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Política e administração: da legitimidade democrática à operacionalização das políticas públicas (David Ferraz e Miguel Rodrigues)

Política e administração: da legitimidade democrática à operacionalização das políticas públicas (David Ferraz e Miguel Rodrigues)

A problemática da separação entre política e administração, presente na respectiva dicotomia, é uma questão estudada há vários séculos, estando na origem da public administration ou Ciência da Administração enquanto disciplina (cfr Wilson, 1887 em The Study of Administration).
A importância do estudo da relação destes dois segmentos sociais (actores políticos e actores administrativos) advém do facto da administração ser uma estrutura determinante no processo de governação, constituindo um elemento fundamental na configuração e arquitectura do Estado. Apesar das primeiras tentativas de índole prática com vista à separação da administração da política datarem de 1854 no Reino Unido (Northcote Trevelyan Report, 1854) e 1883 nos EUA (Pendleton Act), a questão da profissionalização da A.P. nunca foi uma matéria consensual. Mesmo depois das ideias de Goodnow, do início do século XX, e da implementação do modelo de Weber, que reforça a separação entre a propriedade e a administração, idealizando uma burocracia neutral e hierarquicamente organizada (Rocha, 2000), a verdade é que a natureza política da administração sobressaiu sempre, questionando-se mesmo a necessidade e benefício de uma total separação (Waldo apud Stillman, 1997; Chevallier, 2002). Downs (apud Rocha, 2005) vai mais longe e contesta mesmo a separação entre política e Administração enquanto realidade, defendendo que uma total separação entre política e administração fomenta o desenvolvimento de forças corporativas contrárias ao interesse público.
Coloca-se assim, porventura, a dificuldade, ou mesmo falhanço, da implementação de uma estrutura burocrática neutral e independente do poder político, tal como Weber havia preconizado na concepção do modelo de estruturação do aparelho governativo. Acrescenta Dowding (1995) que, de facto, parece não ser possível afirmar e garantir que a administração é politicamente neutra já que os ministros sempre quiseram parcialidade na escolha dos seus colaboradores.
Se por um lado a legitimidade das políticas públicas advém do poder político, eleito por sufrágio, por outro, a legitimidade técnica das mesmas, advém dos conhecimentos e competências existentes na estrutura administrativa (Ferraz, 2008). A generalidade dos autores reconhece pois que é difícil fazer uma total separação entre política e Administração e, por conseguinte, criar sistemas de direcção pública que combinem ao mesmo tempo os ideais de confiança política e os ideais de neutralidade e independência numa mesma configuração político-administrativa (Ferraz, 2008).
A questão que hoje se pode colocar, no contexto dos novos modelos de administração e em particular do modelo de Governação, sustentado em redes participadas, tem a ver com o papel a desempenhar pelos dirigentes públicos na definição e operacionalização das políticas públicas (Denhardt e Denhardt, 2000), em particular como assegurar a representatividade das mesmas e como salvaguardar a sua independência e neutralidade. Analisar a evolução das funções de direcção e perspectivar o papel do dirigente público nos novos paradigmas de administração, em respeito pelos valores referidos, será o objectivo da nossa comunicação.

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Política e administração: da legitimidade democrática à operacionalização das políticas públicas (David Ferraz e Miguel Rodrigues)

  1. 1. David Ferraz david.ferraz@ina.pt David Ferraz david.ferraz@ina.pt Miguel Rodrigues miguel.rodrigues@ina.pt Instituto Nacional de Administração, I.P. - Portugal www.ina.pt Santo Domingo 12 de Novembro de 2010 Política e administração: da legitimidade democrática à concepção e operacionalização técnica das políticas públicas A profissionalização da gestão e da administração como garante da qualidade do serviço público
  2. 2. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Introdução
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  4. 4. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Marcos importantesMarcos importantes Separação entre política e administração (Dicotomia de Wilson) •1854: Reino Unido Northcote-Trevelyan Report Acabar com o poderoso sistema de interesses vigente na altura: “the existing system is supported by a long usage and powerful interests” •1883: EUA - Pendleton Act Aproximação da administração dos EUA a um sistema profissional (reacção aos sistemas de despojos e patronage) •Início do séc. XX: Goodnow reforça a necessidade de se consolidarem as fronteiras entre política e administração •Acreditava-se que os funcionários, detentores de conhecimentos técnicos, deveriam servir não a classe política mas o interesse público. •A implementação de políticas ficaria assim isenta de questões partidárias e os funcionários agiriam de acordo com os direitos e deveres estabelecidos no estatuto específico dos funcionários.  Estatutos de Funcionário Público A evolução da A.P. e a evolução da gestão /ocupação dos cargos de direcção • Weber e a Administração Legal Burocrática / Científica • Administração neutral e meritória • Weber e a Administração Legal Burocrática / Científica • Administração neutral e meritória
  5. 5. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Adaptado de Peters, 1987 Modelos Valor predominante Representação gráfica Peters Modelo formal; Modelo de Administração do Estado Aberbach, Putman e Rockman Imagens 1, 2 Neutralidade / Independência 1 Aberbach, Putman e Rockman Imagem 4 Valores híbridos de confiança e neutralidade / independência 2 Peters Village life / functional village life Aberbach, Putman e Rockman Imagem 3 Confiança 3 Modelos de interacção entre actores administrativos e políticos eleitos
  6. 6. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Politização Profissionalização Legitimidade Técnica Neutralidade Independência Legitimidade Democrática Confiança AA BB Evolução da selecção de dirigentes públicos no contexto dos modelos de estado e de administração 3 2 1 New Public Management (gestão e responsabilização por objectivos) New Public Management (gestão e responsabilização por objectivos) Mulgan 2007
  7. 7. David Ferraz david.ferraz@ina.pt RESPONSABILIZAÇÃO EM FUNÇÕES DE DIRECÇÃO Estruturas horizontais Modelo Político Modelo Profissional ResponsabResponsab ResponsabResponsab
  8. 8. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Carta ibero-americana de cidadania participativa Aprovada na XI Conferência Iberoamericana de Ministros de Administração Pública e Reforma do Estado, Lisboa, Portugal, 25 e 26 de Junho de 2009 Aprovada na XI Conferência Iberoamericana de Ministros de Administração Pública e Reforma do Estado, Lisboa, Portugal, 25 e 26 de Junho de 2009 •Aprofundamento das democracias contemporâneas •Modelos de Administração do Estado mais próximos dos cidadãos e das suas pretensões •Aprofundamento das democracias contemporâneas •Modelos de Administração do Estado mais próximos dos cidadãos e das suas pretensões Transparência Participação Subsidiariedade Que desafios para a direcção pública num contexto de: Qual o papel dos dirigentes públicos neste contexto?Qual o papel dos dirigentes públicos neste contexto?
  9. 9. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Conclusão: desafios para o perfil de dirigente público Ferraz, 2008 Contribuindo para uma cidadania mais activa e um sistema de direcção pública mais profissional!
  10. 10. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Obrigado david.ferraz@gmail.com
  11. 11. David Ferraz david.ferraz@ina.pt Considerações finais Mais Estado, pior Estado Menor Estado, pior Estado Estado parceiro, melhor Estado Estado parceiro, melhor Estado

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