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Artigo df - lucas bravo rosin - a política de convênios e o siconv

  1. 1. A relação entre Governo Federal e entidades sem fins lucrativos: A legislação pertinente aos convênios de repasse de recursos e o SICONV - Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal Por Lucas Bravo Rosin 1 1.Introdução O Sistemade convênios (SICONV) é umaimportante base de dadossobre osrepassescondicionadosde dinheiropúblico,ajudandoareforçarvaloresdemocráticoscomoaAccoutabillity (controle interno,externoe social), ampliandoatransparênciae as possibilidadesde participação Social. Sendoassim, o presente trabalhoprocura examinarapolitica, osistemade gestão,ainteraçãocom a sociedade civil,e,porfim, acrítica ao sistema. 2. Histórico da políticae o sistema de gestão Em julhode 2007, o ex-presidenteLuladecretouumanova regulamentação para transferências de recursos da união para órgãos públicos e entidades sem fins lucrativos mediante contratos e convênios de repasses. Até então,osrepassesfederais eramtratados de forma desorganizada e descentralizada nos artigos 48 a 57 do decreto 93872/1986 e osconvênios,celebradosaté 14 de abril de 2008, sujeitavam-se àsdisposições da IN/STN 01, de 1997, e suas alterações. Desde então, as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios, contratosde repasse e termosde cooperaçãosão as dispostasnoDecreto6.170/2007 (comdispositivosalteradosou acrescidos pelos Decretos 6.428/2008, 6.619/2008, 6.497/2008, 7.568/2011, 7.594/2011 e 7.641/2011) e na Portaria Interministerial 127, de 29 de maio de 2008 e suas alterações, dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e do Controle e da Transparência (CGU). O fortalecimento da participação social na implementaçãode políticaspúblicase a centralizaçãodagestãodosconvêniosemsistemainformatizado aberto são as principais inovações do novo decreto. O SICONV - Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal -, previsto no decreto em questão, congrega todas as entidades credenciadas que tem interesse em receber repasses da união mediante oestabelecimentode parceria,asoportunidadesde convênio(chamamentopúblico),alémde preconizara a prestação de contas em conformidade com a lei de acesso a informação (12527/2011). O sistema informatizado estálocalizadonainternet,disponível no “Portal dos convênios do Governo Federal”, que é operacionalizado pela Secretária de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e gerido por um comitê compostopor representantes da Secretária do Tesouro (MF), Secretária de Orçamento e Logística e TI (MPOG), Secretária de Controles Internos (CGU), Secretária da Justiça (MJ), Secretária Geral da Presidência da Repúblicae Secretáriade RelaçõesInstitucionais.A julgarpelasinstituiçõesenvolvidas na gestão do novo sistema, é de se esperar destaque para a transparência nos novos convênios firmados, além de controle especializado na gestão dos recursos empregados. Vale destacar que a prestação de contas envolve também a mensuração dos resultados obtidos, o que condiciona as possibilidades de renovação dos convênios à eficácia da aplicação dos recursos. O sistema começou a operar em 2008 e se tornou obrigatório a partir de 2012. Atualmente, o SICONV concentraa gestãode todosos convêniosfirmadosentre ogovernofederal e asentidadespúblicas ou privadas sem finslucrativosparaexecuçãode programasfederais,que vão desde Programas de assistência social até o Programa de AceleraçãodoCrescimento.A centralizaçãoda gestão dos convênios e, consequentemente, o aumento da base de dados, vem possibilitando uma série de estudos analíticos sobre a relação entre estado e sociedade civil. Conforme indicaocomunicado nº123 do IPEA, para superaro desafio da compreensão das relações entre o estado e as entidades sem fins lucrativos, é necessário ter a disposição informações concentradas em sistemas como o SICONV, que torna possível “sistematizar e avaliar a intensidade das parcerias em programas e órgãos de governo; a natureza das organizações por tipo de atividade realizada – controle social; entrega de serviços (classificar serviços, por natureza);ou advocacy (promoção edefesa dedireitos);e as funçõesocupadaspelasESFLsna estratégia de implementação das políticas – se “suplementar”, “complementar” ou “substitutiva” do poder público. “ 2 1 Aluno do 5º semestre do Bacharelado emGestão de PoliticasPúblicasda Escola deArtes, Ciências eHumanidades da Universidadede São Paulo (EACH-USP). 2 Comunicado IPEA Nº 123 de dezembro de 2011 - Transferências federais a entidades privadassemfins lucrativos1999-2010. Pag.12
  2. 2. Sobre a evoluçãodosrepassespara entidades sem fins lucrativos, com base nos resultados da avaliação do IPEA citada anteriormente, vale destacar que a alocação de recursos públicos federais para entidades sem fins lucrativossofreuforte variação anual, com alguma tendência de crescimento nos 12 anos analisados (1999 a 2010), sendo que o valor real do orçamento global da União – que exclui despesas financeiras – aumentou mais de 80% entre 2002 e 2010, enquanto o crescimento do orçamento destinado às ONGs foi de 45% no mesmo período. As fatias do orçamento federal anual, repassadas como transferências voluntárias para estados e municípios, apresentam leve trajetória de crescimento a partir de 2006, enquanto as transferências para entidades sem fins lucrativos sofreram pequena queda entre 2006 e 2010. Especialmente a partir de 2006, período precedente a nova regulamentaçãodosconvênios,gastoscomsaúde e,emmenormedida,comeducação – por meio de transferências federaisaONGs – perderamespaçoparagastos com ciênciae tecnologia.Nosúltimosquatroanosdasérie temporal analisadapeloestudo(2006 a 2010), o percentual de recursosdestinadoaOSCIPs e OSs vem se ampliando, embora ainda seja pequeno se comparado ao valor global das transferências. 3. As entidadesda sociedade civil e as peculiaridadesque regema relação entre Estado e Sociedade no âmbito dos repasses de recurso. Em meados de 2014, foi sancionada a lei 13019/2014, que estabeleceu o regime jurídico das parcerias voluntárias, envolvendo ou não, transferências de recursos financeiros, entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público.A lei define“organizaçõesdasociedade civil”como pessoajurídicade direitoprivadosemfinslucrativosque não distribui nenhum tipo de pagamento auferido mediante o exercício de suas atividades (lucros, dividendos, participações,etc) e que os aplica integralmente na consecução do respectivo objeto social, de forma imediata ou por meiodaconstituiçãode fundo patrimonial ou fundo de reserva. Dentre outras coisas, reforça a importância da participaçãosocial,docontrole social,da transparência, enfim, valores republicanos que fortalecem a democracia. Alémdisso, a lei reforça, mais uma vez, a necessidade de monitoramento dos projetos, com a constante avaliação dos recursos empregados. As entidades que tenhaminteresseem firmar convênio com o governo devem se cadastrar no SICONV com vistas a se credenciar junto ao órgão que disponibilizará futuramente os repasses, comprovando a execução de atividades relacionadas à sua finalidade institucional nos últimos três anos. Obviamente, a lei prevê também que apenas empresas idôneas e de reputação ilibada firmem convênios, comprovando regularidade em questões tributárias,trabalhistas,cíveise criminais, reforçandoaindaque estas instituições nãopodemtergestoresligadosao governo em qualquer nível federativo. O dispositivo de prestação de contas faz com que a exigência de conduta linear não seja apenas pró-forma, uma vez que o sistema indicará o histórico das empresas cadastradas e sua trajetória na utilização de recursos federais. Refletindoa centralização administrativa da nova politica, a deliberação sobre a aceitação dos convênios e contratos de repasse com entidades privadas sem fins lucrativos – em todos os níveis federativos - compete ao Ministrode Estado ou dirigente máximodoórgãodaadministraçãopúblicafederalque firmaráovinculo,impelindo- o (a) ao deverde assinaro vinculo,sendovedadaadelegação,tal comoprevistonoart. 6º-A do Decreto nº 6.170, de 2007. Para viabilizar a tomada de decisão, o dirigente terá acesso aos documentos dos proponentes ao convênio, disponíveis no CAUC – Cadastro Único de Convênio -, subsistema do SIAFI - Sistema Integrado de Administração FinanceiradoGovernoFederal - que consiste no principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento e controle daexecuçãoorçamentária,financeirae patrimonial doGovernoFederal. Ademais,comojá foi salientado, a renovação dos convênios e contratos está condicionada aos resultados obtidos no emprego dos recursos. Isso significaque,além daposturaética,aentidade deve empregardamelhormaneirapossível os recursos obtidos para seguir usufruindo de recursos oriundos do erário público. 4. A crítica ao SICONV Em dezembrode 2012, o Núcleode EstudosAvançadosdoTerceiroSetorda PontifíciaUniversidadeCatólica de São Paulo - NEATSPUC SP - apresentouum consistente trabalhoque versasobre a“ModernizaçãodoSistemade ConvêniosdaAdministraçãoPúblicacoma Sociedade Civil”.Frutodoedital 001/2011 doProjetoPensandooDireito, da Secretariade AssuntosLegislativosdoMinistériodaJustiça(SAL/MJ), oestudovisou “ identificar e interpretar as peculiaridades deste “campo de ação”, onde Sociedade Civil Organizada e Administração interagem. Nesta trajetória, percebemos similaridades e diferenças entre os principais contextoseatores,o quenospermitiu, a partirdosproblemaslevantados,apresentarum caminho possível
  3. 3. para a construção de soluções para o sistema de conveniamento e também para o SICONV – Sistema de Gestão de Convênios, Contratos de Repasse e Termos de Parceria.”3 O trabalhose propôsa realizarumaextensaexploraçãosobre aquestão,que,entre outrascoisas, incluiu: análise dalegislaçãovigente e dasnormasinfralegaispertinentesaosconvêniose àsregrassobre repasses voluntáriosde recursospúblicos;oficinascomdirigentesde órgãospúblicose de OrganizaçõesdaSociedadeCivil; Estudosde caso. Com base nosdados coletados,foi possível proporrespostaspara,dentre outras,asseguintes questões: 1. A regulamentação existentesobreconvêniosestá adequada à lógica dasparcerias entreo PoderPúblico e as organizaçõesda sociedadecivil? 2. A regulamentação da matéria,hojefeitaemnível infralegal,por meio de atosdo PoderExecutivo,deveria ser feita pormeio de lei? 3. Como se caracteriza o atual modelo decontrole aplicado à gestão e fiscalização dosconvênioscelebradoscom organizaçõesda sociedadecivil? 4. Que instrumentosadministrativosegerenciaispoderiamser aplicadospara implementara lógica de controlepor resultadoscommenorescustospara osprojetosdecooperação objeto dosconvênioscelebradosentrea administração pública eas organizaçõesda sociedadecivil? 5. Considerando a necessidadedeeficácia e de controlegerencial porresultados,quealterações/complementações podemser feitasna legislação existente? Sobre a adequação das regras, a primeira critica reside no chamamento público, que estabelece a necessidade de eficácia como critério de seleção, porém não determina os parâmetros para mensuração dos resultados. Ainda sobre o processo de seleção dos convênios, não existe previsão para ressarcimento caso uma entidade tenha um projeto “apropriado” pelo governo federal sem que, necessariamente, seja celebrado um convênio. Os pesquisadores apontam para a necessidade de criação de mecanismos de defesa das entidades que possamserprejudicadasnessescasos –o estudosugere umdispositivode propriedade intelectual sobre os projetos de convênio. Ademais, se faz necessária uma expansão na publicidade dos editais com vistas a reforçar a participação social e favorecer o controle social. Sobre a possibilidade de criação de lei que substitua os decretos do poder executivo, os pesquisadores esbarram na complexa realidade politica brasileira, permeada pela dependência entre os poderes executivo e legislativo, sendo que a previsão orçamentária, crucial para a criação de um projeto de lei que remonte aos convênios,desembocanojogodas concessões –que envolve,também, anegociaçãode previsõesorçamentáriasnas comissões legislativas – presentes em nosso sistema politico, cunhado por Abranches (1988) como um “Presidencialismo de Coalizão”, onde o apoio parlamentar é essencial para obtenção de níveis aceitáveis de governabilidade. No que concerne ao controle por resultados, “o desafio consiste em simplificar a prestação de contas, sem perdera transparência”4 .ParaRegules (2009) falta objetividade, clareza e simplicidade na prestação de contas nos convênios, culminando em entraves burocráticos que “nem sempre tem a ver com a aplicação regular de recursos ou a eficiêncianaexecuçãodosserviços”. Aocontráriodoque preconizaoconjuntode regulamentaçõespertinentes ao tema, o controle sobre os convênios recai na forma de aplicação de recursos e não prioriza a avaliação de resultados. O controle de resultado dos projetos de parceria, bem como sua aferição, monitoramento, avaliação e fiscalizaçãorepresentamumdesafioparao SICONV,considerandoestedeversereficiente ferramenta de prestação de contas e instrumentode gestãodosprogramasemparcerias. Conforme indicaoestudo,oprincipal desafioreside na compatibilizaçãodosmétodosde acompanhamentoutilizadosnaadministraçãopúblicaarealidade dasentidades sem fins lucrativos. “A solução, portanto, não é transpor os mecanismos de controle interno do governo para a gestão da relação com ONGs. A informatização, vista como simplificadora e aceleradora de processos,neste contexto,simplesmenteage comoferramenta de legitimação da disfunção burocrática estatal. Cumpre modelar sistemas que sejam sensíveis ao contexto 3 Ministério da Justiça.SériePensando o Direirto,nº 41. “Modernização Do Sistema De Convênios Da Administração Pública Com A SociedadeCivil”.Projeto vinculado ao edital 001/2011,desenvolvido pelo NEATS-PUC/SP. Pag.6 4 Ministério da Justiça.SériePensando o Direirto,nº 41. “Modernização Do Sistema De Convênios Da Administração Pública Com A SociedadeCivil”.Projeto vinculado ao edital 001/2011,desenvolvido pelo NEATS-PUC/SP. Pag.43
  4. 4. organizacional e gerencial das ONGs, para que estas possam cumprir seu papel com maior eficácia.”5 Ademais, a construção de metas físicas em consonância com a capacidade operacional das entidades é de extrema importância, tornando necessária, sobremaneira, a participação das entidades no processo de discussão dos programasna formulaçãodoPPA,estabelecendo,emampladiscussão,osbense serviçospúblicos(outputs)e as alterações no ambiente social (outcomes) que se esperam produzir como métrica de avaliação. Referencias bibliográficas Leis BRASIL. DecretoNº 6.170, de 25 de julhode 2007 - Dispõe sobre asnormasrelativasàstransferênciasde recursosda União mediante convêniose contratosde repasse,e dáoutras providências. BRASIL. LEI Nº 11.578, de 26 de novembrode 2007. Dispõe sobre atransferênciaobrigatóriade recursosfinanceiros para a execuçãopelosEstados,DistritoFederal e Municípiosde açõesdoPrograma de AceleraçãodoCrescimento – PAC,e sobre a formade operacionalizaçãodoProgramade Subsídioà Habitaçãode Interesse Social –PSH nos exercíciosde 2007 e 2008. BRASIL. DecretoNº 7.568, de 16 de setembrode 2011. Alterao Decretono6.170, de 25 de julhode 2007, que dispõe sobre asnormasrelativasàstransferênciasde recursosdaUniãomediante convêniose contratosde repasse, o Decretono 3.100, de 30 de junhode 1999, que regulamentaaLei no9.790, de 23 de março de 1999, e dá outras providências BRASIL.DecretoNº 7.888, de 15 de janeirode 2013 - Estabelece aexigênciade aquisiçãode produtos manufaturadosnacionaise serviçosnacionaisnas açõesde mobilidade urbana .integrantesdoProgramade AceleraçãodoCrescimento - PAC. BRASIL.DecretoNº 8.152, de 12 de dezembro de 2013 - Regulamentaoart. 2º da Lei nº 11.578, de 26 de novembro de 2007, que dispõe sobre atransferênciaobrigatóriade recursosfinanceirosparaa execuçãopelosEstados,Distrito Federal e Municípiosde açõesdo Programade AceleraçãodoCrescimento - PAC,e sobre aforma de operacionalizaçãodoProgramade Subsídioà Habitação de Interesse Social –PSH. BRASIL.Lei Nº 13.019, de 31 de julhode 2014. Estabelece oregime jurídicodasparceriasvoluntárias,envolvendoou não transferênciasde recursosfinanceiros,entre aadministraçãopúblicae asorganizaçõesdasociedade civil,em regime de mútuacooperação,para a consecuçãode finalidadesde interesse público;define diretrizesparaapolítica de fomentoe de colaboraçãocom organizaçõesdasociedade civil;instituiotermode colaboraçãoe o termode fomento;e alteraas Leisnos8.429, de 2 de junhode 1992, e 9.790, de 23 de março de 1999. Artigos acadêmicose publicaçõesem periódicos Abranches, SergioH.H. - PresidencialismoDe Coalizão:ODilemaInstitucional Brasileiro - Revistade CiênciasSociais, Riode Janeiro.vol.31,n. 1, 1988, pp. 5 a J4 Brasil.Tribunal de Contasda União.Convêniose outrosrepasses/Tribunal de ContasdaUnião. – 4.ed. – Brasília: Secretaria-Geral de ControleExterno,2013. Bueno, NataliaS.;Lopez, Félix G. - TransferênciasFederaisaEntidadesPrivadassemFinsLucrativos(1999-2010)/ Rio de Janeiro,outubrode 2012 - IPEA MinistériodaJustiça.Série PensandooDireirto,nº41. “ModernizaçãoDo SistemaDe ConvêniosDaAdministração PúblicaComA Sociedade Civil”.Projetovinculadoaoedital 001/2011, desenvolvidopeloNEATS-PUC/SP.Pag.6 5 Ibidem. Pag.46

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