CONFERÊNCIA “OS CAMINHOS DA SUSTENTABILIDADE E A
REFORMA DOS SISTEMAS DE PENSÕES”


13-14 de Novembro de 2007




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João Ferreira do Amaral 1
Novembro 2007


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Um conceito mais fraco de sustentabilidade admitiria um aumento do esforço a exigir às
gerações activas, embora recusando ...
(que, no mínimo, é não negativa) mais a taxa de crescimento do número de pensionistas
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90% nos 45 anos seguintes a 2005. Tal significa um aumento anual de 1,4%.Se
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particular no que diz respeito ao cresciment...
A desvantagem principal do regime de repartição é poder ser vulnerável ao ciclo político
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Sustentabilidade da Segurança Social

  1. 1. CONFERÊNCIA “OS CAMINHOS DA SUSTENTABILIDADE E A REFORMA DOS SISTEMAS DE PENSÕES” 13-14 de Novembro de 2007 O DESAFIO ECONÓMICO E FINANCEIRO João Ferreira do Amaral SUSTENTABILIDADE DA SEGURANÇA SOCIAL: O DESAFIO ECONÒMICO E FINANCEIRO 1
  2. 2. João Ferreira do Amaral 1 Novembro 2007 Quando hoje se fala de Segurança Social o tema que vem principalmente à discussão é o da sua sustentabilidade financeira. E a justo título, naturalmente, uma vez que sem estar garantida essa sustentabilidade nenhum sistema tem condições de perdurar. Mas tal não nos deve fazer esquecer outros aspectos que do ponto de vista da sustentabilidade económica vão adquirindo cada vez maior importância. Aspectos que em muitos casos não são apenas negativos ou restritivos, mas que, pelo contrário poderão, por vezes criar oportunidades interessantes. Esforçar-me-ei nesta intervenção por transmitir a minha visão quer dos problemas da sustentabilidade da segurança social quer sobre outros aspectos económicos que assumem relevância crescente devido ao envelhecimento da população. 1.Condições de sustentabilidade económico-financeira Convém em primeiro lugar referir que irei apenas abordar as questões de segurança social relativas ao envelhecimento da população, excluindo outro tipos de acção do sistema relativos a desemprego ou outros apoios sociais. Devemos reconhecer que o debate público sobre a sustentabilidade é muitas vezes prejudicado por uma enorme confusão de conceitos.. Confusão que começa logo pelas diversas acepções em que se pode tomar o termo sustentabilidade. E como considero que, no caso da segurança social sustentabilidade económica e sustentabilidade financeira estão intimamente ligadas falarei apenas de sustentabilidade económico-financeira, ou até de sustentabilidade tout court . Podemos ter conceitos mais exigentes ou menos exigentes de sustentabilidade. Um conceito exigente é aquele que qualifica um sistema de segurança social como sustentável se conseguir fornecer pensões dignas e não decrescentes aos idosos sem aumentar o esforço das gerações activas relativamente ao PIB nem aumentar o endividamento público. 1 Instituto Superior de Economia e Gestão-Universidade Técnica de Lisboa 2
  3. 3. Um conceito mais fraco de sustentabilidade admitiria um aumento do esforço a exigir às gerações activas, embora recusando sempre o aumento do endividamento público. Antes de prosseguir - e uma vez que falei de endividamento público - devo referir que não me convencem as abordagens da segurança social que se baseiam na dívida implícita, uma vez que se é certo que o sistema vai assumindo compromissos para o futuro, não é menos verdade que também tem em relação a esse mesmo futuro receitas esperadas. E só se estas forem em termos actualizados inferiores á dívida implícita é que haverá um problema de sustentabilidade. Mas voltemos a este conceito. Do meu ponto de vista, nas sociedades actuais (o que não quer dizer que daqui a quatro ou cinco décadas ainda tenha de ser assim) o conceito a utilizar para planear a segurança social deve ter em vista garantir aquilo que chamei o conceito mais exigente de sustentabilidade, o que passo a denominar de sustentabilidade forte. Ficando a possibilidade de exigir sacrifícios mais elevados às classes activas reservada para fazer face a eventuais factores adversos não previstos. Se admitirmos a exigência de sustentabilidade forte a condição macroeconómica de sustentabilidade é muito simples de deduzir. Com efeito se rt for a pensão média no ano t, Pt o número de pensionistas, Lt o emprego, Yt o PIB e mt a parte do PIB que em cada ano se destina a financiar a segurança social, tem-se que a condição de equilíbrio comum aos dois conceitos de sustentabilidade, forte e fraca, escreve-se rt Pt = mt Yt Para assegurar a sustentabilidade forte, ou seja, para não aumentar o sacrifício das gerações activas, m terá de ser constante. Então dividindo ambos os membros por L e calculando as taxas de crescimento, temos aproximadamente (não escrevendo os índices t para simplificar) Δr/r + Δ(P/L)/(P/L) = Δπ/π em que π é a produtividade média do trabalho. Diz-nos esta igualdade que, para a garantir a sustentabilidade forte a taxa de crescimento da produtividade tem de ser suficiente para cobrir a taxa de crescimento da pensão média 3
  4. 4. (que, no mínimo, é não negativa) mais a taxa de crescimento do número de pensionistas em relação ao número de indivíduos que têm emprego. Quando a taxa de crescimento da produtividade não chega para compensar estas duas parcelas o sistema torna-se não sustentável do ponto de vista da sustentabilidade forte. Poderá, contudo ser sustentável do ponto de vista da sustentabilidade fraca desde que o aumento, que se torna então necessário, do valor de m, ou seja do esforço das gerações activas, que compensará a soma das duas parcelas, seja um aumento razoável e aceite pela Sociedade. Depende, obviamente da situação de cada país saber, no caso de entrar em situação de insustentabilidade qual é o factor que mais contribui para essa situação. No caso português, se olharmos para os dados desde 1994 até 2005 verificamos que o sistema de segurança social não cumpria a condição de sustentabilidade (considerando o total dos pensionistas, quer do regime geral quer da Caixa Geral de Aposentações). O crescimento da produtividade da nossa economia, que foi historicamente baixo e não ultrapassou 0,7% ao ano não chegou para compensar o crescimento do rácio dos pensionistas de velhice e sobrevivência em relação aos empregados - cuja taxa de crescimento foi de 0,5% ao ano - mais a taxa de crescimento da pensão média que em termos reais foi de 2,5% ao ano (usando o deflaccionador do PIB). Pelos valores apresentados torna-se evidente que o principal factor culpado da não sustentabilidade foi o crescimento da pensão média, uma vez que o rácio pensionistas/empregados cresceu a uma taxa muito diminuta, perfeitamente acomodável pelo crescimento da produtividade embora este, como referi, fosse historicamente baixo. O crescimento da pensão média não se ficou tanto a dever a actualizações excessivas das pensões mas ao facto do nosso sistema de segurança social não estar ainda amadurecido e por isso os novos pensionistas terem em geral pensões significativamente superiores aos dos pensionistas antigos. Se olharmos agora para o futuro e para o espaço europeu, encontramos uma situação que, embora cause preocupações tem possibilidade de ser controlada. De facto, segundo as projecções usadas no Relatório Adequate and Sustainable Pensions da Comissão Europeia (2006) o rácio de dependência económica, isto é o rácio do número de indivíduos de 65 e mais anos em relação ao número de empregados aumentará 4
  5. 5. 90% nos 45 anos seguintes a 2005. Tal significa um aumento anual de 1,4%.Se admitirmos que o rácio de pensionistas em relação aos empregados crescerá ao mesmo ritmo, tal significa que a produtividade terá de crescer um pouco mais de que 1,4% ao ano para permitir algum ganho da pensão média sem pôr em causa a sustentabilidade económico-financeira. Um crescimento da produtividade de 1,4% e um pouco mais parece perfeitamente ao alcance da União (1,4 % foi exactamente o ritmo registado, em média anual nos últimos dez anos) embora naturalmente a situação seja muito diferenciada relativamente aos diversos estados membros. Sendo assim, serão as regras de actualização das pensões, bem como do valor das novas pensões em sistemas não amadurecidos que assumirão uma importância adicional. 2.A actualização de pensões Referi há pouco que, para o caso português a actualização de pensões não terá sido, no passado, o factor principal, mas em qualquer caso foi também actuante. E aqui surge uma questão muito importante que raramente é encarada de frente. Tem-se assumido muitas vezes como norma quase evidente, pelo menos em Portugal, que as pensões de reforma devem ser actualizadas ao mesmo ritmo dos salários. Em situação normal de evolução da economia os salários devem ser actualizados de acordo com a evolução da produtividade. O que significa que as pensões de reforma deveriam ser actualizadas de acordo com a produtividade. Ora essa actualização é incompatível com a sustentabilidade forte do sistema. Só no caso - que não é o que se passa nem o que se irá passar no futuro - de os pensionistas manterem o peso em relação aos empregados é que uma evolução da pensão média igual à da produtividade não poria em causa esse princípio. Quando, além disso, as receitas principais da Segurança social, como é o caso em Portugal, provêm da massa salarial esta incompatibilidade é imediata e nem sequer é necessário fazer a hipótese de que os salários reais evoluem com a produtividade. Com efeito a relação anterior escreve-se dividindo por L e supondo que as receitas são uma percentagem constante m* da massa salarial rP/L = m*w 5
  6. 6. em que w é o salário médio. Donde Δr/r + Δ(P/L)/(P/L) = Δw/w e para ser Δr/r = Δw/w teria de ser Δ (P/L)/(P/L) = 0 É importante que fique claro que as pensões de reforma não devem ser actualizadas com a actualização salarial. E nem sequer se trata de uma injustiça, bem pelo contrário. Os ganhos de produtividade actuais resultam essencialmente do esforço das gerações activas actuais e portanto é justo que sejam estas a auferir da maior parte dos respectivos ganhos. Os pensionistas deverão beneficiar, sim, dos efeitos, já traduzidos nas suas pensões, dos ganhos de produtividade que no passado resultaram do seu esforço. Quando o regime se torna insustentável o que há a fazer? Naturalmente que a forma mais positiva de se voltar à sustentabilidade viria de uma aceleração do crescimento da produtividade. Porém, todos nós sabemos como é difícil de garantir um aumento de produtividade em prazo relativamente curto –e não será certamente muito longo o prazo que decorrerá até a acumulação de défices poder desequilibrar profundamente o sistema. Então o que podemos fazer é desacelerar o crescimento do rácio dos pensionistas em relação aos empregados, aumentando a idade da reforma ou aumentar o emprego sem quebra do crescimento da produtividade. Podemos também desacelerar o crescimento da pensão média fazendo que as novas reformas sejam menores em relação à carreira contributiva do que seriam se não houvesse ajustamento e podemos impedir actualizações excessivas e principalmente ligá-las à evolução da actividade económica. Se estes ajustamento forem feitos de forma concertada e. em especial, se forem feitos a tempo é possível em geral garantir a sustentabilidade forte sem pedir sacrifícios excessivos nem às gerações activas nem aos pensionistas. Foi o que o actual governo português fez garantindo, a meu ver de uma forma equilibrada e inteligente, a sustentabilidade tanto quanto é possível ela ser garantida num contexto macroeconómico que é muito incerto, tanto no curto como no longo prazo. Tudo o que referi até agora teve com base um regime de repartição (pay as you go) que é o preponderante em Portugal. Mas um regime de capitalização tem condições 6
  7. 7. macroeconómicas de sustentabilidade idênticas à de um regime de repartição em particular no que diz respeito ao crescimento necessário da produtividade, sendo apenas diferente o tipo de sacrifícios que se exige às gerações activas em caso de insustentabilidade: mais impostos (sistema de repartição) ou mais poupança (sistema de capitalização). Por isso é um erro dizer que os regimes de repartição vão entrar em falência e que os únicos que poderão sobreviver serão os de capitalização. Não é verdade. Se não houver condições para a sustentabilidade de um regime de repartição também não haverá para um regime de capitalização. E há boas razões para preferir um regime de repartição. Em primeiro lugar, é mais seguro para os idosos. Estes, num regime de capitalização podem ser facilmente surpreendidos com quebras de rendimento devido à perda de rendibilidade de fundos de pensões numa idade em que já não têm capacidade de reagir a essas perdas tentando obter novas fontes de rendimento. Como refere Nicholas Barr (1998, pag .214) a ideia de que os fundos são mais seguros que um sistema de repartição é um exemplo da falácia da composição. Em segundo lugar, o sistema de repartição é mais transparente no sentido que é mais evidente a forma como reparte os sacrifícios pelas diversas gerações, podendo assim introduzir critérios de equidade nessa repartição nos ajustamentos que vão sendo necessários. Em terceiro lugar, do ponto de vista macroeconómico, um sistema de repartição pode funcionar como um estabilizador automático enquanto o regime de capitalização é pró- cíclico. Em quarto lugar, um sistema de repartição, em geral, assegurará uma menor desigualdade entre as pensões do que um sistema de capitalização, pelo menos de capitalização privada, pois os indivíduos de maiores rendimentos terão mais facilidade em escolher aplicações mais rentáveis (Pestieau, 2000) Finalmente, um regime de repartição não cria externalidades negativas a nível da economia mundial, enquanto que, quando um país adopta um regime de capitalização contribui para aumentar a especulação financeira mundial, já hoje excessiva e que tem instabilizado o crescimento económico, ocasionando perdas na taxa de crescimento da economia mundial. 7
  8. 8. A desvantagem principal do regime de repartição é poder ser vulnerável ao ciclo político e portanto a aumentos demagógicos das pensões. Mas essa desvantagem é eliminável desde que se estabeleçam regras legais de actualização tal como o actual governo português fez nesta última reforma do sistema. A fixação de regras de actualização de pensões agora realizada em Portugal constitui, aliás, do meu ponto de vista, um marco histórico no nosso sistema. 3. A segurança social como impulsionadora de actividades económicas É a altura de deixarmos os aspectos de sustentabilidade económica e financeira e olharmos para as condições materiais de prestação de serviços aos idosos. Efectivamente, o problema da segurança social não é apenas o de garantir as condições financeiras que permitam pagar pensões dignas aos idosos. É também de assegurar que haja instituições, recursos humanos e organização suficientes para prestar os serviços de que os idosos necessitam. Esse é evidentemente um problema que se torna cada vez mais difícil para as nossas sociedades que, dada a radical novidade da história da humanidade que significa o envelhecimento da população, não estavam e ainda hoje estão pouco preparadas para responder a esse desafio. Esta situação pode criar perturbações importantes no funcionamento dos mecanismos da economia de mercado. Mas ao mesmo tempo constitui uma grande oportunidade para múltiplas actividades económicas. O desenvolvimento de actividades relacionadas com os idosos constitui um larga oportunidade de inovação e de produção e até de exportação quer de bens quer de serviços. A generalização de cadeias de lares e casas de repouso com classificação devidamente certificada como os hotéis, o turismo da terceira idade ligado à prestação de serviços culturais e de serviços de saúde, a produção de equipamentos, de vestuário e de calçado próprios para a terceira e quarta idades, a investigação e produção de medicamentos próprios também para este estrato populacional, são apenas alguns exemplos de actividades económicas que têm um largo futuro à sua frente. Hoje as pensões de idosos em Portugal representam 10,5% do PIB. Constituem já a base de um grande mercado que terá tendência a crescer à medida que o PIB aumente. Isso leva-me ao ponto final, que nos traz de novo de volta à sustentabilidade financeira. 8
  9. 9. Raramente é referido, mas convém assinalar que uma das formas de garantir uma melhor vida para os idosos sem custos financeiros adicionais para o sistema de segurança social é diminuir o preço relativo dos bens e serviços de que os idosos especialmente necessitam. A melhor forma de se conseguir essa diminuição de preço relativo é através da inovação e de aumentos de produtividade nas actividades produtoras desses bens e serviços. Por isso julgo que seria uma boa medida a tomar que os governos, para ajudarem à sustentabilidade da segurança social, investissem no incentivo à inovação e à produtividade na prestação de bens e serviços à terceira idade. Começando talvez por se apetrecharem com informação estatística necessária para esse efeito, construindo um índice de preços que reflicta a evolução dos preços desses bens e serviços. Em minha opinião, o envelhecimento da população, tal como a globalização, irá transformar profundamente o funcionamento das nossas sociedades e, em particular, das respectivas economias. Transformação que será tão profunda que é provável que desconheçamos ainda hoje os seus contornos, mesmo os mais gerais. Para nos prepararmos para essas transformações é nosso dever garantir tanto quanto é neste momento antecipável a sustentabilidade dos sistemas e a prestação de serviços adequados aos idosos. Mas não devemos nunca esquecer que nenhum sistema de segurança social conseguirá funcionar se não se basear em ganhos importantes e sustentados da produtividade. REFERÊNCIAS Comissão Europeia (2006); Adequate and Sustainable Pensions. Relatório Síntese Barr, Nicholas (1998); The Economics of the Welfare State. 3rd Edition. Oxford Pestieau, Pierre (2000). La réforme des systèmes de retraite: répartition, capitalisation et marchés financiers em Fonds de pension, Bismut e El Mekkaoui-de Freitas (eds). Economica 9

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