O Choque de Gestão                                  em Minas Gerais                                  Políticas da gestão p...
Universidade Federal de Minas Gerais                       Reitora: Ana Lucia Almeida Gazzola                       Vice-R...
Renata Vilhena                                              Humberto Falcão Martins                                       ...
Editora UFMG                       Av. Antônio Carlos, 6627 - Ala direita da Biblioteca Central - térreo                  ...
Agradecimentos    O êxito e os resultados alcançados pelo Choque de Gestão introduzido em Mi-nas Gerais foram, sem dúvida,...
Sumário    Prefácio                                                              11    Apresentação    Antecedentes e Orig...
Parte 3O Alinhamento das OrganizaçõesCapítulo 6Acordo de ResultadosKênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini,Humberto Fal...
Capítulo 13Compras GovernamentaisJorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho   247Capítulo 14Governança Eletrônic...
Prefácio    O passado recente legou lições que se transformaram em verdadeiros con-sensos nacionais: o aperfeiçoamento da ...
12 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISde coisas inaceitável — a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitosins...
ApresentaçãoAntecedentes e Origem do Choque de Gestão                                                        Antônio Augus...
14 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS   Este dramático quadro não poderia ser atribuído a um único Governo ou a umúnico ...
Apresentação - 15A Origem do Choque de Gestão  Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleição de2002....
16 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS   Interessante, também, como nota histórica, relembrar que a expressão “Cho-que de...
Apresentação - 17    Na concepção desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de seconcentrar, sob um único co...
Parte 1Fundamentos do Choquede Gestão e a Obra
CAPÍTULO 1         Introdução         Renata Vilhena         Humberto Falcão Martins         Caio Marini   O choque de ges...
22 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISunidade de aplicação é o servidor. Por outro lado, estas três perspectivas estãorel...
Parte 1 - 23   O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentestemas sob responsabilidade de dife...
24 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS   A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos nãobasta ...
Parte 1 - 25                                                                        DA APLICAÇãO         PERSPECTIVAS     ...
26 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS              uma compreensão acerca da organização. Não obstante notáveis resultad...
Parte 1 - 27   As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essen-cialmente econômica e fiscal, te...
28 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS   As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes daAdminis...
Parte 1 - 292. A Singularidade do Choque de Gestão    O choque de gestão não é mais uma concepção de “reforma administrati...
30 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISda sociedade do conhecimento), cuja dinâmica crescente exigiria um modelode gestão ...
Parte 1 - 31Estado). Mas a ênfase foi nos meios, não nos fins. Em relação aos fins, o ideal dodesenvolvimento é substituíd...
32 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS   O choque de gestão se aproveitou destas lições do passado de uma maneiraeclética...
Parte 1 - 33A sétima e última parte busca elaborar um balanço geral do choque de gestão atéo presente momento e sinalizar ...
34 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS    O capítulo 5, intitulado “A Gestão dos Investimentos Estratégicos”, de auto-ria...
Parte 1 - 35   A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governoe suas organizações e possui 3 capít...
36 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISparte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último,...
Parte 1 - 37   O capítulo 15, intitulado “Auditoria de Gestão”, de autoria de Maria CelesteMorais Guimarães, destaca a imp...
38 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS    O capítulo 19, intitulado “Gestão do Gasto”, de autoria de Renata Vilhenae Mari...
Parte 1 - 39    ou integradas. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A    i...
40 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISREFERÊnCIAS    BARROS DE CASTRO, A.; PIRES DE SOUzA, F. E. (1985) A economia brasil...
Parte 2Agenda Estratégica de Governo
CAPÍTULO 2           O Duplo Planejamento*           Tadeu Barreto Guimarães           Bernardo de Almeida1. Introdução   ...
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O Choque de Gestão em Minas Gerais

  1. 1. O Choque de Gestão em Minas Gerais Políticas da gestão pública para o desenvolvimentochoque-gestao-pre_textos.indd 1 17/3/2006 19:19:46
  2. 2. Universidade Federal de Minas Gerais Reitora: Ana Lucia Almeida Gazzola Vice-Reitor: Marcos Borato Viana Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Vice-Diretora: Heloisa Maria Murgel Starling Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antônio Leite Brandão Heloisa Maria Murgel Starling José Francisco Soares Juarez Rocha Guimarães Maria das Graças Santa Bárbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Sérgio Lacerda Beirãochoque-gestao-pre_textos.indd 2 17/3/2006 19:19:47
  3. 3. Renata Vilhena Humberto Falcão Martins Caio Marini Tadeu Barreto Guimarães (Organizadores) O Choque de Gestão em Minas Gerais Políticas da gestão pública para o desenvolvimento Belo Horizonte Editora UFMG 2006choque-gestao-pre_textos.indd 3 17/3/2006 19:19:47
  4. 4. Editora UFMG Av. Antônio Carlos, 6627 - Ala direita da Biblioteca Central - térreo Campus Pampulha - CEP 31270-901 - Belo Horizonte/MG Tel.: (31) 3409-4650 - Fax: (31) 3409-4768 www.editora.ufmg.br editora@ufmg.br SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão Rua Thomaz Gonzaga, 686 - Lourdes Telefone: (31) 3290-8100 www.planejamento.mg.gov.br Antônio Augusto Anastasia Secretário de Estado Renata Vilhena Secretária-Adjunta Fádua Handam de Matos Bayão Subsecretária de Gestão Tadeu Barreto Guimarães Subsecretário de Planejamento e Orçamento Projeto gráfico Marcelo Belico Formatação: Vera Lígia Sátiro Montagem de capa Paulo Schmidt Editoração de textos Ana Maria de Moraes Revisão e normalização Simone de Almeida Gomes Revisão de provas Alexandre Vasconcelos de Melo Michel Jorge Gannam Produção gráfica Warren M. Santos © 2006, Os Autores. © 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele não pode ser reproduzido sem autorização escrita do Editor C549 O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento / Renata Vilhena ... [et al. ]. (Organizadores). - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006. 363 p. il. – (Avulsa) Inclui referências. ISBN: 85-7041-518-4 1. Administração pública - Minas Gerais. I. Vilhena, Renata. CDD: 350.7 CDU: 35.07 (815.1) Ficha catalográfica elaborada pela CCQC - Central de Controle de Qualidade da Catalogação da Biblioteca Universitária da UFMGchoque-gestao-pre_textos.indd 4 17/3/2006 19:19:47
  5. 5. Agradecimentos O êxito e os resultados alcançados pelo Choque de Gestão introduzido em Mi-nas Gerais foram, sem dúvida, consequência de coragem, determinação, ousadiae, sobretudo, da obstinação em acreditar que era possível implementar, no setorpúblico, um modelo de gestão eficiente, voltado para resultados concretos. Minas Gerais se orgulha desta conquista histórica. Mas as conquistas sósão possíveis graças ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por estemotivo, não se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores públicos denosso Estado. A todos aqueles cujos nomes não estão neste volume, mas sem osquais não seria possível chegar até aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezesanônimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possível aobtenção dos resultados exitosos. Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, querealizaram seu trabalho diário com comprometimento e responsabilidade, acre-ditando que este ideal era possível, em especial à Renata Vilhena, Fádua Bayão,Tadeu Barreto Guimarães e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram,de forma incansável, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gestão.Agradeço, também, a colaboração valiosa do Instituto de DesenvolvimentoGerencial – INDG. Antônio Augusto Anastasia
  6. 6. Sumário Prefácio 11 Apresentação Antecedentes e Origem do Choque de Gestão Antônio Augusto Anastasia 13 Parte 1 Fundamentos do Choque de Gestão e a Obra Capítulo 1 Introdução Renata Vilhena, Humberto Falcão Martins, Caio Marini 21 Parte 2 A Agenda Estratégica de Governo Capítulo 2 O Duplo Planejamento Tadeu Barreto Guimarães, Bernardo de Almeida 43 Capítulo 3 O Planejamento Estratégico de Longo Prazo Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 55 Capítulo 4 A Integração Planejamento-Orçamento Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 67 Capítulo 5 A Gestão dos Investimentos Estratégicos Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães 77
  7. 7. Parte 3O Alinhamento das OrganizaçõesCapítulo 6Acordo de ResultadosKênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini,Humberto Falcão Martins 95Capítulo 7Organização da Sociedade Civil de Interesse Público- OSCIPCarolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flávio Alcoforado 129Capítulo 8Parcerias Público-PrivadasLuiz Antônio Athayde, Gustavo Gusmão,Marco Aurélio de Barcelos Silva 145Parte 4O Alinhamento das PessoasCapítulo 9Avaliação de Desempenho IndividualJomara Silva, Mônica Bernardi, Maria Aparecida Jorge 161Capítulo 10Reestruturação das CarreirasJomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves, Luciana Meireles 191Capítulo 11Realinhamento de CompetênciasJomara Silva, Afonso Ferreira 211Parte 5O Alinhamento dos Sistemas AdministrativosCapítulo 12Gestão de Pagamentos e BenefíciosAntonio Luiz Musa de Noronha 231
  8. 8. Capítulo 13Compras GovernamentaisJorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho 247Capítulo 14Governança EletrônicaMarconi Martins de Laia 269Capítulo 15Auditoria de GestãoMaria Celeste Morais Guimarães 283Parte 6O Alinhamento e o Pressuposto FiscalCapítulo 16O Equilíbrio das ContasFuad Noman e Equipe da SEF 301Capítulo 17Gestão da ReceitaFuad Noman e Equipe da SEF 311Capítulo 18Gestão do TesouroFuad Noman e Equipe da SEF 323Capítulo 19Gestão do GastoRenata Vilhena, Maria Thais Santos 335Parte 7O Futuro do Choque de GestãoCapítulo 20Rumo à Segunda Geração do Choque de GestãoRenata Vilhena 351Sobre os autores 357
  9. 9. Prefácio O passado recente legou lições que se transformaram em verdadeiros con-sensos nacionais: o aperfeiçoamento da política e da democracia; a estabilidademonetária e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamização dos mer-cados; a diminuição de desigualdades e a inclusão social; e a preservação e autilização racional do nosso patrimônio natural. Desenvolvimento talvez seja, hoje, a única palavra capaz de unir todas estasdimensões numa direção coerente. Os avanços em determinadas áreas, por maisque sejam louváveis, não podem se dar em prejuízo ou em detrimento de outras.Por isso, desenvolvimento pela metade não é desenvolvimento! Por outro lado, desenvolvimento não ocorre de forma espontânea. Tem que sersonhado, provocado, consensado e construído. Envolve um complexo trabalhode formulações e implementações. E envolve, principalmente, resultados — oque, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a política da administração. O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios. Primeiro ajustar-se à dura realidade fiscal caracterizada pelo déficit, que,pela insuficiência das receitas em cobrir as despesas da administração públicae pela existência de pesados passivos do passado, restringiam a realização deinvestimentos. Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil edo mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor político e avançar. Emsuma, era preciso o remédio amargo do ajuste fiscal, mas não só ele. Era precisoaprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, emrealidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil. Essas constatações já estavam presentes desde cedo no Plano de Governo2003/2006 – Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pelaprimeira vez apresentado o Choque de Gestão. Estava claro que o caminho dodesenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condiçõesfiscais, liderança política e capacidade de realização. Lá estava claro que oprincipal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimentosocial. Nesse sentido, o Choque de Gestão atende a vários propósitos: é saneador,direcionador e capacitador. A dramaticidade da expressão não é retórica: échoque porque deve provocar constatações abruptas em relação a um estado
  10. 10. 12 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISde coisas inaceitável — a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitosinstantâneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados.Foi assim que o choque de gestão se tornou também um estado de ânimo,uma atitude de superação de dificuldades para o alcance de resultados dedesenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pelaadministração pública, fazendo o Estado gastar menos com ele próprio e maiscom o cidadão; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades deinvestimento e de mercado, e pelas organizações não governamentais, ampliandosua atuação, inclusive em parcerias com o Estado. Não se alcançaria os resultadosemblemáticos que se alcançou e o reconhecimento de tantas outras instânciasde gestão sem a permanente colaboração dos demais Poderes, em especial daAssembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades. Este volume constitui a memória viva do choque de gestão e retrata, de maneirafiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata também o formidáveltrabalho realizado pelos servidores mineiros. Acredita-se que servirá não apenas para documentar o presente, mas, sobre-tudo, traçar o futuro. Governo do Estado de Minas Gerais Belo Horizonte, abril de 2006.
  11. 11. ApresentaçãoAntecedentes e Origem do Choque de Gestão Antônio Augusto Anastasia O ideal de um aparato público funcionando com plena eficiência,apresentando resultados positivos e, por consequência, sendo reconhecidocomo adequado pela respectiva comunidade é a meta de todo administradorbem intencionado. A própria inserção do princípio da eficiência no texto de nossa ConstituiçãoFederal, em 1998, sinaliza com esta prioridade. Todavia, entre a intenção e a realidade existe um grande espaço, onde seinserem frustrações e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de refor-ma da Administração Pública deve sopesar, de forma muito objetiva, todos oselementos que se vinculam ao que se propõe, sob pena de mais uma desilusão,somando-se à série histórica de reformas institucionais não exitosas tentadasem nosso país. Aqui, vamos relatar, em apertada síntese, os antecedentes e as origens doProjeto Choque de Gestão, descrevendo os fatos que levaram o Governo deMinas Gerais a realizar este grande esforço no sentido de aprimorar o seu modode funcionamento, sempre com o cuidado de não incorrer no que acima sedescreve. Creio que o resultado é muito positivo, conforme se verá.Antecedente Fático do Choque de Gestão Em 2002, o panorama da Administração Pública estadual mineira não erapositivo. À semelhança de outros Estados federados, Minas Gerais apresentavaum gravíssimo quadro fiscal, com notório déficit orçamentário existente desde1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regulare tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos comrecursos do Tesouro não existiam, levando a um processo de sucateamento damáquina administrativa, mercê, também, de cortes agudos nos recursos desti-nados ao custeio.
  12. 12. 14 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Este dramático quadro não poderia ser atribuído a um único Governo ou a umúnico fator, mas sim à soma de circunstâncias que levaram o Estado a este pata-mar, gerando, inclusive, descrédito internacional, fuga de investimentos privados,erosão da infraestrutura pública e, portanto, sensível redução do sentimento deautoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condição e orgulhoso dastradições de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, já que, nopassado, o serviço público mineiro sempre foi identificado com a operosidadede seus funcionários e com o bom desempenho em suas atividades. Todavia, o quadro objetivo não podia ser negado. Era grave a situação daAdministração Estadual, que, ao contrário do que ocorreu em outros Estados daFederação, não havia sofrido os ajustes necessários de adaptação à nova situaçãoeconômica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profundaalteração nos mecanismos fiscais do Poder Público. Sem os ajustes imprescin-díveis à nova realidade, claudicava a Administração estadual em alcançar osseus objetivos. Assim, nos diversos setores: educação, saúde, transportes, segurança públi-ca, fomento ao desenvolvimento econômico, dentre outros, sentia a sociedademineira uma não correspondência do aparato estatal mineiro aos seus anseios.O desânimo era evidente. Por via de consequência, a falta de ação governamental, motivada pela au-sência material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditadose desestimulados. Os métodos de gestão não se renovavam e o ciclo vicioso sefechava. Neste contexto, o prestígio do Estado no cenário federativo ficava compro-metido. Em diversos “rankings”, Minas Gerais não figurava com o destaque me-recido, fruto de sua condição de segundo Estado da Federação em população eriqueza. Ao contrário, o enfraquecimento institucional da Administração e a faltade eficiência do serviço público provocavam dados de decadência em diversossetores sociais e econômicos. Por evidente, tal quadro não resultava de qualquer manobra intencional dequalquer administração anterior, mas, como já se afirmou, ele decorreu de umasoma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados à noção de uma ges-tão pública não voltada para os resultados, sem critérios de metas e formas deacompanhar o desempenho de órgãos e servidores, a par de uma grave lacunano processo estadual de planejamento. Observava-se, objetivamente, um ambiente de desânimo nos atores respon-sáveis pelo processo de gestão, como que descrentes em qualquer reversãopositiva de quadro tão nefasto.
  13. 13. Apresentação - 15A Origem do Choque de Gestão Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleição de2002. Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, entãocandidato, contou com o concurso de um grupo de técnicos de diversas áreasdo conhecimento e com vasta experiência no trato da coisa pública, sob nossacoordenação. Das reuniões deste grupo com o então candidato percebeu-se, emtodos os segmentos, que havia um sério problema de gestão na AdministraçãoPública, ou seja, não somente enfrentávamos uma crise fiscal, como também aforma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condição deresponder às necessidades da população, em todos os setores relevantes. Destarte,percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do PoderPúblico se não se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmoscom indicadores deficientes nas políticas públicas estaduais. Deste modo, o tema da boa gestão assumiu relevo nas discussões com o en-tão candidato. E como haveria pressa na introdução destes novos mecanismos,por força da draconiana situação a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de umchoque, ou seja, um conjunto de medidas de rápido impacto para modificar, devez, o padrão de comportamento da Administração estadual, imprimindo-lhe umritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma gestão eficiente,efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os métodos de gestão naAdministração Pública. Surgia, assim, o Projeto Choque de Gestão, linha condutora principal doprograma governamental para Minas Gerais. Eleito, em primeiro turno, com ampla e histórica maioria, o Governadoreleito determina à sua equipe de transição, sob nossa coordenação, o inícioda implantação do Projeto, com a apresentação de propostas objetivas quepermitissem a reformulação da gestão estadual, especialmente do comportamentoda máquina administrativa, mediante novos valores e princípios, de forma ase obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setorpúblico mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentrode padrões éticos rigorosos e de critérios objetivos para se medir o desempenhodos resultados das ações governamentais, a par de se adotar fatores de estímuloe motivação dos servidores públicos, imprescindíveis para o sucesso deste novomodo de funcionamento da Administração Pública. Naquele momento, é importante registrar, todo o apoio do então Governoestadual foi obtido, com o propósito de se adotar as necessárias providências,inclusive legislativas, para o início do processo, que se antevia complexo.
  14. 14. 16 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Interessante, também, como nota histórica, relembrar que a expressão “Cho-que de Gestão”, absolutamente inédita e profundamente criativa, apresentava,durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, deforma muito sintética, uma ideia-força extremamente positiva e de fácil per-cepção pela sociedade, receptora dos maus serviços públicos e, naturalmente,preocupada com a respectiva melhoria em sua gestão.Primeiras Medidas do Choque de Gestão A implantação das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gestão ante-cedeu à posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governadoranterior, foi solicitada delegação de poderes à Assembleia Legislativa para pro-mover a reformulação da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado,adaptando-a às necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborandocom a hemorrágica necessidade de redução de custos do setor público, cujodéficit ultrapassava a cifra dos dois bilhões de reais. Para esta medida, também,contou-se com a total colaboração do Governo anterior, que findava a suamissão. O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profundaanálise das competências e responsabilidades da esfera federada estadual, emharmonia com os critérios de concepção do Choque de Gestão, de tal modo quea estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculações das entidadesdescentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sina-lizar com uma moderna concepção de funcionamento do Estado, preocupadocom os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao êxito da Admi-nistração que ora se iniciava. Neste contexto, assume destaque a criação do órgão que seria responsávelpela condução do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Atéentão, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentavaduas Secretarias de Estado, incumbidas das questões referentes ao processo degestão pública: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral ea Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração, a par da Secre-taria de Estado de Fazenda, responsável pela receita e pela gestão do Tesouroestadual. Com o firme propósito de se instituir um órgão central de gestão forte e titulardos meios necessários à plena execução do Projeto Choque de Gestão, a criaçãoda mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi oprimeiro passo na implantação das ações do Projeto. A partir de sua instituição,as demais providências foram acionadas.
  15. 15. Apresentação - 17 Na concepção desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de seconcentrar, sob um único comando, todas as ações relativas ao Projeto, ou seja,os instrumentos vinculados ao planejamento: orçamentos anual e plurianual,planificação de médio e longo prazos, coordenação geral das ações governamen-tais, bem como os instrumentos vinculados à gestão em sentido estrito: recursoshumanos, governança eletrônica, logística. Inequivocamente, a atribuição a esta nova pasta das funções de coordena-ção geral do Governo, concretizada com a Presidência das criadas Câmarasde Planejamento, Gestão e Finanças; de Desenvolvimento Econômico e deDesenvolvimento Social, bem como da Junta de Programação Orçamentária eFinanceira, permitiu a percepção de relevância dada pelo Governador do Estadoao Projeto Choque de Gestão. Ademais, a unificação do comando do orçamento do Estado com a maior des-pesa pública (a folha de pessoal) permitiu uma visão integrada das necessidadesdo Poder Público, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da áreafazendária, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG é importantefator de sucesso do Projeto Choque de Gestão. A partir daí, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque deGestão, quer as iniciativas legislativas, onde a compreensão e parceria do PoderLegislativo estadual foram decisivas, também, para o êxito do Projeto, quer as denatureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Público, conformese verá adiante.
  16. 16. Parte 1Fundamentos do Choquede Gestão e a Obra
  17. 17. CAPÍTULO 1 Introdução Renata Vilhena Humberto Falcão Martins Caio Marini O choque de gestão é um conjunto integrado de políticas de gestão públi-ca orientado para o desenvolvimento. Esta sintética definição oculta questõesbasilares que povoam o debate contemporâneo sobre gestão pública, questõesestas que fundamentam o choque de gestão. Este capítulo introdutório tem um triplo propósito. O primeiro é enunciarquestões do debate contemporâneo que o choque de gestão evoca e cujo equa-cionamento contribui para sua singularidade frente a experiências nacionais e in-ternacionais, nomeadamente, a integração das políticas de gestão e sua orientaçãopara o desenvolvimento. O segundo é destacar a originalidade e singularidadedo choque de gestão no panorama/trajetória das políticas de gestão nacionais einternacionais. O terceiro é apresentar este volume, sua organização e conteúdo,e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.1. A Integração das Políticas de Gestão e sua Orientação para o Desenvolvimento1 As políticas de gestão pública2 compreendem ações em distintas perspectivasde aplicação: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicaçãoé o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade deaplicação são organizações governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja
  18. 18. 22 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISunidade de aplicação é o servidor. Por outro lado, estas três perspectivas estãorelacionadas a distintas categorias de agregação de valor público: a) resultados(desde planos governamentais, gestão de programas, políticas setoriais, estratégiasorganizacionais, pactuações de resultados organizacionais, metas individuaisetc.); b) processos (processos centrais de gestão de recursos humanos, compras,logística, governo eletrônico, controle, gestão da qualidade, padrões de atendi-mento, capacitação de servidores, direção pública etc.); e c) recursos (reduçãode gastos, racionalizações de insumos, dimensionamento da força de trabalhoetc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas. QUADRO 1 Políticas de gestão pública a partir de sua aplicação e da agregação de valor DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/ Individual/Grupal namental Institucional Planos de Planejamento Avaliação de desenvolvimento estratégico desempenho (planos estratégicos e individual e grupal plano plurianual) Contratualização/ agencificação Resultado Gestão por programas (contratos de gestão, (formulação, acordos de resultado monitoramento etc.) e avaliação de DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão (compras, RH, Simplificação de competências logística, TI/governo administrativa eletrônico, orçamento, Direção pública finanças etc.) Gestão do atendimento Gestão de cargos e Processo Controle, promoção carreiras da transparência e Gestão da organização accountability e luta governamental Assistência ao servidor contra corrupção (estruturas e modelos institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da do gasto força de trabalho Redução de Repressão fiscal despesas Produtividade Recurso Gestão orçamentária, Política de reajustes financeira e contábil salariais Previdência do servidor
  19. 19. Parte 1 - 23 O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentestemas sob responsabilidade de diferentes domínios institucionais, com atuaçãotendencialmente autonomista (visões peculiares sobre problemas e soluções emdistintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistêmicas) e de formausualmente fragmentada, com problemas de coerência (fraca convergência comobjetivos e visões globais), consistência (conflitos, barreiras e ações de anulaçãoentre temas e domínios) e coordenação (baixa integração e articulação entree dentro de temas e domínios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro,revelando “territórios” bem demarcados das políticas de gestão. Serviços Recursos Planejamento Modernização Administrativos humanos DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/ Individual/Grupal namental Institucional Planos de desen- Planejamento Avaliação de volvimento (planos estratégico desempenho estratégicos e plano individual e grupal plurianual) Contratualização/ Resultado agencificação Gestão por programas (contratos de gestão, (formulação, monito- acordos de resultado ramento e avaliação etc.) DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO de programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e (compras, RH, gestão de logística, TI/governo Simplificação competências eletrônico, orçamento, administrativa finanças etc.) Direção pública Gestão do Controle, promoção atendimento Gestão de cargos e Processo da transparência e carreiras accountability e luta Gestão da organização contra corrupção governamental Assistência ao (estruturas e modelos servidor institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da do gasto força de trabalho Redução de Produtividade Repressão fiscal despesas Recurso Política de reajustes Gestão orçamentária, salariais financeira e contábil Previdência do servidor Gestão Controle FiscalFIGURA 1 - Políticas de gestão e distintos domínios institucionais
  20. 20. 24 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos nãobasta apenas que haja, nas três perspectivas (macrogovernamental, organizacio-nal e individual), práticas inovadoras de gestão para resultados, de melhoria dosprocessos (de gestão de programas, da gestão em geral e dos servidores) e deracionalização de recursos. É, sobretudo, necessário que haja alinhamento entreestas perspectivas e que este alinhamento aponte para a geração de resultados dedesenvolvimento. Vista na horizontal, esta integração significa que a promoçãode resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suasinstituições e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar aagenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitação, por exemplo) deveser a base da melhoria da gestão, que é essencial para a execução das açõesque conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gestão dequadros e salários deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de efi-ciência organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscalno âmbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outrasintegrações essenciais: a gestão da despesa compatível com a execução das açõesnecessárias à geração dos resultados; a gestão da eficiência baseada em ganhosestruturais de qualidade da gestão, promovendo os resultados buscados a umcusto menor; e a obtenção do máximo rendimento dos quadros funcionais a partirde investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais.A Figura 2 a seguir ilustra a necessária integração entre as políticas de gestão.
  21. 21. Parte 1 - 25 DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Macrogover- Organizacional/ Individual/Grupal namental Institucional Planos de Planejamento Avaliação de desenvolvimento estratégico desempenho (planos estratégicos e individual e grupal plano plurianual) Contratualização/ agencificação Resultado Gestão por programas (contratos de gestão, (formulação, acordos de resultado monitoramento etc.) e avaliação de DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão (compras, RH, Simplificação de competências logística, TI/governo administrativa eletrônico, orçamento, Direção pública finanças etc.) Gestão do atendimento Gestão de cargos e Processo Controle, promoção carreiras da transparência e Gestão da organização accountability e luta governamental Assistência ao servidor contra corrupção (estruturas e modelos institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento da do gasto Redução de força de trabalho despesas Repressão fiscal Produtividade Recurso Gestão orçamentária, Política de reajustes financeira e contábil salariais Previdência do servidorFIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integração entre as políticas de gestão pública Com efeito, muitas políticas de gestão se posicionam na perspectiva dosrecursos, não apenas impondo limitações, a priori, às perspectivas dos processos eresultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos(mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outrolado, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos processosse descuidam de sua necessária vinculação visceral com resultados e com aeficiência. Ainda, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dosresultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gestão deprojetos a processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoriados processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de
  22. 22. 26 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS uma compreensão acerca da organização. Não obstante notáveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio é gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. Não basta uma boa atuação isolada, mesmo que se adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental, organizações e pessoas). É necessário que ações estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerência e convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta é, por excelência, a marca distinta das políticas de gestão pública de última geração: racionalizar e melhorar a gestão para alcançar resultados de desenvolvimento. A Figura 3 busca contrastar duas orientações de políticas de gestão pública: uma orientada para o desenvolvimento (característica das reformas de segunda geração), outra enredada no ajuste fiscal (característica das reformas de primeira geração). DA APLICAÇãO PERSPECTIVAS Organizacional/ Macrogovernamental Individual/Grupal Institucional Planos de Planejamento Avaliação de desenvolvimento estratégico desempenhoOrientação da nova administração para o (planos estratégicos e individual e grupal plano plurianual) Contratualização/ agencificação Resultado (segunda geração) Gestão por programas (contratos de gestão, desenvolvimento (formulação, acordos de resultado monitoramento etc.) e avaliação de programas e ações) Sistemas centrais Gestão da qualidade Capacitação e gestão DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO (compras, RH, Simplificação de competências logística, TI/governo administrativa eletrônico, Gestão do Direção pública orçamento, finanças atendimento etc.) Gestão de cargos e Processo Gestão da carreiras Controle, promoção organização da transparência e governamental Assistência ao accountability e luta (estruturas e modelos servidor contra corrupção institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.) Orientação do ajuste Gestão da qualidade Eficiência Dimensionamento (primeira geração) fiscal ortodoxo do gasto da força de trabalho Redução de despesas Produtividade Repressão fiscal Recurso Política de reajustes Gestão orçamentária, salariais financeira e contábil Previdência do servidor FIGURA 3 - Orientações das políticas de gestão
  23. 23. Parte 1 - 27 As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essen-cialmente econômica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado.O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade eatraindo investimentos, ou seria uma pré-condição para o desenvolvimento. Emtodo caso, o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativade cortes e restrições. O problema não estaria apenas no faseamento (ajustar,depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de cres-cer (Stiglitz, 2000). A marca distinta das reformas de segunda geração no início do séculoXXI é a promoção do desenvolvimento na perspectiva da governança social,buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a geração concertadade resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global,manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), não podemser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimentode instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, aforte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamentecomprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidaçãoinstitucional é o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik& Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boagovernança social depende de um equilíbrio (de capacidade e poder) entre asesferas do Estado (domínio dos políticos e burocratas), do mercado (domíniodos investidores e consumidores) e terceiro setor (domínio dos cidadãosorganizados em torno de seus interesses, mais públicos ou particularísticos emdiferentes extensões). Cada uma destas três esferas possui limitações e vantagenscomparativas, bem como demonstram a história recente. O Estado promoveequidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferaspode levar à baixa capacidade de governo; fortalecê-lo pode levar ao estatismodirigista e formas autoritárias perversas. O mercado é virtuoso em eficiência,mas insensível em equidade. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferaspode levar à ineficiência e perda de competitividade; fortalecê-lo pode levar aformas perversas de “mercado livre”, concentração e “capitalismo selvagem”.O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendomeio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à afirmaçãoda identidade cívica, mas sua natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo emdetrimento das demais esferas pode gerar formas anômicas de atuação paroquialou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquecê-lo pode levar ànegligência de comunidades e identidades. As reformas de segunda geração não dispensam o ajuste fiscal e a preocupa-ção com a estabilidade econômica, mas enfatizam o aumento de bem-estar deforma integrada à responsabilidade fiscal e com ganhos de eficiência — que sebaseiam em transformações estruturais, não na mera redução de despesas.
  24. 24. 28 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes daAdministração para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governosmais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento? Comopromover a formulação e a implementação efetivas? Quais concepções de pla-nejamento e gestão governamentais proporcionam isto? Mas estas questões possuem novas respostas. A velha Administração para oDesenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctonede desenvolvimento a partir da qual se buscava a “independência econômicada nação” (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econômico(primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto internobruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelopreconizava “um crescimento centralizado, com ênfase na composição dasindústrias nacionais, [...] e falta de opção pela distribuição da renda” (Tavares, 1972).Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando comoprodutor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjandoum capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires deSouza, 1981) – ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada outecnoburocrática. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrático ecentralizado, a partir de um forte órgão central de planejamento, e preconizavaa burocracia ortodoxa como modelo ideal de gestão para implementação.O pensamento original da Comissão Econômica para a América Latina – CEPAL– foi fundamental para consolidar este modelo. A nova Administração para o Desenvolvimento se baseia em um conceito dedesenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalização, integração einterdependência. Busca tratar de forma integrada a dimensão do desenvolvimentoeconômico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incrementosustentável de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e dasustentabilidade ambiental.5 Também atribui papel central ao Estado, mas numalinha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador edirecionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direção dodesenvolvimento. Fica patente a consideração do aparato estatal não apenascomo recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans,Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade nãoapenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas também no sentido deque promove ações conjuntas (parcerias e alianças no provimento de serviçosde relevância social e mesmo empreendimentos) e constitui uma “inteligência”estratégica que se manifesta na interlocução e na participação na gestão daspolíticas públicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encorajee complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador efacilitador (World Bank, 1997).
  25. 25. Parte 1 - 292. A Singularidade do Choque de Gestão O choque de gestão não é mais uma concepção de “reforma administrativa”ou de “reforma do Estado”. Há duas principais distinções no choque de gestão.Primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento.Não é a adequação institucional pela forma (buscando a necessária implantaçãode padrões, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepçõesautodenominadas “pós-burocráticas”), tampouco a adoção de um coroláriodesenvolvimentista sem chão implementador. Segundo, e complementarmente,foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de políticas. Estes atributossão originais tanto em perspectiva histórica nacional como internacional. Originalmente, os processos de transformação da gestão promovidos noâmbito de governos se denominavam “reforma administrativa” e possuíam umsignificado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequação de meios,buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro depadrões e princípios estabelecidos de eficiência. A inspiração do termo provémda denominada Administração Pública Progressivista, que entra em voga a partirda década de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor público emergentestecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clássicade administração), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado napromoção do desenvolvimento. A Administração Pública Progressivista baseava--se no pressuposto de que a implantação de um padrão ortodoxo de burocraciapública (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estadospara quaisquer propósitos em geral e seria condição suficiente para colocar emoperação o desenvolvimentismo keynesiano — e, de resto, poderia tambémsuplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relaçõesentre política e administração. Embora tenha sido extensamente aplicada em favordo desenvolvimento, a essência da reforma administrativa é o padrão burocrático--ortodoxo, não a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, opressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execução dos meios dentrodos padrões estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. Nãohavia arranjos específicos para determinados fins, arranjos padrão levariam aquaisquer fins. A reforma daspiana6 é um exemplo desta abordagem. Houve dois principais problemas com esta concepção. No que se refere aosfins, os sistemas burocrático-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritáriosa cumprir objetivos espúrios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescostipicamente latino-americanos até o nazismo). No que se refere aos meios, opadrão burocrático-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendoem conta uma série de limitações estruturais relacionadas ao seu caráterpretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo,relacionadas a transformações no contexto (principalmente a partir do advento
  26. 26. 30 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISda sociedade do conhecimento), cuja dinâmica crescente exigiria um modelode gestão capaz de respostas mais rápidas, mais focado no cliente/beneficiário,orientado para resultado, flexível e transparente (em vez de auto-orientado,procedimental, rígido e insulado, características-padrão do modelo burocráticoortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins. Posteriormente, a estrita preocupação com os meios foi substituída pela cen-tralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceitode “modernização administrativa”, expressão que se destacou nas décadas de1960, 70 e 80.7 A diferença era que a modernização administrativa comportavaum ingrediente claramente teleológico: os meios (não os meios-padrão) deveriamestar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernização adminis-trativa robusteceu uma trajetória de planejamento governamental que se estendiadesde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entreos anos 50 e 70. São exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK,que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementação e estabeleceuuma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que também abdicouda burocracia ortodoxa (notadamente a administração direta) e estabelecia umpadrão heterodoxo de burocracia baseada no princípio do planejamento, nadescentralização e na flexibilização (a diferenciação de formas institucionais eseus amplos graus de autonomia na gestão de seus meios). Nessa concepção, oproblema dos fins teve um tratamento privilegiado no âmbito de distintas con-cepções de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalosao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistêmica). Os principais problemas desta concepção estão relacionados aos meios eaos fins. No que se refere aos fins, há problemas relacionados com a forma dedefinição dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamen-te tecnocrático, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento,voltados a implementar uma estratégia de substituição de importações que seesgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declínio, querpelas bruscas mudanças no contexto (da crise do petróleo nos anos 70, à crisede liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconômica nosanos 80 e início dos 90, dando início a uma sequência de planos de estabiliza-ção sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aosmeios, por um lado, observou-se uma tendência de engolfamento, pela buro-cracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizaros fins específicos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturasdescentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrático. Denovo, o descolamento entre meios e fins. A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gestão pública,buscou equacionar estes problemas históricos num outro contexto: globalização,democracia e crise econômica (caracteristicamente a instabilidade macroeco-nômica típica dos anos 80 e início dos 90, no bojo da qual se insere a crise do
  27. 27. Parte 1 - 31Estado). Mas a ênfase foi nos meios, não nos fins. Em relação aos fins, o ideal dodesenvolvimento é substituído pela necessidade pragmática (emblematicamenteevocada no corolário do consenso de Washington) de promoção de um ajusteestrutural, para adequação do sistema econômico e do Estado a um novo contextode economia de mercado globalizado. Este contexto não apontava, portanto,um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma década de ajuste fiscale de reformas estruturais na ordem econômica, no perfil de atuação do Estado(a partir das privatizações, principalmente) e nas políticas sociais (previdência,principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econômica permitiu oressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporação demetodologias de gestão de programas. Em relação aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padrãode burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado “pós--burocrático”. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia,não perde o caráter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta,mais afeita ao contexto atual: modelo de gestão mais orgânico, posicionadana perspectiva da governança social, portanto, parceirizada com o terceirosetor e mercado, orientada para a eficiência e sujeita a maior controle sociale transparência. Curiosamente, à semelhança da concepção de “reformaadministrativa”, a reforma do Estado buscava incorporar à administração públicatecnologias gerenciais emergentes (não mais da sociedade industrial do séculopassado, mas da sociedade do conhecimento do século XXI), em busca de umnovo paradigma de gestão que não estava vinculado a nenhum ideal finalísticode transformação — senão, talvez, ao ideal da eficiência. O Plano Diretor daReforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, é oexemplo emblemático desta concepção. Mas a era da reforma do Estado não logrou alinhar meios e fins. O planodiretor estava voltado aos meios (o “aparelho do Estado”) e não estava alinhadoa nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estaramparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindiade intervenções nos demais domínios das políticas de gestão — presumindoque os programas seriam implementados graças à atuação providencial de seusgerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brechaentre o planejamento e a “gestão” (termo utilizado para denominar as demaispolíticas de gestão, excetuado o planejamento e a gestão fiscal), logrou atividade,inclusive inovadora, em diversos campos das políticas de gestão, mas de formafragmentária, sob baixa integração e baixa convergência com ideais comuns. A reforma gerencial deixou, portanto, várias lições: a necessidade de seconstruir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaçõesgerencias e de integrar as políticas de gestão, alinhando-as para trilhar o caminhoescolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriamem governos estaduais e municipais, principalmente.
  28. 28. 32 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O choque de gestão se aproveitou destas lições do passado de uma maneiraeclética e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com ini-ciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, nestesentido, um caso singular de adoção de medidas (duras e necessárias) típicasdas reformas de primeira geração, mas de forma simultânea e subordinada aosprincípios da reforma de segunda geração. Ao optar por uma atuação nas duasvertentes (ajuste e promoção do desenvolvimento) o Choque de Gestão inovou,pois partiu (e isto é fundamental e o diferencia) de um plano estratégico orientadopara o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com ações definidas, priorizadas e im-plementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficiênciado ajuste foram usados para incrementar ações previstas no plano. Em síntese, o choque de gestão se diferencia porque é uma iniciativa bem--sucedida, na partida, de integração entre meios e fins — o que nada mais édo que o próprio conceito de gestão: definir os resultados certos e fazê-losacontecer. Por outro lado, o choque de gestão também é uma prova cabalde que as estratégias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade)de transformação da gestão são possíveis e necessárias — e que as agendasminimalistas, excessivamente focadas ou fragmentárias de políticas de gestão,apresentam potencialmente baixos resultados.3. O Volume e sua Organização Este volume está dividido em 7 partes, cuja sequência está amparada nosfundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gestão,seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elementoorientador do conjunto de políticas de gestão que compõem o choque de gestão:o planejamento governamental, ou o conjunto de esforços voltados à formulação,monitoramento e avaliação de resultados de desenvolvimento. A terceira partetrata de políticas de gestão que buscam alinhar as organizações para a geraçãodos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gestão porresultados aplicados entre organizações públicas (Acordo de Resultados) eentre o Poder Público e instituições privadas do Terceiro Setor (OSCIPs) ou domercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentaros mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionaispresentes na reestruturação de carreiras, na avaliação de desempenho individuale no desenvolvimento de competências. A quinta parte trata do alinhamentodos sistemas administrativos centrais de governo com a geração dos resultadosvislumbrados nos âmbitos da gestão de pagamentos e benefícios, da governançaeletrônica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata dadimensão fiscal do choque de gestão, tais como equilíbrio fiscal, gestão da receita,gestão do tesouro e gestão do gasto, constituindo, no conjunto, um pressupostoe, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficiência.
  29. 29. Parte 1 - 33A sétima e última parte busca elaborar um balanço geral do choque de gestão atéo presente momento e sinalizar uma agenda de consolidação para o futuro. Os parágrafos a seguir buscam detalhar o conteúdo de cada parte e seusrespectivos capítulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora asequência da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamentodas estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvi-mento), os capítulos se sobrepõem em alguma extensão e possuem um certo graude autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ounão, sob a recomendação de que a leitura da primeira parte seja precedente. Antecede a parte 1 e a este Capítulo a Apresentação intitulada: “Antecedentese Origem do Choque de Gestão”, de autoria de Antônio Augusto Anastasia, queelabora uma contextualização do estado de coisas que motivou, como respos-ta, o choque de gestão, descreve seu processo de formulação e a decorrentereorganização governamental necessária à sua implementação, com destaquepara a integração das políticas de planejamento e gestão numa única secretaria,a SEPLAG. A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contém quatrocapítulos que tratam da concepção do duplo planejamento (as perspectivasde curto e longo prazo), do planejamento estratégico de longo prazo, daintegração entre planejamento e orçamento e da gestão estratégica de projetosde investimento. O capítulo 2, intitulado “O Duplo Planejamento”, de autoria de Tadeu BarretoGuimarães e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceitode Duplo Planejamento (interação entre os enfoques “hoje para hoje” e “hojepara amanhã”) descrever o processo implantado e a institucionalização inicialdessa abordagem, cujos indícios são apresentados ao final do capítulo. O capítulo 3, intitulado “O Planejamento Estratégico de Longo Prazo”, deautoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, busca relatar aexperiência de Minas Gerais na construção dos instrumentos de planejamento delongo e médio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontandoalgumas lições aprendidas no processo. A conclusão inclui, adicionalmente,uma referência sintética ao resultado da avaliação da coerência estratégica doGoverno. O capítulo 4, intitulado “A Integração Planejamento-Orçamento”, de autoriade Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães,objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultadosparciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da realização daestratégia. Sintetizam-se as inovações que buscam assegurar maior aderênciados instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia dogoverno. Conclui-se que as inovações do governo mineiro garantiram uma efetivaintegração planejamento-orçamento que, associada ao gerenciamento intensivodos projetos estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia.
  30. 30. 34 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O capítulo 5, intitulado “A Gestão dos Investimentos Estratégicos”, de auto-ria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, aborda a experiênciamineira na gestão de projetos estratégicos (construção de planos de projeto esistemática de acompanhamento), da absorção da tecnologia de gerenciamentode projetos às inovações adotadas face às particularidades do setor público.Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dosprojetos estratégicos são demonstrados ao final do capítulo. A parte 3 trata do alinhamento das organizações (a plataforma implementadora)aos resultados definidos pelo planejamento e compõe-se de 3 capítulos que têmcomo objeto modelos contratuais de gestão por resultados entre organizaçõespúblicas, entre o poder público e o terceiro setor e entre o poder público e ainiciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP. O capítulo 6, intitulado “Acordo de Resultados”, de autoria de Kênnya Duarte,Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falcão Martins, trata da introduçãode um novo modelo de gestão de resultados na administração pública mineira,tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamentodas organizações públicas aos resultados de Governo. O capítulo busca carac-terizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo deimplementação; relatar a experiência recente com a implantação de 16 acordosde resultados, seus fatores críticos de sucesso; e elaborar um balanço dos re-sultados alcançados, das lições aprendidas e dos necessários direcionamentosfuturos. Conclui-se que o AR é um vigoroso instrumento de alinhamento entreas estratégias governamentais e as estratégias de cada instituição e de promoçãode resultados. O capítulo 7, intitulado “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público- OSCIP”, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e FlávioAlcoforado, discorre sobre a concepção e implantação das Organizações daSociedade Civil de Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceriarealizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualizaçãode resultados com entes de cooperação. O capítulo apresenta o contexto emque emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais características, relataa experiência de implementação do modelo, aborda os principais problemasenfrentados na sua implementação e vantagens que já podem ser percebidas daexecução dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbrano aperfeiçoamento do modelo. O capítulo 8, intitulado “Parceria Público-Privadas”, de autoria de Luiz AntônioAthayde, Gustavo Gusmão e Marco Aurélio de Barcelos Silva, busca ilustraralgumas das ações e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para aimplantação do seu Programa de Parcerias Público-Privadas, discorrendo sobresua concepção, a estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados atéentão obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela apreocupação em se consolidar um ambiente propício ao investimento, assentadonos pilares de governança, confiança e intenso diálogo com a sociedade civil.
  31. 31. Parte 1 - 35 A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governoe suas organizações e possui 3 capítulos que buscam abordar a instituição daavaliação de desempenho individual, o processo de reestruturação de carreirase o realinhamento de competências. O capítulo 9, intitulado “Avaliação de Desempenho Individual”, de autoriade Jomara Silva, Mônica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituiçãoe implantação da Avaliação de Desempenho Individual - ADI dos servidorespúblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais — implementada,simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, o que significou a avaliação deaproximadamente 100 mil servidores. O capítulo relata a experiência da ADIno Poder Executivo estadual, explicitando a concepção e a contextualizaçãoda ADI, seus objetivos e benefícios; apresentando os processos de concepção,estruturação e implementação do instrumento, a definição da metodologiae do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua implementação, osprocedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado parao acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como os fatoresfacilitadores e dificultadores de sua implementação; apresentando os resultadosquantitativos e qualitativos da implementação da ADI; e prospectando-seprosseguimentos necessários. O capítulo 10, intitulado “Reestruturação das Carreiras”, de autoria deJomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda oprocesso da reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicosdo Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Após 11 anos, 128 carreiras dosaproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas,contendo 309.569 cargos efetivos, excluídas as carreiras dos Policiais Civil,Militar e Corpo de Bombeiros. O capítulo elabora uma contextualização, osantecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadorespara a reestruturação das carreiras; apresenta as etapas da implementação, asdiretrizes para a elaboração das tabelas salariais, o processo de negociaçãopara elaboração, bem como o processo de tramitação dos Projetos de Lei naAssembleia Legislativa; apresenta as características e as inovações das novascarreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturação dascarreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação das novas tabelassalariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros. O capítulo 11, intitulado “Realinhamento de Competências”, de autoria deJomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gestão por competência e foi estruturadoem quatro partes. A primeira apresenta o histórico, a contextualização, osconceitos, quais institutos importantes para a gestão por competência foramimplementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutosimplementados. Na segunda parte, são apresentados os programas de capacitaçãoe treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicionalmente mantidospela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo dereorganização por que tem passado a própria Escola de Governo. Na terceira
  32. 32. 36 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISparte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último,tem-se a conclusão. A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com osresultados de governo e possui 4 capítulos pelos quais se aborda o gasto compagamentos e benefícios, a governança eletrônica, as compras governamentaise o controle. O capítulo 12, intitulado “Gestão de Pagamentos e Benefícios”, de autoria deAntonio Luiz Musa de Noronha, expõe o processo de modernização da gestão dafolha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estadode Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidorescivis da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios denatureza previdenciária e as contratações de natureza temporária, sejam asdecorrentes dos contratos administrativos ou as de designação para funçãopública. O capítulo aborda ações de relevante interesse para a administração depessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficiência no atendimentoaos usuários. O capítulo 13, intitulado “Compras Governamentais”, de autoria de JorgeSantana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema eestá estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamentoestratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvi-mento Integrado (PMDI). Na segunda, são detalhadas as principais característicasdo sistema integrado de administração de materiais e serviços – SIAD com aapresentação de alguns dados sobre a evolução do perfil de compras do PoderExecutivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a política de supri-mentos são descritas e são indicados os próximos passos a serem implementadosdurante o ano de 2006. O capítulo 14, intitulado “Governança Eletrônica”, de autoria de MarconiMartins de Laia, destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantadono Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003. O capítulo elabora umabreve contextualização do tema governo eletrônico, expondo brevemente algunsaspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das ações de e-govno governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratégicogovernamental por meio do projeto choque de gestão, incluindo-se o modelode análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governode Minas; e elabora um balanço dos principais projetos e ações de governoeletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafiose oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do capítulo éque as ações de governo eletrônico são instrumento efetivo para modernizaçãoe transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologiasda informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão dasinformações governamentais, condição essencial para o fortalecimento dacidadania e para o desenvolvimento.
  33. 33. Parte 1 - 37 O capítulo 15, intitulado “Auditoria de Gestão”, de autoria de Maria CelesteMorais Guimarães, destaca a importância desse modelo para o alcance daefetividade das ações na Administração Pública, em geral, e na de Minas, emparticular. O capítulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia deauditoria de gestão para programas sociais, para em seguida demonstrar doiscasos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalizaçãodessa auditoria voltada para resultados. A parte 6 trata, em quatro capítulos, da dimensão fiscal do choque de gestão,que constitui tanto pressuposto, por meio de ações de gestão da receita e dotesouro, visando ao ajuste das contas públicas, como um alinhamento, por meiode ações de redução da despesa e aumento da eficiência em diversas áreas doGoverno. O capítulo 16, intitulado “O Equilíbrio das Contas”, de autoria de FuadNoman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilíbrio das finançaspúblicas alcançado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se agravidade da situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais ede endividamento — notadamente os estabelecidos na Lei de ResponsabilidadeFiscal-LRF e marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigaçõesfinanceiras, o que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Nasequência, são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadasa partir da implementação de medidas que reverteram a situação crítica desuas finanças. Por fim, são apresentados os principais indicadores, bem comoo resultado do equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, quepossibilitam hoje ao governo estadual a implementação de programas e açõesvoltados para o atendimento das demandas da sociedade. O capítulo 17, intitulado “Gestão da Receita”, de autoria de Fuad Noman eEquipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestãoda Receita Estadual para o equilíbrio das contas do Estado. São destacadas asmedidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração do novo modelode gestão da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma amelhorar a qualidade do atendimento à clientela da SEF. Também são abordadosos esforços despendidos na adoção de uma política tributária, que teve comodiretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributária. Apresenta-se,ainda, uma análise dos resultados alcançados com a implementação de medidasfiscais e tributárias, que permitiram a Minas alcançar resultados excepcionaisna arrecadação. O capítulo 18, intitulado “Gestão do Tesouro”, de autoria de Fuad Nomane Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestãodo Tesouro Estadual para o equilíbrio das contas do Estado, abordando asmudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado, demonstrando asiniciativas inovadoras no sentido de se alcançar o equilíbrio das contas públicase apresentando os novos mecanismos de gestão financeira adotados, de formaa garantir esse equilíbrio.
  34. 34. 38 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS O capítulo 19, intitulado “Gestão do Gasto”, de autoria de Renata Vilhenae Maria Thais Santos, trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução doconsumo e a redução de gastos em bases unitárias, superando a concepção decortes lineares de custeio e pessoal. O capítulo apresenta a metodologia doGerenciamento Matricial de Despesas; as ações e resultados referentes à reduçãode despesas de pessoal e de suprimentos; as ações e resultados relativos à reduçãode despesas gerada por meio de revisão de processos em áreas críticas de governo,tais como defesa social, fazenda e planejamento e gestão; e elabora, a título deconclusão, dificuldades de implementação e os desafios futuros. A parte 7 fecha o volume com o capítulo 20, intitulado “Rumo à SegundaGeração do Choque de Gestão”, em que Renata Vilhena realiza um balançoda primeira fase do Choque de Gestão e elabora elementos de uma agenda decontinuidade e aperfeiçoamentos que deveriam compor a segunda geração dochoque de gestão. Não poderíamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos atodos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convitepara escrever sobre o Choque de Gestão em Minas Gerais. Agradecemos tambéma todos que colaboraram para a concretização desta obra, em especial à MariaThais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organização e revisão dosmanuscritos originais foi decisivo.nOTAS1 Contém excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial – estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um modelo de gestão governamental para resultados. I Seminário Administração Pública - Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de Trabalho e Administração Pública da Câmara dos Deputados, Brasília, dezembro de 2005.2 Na definição de BARzELAy (2001): “Políticas de gestão pública referem-se a regras e rotinas que se apli- cam à administração pública como um todo em relação à macro-organização governamental, processo de planejamento, orçamento e gestão financeira, funcionalismo, organização sistemas e métodos, controle e avaliação e aquisições.”3 A principal definição de partida da teoria da fragmentação de políticas públicas desenvolvida por MARTINS (2003) é que a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formu- lação/ implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. A integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou, pelo menos, não devem ser contraditórias. (OCDE, 2003) A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos ob- jetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF, 1996) A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas
  35. 35. Parte 1 - 39 ou integradas. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo. Há também a integração transversal e setorial. A primeira aplica-se às questões transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coe- rente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. (OECD, 2002) Já a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional, entre ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de uma situação fragmentária assemelha-se a uma flotilha sem rumo, na qual as naves perseguem trajetórias divergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integração plena, que não impõe necessari- amente um pensamento gerencial único, é uma situação hipotética, quer porque é fruto de uma estrutura “perfeita”, quer porque seu custo, o custo da integração, supera o custo da fragmentação. Dessa forma, uma teoria da fragmentação não presume nem o “caos” (a fragmentação total) nem a “ordem” (a integração total) como condições “naturais” das políticas públicas, mas pressupõem: a) que a natureza fragmentária e disruptiva de algumas políticas estão associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em alguma extensão, controlável. A fragmentação é uma condição crítica que aflige sociedades, governos e organizações em alguma extensão, exigindo contínuas ações integradoras.4 O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milênio, por iniciativa da Organização das Nações Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaboração do indiano Amartya Sen, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1998, partindo do “pressuposto de que para aferir o avanço de uma popu- lação não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele é um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão econômica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do desenvolvimento humano. O IDH, além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, também leva em conta dois outros componentes: longevidade e educação. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. Essas três dimensões têm a mesma importância no índice, que varia de zero a um”. (PNUD, 2004)5 Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o tripé básico no qual se apoia a ideia de desenvolvimento sustentável. O marco desta compreensão é o relatório da Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado “Our Common Future”, mais conhecido por relatório Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comissão). O Relatório Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentável que não se restringe ao impacto da atividade econômica no meio ambiente, mas abrange as consequências dessa relação na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatório diz que: “Desenvolvimento susten- tável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades.”6 Reforma que criou o DASP - Departamento de Administração do Serviço Público, em 1936, com as funções de implementar diretrizes voltadas para a profissionalização da gestão, de supervisionar a administração pública e de formar os administradores públicos do primeiro escalão, além de fixar o orçamento nacional.7 Veja-se, a propósito da distinção entre os conceitos de reforma e modernização adminsitrativa, WAHRLICH, 1974 e 1984.8 Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.
  36. 36. 40 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAISREFERÊnCIAS BARROS DE CASTRO, A.; PIRES DE SOUzA, F. E. (1985) A economia brasileira em marcha forçada. Paz e Terra. BARzELAy, M. (2001) Research on Public Management Policy Change in Latin American Region: Con- ceptual Framework. Methodological Guide and Exemplars. IADB. BRINKERHOFF, Derick W. (1996) Coordination Issues in Policy Implementation Networks: an Illustration from Madagascar’s Environmental Action Plan. World Development, v. 24, n. 9, p. 1497-1510. CASTELLS, Manuel. (1998) Hacia el estado red? Globalización economica e instituciones políticas en la era de la información. Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y reforma del estado”, organizado por el Ministério de Administracão Federal e Reforma do Estado, República Federativa do Brasil. São Paulo, 26-28 marzo. EVANS, Peter; RUESCHEMEyER, Dietrich; SKOCPOL, Theda (Org.).(1985) Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press. GRAHAM, Carol (2002) Strengthening Institutional Capacity in Poor Countries: Shoring up Institutions, Reducing Global Poverty. The Brookings Institution. IADB - Inter-American Development Bank. (2003) Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes – a Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics. IADB. KLIKSBERG, Bernardo (2004). Hacia un nuevo perfil del Estado y el servicio civil: los cambios en las percepciones y las demandas de los latinoamericanos. In: IX CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIóN PÚBLICA, Madrid, España. MARTINS, H. F. (2003) Uma teoria da fragmentação de políticas: desenvolvimento e aplicação na análise de três casos de políticas de gestão pública. Tese de Doutorado, FGV. MELLO, João Manuel Cardoso de (1986). O capitalismo tardio: contribuição à revisão crítica da formação e do desenvolvimento da economia brasileira. 4. ed. São Paulo: Brasiliense. MOTTA, Paulo Roberto. Administração para o desenvolvimento: a disciplina em busca da relevância. Revista de Administração Pública, jul./set. 1972. OCDE. (2002) Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development: A Checklist. Policy Brief, October. OFFE, C. (1998) The Present Historical Transition and Some Basic Design Options for Societal Institu- tions. Unpublished, Brasília: MARE. ORGANIzAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. (1987). Our Common Future. UN. PNUD (2004). Desenvolvimento humano. http://www.pnud.org.br/index.php?lay=idhp&id=idhp#li nk2. RODRIK, Dani; SUBRAMANIAN, Arvind (2003). The Primacy of Institutions (and What This Does and Does not Mean). Finance and Development, June 2003. STIGLITz, G. (2000) What I Learned at The World Economic Crisis. Robarts Center for Canadian Studies Summer Institute Papers. TAVARES, Maria da Conceição (1972) Da substituição de importações ao capitalismo financeiro: ensaio sobre a economia brasileira. Rio de Janeiro: zahar. WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. A Reforma Administrativa no Brasil: experiencia anterior, situação atual e perspectivas - uma apreciação geral. Revista de Administração Pública., v. 18, n. 1, jan/mar 1984. _____. Reforma Administrativa Federal Brasileira: passado e presente. Revista de Administração Pública, v. 8, n. 2, abr./jun. 1974. WORLD BANK (1997) World Development Report 1997: The State in a Changing World.
  37. 37. Parte 2Agenda Estratégica de Governo
  38. 38. CAPÍTULO 2 O Duplo Planejamento* Tadeu Barreto Guimarães Bernardo de Almeida1. Introdução No início de 2003, o setor público mineiro apresentava crítica situaçãofinanceira, com uma década de déficits fiscais crônicos e endividamentocrescente, planejamento e orçamento desarticulados, com consequente descréditodos planos, despesas orçamentárias sem cobertura financeira, acarretandosérias dificuldades com fornecedores e ausência de instrumentos de controlesgerenciais, especialmente de planejamento e orçamento. Dado esse contexto,uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade derevigorar o planejamento público em Minas. O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintesinstrumentos: • Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI, particular a Minas Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico das organizações. Responsável pela definição da estratégia de longo prazo do Governo, o PMDI é um instrumento de planejamento previsto na Constituição Estadual e não possui prazo de vigência.* Agradecemos as contribuições de Ivan Beck Ckagnazaroff e Helger Marra Lopes neste capítulo, eximindo-os de quaisquer incorreções remanescentes.

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