiros, para solucionar as infindáveis dúvidas que até hoje me vêm assaltando. E a cada dia continuo aprendendo, porque a vida e o direito são _mes- mo um eterno aprendizado. Mas talvez não tenha havido aprendizado maior do que o que proveio das aulas que nesses últimos 15 anos tenho ministrado, em faculdades e em cursos de prepara- ção para concursos da área jurídica, e do já hoje significativo exército de alunos, verda- deiros amigos, que sempre me díspensaram carinho e estímulo. À vida sou grato pelo magistério; aos alunos, pelas lições que recebi. Entre as várias lições, quatro rne marcaram. Primeiramente, o acesso à informa- ção: todos exigiam linguagem que permitisse a mais eñcaz comunicação, com exclusão de todo excesso ou preciosismo. Depois, apoiavam-me no sistema didático organiza- do, pelo qual procurei relacionar e examinar os temas de Direito Administrativo atra- vés da sucessão ordenada de tópicos, itens e subitens, visando a facilitar o estudo e a análise dos temas. Em terceiro lugar, senti o interesse que sempre despertou a opinião dos julgadores, de primeiro grau e dos Tribunais, em relação a cada assunto estudado; foi a etema busca de aplicação do Direito. Por fim, fui sempre informado pelos alunos de que faziam falta questões concretas e problemas para que pudessem medir seus conhecimentos; procurei, por isso, entremear os ensinamentos teóricos com a prática dessa forma de treinamento.
  27. 27. liv Manual de Direito Adminisnnüvo - Carvalho Fill-io Nesta obra procurei exatamente retratar essas liçõs. Além de Organizar, da forma mais didática possivel, os diversos temas de Direito Administrativo, adotando lingua- gem direta e objetiva, ñz acrescentar, em inda capítulo, um tópico _destinado à jurispru- dência pertinente e outro com um rol de questões concretas, a maioria delas constantes de provas para : :Magistratura o Ministério Público e Dunas carreiras jurídicas. Longe fiquei de qualquer pretensão que pudesse vislumbrar deEniüvidade ou verdade absoluta Ao contrário, uam-se de traballio não voltado para juristas, mas sim para aqueles, estudantes ou profissionais, que se interessem pelo Direito Administra- tivo e pelos vários aspectos teóricos, práticos e polêmicos da disciplina, que busquei deixar espraiados pelos capítulos do livro. Insisto em que a, obra representa um momento de meus estudos. Por isso, estou certo de que muitos de meus atuais pensamentos podem vir a modificar-se, maior seja o universo de conhecimentos e estudos que venha a adquirir. Pintei-o em cores menos professorais, porque sonho com que as ideias nela consignadas possam ser analisadas, questionadas, conñrmadas ou crititadas. Tudo faz parte da própria dialética do Direito, razão por que receberei, humildemente e de tamaño aberto, todas as opiniões a res- peito do que deixei registrado. Meu sonho, na verdade, da suporte à motivação maior - continuar e perseguir o objetivo que alvejei. Sinceros agradecimentos a minhas amigas ELIZABETH HOMSI, MARIA DE LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORRER, FABIANA VIANNA DE OLIVEIRA; a minha esposa, SHJRLEI RANGEL CARVALHO; e a meu filho, MAURÍCIO JOSÉ RANGEL CARVALHO, que me auxiliaram na revisão da obra. E a GLÓRIA MARIA PINTO DE OLIVEIRA, minha secretária, que me auxiliou no nabalho de digitação. Janeiro de 1997 JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO “ülnnààmüãümll ' *- “a-YÉJWLEÊDMI; _zua- ; ,_. ¡.i. ..¡_. ¡,, _¡. __w_. .. 1:4. NOTA À 25g EDIÇÃO Parao autor nada mais gratilica tanto que o prestígio que os leitores lhe dispen- d sarn ao lerem sua obra. Por força da imensurável generosidade desses leitores, alcan- gmos esta 25' edição, para o ano de 2012, agora a cargo da tradicional Editora Atlas, e nela, como ocorreu nas edições arxteriores, procedemos à atualização deste Manual, introduzindo referências e comentários a leis e decisões surgidas no ano de 2011. As reiteradas edições são o evidente resultado da aceitação da obra e, por esse motivo, toma-se mais do que justo expressarmos, ainda uma vez, nosso sincero agra- dedmento a todos quantos se têm¡ valido da obra. A seguinte legislação foi alvo de nossas referências: - Lei n* 12.351, de 22.12.2010: institui o regime juridico do pré-sal (Caps. JQV E XVI); - Lei n* 12.396, de 21.2.2011: autoriza a formarão da APO - Autoridade Pública Olímpica como associação pública (Cap. V); - Lei u* 12.440, de 7.7.2011: altera a Lei n” 8.666/1993, o Estatuto de Contratos e licitações (Cap. VI); - Lei n" 12.441, de 11.7.2011: altera o Código Civil e cria a empresa individual de responsabilidade limitada (Cap. IX); - Lei n” 12.462, de 5.8.2011: institui o RDC - Regime Difereuciado de Contra- ! ações Públicas (Caps. V e V1); - Lei n* 12.527, de 18.11.2011: regula o acesso a informações previsto no art. 5*, XXXIII, da CF (Cap. I);
  28. 28. lv¡ Manual de Direito Administrativo ' Carvalho Filho -Lei n* 12.529, de 30.11.2011: estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência e dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações à ordem econômica (Cap. XIV); . - Lei n* 12.587, de 3.1.2012: institui as diretrizes da Política Nacional de Mo- billidade Urbana (publ. em 4.1.2012; vigência após 100 dias) (Caps. III, VII, VHI e XV); -Leí Complementar n* 139, de 10.11.2011: altera a Lei Complementar n* 123/2006, que contempla o Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pe- queno Porte (Cap. XIV). Comentamos, ainda, a. Súmula finculante 22, do STF (Cap. Xl), e o Enunciado TST n” 331, V, recentemente alterado (Cap. V). Atendendo à solicitação dos leitores, acrescentamos dois novos itens - um rela- tivo ao RDC - Regime Diferenciado de Contratações Públicas, para o exame de novas normas de licitação (Cap. Vl), e outro sobre o domínio do subsolo e riquezas minerais, para breve análise do novo regime do pré-sal (Cap. XVI). Para mais completa informação dos estudiosos, fizemos remissão a decisões recentes dos Tribunais e a novos autores, obras e trabalhos jurídicos pertinentes aos temas enfrentados nesta obra. Como sempre, acpressarnos nosso agradecimento à Dra. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, estimada amiga, a quem coube a mrefa de revisão das alterações. JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO Janeiro de 2012 . .a -Ma. ,. . tr. x.c. .,. ._. . . n. ¡uKmu-›«-k. u/A4alt;1av›. y-JhumtJ-›¡ ' ACO ADIN ApCív BDM CCiv CNM? ABREVIATURAS E SIGLAS - Ação Cível Originária - Ação Direta de Inconstitucionalidade - Agravo Regimental - Agravo de Instrumento - Apelação Civel - Baletim de Direita Administrativo - Boletim de Direita Municipal - Câmara Civel - Constituição Federal - Consolidação das Leis Trabalhistas - Conselho Nadonal de Justiça - Conselho Nacional do Ministério Público - Código Penal - Código de Processo Civil - Código de Processo Penal ~Diúrio : Injustiça da União - Diário Oficial - Emenda Constitucional
  29. 29. lvii¡ Manual de Direito Administrativo - &rvalho Filho EInf - Embargos Inñingentes GCâm - Grupo de Câmaras HC - Habeas Corpus MI - Mandado de Injunção MP - Ministério Público MPV - Medida Provisória MS - Mandado de Seg-zuança QO - Questão de Ordem Rc, _Reclamação DIREITO ADMINISTRATIVO E RDA ~ Revista de Direito Adminühativo A RDE - Revista de Direita du Estado RDP - Revista de Direito Pública RDPGER] - Revista de Direito da Pramradoña-GeruI da Estado Lia Rio dejaneíro RE - Recurso Extraordinário REsp - Recurso Especial RF - Revista Forense RJTJSP - Revista de jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estudo deSão Paula , RMS - Recurso em Mandado de Segurança _ RO - Recurso Ordinário I INTRODUÇAO RST] ~ Revista do Superior Tribunal de justiça RT - Revista dos Tribunais 1 O Estado RTDP ' Rwísm mmesmd de Direita Públim Diversos são os sentidos do termo "estado" e isso porque diversos podem ser RTJ - Revista Trimestral de jurisprudência da STF os ângulos em que pode ser enfocado. SLS - Suspensão de Liminar e de Sentença No sentida, porém, de sociedade política pen-uanente, a denominação “Estado” 55 _ Suspensão de segmanm surge pela primeira vez no século XVI na obra O ñ-íncípe, de Maquiavel, indicando, no STA _ suspensão de Tutela Antecipada entantoías comunidades formadas pelas cidades-estado. STF _ Su remo Tribunal Federal Discutem os pensadores sobre o momento em que apareceu o Estado, ou P _ _ _ seja, qual a precedência cronológica: o Estado ou a sociedade. Informa-nos DALMO _ STJ - SUPEHOT Tribunal de Justiça DALLARI que para certa doutrina o Estado, como a sociedade, sempre existiu; ainda TA -Tribunal de Alçada que mínima pudesse ser, teria havido uma organização social nos grupos humanos. TC” _ Tuma Cível Outra doutrina dá. àsociedade em si precedência sobre a formação do Estado: este teria TER T _b a] F d a1 d R (em t ) decorrido de necessidade ou Conveniencias de grupos sociais. Uma terceira corrente de ' n “n e er e ecmms n o pensamento ainda retardar o nascimento do Estado, instituição que só passaria a existir TJ - 755111131 de JUSÚÇQ com características bem definidas? TRF -Tribunal Regional Federal A matéria tem seu estudo aprofundado na Teoria Geral do Estado, aí, portan- TsE _Itibunal sugeriu; Eleitoral to, devendo ser desenvolvida 0 que é importante para o presente estudo é o fato, - o termo vem do latim "status". com o sentido de "estar ñnne”. = Elunenms a: teoria geral do estado, p. 45.
  30. 30. 2 Manual de Direito Administraúvo - Carvalho Filho atualmente indiscutível, de que o Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações intemacionais, como intemamente, neste caso como pessoa jurídica de direito público, capaz de adquirir direitos e contrair obriga- ções na ordem juridica. 0 novo Código Civil (Lei n* 10.406, de 10.1.2002), com vigor apartir de janeiro de 2003, atualizou o elenco de pessoas jurídicas de direito público, menáonando entre elas as pessoas que, por serem federativas, representam cada compartimento intemo do Estado federativo brasileiro: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 41, l a EDÉ Diversamente, porém, do que ocorria sob a égide do Código anterior, o Código vigente alude expressamente aos Territórios, pondo ñm à controvérsia sobre o assunto e confirmando-os como pessoas jurídicas de direito público, conforme já registrava a doutrina dominante# muito embora sem autonomia politica e sem inte- grar a federação, como se infere do art. 18 da CE que a eles não alude. Cuida-se, com efeito, de mera pessoa administrativa descentralizada (para alguns com a natureza de autarquia territorial), integrante da União e regulada por lei complementar federal (art. 18, 5 29, CF). Em nosso regime federativo, por consequência, todos os componentes da fede- ração mareiializarn o Estado, cada um deles atuando dentro dos limites de competên- cia traçados pela Constituição. A evolução da instituição acabou culminando no surgimento do Estado de direita, noção que se baseia na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele. A fórmula do rule af law prosperou de tal forma que no mundo jurídico ocidental foi ela guindada a verdadeiro postulado fundamentaP 2 Poderes e Funções Compõe-se o Estado de Poderes, segmentos estruturais em que se divide o poder geral e abstrato decorrente de sua soberania. Os Poderes de Estado, como estruturas intemas destinadas à execução de certas funções, foram concebidos por Montesquieu em sua clássica obra¡ pregando o grande filósofo, com notável sensibilidade política * para a época (século xvm), que enne eles deveria haver necessário equilíbrio, de for- rna a ser evitada a supremacia de qualquer deles sobre outro. 3 No Código revogado, a relação era prevista no art. 14, 1 a lIl. 4 MICHEL TEMER, Elementos de Direita Constitucional, Saraiva, 5. ed. ; 1989, p. 100, que cita outros especia- listas oorn a mesma op' ão. 5 MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, em sucinto e interessante estudo, intitulado As Origens do estado de direito, ¡nfan-na que a expressão "Estado de direito" foi cunhada na Alemanha (Rrdllsstaat), em obra de waLcKER, publirada em 1313. sintetiza. ainda. a evolução que teve o instituto a partir da antiguidade (RDA 16B, p.11-17). 5 De Pespiit des lois, Paris, 1748. Direito Administrativo e Administração Pública 3 Os Poderes de Estado figuram de forma expressa em nossa Constituição: são Poderes da União, independentes e hzzrmônícus entre si, o Legislativo, a Executiva e : :Judiciária (art. 29). A cada um dos Poderes de Estado foi atribuída determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Executivo, a função administrativa; e, ao Judiciário, a função jurisdicional. Entretanto, não há exclusividade no exercício das funções pelos Poderes. Há, sim, preponderância As linhas definidoras das funções exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram na Constituição. Aliás, é nesse sentido que se há de entender a independência e a harmonia entre eles: se, de um lado, possuem sua própria estru- tura, não se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituição. Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam perten- cer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize. 0 Legislativo, por exemplo, além da função normativa, exerce a função juris- dicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (art. 52, I, CF) ou os Ministros do Supremo Tribunal Federal pelos mesmos crimes (art. 52, ll, CF). Exerce também a função administrativa quando orga- niza seus serviços intemos (arts. 51, IV, e 52, XIII, CF). OJudicíario, afora sua função tipica (função jurisdicional), pratica atos no exer- cício de função normativa, como na elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (art. 96, I, "a", CF), e de função administrativa, quando organiza os seus serviços (art. 96, 1, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", "b" etc). _ Por lim, o Poder Executivo, ao qual incumbeprecipuarnente a função adminis- trativa, desempenha também função atípica normativa, quando produz, por exemplo, normas gerais e abstratas através de seu poder regulamentar (art. 84, IV, CF),7 ou, ainda, quando edita medidas provisórias (art. 62, CF) ou leis delegadas (art. 68, CF). Quanto à função jurisdicional, o sistema constitucional páuio vigente não deu mar- gem a que pudesse ser exercida pelo Executivo. " A função jurisdicional típica, assim considerada aquela por intermédio da qual conflitos de interesses são resolvidos com o cunho de defnit-ivídade (res indicam), é praticamente monopolízada pelo Judiciário, e só em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na Constituição, é ela desempenhada pelo Legislativo. ” 7 Sobre a _ñmçãu Mrmativu do Poder Executivo, vide FABRICIO MOTTA, Função nnmlarívn da administração pública, Del Rey, 2007, p. 143-144. ' ' O art. 205 da Constituição anterior, referindo-se ao cuntentiosa administrativo, irtsinuava a possibilidade de o Executivo desempenhar função jurisdicional. Com a Carta vigente, entretanto, que baniu aquela noi-rua, restou superada a discussão. 5 DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NÉFO (Cunttnnbsa n, p. 23) admite que 0 Executivo exerça jurisdição sem delinitividade. Ousarnns discordar do ilusne profano: Para nos, o fato de exislirem cometidas na via mma-Jus de decisão não implica o exeidcio da funáo jurisdicional dpica, em sim, a uma que produz a 1:¡ limitam.
  31. 31. 4 Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho Em relação à tipicidadz ou atípírídade das funções, pode suceder que determina- da função se enquadre, em certo momento, como típica e o direito positivo venha a converte-la em atípica, e vice~versa. Exemplo elucidativo ocorreu com a edição da Lei m9 11.441, de 4.1.2007, que alterou o Código de Processo Civil. Inventário, separa~ ção consensual e divórcio consensual sempre constituíram jimçãa jurüdiáonal atípica, porque, a despeito de retratarem função administrativa, tinham que ser processados e finalizadas pelo juiz, ainda que inexistisse litígio entre os interessados. A citada lei, no entanto, passou a admitir que o inventário e a partilha (quando os interessados são capazes e concordes), bem como a separação consensual e o divórdo consensual (quando não há filhos menores ou incapazes), possam ser realizados por simples zsnitum pública em Ofício de Notas comum, servindo o título para o registro público adequado (arts. 982 e ].124-A, do CPC, com a alteração da Lei n? 11.441/2007). Com tal inovação, o que era fimçãa jurisdicional atípica passou a caracterizar-se como jimpão administrativa típica. 3 Função Administrativa Não constitui tarefa muito fácil delinear os contornos do que se considera fun- ção adminisuatíva. Os estudiosos têm divergido sobre o tema. Todos, no entanto, fazem referência ao pensamento de OTTO MAYER, que, ao final do século passado, defendia a autonomia do Direito Administrativo em face do Direito Constitucional, e afirmava: '24 administrativa é u atividade do Estuda para realizo' seus fins, debaixo da ordem jurídica". A visão do grande jurista alemão mostrava que a função adminisnaüva ha- veria de ter duas faces: a primeira relativa ao srtjeíta da função (aspecto subjetivo); a segunda relativa aos efeitos da ñinção no mundo juridico (aspecto objetivo formal). Para a identificação da função administrativa, os autores se têm valido de crité~ rios de três ordens: 19) subjetivo (ou orgânica), que dá realce ao sujeito ou agente da função; 29) objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade; e 3°) nbjetivn fonnal, que explica a função pelo regime jurídico em que se situa a sua disciplina. Nenhum critério é suficiente, se tomado isoladamente. Devem eles combinar-se para suscitar o preciso contomo da função administrativa. Na prática, a função administrativa tem sido considerada de caráter residual, sendo, pois, aquela que não representa a formulação da regra legal nem a composição de lides in concreta. " Mais tecnicamente pode dizer~se que função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacentemente à ordem consti- m DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, Cursa de direita administrativa, p. 20. Direito Administrativo e Administração Pública 5 tudonal e legal, sob regime de direito público, com vistas a alcançar os lins colimados pela ordem juridica. " Enquanto o ponto central da função legislativa consiste na criação do direito novo (iu: novum) e o da função jurisdicional descansa na composição de litígios, na fun~ ção administrativa o grande alvo é, de fato, a gestão dos interesses coletivos na sua mais variada dimensão, consequencia das numerosas tarefas a que se deve propor o Estado moderno. Como tal gestão implica normalmente a prática de vários atos e atividades alvejando determinada meta, aAdminísttração socorre-se, com frequência, de processos administrativos como instrumento para concretizar a função administrativa. " Exatamente pela ilimitada projeção de seus misteres é que alguns autores têm distinguido governa e administração? e função administrativa e função política, caracte- rizandmse esta por não ter subordinação juridica direta, ao contrário daquela, sempre sujeita a regras jurídicas superiores. ” Não custa, por lim, relembrar que, a despeito da reconhecida diversidade dos critérios identificadores da função administrativa, como mencionamos acima, é o cn'- tério material que tem muecido justo realce entre os estudiosos; cuida-sede examinar o conteúdo em si da atividade, independentemente do Poder de onde provenha. Em virtude dessa consideração é que constituem função materialmente administrativa ativi› dades desenvolvidas no Poder Judiciário, de que são exemplos decisões em proces- sos de jurisdição voluntária e o poder de polícia do juiz nas audiências, ou no Poder Legislativo, como as denominadas "leu de efeitos wnaztos”, atos legislativos que, ao invés de traçarem non-nas gerais e abstratas, interferem na órbita jurídica de pessoas determinadas, como, por exemplo, a lei que concede pensão vítalicia à viúva de ex- presidente. ” Em relação a elas a ideia é sempre residual: onde não há criação de direito novo ou solução de conflitos de interesses na via própria (judicial), a função exercida, sob o aspecto material, é a administraüva. ' 4 Federação Desde a Constituição de 1891, quando passou a ser república, o Brasil tem adotado o regime da federação como forma de Estado. Hoje tal forma tem previsão expressa na Constituição Federal (arts. 1* e 18). A federação, como forma de Estado, foi instituída pela primeira vez nos Esta- dos Unidos, após a luta empreendida para a libertação das colônias inglesas do jugo " O conceito tem por base o firmado por ARICÊ MOACYR AMARAL SANTOS no precioso trabalho Função no qual, detalhaasopiniões de vários publicistas arespeito dotema (um n” ss, p. 155.135). 1* EURICO, BHENCOURT NEIO. Devido pmczdimznm : quimzivo e vinnilaçãa d: sen/ ips públims delegadas no Brasil, Fórum. 1009, p. 22. H HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileim. p. 50. “ DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NEÍO, Cursa, p. 21. Is EDUARDO GARCÍA os ENTERRÍA e TOMÁS-RAMÓN FERNANDEZ, Ctrrsu d: dzrzchn administrativa, Civitas, Madri, v. l, 1o. ed. , 2000, p. 44.
  32. 32. 6 Manual de Direito Administrativo - Carvalho Filho britânico (século XVIII). O federalismo americano decorreu de processo de agregação, tomando-se unidos, num só_Estado, os estados soberanos, que antes se uníam atra- vés de confederação (fedzralisma centrípeta). No Brasil, porém, resultou de processo de segregação, uma vez que durante o Império era adotado o regime unitário, com apenas um único poder político (tcderalisma centrífuga). Como bem observa CELSO RIBEIRO BASTOS, a federação, como forma de Es- tado, "foi : :forma mais imaginasajú inventada pelo homem para permitir a conjugação das vun- tagens da autonomia política com aquelas outras defluentes da existência de um poder czntralñ” De fato, se de um lado não se rechaça o poder central e soberano, de outro recebem as partes componentes capacidade politica derivada do processo de descentralização. 4.1 Características A descentralização política é a caracteristica fundamental do regime federativo. Significa que, além do poder central, outros círculos de poder são conferidos a suas repanições. No Brasil, há três drculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes a escolha de seus próprios dirigentes. compõem a federação brasileira a União Federal, osEstados, os Municípios e o Distrito Federal (art. 18, CF). Aliguta-se fundamental o sistema de repartição de campetênáas, porquanto é com base nele que se dimensíona o poder político dos entes do Estado Federal. Assim, pertencem à União as matérias de predominante interesse nacional; ao Estado, as de interesse regional; e ao Munidpio, as de interesse local. Na verdade, o critério ontoló- gico do sistema funda-se na prevalência da interesse da entidade federaüva. " Outras caracteristicas são a participarão da vontade dos Estados na vontade na- cional, representados no Senado Federal (art. 46, CF), e o poder de autoconstituição, conferido de forma arpressa aos Estados de modo a. permitir sejam regidos também por suas próprias Constituições (art. 25, CF). Os Municípios, por sua vez, sairam bastante fortalecidos na Carta vigente. Embora não se lhes tivesse permitido ter uma Constituição sob o aspecto formal, admitiu-se fossem regidos por lei orgânica, de efei- tos assemelhados aos que decorrem das Constituições (art. 29, C . “ - 4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadnúnistração A Constituição Federal deixou regista-ado expressamente que os entes que com- põem a fedora/ ção brasileira são dotados de autonomia. '5 Comentários à Cunstítuipün da Brasil, v. l, p. 215. v É o que também destaca somaram¡ PENA os MORAES (cum da direita carutitucíannl, Lumen Juris, zoos, 11.319). " MICHEL TENER. Elementos d: direita constitucional, p. 64-66. O autor aponta ainda elementos necessá- rios à mlnutençin da &demão; a rigidez cons