Governanca da Internet: Contexto, impasses e caminhos

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Primeiro lançamento do Nupef - Núcleo de Pesquisas, Estudos e Formação da RITS (Rede de Informações para o Terceiro Setor) - o livro reúne textos de vários autores sobre as principais questões relacionadas à gestão da internet. O tema transcende o viés meramente técnico e envolve aspectos políticos, econômicos e humanos, com implicações que envolvem a liberdade de expressão e o acesso à informação.

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Governanca da Internet: Contexto, impasses e caminhos

  1. 1. Editado em outubro de 2005 Organização Carlos A. Afonso Coordenação editorial Graciela Selaimen Capa, projeto gráfico e diagramação Renata Monteiro Ilustrações Mateu Velasco Traduções Ricardo Silveira e Carlos A. Afonso Revisão Fausto Rego e Juliana Radler Versão digitalizada disponível no Observatório de Políticas Públicas de Infoinclusão (http://www.infoinclusao.org.br) e no sítio do Nupef/Rits (http://www.nupef.org.br) Os originais foram compostos com OpenOffice 2.0 e GNU/Linux rits Rede de Informações para o Terceiro Setor Rua Guilhermina Guinle 272 - 6o andar | Botafogo 22270-060 | Rio de Janeiro RJ Brasil www.rits.org.br | rits@rits.org.br telefone +55 21 2527 5494 telefax + 55 21 2527 5460 Apoio: Fundação Ford Este projeto foi realizado pelo Nupef/Rits – Núcleo de Pesquisa, Estudo e Formação da Rits. Publicado sob licença Creative Commons – alguns direitos reservados: ISBN 8575960628
  2. 2. 30 ATRIBUIÇÃO. Você USO NÃO-COMERCIAL. VEDADA A CRIAÇÃO deve dar crédito ao Você não pode utilizar DE OBRAS DERIVADAS. autor original, da forma esta obra com finalidades Você não pode alterar, especificada pelo autor comerciais. transformar ou criar outra ou licenciante. obra com base nesta. • Para cada novo uso ou distribuição, você deve deixar claro para outros os termos da licença desta obra. • Qualquer uma destas condições podem ser renunciadas, desde que você obtenha permissão do autor.
  3. 3. 20 governança da internet - contexto, impasses e caminhos
  4. 4. 30 Índice Introdução...................................6 Capítulo 1.....................................8 Governança da Internet: uma análise no contexto do processo da CMSI Carlos A. Afonso Capítulo 2....................................37 Um fórum global para a governança da Internet: a ótica do Brasil Carlos A. Afonso Capítulo 3....................................45 Supervisão política da ICANN: uma contribuição para a CMSI Internet Governance Project Capítulo 4....................................58 A governança da Internet: o controle do namespace no ciberespaço Marcelo Sávio, Henrique Luiz Cukierman e Ivan da Costa Marques Apêndice 1...................................80 A estrutura brasileira de governança da Internet Apêndice 2...................................84 Glossário Apêndice 3..................................96 Referências na Web
  5. 5. 6 governança da internet - contexto, impasses e caminhos coordenação e administração de nomes de domínio e números IP hoje realiza Introdução das pela ICANN): a real globalização da ICANN, deixando, portanto, de estar subordinada a um só governo, está fora D epois que alguns dos capítulos de questão. deste livro já estavam prontos, em Isto consolida uma polarização entre outubro de 2005, várias iniciativas os EUA e alguns de seus aliados, por um de parlamentares dos EUA demonstraram lado, e a União Européia e alguns outros o apoio do Congresso à posição dos EUA países (entre os quais o Brasil), por outro, sobre o controle do sistema mundial de na discussão da governança global da nomes de domínio da Internet. No dia Internet que deve culminar na segunda 18 de outubro, uma das propostas de Cúpula Mundial sobre a Sociedade da resolução conjunta (Senado e Câmara Informação (CMSI), em Túnis, de 16 a 18 dos Representantes) estabelece: de novembro de 2005. De fato, a União “(1) É da incumbência dos Estados Uni- Européia tem alertado que essa polariza- dos e outros governos responsáveis o envio de ção pode levar a uma quebra do paradigma sinais claros ao mercado que a atual estru- atual centralizado de administração da tura de supervisão e administração do serviço infra-estrutura lógica. de nomes de domínio e endereçamento da In- Tecnicamente é possível estabelecer ternet funciona, e continuará a oferecer bene- várias “Internets” operando de modo in- fícios tangíveis a usuários da Internet em todo dependente, e que se relacionam através o mundo no futuro; e (2) portanto, o servidor de “pontes lógicas” – é até mesmo pos- de zona raiz autorizativo deveria permanecer sível fazer isso sem que o usuário final fisicamente localizado nos Estados Unidos perceba qualquer inconveniente, exceto e o Secretário de Comércio deveria man- talvez por uma inesperada abundância de ter supervisão sobre a ICANN de modo que a novos nomes de domínio globais. Afinal, ICANN possa continuar a administrar bem o mais importante é que todas as redes a operação cotidiana do sistema de nomes (e lembremos que a Internet sempre foi de domínio e endereçamento da Internet, uma rede de redes) usem a mesma lógica permanecer à disposição de todos os interes- de endereçamento por números IP. sados da Internet mundialmente, e ademais Politicamente, no entanto, isso seria cumprir sua missão técnica central.”1 um desastre, porque colocaria em risco Uma resolução, mesmo aprovada a vitoriosa combinação de um sistema de formalmente, não tem força de lei, mas rede em que, se o endereçamento é co- caracteriza uma posição comum do Con- ordenado centralmente, há uma propa- gresso e do governo dos EUA a respeito do gação mundial livre, horizontal e sem futuro da governança global da infra-es- barreiras causadas por essa coordenação trutura lógica da Internet (as funções de central. Preservar essas características 1 - O texto completo da resolução está em http://www.lextext.com/HR268.htm.
  6. 6. 7 em um cenário de gover- O impasse está es- nança global, transparente, tabelecido. democrática e pluralista é o A sociedade civil organizada grande desafio da CMSI. que tem participado intensamente A posição de efetivamente globalizar a desse debate procura posicionar-se de- ICANN e criar uma estrutura internacio- fendendo a criação de um mecanismo nal de governança que contemple também global que seja, sobretudo, democrático, vários outros temas que afetam a Internet transparente e pluralista – características (que vão do spam e do phishing aos termos que não correspondem no seu conjunto de custeio da conexão entre países, do à prática das agências da ONU – e de al- e-comércio à liberdade de conhecimen- gum modo trate de todos os componentes to) foi reforçada pelo relatório do Grupo que requerem governança, não apenas de de Trabalho sobre Governança da Inter- nomes e números. net (GTGI), entregue a Kofi Annan em Este livro procura oferecer uma julho de 2005. referência histórica e analítica para o Entre outras preocupações, todo o acompanhamento desse debate, que cer- sistema de endereçamento está baseado tamente não terminará em Túnis. Além em um conjunto de 13 servidores2, dez de uma excelente revisão histórica do dos quais em território americano (in- processo de governança que resultou na clusive o servidor mestre, onde reside o ICANN (Marcelo Sávio, Henrique Luiz único arquivo de dados de domínios de Cukierman e Ivan da Costa Marques), primeiro nível globais e de países que trata em detalhe das discussões da gover- pode ser modificado). A administração do nança no contexto da CMSI (Carlos Afon- sistema é feita por uma entidade civil sem so) e apresenta uma proposta de transição fins de lucro estabelecida na Califórnia, para a governança mundial da infra-estru- autorizada pelo Departamento de Co- tura lógica (Internet Governance Project). mércio, em conjunto com uma empresa Apresenta ainda uma descrição do siste- privada – a Verisign –, e portanto sujeita ma brasileiro de governança da Internet às leis deste estado e às leis federais dos e uma descrição da proposta brasileira EUA. O relatório do GTGI recomenda en- que será discutida em Túnis de 16 a 18 de faticamente que um mecanismo global de novembro de 2005. governança da rede não pode estar subor- A Rits agradece a colaboração dos au- dinado a nenhum governo em particular, tores para esta publicação inaugural de mas sim a uma estrutura internacional de seu novo Núcleo de Pesquisa, Estudos e aconselhamento e supervisão com par- Formação (NUPEF). ticipação de todos os governos e outros Carlos A. Afonso grupos de interesses. rio de janeiro, 11 de novembro de 2005 2 - A tecnologia DNS atual impõe esse limite no número de servidores. No entanto, uma tecnologia paralela conhecida como „Anycast‰ permite que vários espelhos possam ser vinculados a qualquer dos 13 servidores. Com essa tecnologia, muitos países mantém em seus territórios servidores-espelho „Anycast‰, eliminando assim a necessidade de com- putadores do país terem de consultar qualquer dos 13 servidores centrais para o referenciamento de nomes e números.
  7. 7. 20 1 Governança I - Introdução Como as leis naturais da física, a ar- quitetura da Internet determina os espaços onde se podem elaborar e exe- cutar políticas públicas. Entretanto, se as leis da física não são feitas pelo da Internet: homem, a arquitetura do ciberespaço uma análise é construída por pessoas físicas e ju- rídicas. Por conseguinte, temos dois no contexto problemas distintos, mas interliga- do processo dos: 1. Como políticas públicas se en- da CMSI 3 quadram na arquitetura global da Internet? e 2. Como é projetada a ar- Carlos A. Afonso4 quitetura técnica mesma da Internet? wolfgang kleinwächter5 N o recente processo de discussão sobre a governança da Internet, estimulado desde a reunião da Cúpula Mundial sobre a Sociedade da In- formação (CMSI)6 realizada em Genebra a partir da criação do Grupo de Trabalho sobre Governança da Internet (GTGI)7 , as visões de como deve ser a governança da infra-estrutura lógica da rede das re- des8 têm oscilado entre duas posições extremas: por um lado, os icannianos9 insistem em dizer que, se há algo a ser consertado, assim o será dentro da atual estrutura, que eles gostam de caracterizar
  8. 8. c a p 1 - g ov e r na n ç a da i n t e r n e t: u m a a n á l i s e n o c o n t e x t o d o p r o c e s s o da c m s i 9 como uma estrutura baseada na iniciativa com remetente falso) phishing (métodos privada. de obtenção fraudulenta de dados pes- soais e senhas via e-mail) e outras formas No outro extremo, há representantes de crimes ou ações causadoras de danos de alguns países (não necessariamente sociais através da Internet; patentes, membros do GTGI) que defendem um re- direitos autorais e marcas registradas passe de todas as funções da Corporação (no jargão da OMPI10, “direitos de pro- Internet para Nomes e Números (ICANN) priedade intelectual”, ou DPI); proteção para a União Internacional de Telecomu- da privacidade e de dados pessoais ou nicações (UIT). Esta última visão se re- institucionais, e muitas outras, con- força com o fato de que a UIT patrocinou forme descrito mais adiante, na análise o GTGI e manteve observadores partici- do relatório do GTGI. pando permanentemente com voz ativa tanto nos encontros presenciais quanto O GTGI precisou levar em conta que a in- nas reuniões que o grupo realizou online, fra-estrutura lógica abrangente da Inter- sem falar das intervenções iniciais, bas- net tem sérias conseqüências muito além tante explícitas, em defesa dessa ótica nas dela mesma, ao envolver aspectos sociais, reuniões do GTGI feitas pelo secretário econômicos, políticos e culturais e ao ser geral da UIT, Yoshio Utsumi. de vários modos indiferente às fronteiras geopolíticas. As opções de governança, Entre essas óticas polarizadas estão mui- portanto, precisam ser analisadas e con- tas propostas, geralmente voltadas para sideradas tendo em vista uma extensa cobrir uma ampla variedade de temas lista de fatores que afetam e são afetados relacionados a um sistema de governança pela rede. global da Internet no futuro, muito além dos “nomes, números e protocolos” esta- Por exemplo, em resposta à grave situa- belecidos dentro do sistema ICANN. Tais ção do spam e phishing, para não falar da óticas buscam tratar de questões como vulnerabilidade da atual tecnologia do custos de conexões entre países; ciber- Sistema de Nomes de Domínio (DNS), a segurança e cibercrime, que inclui spam Força-Tarefa de Engenharia da Internet (mala direta via e-mail não solicitada e (IETF) tem buscado definir os padrões 3 - Este texto é uma versão atualizada de um documento originalmente preparado para o Instituto del Tercer Mundo (ITeM, http://www.item.org.uy) em julho de 2005. 4 - Diretor de Planejamento e Estratégias da RITS – Rede de Informações para o Terceiro Setor 5 - Wolfgang Kleinwächter, “Internet Co-Governance -- Towards a Multilayer Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3)”, artigo apresentado na Consulta Informal do Grupo de Trabalho sobre a Governança da Internet (GTGI), v.2.0, Genebra: 20 e 21 de setembro de 2004. 6 - Um glossário de siglas encontra-se em apêndice deste livro. 7 - As informações de referência sobre o GTGI, bem como o relatório final nos seis idiomas da ONU, estão disponiveis em http://www.wgig.org ou através do sítio da CMSI, http://www.wsis.org. Por questões de espaço, estes documentos não estão incluidos neste livro. 8 - A governança da infra-estrutura lógica compreende funções relativas à distribuição mundial de endereços IP, à delegação e à administração de nomes de domínio de primeiro nível, bem como à supervisão do transporte de dados e protocolos de roteamento. 9 - O termo é usado pelo autor para se referir às pessoas envolvidas profissional ou politicamente com o sistema ICANN. 10 - Organização Mundial da Propriedade Intelectual.
  9. 9. 10 governança da internet - contexto, impasses e caminhos para estabelecer, digamos, uma “tranca” como sistema ICANN). Faz também uma – no caso, um sistema seguro de auten- revisão das perspectivas acerca da gover- ticação de envio de e-mail a ser adotado nança da Internet a partir do ponto de como padrão por todas as operadoras vista de grupos organizados da sociedade de servidores de e-mail do mundo. Por civil que estão envolvidos nas discussões melhor que seja uma tranca, os ladrões correspondentes tanto interna como ex- sempre podem achar uma maneira de ternamente ao GTGI. invadir minha casa. É de se esperar por- tanto que a tranca venha acompanhada de O texto se baseia em inúmeras contri- uma série de outras medidas de proteção buições feitas nas reuniões da sociedade à minha comunidade. Assim, a IETF en- civil sobre governança, em informações tende que a prescrição de medidas legais acumuladas durante o trabalho do GTGI e outras contra os crimes relacionados e em diversos artigos escritos por espe- à Internet vai além de sua capacidade cialistas em um ou mais campos relacio- técnica ou de seu mandato. nados com o tema principal. Trata-se de uma quantidade de contribuições grande Por outro lado, é quase impossível uma demais para uma listagem neste espaço, pessoa dominar conhecimento suficiente nenhuma das quais é responsável pelas para lidar com todos os temas relacio- opiniões aqui emitidas. nados à governança da Internet. O GTGI listou mais de 40 desses temas e, apesar de algumas impressões em contrário, o II - Equívocos grupo não é constituido de especialistas em todos eles. Os membros trouxeram Agora, tentaremos responder a per- suas experiências específicas em cer- gunta: há necessidade de um ar- tos campos afins, bem como sua visão e conhecimento a partir de óticas distintas, ranjo ou órgão adicional? Dizemos para tentar montar um relatório útil – e idealmente imparcial – que corresponda que sim, precisamos de arranjos, ao mandato recebido da ONU conforme mas não precisamos de outro órgão o Plano de Ação aprovado pela CMSI em dezembro de 2003. ou de um novo fórum. Por quê? Este texto procura descrever os atuais Porque acreditamos que as organiza- processos de transição na governança da ções especializadas [da ONU] – UIT, Internet, discutindo algumas das abor- dagens submetidas à discussão pública, UNESCO e OMPI – consigam cobrir e analisa o relatório final do GTGI. Apre- senta também um breve histórico e infor- todas as questões que tratamos hoje. mações de referência sobre o atual siste- ma de governança global especificamente representante do governo sírio na consulta criado para a Internet (aqui mencionado aberta do gtgi
  10. 10. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 11 genebra, 14 de junho de 2005, trecho citado a Quando o MoU entre o Departamento de partir da transcrição. Comércio dos EUA e a ICANN expirar, em setembro de 2006, não se sabe ao certo o que o governo daquele país vai fazer, mas O acalorado debate sobre a gover- o fato claro é que ele pode fazer qualquer nança da Internet traz visões ten- coisa quanto à governança da infra-es- denciosas ou mal embasadas acer- trutura lógica (o conjunto de funções ca das questões e processos, pois muitos de governança sob a alçada da ICANN). grupos de interesse se sentem desafiados De fato, um dos principais argumentos pela idéia de que o sistema existente tem para discutir a governança da Internet falhas ou é insuficiente11. Há os que ten- em âmbito mundial é estabelecer uma tam apresentar o GTGI como um grupo organização verdadeiramente global que totalmente controlado pela UIT. Isso não tenha autonomia com relação a qualquer é verdade, embora a UIT tenha tentado governo, inclusive o dos EUA – e esse muito influenciá-lo (como também fez a interesse é amplamente compartilhado ICANN e outras partes interessadas – um por países que vão muito além das Na- membro do Conselho da ICANN e alguns ções Unidas. outros membros do sistema ICANN tam- bém integram o GTGI). Conforme mencionado, a UIT tem um interesse muito forte em conseguir ao Os equívocos de alguns participantes do menos um quinhão da governança. Paro- debate global vão desde acreditar que o diando Marx e Engels no Manifesto Co- tráfego de conteúdo passa pelo sistema munista: “Um espectro ronda o mundo de servidores-raiz até pensar que as fun- das telecomunicações – o espectro da ções de governança da Internet como um convergência.” Na verdade, convergência todo deveriam estar sob a alçada da UIT. significa basicamente a migração de toda A ICANN também costuma ser apresen- a camada de informação (conteúdo) dos tada como uma organização global, o que é serviços de telecomunicações e teledi- verdade apenas numa pequena parte e, em fusão para a Internet – o que a UIT gosta termos legais, não o é de forma alguma. A de vender como NGN (sigla em inglês ICANN está sujeita às leis federais dos Es- para Rede de Nova Geração). tados Unidos e às leis do estado da Califór- nia, e o seu poder de governança da Internet Trata-se de uma das maiores preocupa- está limitado por vários contratos e por um ções da UIT (por ser uma preocupação das Memorando de Entendimento (ou MoU, na grandes empresas de telecomunicações sigla em inglês) envolvendo o governo dos e teledifusão), de modo que ela vai lutar EUA, a ICANN e a principal operadora do por um lugar ao sol à medida que a con- sistema global de nomes de domínio, uma vergência inevitavelmente avança. empresa privada chamada Verisign. A estrutura de poder da UIT hoje inclui 11- Como exemplo de visão surpreendentemente errônea (por ter sido escrita por um conhecido e experiente empresário de serviços Internet bastante envolvido com a ICANN), ver Elliot Noss, “A battle for the soul of the Internet“, ZDNet News, 3 de junho de 2005 (http://news.zdnet.com/2100-9588_22-5730589.html). Vários dos equívocos aqui descritos se encontram nesse texto.
  11. 11. 12 governança da internet - contexto, impasses e caminhos mais de 180 governos e cerca de 650 em- dade da participação no sistema ICANN. É presas de telecomunicações e organiza- verdade que o sistema ONU não se carac- ções associadas – não se pode conceber teriza por transparência e processos plu- que elas ficarão simplesmente aguardan- ralistas, sendo o GTGI uma exceção que se do os acontecimentos. Entretanto, como espera que se repita em outros contextos já foi claramente demonstrado pelos re- dentro da própria ONU. sultados de seu trabalho, é errado apre- sentar o GTGI como um fantoche da UIT. Entretanto os processos ditos “de baixo para cima” na ICANN vêm de uma base Há quem acredite que a presença de bastante estreita e a indicação de cargos membros de governos “não democráti- é manipulada nos procedimentos de no- cos” nos processos do GTGI e da CMSI meação, já que os membros do Comitê represente uma ameaça, pois eles po- de Nomeações se envolvem na busca e dem ter a oportunidade de liderar uma até mesmo recomendação de candida- estrutura global de governança caso ela tos. Mas o GTGI convergiu para a visão de esteja de alguma forma ligada à ONU. As que se faz necessário um novo tipo de or- preocupações giram em torno de cen- ganização global (que seria, no mínimo, sura, impostos e uma maior regulação um fórum global), que estaria acima do por parte dos governos. A bem da ver- atual sistema ICANN baseado nos EUA dade, praticamente todos os governos do (abarcando vários outros componentes mundo desenvolvido têm comparecido de governança, além de coordenar a in- às discussões, exercendo pelo menos fra-estrutura lógica) e que seria muito tanta influência quanto os países do Sul mais transparente e representativo do ou regimes autoritários. que qualquer outra agência do sistema ONU atual. Será que a ICANN manteria fora do pro- cesso de tomada de decisões os países Em geral, a oposição mais forte a uma considerados pelos EUA como não reformulação da governança que possa democráticos? Não deveria ser assim. A afetar a operação da infra-estrutura lógi- Internet deve ser aberta a todos, incluindo ca vem de poderosos interesses envolvi- os processos de tomada de decisões que a dos no mercado mundial de nomes de mantêm evoluindo. Cuba é participante domínio e das oportunidades de negócios do Registro Regional de Números IP para daí derivadas. De fato, a publicação online América Latina e Caribe (LACNIC), por investors.com é uma das poucas que re- exemplo, em pé de igualdade com outros agiram com agressividade ao relatório do países, e os latino-americanos e cari- GTGI e a qualquer possibilidade de en- benhos se orgulham dessa lição de aber- volvimento da ONU (ou de qualquer outra tura – numa região onde os EUA excluem organização global) na governança da In- ou procuram excluir Cuba de quase todas ternet, com base no “sucesso de mercado” as outras organizações regionais. de que desfrutaria o atual modelo.12 Os argumentos a favor de “não mexer em O fato é que o processo original de gover- nada” costumam citar o nível e a quali- nança da Internet, que levou à criação da
  12. 12. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 13 ICANN, resultou na transformação em cializam domínios. Este é outro as- mercadoria de um bem que deveria ser de pecto de suas operações que prejudica domínio público13, o conjunto de nomes sua autonomia, conforme explicita- de domínio globais (conhecidos pela si- mente reconhecido pelos seus princi- gla em inglês gTLDs). Esta abordagem foi pais financiadores (as distribuidoras infelizmente seguida por vários países franqueadas de nomes de domínio, com relação aos seus nomes de domínio ou “registrars”, que pagam uma taxa de primeiro nível de código de país (os à ICANN por domínio comercializado ccTLDs, que caracterizam ou deveriam através das franquias corresponden- representar a identidade de um país na tes, as “registries”) – em pronuncia- Internet). Às vezes, um ccTLD está nas mentos feitos na reunião da ICANN mãos de uma empresa particular fora do em Luxemburgo, em julho de 200515. país ao qual ele pertence (como é o caso do “.tv”, de Tuvalu, do “.st”, de São Tomé e Príncipe, e vários outros). Este mercado criado artifcialmente pelo III - O processo do governo dos EUA cresceu tanto que hoje GTGI: uma análise a ICANN é refém do mesmo, ou pouco À medida que a Internet vai se tor- mais que uma agenciadora do mercado de nomes de domínio, emaranhada em suas nando cada vez mais importante controvérsias e seus processos decisórios (como as dúvidas suscitadas no recente para as pessoas do mundo inteiro, processo de redelegação do gTLD “.net”). Nas palavras de Karl Auerbach, ex-mem- vem surgindo uma pergunta crítica: bro do Conselho da ICANN eleito pelos como pode a voz de uma comunidade usuários da América do Norte: “A ICANN realmente nada mais faz do que regular de interessados em constante cresci- as práticas de negócios da indústria de nomes de domínio14.” mento ser apropriadamente incluída A ICANN é também dependente desse nos novos mecanismos para a coor- mercado, ao cobrir a quase totalidade denação ou “governança” de funções de seu orçamento anual com as con- tribuições das empresas que comer- técnicas fundamentais da Internet? 12- O artigo começa com a seguinte afirmativa: “Uma burocracia notoriamente ineficiente e corrupta quer regular a indústria que mais rapidamente cresce no mundo. Alerta para as empresas da Internet: comecem a se preocupar.” “Hands Off the Net”, investors.com, 18 de julho de 2005. 13- “Público”, neste texto (“commons”, no original em inglês), é usado segundo os conceitos desenvolvidos por David Bollier em Roubo Silencioso – O Saque Privado de Nossa Riqueza Comum, New York, Routledge, 2003, referindo-se a bens comuns para o benefício de todos que deveriam ser mantidos fora do alcance do cerco de empresas privadas. 14- Em resposta a artigo na revista online ZDNet em http://www.zdnet.co.uk/talkback ?PROCESS=show&ID=2005034 5&AT=39232718-39020369t-10000023c 15- Ver transcrição do fórum público para a Reunião da ICANN em Luxemburgo, em julho de 2005 (http://www.icann.org).
  13. 13. 14 governança da internet - contexto, impasses e caminhos A pergunta é feita hoje num desses O segundo tema trata da governança global da Internet – como criar, melhorar órgãos de coordenação, a Corpora- ou adaptar mecanismos globais para lidar ção Internet para Nomes e Números com os temas centrais oriundos da pre- sença cada vez mais decisiva da Internet (ICANN), que se incumbe de geren- na economia, na sociedade, na política e ciar os aspectos do sistema de nomes na cultura de todos os países. Questões como critérios de distribuição de nomes na Internet e outras funções técnicas de domínio e endereços IP, divisão de custos de conexão de dados entre países, críticas. direito de acesso à infra-estrutura (aces- relatório do nais, agosto de 200116 . so universal) e à informação, liberdade de expressão, garantias de privacidade, segurança e uso adequado ou legal etc. Contexto Em consequência, a ONU criou um Grupo A primeira fase da CMSI, que de Trabalho sobre a Governança da In- se encerrou com a Cúpula de ternet (GTGI), composto de 40 membros Genebra, em dezembro de 2003, de diversos países e grupos de interesse deixou dois temas em aberto para serem (governos, empresas, mundo acadêmico, mais aprofundados. O primeiro deles sociedade civil organizada). O GTGI di- trata de formas de financiar a alavan- vulgou seu relatório no dia 15 de julho de cagem das Tecnologias de Informação 2005. Ambos os relatórios servem de in- e Comunicação (TICs) para o desen- sumo e como referência para os debates volvimento, especialmente nos países no processo de preparação para a segunda menos desenvolvidos. Isso envolve, em reunião da CMSI, em Túnis, em novem- todos eles, financiamento das estraté- bro de 2005. gias de inclusão digital e, nos países em desenvolvimento, alavancagem da in- Algumas iniciativas de análise e formu- fra-estrutura, desenvolvimento de ca- lação de propostas sobre a governança da pacidades e sustentabilidade, além da Internet já existiam quando se decidiu própria inclusão digital. A Força-Tarefa criar o GTGI. Conforme será descrito sobre Mecanismos de Financiamento mais adiante, o Caucus da Sociedade Civil (FTMF), especialmente criada pelo de Governança já havia encaminhado uma Secretariado Geral das Nações Unidas proposta de criação de um grupo de tra- para rever alternativas de financiamen- balho (ou um conjunto de forças-tarefas to, divulgou esse relatório17 em janeiro com temas específicos) muito antes, du- de 2005. rante a PrepCom II da CMSI em fevereiro 16-Relatório NGO and Academic ICANN Study (NAIS) da ICANN, “Legitimacy, and the Public Voice: Making Global Participation and Representation Work”, Sumário Executivo, agosto de 2001, p.1 (http://www.naisproject.org). 17-Disponível em http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1372|1376|1425|1377.
  14. 14. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 15 discussão geral e nas proposições sobre governança das TICs no relatório Louder Voices entregue à DOT Force em junho de 200219. Finalmente, uma contribuição relevante para o debate também foi feita pelo Fórum Global da Força-Tarefa de TICs da ONU sobre Governança da Inter- net, em março de 200420. As Resoluções da CMSI e o GTGI A de 2003. Esse Caucus funciona como um quilo que hoje se chama “gover- grupo de trabalho sobre governança das nança da Internet” remonta a TICs (incluindo a governança da Inter- tempos anteriores ao mandato net) desde, pelo menos, março de 2003. da entidade criada em 1998 para coorde- nar a infra-estrutura lógica global da rede. O Caucus foi precedido de um outro gru- A ICANN levou algum tempo para re- po de trabalho sobre governança, orga- conhecer que o escopo da governança da nizado em 2001, com o apoio da Funda- Internet precisava ser estendido, incorpo- ção Markle e do registro de ccTLD da rando questões mais amplas de importân- Alemanha, DENIC – o NGO and Academic cia crucial para o futuro da Internet. ICANN Study (NAIS) –, que se concen- trou na formulação de uma proposta para De fato, a ICANN e a Sociedade Internet fazer da ICANN uma organização mais (Internet Society, ISOC), que se relacio- global, democrática e pluralista. nam estreitamente, resistiram ao uso do conceito de governança até bem pouco Um grupo de pesquisadores universi- tempo atrás, preferindo enfatizar a idéia tários, liderado pelos professores Milton de “coordenação” entre diferentes en- Mueller e Hans Klein, montou o Projeto tidades da iniciativa privada. Um folheto de Governança da Internet, que vem apre- da ISOC distribuído durante a CMSI em sentando análises críticas da governança Genebra, em dezembro de 2003, trazia da Internet desde pelo menos 200218. o título: “Desenvolvendo o Potencial da Além disso, encontram-se componentes Internet através de Coordenação, não de da governança da Internet contidos na Governança”21. 18- http://www.internetgovernance.org. 19-Don MacLean et al., “Louder Voices: Strengthening Developing Country Participation in International ICT Decision-Making”, Organização da Comunidade das Nações para as Telecomunicações e Instituto Panos, junho de 2002. 20-Don MacLean (ed.), “Internet Governance: a Grand Collaboration”, Força Tarefa de TICs da ONU, Nova York, setembro de 2004 (http://www.unicttf.org). 21- O boletim da ISOC está disponível em http://www.isoc.org/news/7.shtml.
  15. 15. 16 governança da internet - contexto, impasses e caminhos 2. Identificar as questões relativas Entretanto o consenso alcançado durante a CMSI em Genebra foi que a “coordena- a políticas públicas pertinentes à ção” ou governança da Internet deveria ter um caráter mais abrangente. O Plano governança da Internet; de Ação da CMSI ligado à Declaração 3. Desenvolver uma compreensão de Princípios estabelece quatro objeti- vos principais para o grupo de trabalho. comum dos papéis e responsabi- Como parte do “ambiente habilitador”, o Plano declara: lidades dos governos, das orga- Solicitamos ao secretário geral das nizações intergovernamentais e Nações Unidas a formação de um internacionais que existem e outros grupo de trabalho sobre governança fóruns, bem como da iniciativa da Internet, num processo aberto e in- privada e da sociedade civil tanto clusivo que assegure um mecanismo dos países em desenvolvimento para a participação plena e ativa de quanto dos desenvolvidos; governos, da iniciativa privada e da 4. Preparar um relatório sobre os sociedade civil tanto dos países em de- resultados dessa atividade, a ser senvolvimento quanto dos desenvolvi- apresentado para consideração e dos, envolvendo organizações e fóruns providências cabíveis para a se- intergovernamentais e internacionais gunda fase da CMSI, em Túnis, pertinentes, para investigar e fazer em 200522. propostas de ação sobre a governança da Internet, conforme julguem ade- Formação do GTGI O quado, até o ano de 2005. Entre outras GTGI foi constituido em outubro de 2004 pelo Secretário Geral coisas, o grupo deve: da ONU. Os membros foram es- 1. Desenvolver uma definição fun- colhidos a partir de uma lista de nomes compilada por governos, entidades civis, cional de governança da Internet; iniciativa privada e agências internacio- 22-Plano de Ação da CMSI, ref WSIS-03/GENEVA/DOC/0005, http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi. asp?lang=en&id=1161|1160.
  16. 16. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 17 nais e multilaterais, ficando a cargo da como observadores de organizações mul- ONU a decisão final sobre quem deveria tilaterais (particularmente a UIT). participar. A reunião foi aberta com uma palestra O grupo é presidido por Nitin Desai, sub- objetiva do secretário geral da UIT, Yo- secretário geral da ONU para Assuntos shio Utsumi. Para resumir sua fala, o en- Sociais e Econômicos e assessor especial foque do trabalho do grupo deveria ser a do secretário geral para a CMSI. O coor- gestão dos nomes, endereços e protocolos denador executivo é Markus Kummer, – o resto, segundo Utsumi, era ilusório. cujo papel é “gerir o processo de produção Noutras palavras, o grupo deveria se con- do grupo”. centrar na discussão de propostas para a gestão mundial da infra-estrutura lógica Desai buscou caracterizar o GTGI como da Internet. um grupo de “especialistas”, não de repre- sentantes de governos ou de quaisquer É importante levar em conta que a moti- outras partes interessadas. No entanto, vação para as propostas em favor da UIT essa dissociação é difícil, especialmente vem do fato que a “oligarquia” das teleco- para representantes governamentais. municações (as empresas tradicionais de Por outro lado, há pessoas escolhidas telecomunicações) sente tanto medo da por outros grupos de interesse (inicia- convergência digital (telefonia via Inter- tiva privada, entidades da sociedade civil, net, ou voz sobre IP, o rápido progresso mundo acadêmico) que estão em contato de alternativas de conexão através de rá- com seus pares e, sempre que possível, dio digital etc., todas as formas de teledi- tentarão expressar opiniões coincidentes fusão interativa de áudio e vídeo através com as destes (ou, pelo menos, não con- da Internet etc.) quanto a Associação da flitantes). Para estimular essa interação, o Indústria Fonográfica dos EUA (RIAA) e livre fluxo de informações entre os mem- a Associação Cinematográfica dos EUA bros do GTGI e seus grupos de interesse (MPAA) se desesperam ante o progresso foi fundamental. inexorável e rápido da troca de informa- ções através de redes do tipo peer-to-peer. O grupo foi razoavelmente equilibrado com relação a vários grupos de interesse A estratégia pró-UIT parece ser a de juntar não-governamentais, mas seriamente pelo menos duas das principais camadas desequilibrado em termos de gênero (so- de serviços da Internet (a infra-estrutura mente 10% eram mulheres). lógica incluindo a camada de transporte de dados, ou seja, conexão, endereçamento e transmissão de dados) sob o controle da Posição da UIT UIT. Endereçamento significa endereços IP, nomes de domínio (DNS) e protocolos O trabalho do GTGI começou em 23 para troca de dados – exatamente o con- de novembro de 2004. Ao todo, junto de responsabilidades para as quais compareceram 38 membros, bem a ICANN foi criada.
  17. 17. 18 governança da internet - contexto, impasses e caminhos Uma “definição fun- o GTGI teve que agrupá-las em um con- junto menor de componentes, levando cional” da Internet em conta as inevitáveis relações entre os mesmos. Em cima de consultas públicas e A pós intenso debate, que levou discussões internas, escolheu-se um con- grande parte do tempo de duas junto de 25 componentes que foram agru- sessões presenciais, em busca de pados em 12 temas centrais (considerados uma definição que pudesse servir como como “assuntos claramente relativos à fundamento conceitual para a formação governança da Internet e que necessita- de um mecanismo de governança global e vam de ação imediata e urgente”)23 como fosse “adequada, generalizável, descritiva, base para configurar quatro conjuntos concisa e orientada a processos,” foi esta- temáticos. Esses temas centrais (com os belecida a seguinte “definição funcional”: problemas principais identificados entre parênteses) são: “A governança da Internet é o desenvolvi- mento e aplicação, por governos, iniciativa 1. Supervisão unilateral do arquivo privada e sociedade civil, em seus respec- de zona raiz (controle unilateral exer- tivos papéis, de princípios, normas, re- cido pelo governo dos EUA, falta de gras, procedimentos de tomada de decisão transparência) – inclui as questões e programas compartilhados que dêem diretamente relacionadas com a gover- forma à evolução e ao uso da Internet.” nança da infra-estrutura lógica. O esforço, na verdade, foi elaborar uma 2. Custos de interconexão (distri- definição razoavelmente “utilizável” que buição desigual do custeio das conexões fosse genérica o suficiente para ser con- de dados entre países) – refere-se a senso no grupo e contivesse, ao mesmo compartilhamento injusto de custos tempo, uma referência aos procedi- de enlaces Internet entre países mais e mentos e atividades cruciais comuns a menos desenvolvidos. qualquer sistema de governança pública e democrática. E também serviu como a 3. Cibercrime e cibersegurança (dife- base sobre a qual o GTGI construiu sua renças entre as leis de cada país; falta de análise ampla. capacidade no sistema judicial; baixo nível de cooperação internacional). Metodologia 4. Spam (não há uma abordagem co- ordenada; não há um procedimento funcional ou um organismo global). D iante de uma lista de temas que praticamente abrangia todo o de- 5. Desenvolvimento e construção bate da CMSI, por razões práticas de capacidade (baixa prioridade para 23- Documento para discussão interna do GTGI, 17 de junho de 2005.
  18. 18. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 19 investimentos; pouco conteúdo local e gerenciamento de recursos críti- e multilíngüe; falta de treinamento; cos da Internet: inclui todas as fun- capacidade institucional nacional in- ções básicas executadas pelo sistema suficiente). ICANN (administração do DNS e dos endereços IP, administração do 6. Participação na formulação global sistema de servidor-raiz), bem como de políticas (falta de participação dos padrões técnicos, peering e conexão países em desenvolvimento e da socie- entre redes, infra-estrutura de tele- dade civil). comunicações, incluindo tecnologias inovadoras e convergentes, e multi- 7. Alocação de nomes de domínio lingualização. As questões do conjun- (falta de critérios e de procedimen- to 1 são vistas pelo GTGI em boa parte tos bem definidos para novos gTLDs como “assuntos de relevância direta e sTLD; critérios pouco transparentes para a governança da Internet sob a para criação/delegação/redelegação de responsabilidade de organizações já nomes de domínio globais). existentes com responsabilidade por tais assuntos.” Em outras palavras, 8. Endereçamento IP (lenta transição boa parte destes componentes está para IPv6; distribuição de endereços contemplada no sistema ICANN. IP historicamente desigual). Conjunto 2 – Uso da Internet: inclui 9. Direitos de propriedade intelec- spam, segurança da rede e cibercrime. tual (falta de processos participativos e Embora enxergue esses componen- abertos; visões antagônicas quanto aos tes como “diretamente relacionados propósitos dos chamados “direitos de à governança da Internet,” o GTGI propriedade intelectual”; importância sugere que “a natureza da cooperação crucial da liberdade de conhecimento global que se faz necessária não está e software livre). bem definida.” 10. Liberdade de expressão (censura). Conjunto 3 – Questões cujo impacto vai muito além da Internet: incluem 11. Proteção de dados pessoais (di- componentes como patentes, direi- reito à privacidade). tos autorais e marcas registradas (os chamados “direitos de propriedade 12. Proteção ao consumidor (falta de intelectual”), bem como o comércio padrões globais). internacional. Para estas questões, o GTGI considera já existirem orga- Os quatro conjuntos temáticos, aos quais nizações de governança e “começou a o relatório se referiu como “áreas funda- examinar até que ponto esses assun- mentais de políticas públicas”, são: tos estão sendo tratados em coerência com a Declaração de Princípios [da Conjunto 1 – Infra-estrutura lógica CMSI].”
  19. 19. 20 governança da internet - contexto, impasses e caminhos Conjunto 4 – Aspectos de desenvolvi- em qualquer fórum não basta assegurar mento da governança da Internet: in- ampla participação nos processos de cluem uma longa lista de componentes tomada de decisões. Por outro lado, as relacionados ao desenvolvimento huma- funções das políticas públicas perten- no, com enfoque nos países em desen- cem ao âmbito de tomada de decisões volvimento, a maioria dos quais inter- dos governos. relacionados e para os quais, em geral, não existem mecanismos de governança, Quanto aos possíveis mecanismos para tais como: inclusão e dimensões sociais; a governança global da Internet, o grupo acesso universal a baixo custo; acessibili- resolveu separar, com propósitos analíti- dade de conteúdo (direito à informação), cos, o que chamou de “função fórum” diversidade cultural e lingüística, educa- (um espaço global onde todas as partes ção, capacitação humana, software livre interessadas poderiam discutir qualquer de código-fonte aberto, custos de acesso questão relativa à Internet com vistas a nos pontos limítrofes da rede, desenvolvi- assessorar a formulação de políticas, mento de infra-estrutura nacional e assim fazer recomendações ou propiciar uma por diante. O relatório se refere explici- compreensão comum para providências tamente apenas à geração de capacidades conjuntas), de uma “função supervisão” neste conjunto. – uma categoria muito mais complexa. Assim, o grupo organizou a coleção de De fato, supervisão (“oversight”) é o cerne temas que lhe foram trazidos a partir da governança global e inevitavelmente do entendimento de que há uma certa engloba a atual estrutura de governança sobreposição entre os conjuntos, já que em torno do sistema ICANN – e tem sido, diversas questões de um precisam ser portanto, o mais difícil de tratar em ter- analisadas conforme seu relacionamento mos políticos. Uma supervisão requer a com tópicos de outros (como seria, para definição de uma política pública global citar um exemplo óbvio, o acesso uni- (baseada em algum tipo de convenção in- versal e a preços módicos, por um lado, e ternacional), bem como a implantação de custos de largura de banda entre países, uma forma de coordenação institucional por outro). nos níveis global, regional e nacional. O consenso que foi apresentado no relatório Além disso, seguindo o consenso de que final diz: qualquer governança global deveria ser pluralista, o grupo incluiu uma tenta- “O GTGI reconheceu que qualquer tiva de desenvolver “uma compreensão forma organizacional para a função de comum dos papéis e responsabilidades governança/supervisão deveria acatar respectivos de todas as partes interessa- os seguintes princípios: das tanto nos países desenvolvidos como naqueles em desenvolvimento”. As razões • nenhum governo deverá ter um pa- são que, por um lado, para estabelecer a pel de destaque na governança inter- presença de todas as partes interessadas nacional da Internet;
  20. 20. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 21 para lidar com todas as questões relativas • a forma organizacional para a fun- à governança. Segundo, nenhuma agência ção de governança será multilateral, da ONU (ou mesmo a própria ONU como transparente e democrática, com o um todo) pode ser caracterizada pela total envolvimento dos governos, da transparência, pelo pluralismo e pela de- iniciativa privada, da sociedade civil mocracia na tomada de decisões – crité- e de organizações internacionais; rios fundamentais, segundo o GTGI, para um mecanismo de governança global. • a forma organizacional para a fun- ção de governança envolverá todas Embora não tenha sido uma parte explíci- as partes interessadas e as orga- ta do seu mandato, o GTGI acabou formu- nizações intergovernamentais e in- lando quatro modelos estruturais para a ternacionais pertinentes dentro de governança global a serem usados como seus respectivos papéis.24” referência ou exemplos nas discussões subseqüentes do processo preparatório A lgumas propostas para um me- para a CMSI de Túnis. Fez-se um esforço canismo global têm sugerido a para incluir nos modelos algumas formas criação de um fórum global sepa- de relacionamento com o sistema ONU, rado de uma estrutura de supervisão, en- que são discutidos a seguir, juntamente quanto outras consideram viável e muito com outras propostas recentes. mais simples (pelo menos por razões de estrutura e eficácia) ter os componentes de supervisão como parte de um fórum IV - Modelos de global – de forma que supervisão, nor- matização, assessoria, resolução de dis- governança da putas e várias outras funções estariam Internet: uma análise dentro de um único marco institucional A global por consenso mundial através de lém dos modelos para governança uma convenção internacional. A proposta global apresentados no relatório brasileira é um exemplo desta visão. do GTGI, há várias outras pro- postas elaboradas durante o período de Também houve vigorosa discussão em tor- atuação do mesmo, por membros do gru- no do relacionamento com organizações po ou outros, que merecem uma revisão intergovernamentais existentes. Há diver- e comparação com os modelos sugeridos sos argumentos pertinentes contra con- pelo GTGI. siderar que uma das agências já existentes da ONU (como a UIT), ou mesmo uma nova Um importante preâmbulo: até o mo- similar às outras 16 existentes, assuma a mento, não existe uma proposta detalhada governança da Internet. Primeiro, não cobrindo todos os componentes de uma existe uma sequer que esteja qualificada governança global da Internet, ou mesmo 24- Relatório Final do GTGI, parágrafo 48.
  21. 21. 22 governança da internet - contexto, impasses e caminhos uma formulação detalhada dos aspectos mente curto para um grupo voluntário dar centrais que sirva de base para a imple- conta de uma tarefa tão complexa, mas mentação concreta. O relatório do GTGI também, em parte, a certas pressões para não é exceção. Os quatro “modelos” apre- propiciar um equilíbrio restritivo às de- sentados no relatório são muito genéri- mandas que a sociedade civil faz para par- cos, incompletos em muitos aspectos; a ticipar plenamente em todos os aspectos bem da verdade, não existe nada além de de um sistema de governança global no uma “itemização” de certos aspectos da futuro. governança que seriam enfatizados em cada uma das quatro opções. Em várias A ONU não tem tradição de participação instâncias, eles poderiam confundir ain- ampla em seus processos decisórios, e da mais, em lugar de esclarecer questões para se admitir no relatório do GTGI que o cruciais. Por exemplo, qual é exatamente pluralismo, a democracia e a transparên- o significado de um “Conselho Global cia são pré-condições essenciais para uma [de Governança] da Internet ancorado nova organização ou sistema global foi na ONU”, conforme sugeriu o Modelo 1, preciso enfrentar a resistência de alguns ou uma “ICANN internacionalizada co- dos países membros. Assim, os modelos nectada à ONU”, conforme proposto no (excetuando-se o Modelo 2, que assume, Modelo 3? de uma forma questionável, que o atual sistema ICANN já apresenta uma partici- Entretanto, todos os modelos do GTGI pação pluralista) acabam oferecendo esse têm algo em comum de relevância para equilíbrio aparentemente contraditório todos que buscam uma forma pluralista entre as expressões genéricas de com- de governança global: organizações da prometimento com o pluralismo, por um sociedade civil, a iniciativa privada e lado, e a expectativa de que a supervisão a comunidade acadêmica ficam todos global acabe de alguma forma nas mãos relegados, na melhor das hipóteses, a de um organismo relacionado à ONU (ou um papel de observador. Isso é curioso a esta subordinado) sob o controle dos pois, em outras passagens, o relatório governos, por outro lado. defende formas de assessoria global, O coordenação e supervisão envolvendo utro aspecto importante dos várias partes interessadas. modelos propostos é o seu en- foque sobre mudanças no atual Na verdade, existe um aspecto do pro- sistema de governança da infra-estrutura cesso do GTGI que precisa ser levado em lógica. É como se o GTGI decidisse que, conta para que se entenda esse paradoxo antes de qualquer coisa, é preciso que se – a decisão de inserir exemplos específi- faça algo com relação ao sistema ICANN cos de modelos de governança foi tomada (mesmo que quase nada exceto a criação pouco antes da rodada final das reuniões de um fórum global de aconselhamento, presenciais, e não houve oportunidade conforme propõe o Modelo 2), e se hou- para um adequado refino dos conceitos. vesse algo a requerer detalhamento, certa- Isso se deve, em parte, ao tempo relativa- mente não seria liberdade de informação,
  22. 22. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 23 acertos de custos para enlaces de dados entre países, cibersegurança, privacidade e assim por diante. O que realmente pa- rece importar é a coordenação global do sistema de nomes e números. Se há algum detalhamento nos modelos, ele se dedica primordialmente às disputas em torno de quem irá coordenar a infra-estrutura lógica. Uma tabela simples é apresentada abaixo para tentar resumir algumas das carac- terísticas dos modelos. O(a) leitor(a) deve consultar a descrição de cada modelo no relatório do GTGI. Resumo dos quatro modelos do GTGI modelo papel de papel de estrutura de papel papel papel supervisão assessoria supervisão da icann da onu da sc/ip Conselho Intergoverna- 1 Global da Nenhum mental Subordinado “Ancorado a” Assessoria Internet (CGI) Fórum 2 Nenhum Pluralista Privada Não muda Nenhum Assessoria Conselho Internacional Nenhum Intergoverna- Subordinado Não especifi- Assessoria 3 da Internet mental cado (CII) Conselho Fórum Global Global de para a Gover- 4 Políticas para nança da Intergoverna- Subordinado “Ligado a” Assessoria a Internet Internet mental (CGPI) (FGGI) Na tabela acima, a coluna dois lista os varia conforme cada modelo. A coluna novos organismos globais de supervisão seis descreve como o organismo de super- a serem criados. A coluna três inclui os visão se relaciona com a ONU (o relatório fóruns globais propostos. A coluna quatro não apresenta definição para os termos se refere à natureza da estrutura de su- “ancorado a” e “ligado a”). A coluna sete pervisão. A coluna cinco descreve como mostra o papel previsto nos organismos a ICANN se relaciona com o organismo de supervisão para a sociedade civil (SC) de supervisão – o tipo de “subordinação” e a iniciativa privada (IP).
  23. 23. 24 governança da internet - contexto, impasses e caminhos C om relação às formulações fei- ração de políticas que possam ser im- tas durante o processo do GTGI, pactadas pela Internet”. Vittorio Bertola apresentou a pro- A posta mais detalhada para um mecanis- proposta de Bertola, em alguns mo de fórum global pluralista, aberto e aspectos, tem como referên- transparente – que ele chama de Grupo cia a estrutura operacional e de de Direcionamento/Coordenação da In- representação pluralista do GTGI. O GDI ternet (GDI, ou ISG na sigla em inglês)25 de Bertola teria cerca de 3O membros – que seria “baseado primordialmente igualmente distribuídos entre governos, no ‘poder brando’,” ou seja, teria legitimi- sociedade civil e iniciativa privada. Esses dade reconhecida (“authoritative”) em membros serviriam como indivíduos, lugar de autoridade (“authority”). O funcionando como pares, e escolheriam fórum não teria funções formais de su- os integrantes da diretoria executiva, in- pervisão mas legitimidade suficiente para clusive o presidente, entre suas próprias ser aceito como referência de fato para as fileiras. O GDI aprovaria suas próprias políticas globais de governança da Inter- regras internas de funcionamento e os net. Seu mandato seria referenciado pelos membros iniciais seriam escolhidos de critérios e princípios da CMSI, bem como forma bastante semelhante ao GTGI, pelas Metas de Desenvolvimento para o pelo secretário geral da ONU, após roda- Milênio (MDM) da ONU, e, entre outras, das de consultas públicas abertas a todas incluiria as seguintes funções: as representações interessadas. Orga- nizações relacionadas com a governança — identificar questões relativas à In- da Internet indicariam observadores ternet que requeiram governança para participar das discussões do grupo, global, verificando a existência de es- tanto online quanto em reuniões presen- truturas de governança para lidar com ciais, que também funcionariam como tais questões ou propondo novas; elementos de conexão entre o GDI e suas — servir como organismo de resolução instituições. de controvérsias relativas a instituições, processos e políticas de governança Assim, Bertola está contribuindo para da Internet; uma possível implementação do fórum — estabelecer mecanismos para moni- global no Modelo 2 do GTGI. torar processos de elaboração de políticas; Wolfgang Kleinwächter encaminha uma — promover mecanismos para a par- proposta que separa a governança ticipação pública organizada em todas global da Internet em duas instâncias: as discussões e todos os processos de- uma de supervisão, que seria um me- cisórios; canismo com vários participantes em — fornecer “conhecimento espe- diversas camadas, chamada Multilayer cializado em Internet para outras Multiplayer Mechanism (M3), e uma instituições de governança que pos- que seria uma camada fórum chamada sam necessitar de apoio para a elabo- de Communication, Coordination and
  24. 24. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 25 Cooperation (C3)26 , onde cada compo- — Cooperation” (ou “cooperação”) nente teria o seguinte significado: significa que, se a coordenação indicar que está havendo uma sobreposição — “Multilayer” (ou “múltiplas cama- de atividades dos diferentes membros das”) significa fazer uma diferen- do mecanismo ou que algumas delas ciação entre as camadas e encontrar estão em conflito, deverão ser assi- modelos de governança adequados nados memorandos de entendimento para cada uma delas; formais (MoUs) entre os membros do — “Multiplayer” (ou “diversos partici- mecanismo que estejam sendo afeta- pantes”) significa identificar para cada dos e/ou se mostrem preocupados. camada os principais participantes A (governamentais e não governamen- mbas as instâncias atuariam nos tais) que precisam estar envolvidos dois níveis de coordenação/su- para haver soluções eficazes e funcio- pervisão que Kleinwächter cha- nais; ma de Nível Básico de Governança da — “Mechanism” (ou“mecanismo”) sig- Internet (a infra-estrutura lógica hoje nifica a não existência de uma organiza- no âmbito da ICANN) e Nível Aprimo- ção central hierárquica mas sim uma rado de Governança da Internet (todas as rede de diferentes instituições gover- questões relativas às camadas superiores namentais e não governamentais. ou de conteúdo da Internet, tais como, — “Communication” (ou “comunica- conforme diz Kleinwächter, “e-comér- ção”) significa que cada membro do cio, e-conteúdo, e-governo, cibercrime, mecanismo deve estabelecer canais spam, direitos de propriedade intelectual, permanentes de comunicação com privacidade” e assim por diante). os demais, de forma que todos sejam informados do que está acontecendo A proposta de Kleinwächter aborda o dentro de cada uma das outras orga- Modelo 4, exceto pelo aspecto do en- nizações; volvimento das várias partes não gover- — “Coordination” (ou“coordenação”) namentais interessadas, que em todos os significa que, se uma comunicação modelos do GTGI ficam relegadas a uma indicar que dois membros do me- condição de assessoramento. canismo, ou mais, estão fazendo coi- sas semelhantes (com prioridades Uma proposta apresentada pelo Projeto diferentes), eles devem se consultar de Governança da Internet (PGI) enfoca e, quando necessário, coordenar suas mudanças de governança na infra-estru- atividades. Isso poderia ser feito, onde tura lógica27. São propostas as seguintes for necessário, através de “adidos”; iniciativas: 25- Vittorio Bertola, “Internet Steering-Coordination Group”, GTGI, abril de 2005. Disponível no repositório de propostas do Projeto de Governança da Internet (http://www.internetgovernance.org). 26- Wolfgang Kleinwächter, “Internet Co-Governance - Towards a Multilayer Multiplayer Mechanism of Consultation, Coordination and Cooperation (M3C3)”, GTGI, documento interno, setembro de 2004. 27- Hans Klein e Milton Mueller, “What to do About ICANN: A Proposal for Structural Reform”, Projeto de Governança da Internet, abril de 2005. Disponível no repositório de propostas do Projeto de Governança da Internet (http://www.internetgovernance.org).
  25. 25. 26 governança da internet - contexto, impasses e caminhos — Limites para o poder e supervisão ICANN a distribuição global dos números internacionalizada: um acordo in- de endereços IP e os nomes de domínio ternacional com força de lei definindo de primeiro nível. estreitamente os poderes da ICANN e substituindo a supervisão do governo Enquanto a primeira tem um sério dos EUA por uma supervisão interna- problema de prazo (as convenções glo- cionalizada possibilitaria a abolição bais levam muitos anos para serem for- do Comitê Governamental de Asses- malizadas e ainda mais tempo para serem soria da ICANN (ou GAC, na sua sigla aceitas por uma quantidade significativa em inglês); de países), a segunda levanta o problema de deixar parte da administração dos — Democratização: reinstauração e componentes da infra-estrutura lógica fortalecimento da filiação em um colé- a cargo de uma agência da ONU que já gio amplo (“At Large Membership”) existe e, por si, não é caracterizada pela – um colégio mundial de usuários in- transparência, pelo pluralismo ou por um dividuais da Internet – à ICANN, es- processo democrático de tomada de de- pecialmente uma volta à eleição dos cisões. A proposta compartilha parcial- membros da diretoria pelo colégio am- mente da idéia de internacionalização da plo (“At Large Board”) e a concessão ICANN formulada no Modelo 4. do direito a voto na Organização de Suporte a Nomes Genéricos (GNSO) Outra proposta, que faz parte de uma da ICANN para os representantes do análise excelente das implicações das colégio amplo (“At Large Representa- mudanças na atual governança da infra- tives”); estrutura lógica é encaminhada por Raul Echeberría28 e, em termos gerais, con- — Competição: partilha coordenada corda com o Modelo 2 do GTGI. de responsabilidades entre a ICANN e a UIT, de forma a permitir aos geren- Finalmente, a proposta de um único or- tes de ccTLD e usuários de endereços ganismo que inclua as funções tanto de IP uma opção alternativa de arranjos supervisão geral quanto de fórum numa de governança. estrutura pluralista, transparente e democrática foi apresentada pelo autor29. A s características diferenciadoras Como a proposta do PGI, ela requer uma desta proposta são: (1) a gover- internacionalização verdadeira do sistema nança global deve ser estabeleci- ICANN, mas propõe também uma reestru- da a partir de uma convenção interna- turação do atual guarda-chuva da ICANN, cional; (2) a UIT compartilharia com os desmembrando-o em três instâncias, registros regionais de Internet (RIRs) e a que passariam a ser organizações globais 28- Raul Echeberría, “Possible Changes to the Internet Governance Systems: Root Servers, IP Addresses and Domain Names” (Working Document), GTGI, maio de 2005. Disponível no repositório de propostas do Projeto de Governança da Internet (http://www.internetgovernance.org). 29- Carlos A. Afonso, “Scenario for a New Internet Governance”, versão 6, GTGI, maio de 2005. Disponível no repositório de propostas do Projeto de Governança da Internet (http://www.internetgovernance.org).
  26. 26. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 27 pluralistas, com autonomia garantida por proposta conjunta da sociedade civil. acordos de sede com os países em que es- Todas podem servir como estímulo ou tariam localizadas: referência para os debates preparatórios e a própria cúpula de Túnis. — uma ICANN global, com todas as suas atribuições atuais, exceto a ad- ministração dos ccTLDs e a distri- buição de números IP; V - Sociedade civil — uma organização global de apoio aos e governança nomes de domínio primário de códi- da Internet gos de países (ccNSO), encarregada da coordenação global da distribuição Nossa participação nesse processo dos ccTLDs; — uma nova Organização de Recursos da CMSI tem sido intensa, em ter- de Números IP (NRO), coordenando- mos tanto humanos quanto finan- se globalmente com os Registros Re- gionais de distribuição de números IP ceiros, e muita gente, claro, não tem (os RIRs). conseguido participar, especialmente O utras organizações (existentes ou dos países mais pobres. Apesar dessas a serem criadas ou adaptadas) cuidariam dos componentes adi- restrições, a sociedade civil tem pro- cionais de supervisão ou coordenação da governança da Internet, mas todas elas, duzido muitas contribuições para este inclusive as três mencionadas acima, encontro. Nós oferecemos recomenda- fariam parte de um fórum global, pluralis- ta, transparente e democrático de super- ções variadas e práticas. Já falamos visão, coordenação e assessoria chamado Conselho Internacional para Avaliação e de nossas sugestões com vocês, mas Coordenação da Internet (IICEC). Seria ficamos com a impressão de não ter- estabelecida uma convenção internacio- nal em paralelo com a construção desse mos sido ouvidos, ou mesmo escuta- organismo, que iria assumindo grada- tivamente mais atribuições conforme o dos. Nossa legitimidade não é como avanço dos acordos internacionais cor- a sua [governos] e não pretendemos respondentes, começando por um fórum global de coordenação bastante alinhado ser representativos [de toda a socie- com o que propõe Vittorio Bertola. dade civil]. Nossa legitimidade está Esta é uma listagem parcial das propos- arraigada em nosso conhecimento de tas – várias outras foram encaminhadas e estão sendo preparadas, inclusive uma causa, nossa experiência de campo e
  27. 27. 28 governança da internet - contexto, impasses e caminhos na defesa de uma visão que tem o in- mos de Internet. Ele foi concebido em 1983, quando não havia recursos téc- teresse público no seu cerne. Não nos nicos suficientes, tais como memória, parece que isso tenha sido reconhe- capacidade de processamento, software de roteamento avançado e largura de cido ou levado em conta até agora. banda, e quando as questões de segu- rança não haviam sido levadas em conta reunião sobre direitos humanos na sociedade de maneira adequada. Altamente vul- nerável a ataques, o atual sistema DNS da Informação, Paris, julho de 2003.30 precisa ser substituído por outro mais avançado e seguro (DNSSec) que, ainda que preso ao paradigma piramidal, deve A o contrário de muitas outras pro- ter sérias implicações sobre o direito de postas (que tentam se concentrar privacidade dos detentores de nomes em disputas quanto ao mercado de domínio, conforme observou Paul dos nomes de domínio e supervisão ou Vixie.31 administração da zona raiz), as formula- ções de organizações da sociedade civil Essa estrutura piramidal para a tradução buscam lidar com as questões de gover- de nomes em números, que contradiz os nança da Internet como um todo, que é a fundamentos conceituais da Internet – recomendação do Plano de Ação de Gene- uma rede das redes, afinal de contas –, é bra da CMSI. a base para a perpetuação de um negócio quase-monopolista que cria e distribui Algumas premissas importantes do atual nomes de domínio de primeiro nível, na sistema de governança devem estar em qual a ICANN é vítima, por um lado (ela ordem, sendo em geral relegadas pelas não só depende muito da renda oriun- organizações da sociedade civil no calor da dos registros de nomes de domínio das discussões. Como exemplo relativo para sobreviver como também consome à governança da infra-estrutura lógica, grande parte de sua energia na correta- o DNS hierárquico de hoje está velho – a gem desse negócio), e, por outro, um bem da verdade, bastante velho em ter- parceiro de negócios. 30- Caucus para os Direitos Humanos na Sociedade da Informação (HRIS), Declaração em nome da Plenária da Sociedade Civil, Discurso para a reunião intersessional da CMSI de 15 a 18 de julho de 2003, Paris, França, 18 de julho de 2003 (http://www.iris.sgdg.org/actions/smsi/hr-wsis/hris-cs-180703.html). 31- Paul Vixie, “Some Comments on Working Group on Internet Governance (WGIG)” 19 de julho de 2005 (http://fm.vix.com/internet/governance/wgig-report-july05.html). Vixie diz: “O relatório do GTGI destaca uma gafe da IETF, que foi a padronização de uma solução de DNS seguro completamente inviável para qualquer número dos ccTLDs por causa das leis nacionais de privacidade e outras considerações mais ou menos relacio- nadas com a soberania. Aparentemente, a IETF deveria designar protocolos de Internet para um público mais amplo do que “qualquer um que aparecesse na reunião”. Isso parece um absurdo, mas é verdade. Portanto, qualquer zona que implantar o DNSSEC conforme especificado abre mão de qualquer privacidade de nome de subdomínio que achasse ter porque o DNSSEC expõe toda a informação necessária para provar a não existência de nomes não existentes e essa informação destaca indiretamente todos os nomes existentes. Embora essa falta de privacidade para nomeação seja comercialmente desconfortável para alguns gTLDs, quando combinada com dados WHOIS, trata-se de uma violação de fato da lei para alguns ccTLDs. Será interessante ver como a CMSI propõe que a designação de protocolo da Internet saia da torre de marfim”.
  28. 28. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 29 É bem provável que esses procedimentos plo em cima da governança das TICs. Na venham a se basear num modelo de rede verdade, o conjunto de questões sugeridas no futuro, um sistema descentralizado no pela sociedade civil ao GTGI está prati- qual muitos sistemas que traduzem uma camente igual à lista geral de questões de combinação de letras (em qualquer idio- governança das TICs, indo desde a infra- ma e códigos de caracteres) em números estrutura da rede até liberdade de conhe- IP poderiam ser criados e mantidos au- cimento e software de fonte livre e aberta. tonomamente, sob a coordenação de al- gum fórum global onde seriam formados Não é surpresa alguma coexistirem visões padrões para a fusão apropriada dessas divergentes nas discussões de muitas redes. dessas questões. Por exemplo, o papel das organizações intergovernamentais, Essa hipótese deveria significar muito como deve se dar efetivamente o plu- mais liberdade para rotular domínios, ralismo nos processos de tomada de de- enquanto o tráfego vai continuar tran- cisões, formas de organizações globais, qüilo com a preservação do sistema de alcance dos mandatos dessas organiza- numeração IP. Mas negócios do tipo Veri- ções, até que ponto políticas específicas sign provavelmente iriam sucumbir e a de software livre devem ser impostas ou ICANN teria de se aprumar e se transfor- aparecer como parte de políticas gover- mar numa organização global de verdade. namentais, e assim por diante. Esta linha de raciocínio é apresentada Fazer um resumo adequado de toda a dis- neste preâmbulo como exemplo do que cussão sobre governança nos encontros se espera das organizações da sociedade da sociedade civil desde o início do pro- civil – de forma a pensarmos com ousadia cesso da CMSI é uma tarefa desanimado- para além das fronteiras restritivas dos ra. Esta análise tenta lidar com algumas paradigmas atuais em lugar de ficarmos das questões relevantes, tratadas como tal aprisionados dentro deles. Entretanto, pelo GTGI. no GTGI, os membros da sociedade civil tiveram de trabalhar num grupo pluralista com óticas bastante diversas, onde não era fácil atingir consenso e muito me- O caucus para a nos propostas capazes de interromper governança e o qualquer coisa. processo da CMSI A s organizações da sociedade civil Contexto interessadas na governança da Internet deram início a um pro- A incidência de organizações da cesso de discussões por ocasião da se- sociedade civil em torno das gunda reunião preparatória para a Fase 1 questões de governança da In- da CMSI, em fevereiro de 2003. Elas bus- ternet faz parte de seu trabalho mais am- caram centralizar seu debate através de
  29. 29. 30 governança da internet - contexto, impasses e caminhos uma lista de correspondência eletrônica e idéias que levam à formulação da longa formada por iniciativa de Y. J. Park em lista de questões a serem consideradas na março de 200332. governança da Internet – na verdade, na governança das TICs como um todo, pois Os termos de referência originais para o a lista abarcava praticamente todos os debate, conforme colocados na mensa- temas da própria CMSI. gem de abertura da lista, se concentravam nos seguintes tópicos principais: O caucus também tirou a idéia de um grupo de trabalho para diversos aspectos — uma abordagem pluralista para a da governança da Internet, apresentando governança (várias partes interessadas, comentários de observadores sobre o es- ou multistakeholder); boço do plano de ação durante a PrepCom — comunidades lingüísticas e nomes II.33 de domínios em várias línguas; — ICANN, estabilidade e segurança da Entretanto, durante o ano de 2003 o infra-estrutura lógica da Internet. caucus ficou tão preocupado que a UIT pudesse assumir facilmente as funções As metas iniciais foram enunciadas da atualmente executadas pela ICANN e en- seguinte forma: tregá-las ao controle intergovernamental (relegando o fato de que a ICANN como — ajudar a garantir que não apenas um todo está sob a supervisão de um úni- organizações, mas também indivíduos co governo desde a sua concepção) que participem do processo da CMSI; resolveu tirar da sua declaração oficial na — ajudar a formar comunidades Reunião Intersessional Preparatória de lingüísticas e deixá-las se conectar às Paris, em junho de 2003, a seguinte fra- partes relevantes em termos de recursos se: “...o atual gerenciamento de nomes e disponíveis num nível global; números e outros mecanismos relativos — monitorar de maneira crítica os con- à Internet deveria ser reexaminado com tratos, processos e atividades da ICANN. a plena participação de todas as partes interessadas, de forma a atender os in- Desde então, grande parte desse terreno teresses públicos e se compatibilizar com novo foi coberta num debate muito mais os padrões dos direitos humanos...” sofisticado. De fato, o debate dos en- contros (caucus) sobre governança tem Conforme era de se esperar, isso trouxe sido uma fonte primordial de conceitos à baila vigorosas discussões, e a visão 32- https://ssl.cpsr.org/mailman/listinfo/governance. 33-Adam Peake, mensagem para a lista de governance em 17 de abril de 2003 (https://ssl.cpsr.org/pipermail/ governance/2003-April/000007.html). Adam Peake cita a proposta de um caucus da sociedade civil: “Para ampliar a participação de todas as partes interessadas nos processos de formulação de políticas e tomadas de decisões de baixo para cima, poderiam ser compostas Forças Tarefas para tratar das questões técnicas e de políticas públicas (Servidor Raiz, Nomes de Domínio Multilíngües, Segurança na Internet, Ipv6, ENUM, Disputas entre Nomes de Domínio etc.). Essas Forças Tarefas para a Governança da Internet deveriam promover a conscientização, disseminar o conhecimento e produzir relatórios que ajudassem às partes interessadas a conseguir uma melhor compreensão das questões e a cooperar com os organismos pertinentes como ICANN, IETF, RIRs, ccTLDs e outros.”
  30. 30. cap 1 - governança da internet: uma análise no contexto do processo da cmsi 31 oposta foi claramente veiculada por lingüística que recebeu prioridade no es- Meryem Marzouki na Reunião Interses- boço da Declaração da CMSI.” sional de Paris: “Discordo totalmente do seu pedido para tirar [a frase acima] do Durante a PrepCom III da primeira fase, esboço do documento da sociedade civil. em setembro de 2003, o caucus propôs Eu gostaria de lembrar, aqui e a todos, um nome melhor para si, “ICT gover- que na situação vigente o controle dos re- nance caucus” (ou “caucus para a gover- cursos da Internet se encontra em mãos nança das TICs”), pois assim estenderia do governo dos EUA, através do Departa- o âmbito das discussões para muito além mento de Comércio disfarçado de ICANN. dos componentes apresentados em julho É isso que nós queremos? Certamente – detonando uma discussão que ainda não. E mais: os protocolos e a definição não se resolveu desde então (e acabou dos padrões se encontram em mãos de sendo abandonada) sobre uma questão grandes empresas. É isso também que claramente secundária. Nesse momento, nós queremos? Novamente, é certo que a lista de questões começava a abordar não.” Esta última visão acerca da ICANN dúzias de temas e serviu de base para a ex- acabou prevalecendo somente durante o tensa lista de temas tidos como questões processo da CMSI. de governança da Internet pelo processo do GTGI. A visão geral do caucus na ocasião foi resumida numa apresentação feita por Foi também durante o processo da Prep- Y. J. Park na reunião de Paris, no dia 18 Com III que o caucus adotou o conceito de de julho de 2003. Na época, os gover- “multistakeholder” para expressar uma nos presentes propuseram a formação visão pluralista de participação, na toma- de um grupo de trabalho governamental da de decisões, de todos os grupos de in- para os fins específicos de governança teresse na sociedade, além dos governos, da Internet. A apresentação destacava a propondo que tal formulação substituísse importância da colaboração mútua entre a palavra “multilateral” (que tem o sig- todas as partes interessadas e criticou a nificado usual de “intergovernamental”). reforma da ICANN pós-2001, que reduzia drasticamente a participação de usuários individuais da Internet nos seus proces- sos decisórios. Enfatizou também a rele- vância de adotar nomes de domínios in- ternacionalizados (IDNs): “...existe uma necessidade premente de dar andamento à implementação e ao desenvolvimento de domínios de primeiro nível multilíngües porque [eles] poderiam ser o começo de uma habilitação local de comunicações e acesso ao conteúdo da Internet em lín- guas nativas e refletiria a diversidade

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