Controle aula 5

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Controle aula 5

  1. 1. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE AULA 5: COMPETÊNCIAS DO TCU NA CF Dando continuidade ao estudo dos aspectos constitucionais do controle externo,vamos, na aula de hoje, terminar de ver as competências do Tribunal de Contas daUnião na Constituição Federal. Relembrando, essa aula é uma continuação do encontro passado, razão pela qualvou dar continuidade à seqüência da numeração anteriormente adotada. Mais uma vez, peço especial atenção para esses dois encontros, pois, em média,30% das questões das provas mais recentes para o cargo de Analista de ControleExterno do Tribunal de Contas da União foram relacionadas ao tema dessas aulas. Nunca é demais lembrar que a matéria tratada nesses dois encontros seráaprofundada ao longo do nosso curso. 3.3 – APRECIAÇÃO DE ATOS SUJEITOS A REGISTRO. A matéria em apreço está estatuída no inciso III do art. 71 da ConstituiçãoFederal, que apresenta a seguinte redação: ‘III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão depessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundaçõesinstituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo deprovimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas epensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal doato concessório;’ Entendo que o constituinte não foi muito feliz na redação desse dispositivo. Parasua melhor compreensão, vamos estudar o inciso por partes. Na primeira parte, vamos verificar o que o constituinte quis dizer em ‘apreciarpara fins de registro a legalidade (...)’. Todos nós possuímos uma certidão de nascimento. Para isso, quando nascemos,nossos pais procuraram um cartório de registro de pessoas naturais para nos registrar.Assim, feito o registro, é expedida a respectiva certidão de nascimento. Com propósito semelhante, a União se preocupa em registrar as admissões depessoal e as concessões de aposentadorias, reformas e pensões, a fim de obter umamemória desses atos. Conforme preconizado na CF, o responsável por esse registro é o Tribunal deContas da União. Para tanto, o Tribunal necessita verificar se esses atos foram www.pontodosconcursos.com.br 1
  2. 2. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEpraticados de acordo com os normativos legais que regem a espécie ou não. Esse é osentido, então, da expressão ‘apreciar para fins de registro a legalidade (...)’. Uma vez analisada a primeira parte do dispositivo, passemos para as seguintes.Nosso próximo passo será o estudo dos atos de admissão. A constituição prevê queserão registradas as admissões de pessoal, ocorridas a qualquer título, na administraçãodireta e indireta. Assim, mesmo que ocorra uma admissão temporária, como exemplo daquelasdisciplinadas na Lei 8.745, de 1993, ela terá que ser registrada pelo TCU. Acompetência do Tribunal ocorre tanto para as admissões da administração direta comoindireta. Dessa forma, para esse registro, pouco vai importar por qual regime houve aadmissão: se celetista ou estatutário. Como anteriormente mencionado, o Tribunal de Contas da União, antes derealizar o registro, deverá apreciar a legalidade do ato. Nesse sentido, entre outrascoisas, é verificado se houve concurso público para a admissão de pessoal ou se estáhavendo acumulação de cargos em desacordo com o que é permitido pela Constituição. Ainda com relação à admissão de pessoal, importante anotar que o dispositivoem análise apresenta uma exceção, qual seja, a apreciação, para fins de registro, dalegalidade das nomeações para cargos de provimento em comissão. Estes cargos sãoaqueles de livre nomeação e exoneração pela autoridade competente. Assim, pelaprecariedade do vínculo com a Administração, estes atos são dispensados de registro. Na prova passada para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal deContas da União, a questão foi abordada da seguinte maneira: ‘Compete ao TCU apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos deadmissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, mas essaatribuição não se estende aos cargos de provimento em comissão. Pelo que foi dito até aqui, percebemos que a assertiva é correta. Importante observar que o Tribunal de Contas da União não tem competênciapara analisar a legalidade desses atos para fins de registro, mas isso não impede que oTribunal fiscalize a legalidade desses atos, por meio de fiscalizações ou por meio dejulgamento das contas dos gestores. Acontece que, apesar de serem atos de livrenomeação, algumas formalidades devem ser observadas. Como exemplo, no âmbito doJudiciário federal, não podem ser nomeados para cargo em comissão parentes até 3°grau das autoridades do Tribunal. Dessa forma, o TCU pode, ao realizar uma auditoria www.pontodosconcursos.com.br 2
  3. 3. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEem determinado Tribunal, fiscalizar se as nomeações para cargos de provimento emcomissão ocorridos naquele Tribunal estão ou não de acordo com a lei. A competência para fiscalizar atos de nomeação para cargos em comissãodecorre do inciso IX da CF, que será estudado ainda nesse encontro. Resumindo, o Tribunal de Contas da União não tem competência para analisar,para fins de registro, a legalidade das nomeações de cargos de livre provimento. Pode,entretanto, fiscalizar a legalidade dessas nomeações em outros processos de fiscalizaçãoou em processos de contas. Os tipos de processos do Tribunal de Contas da União serãoestudados em momento oportuno. Com relação ao assunto a questão pode ser, por exemplo, cobrada da seguintemaneira na prova: No curso de uma fiscalização, pode o Tribunal checar a legalidade de todas asnomeações, à exceção daquelas decorrentes de cargos de livre provimento. Pelo que foi exposto, a assertiva estaria incorreta, pois, no curso de umafiscalização o Tribunal de Contas da União pode sim fiscalizar a legalidade de TODASas nomeações, inclusive das relacionadas aos cargos de livre provimento. Passemos agora ao estudo dos outros atos sujeitos a registro, que são asconcessões de aposentadorias, reformas e pensões. As aposentadorias são benefícios concedidos às pessoas que satisfizeram osrequisitos constitucionais para que possam receber sem trabalhar. Já as reformas são benefícios concedidos aos militares, que possuem regimediferenciado dos servidores civis. Em rápido resumo, os militares podem ser da ativa, dareserva ou reformados. Na ativa ele deve estar prestando serviço regularmente. Nareserva, apesar de não estarem prestando serviço regularmente, podem ser convocados,a qualquer tempo, como exemplo, em caso de guerra. Após esse tempo na reserva, aoatingir determinada idade, o militar não mais pode ser convocado, diz-se então que omilitar foi reformado. As pensões são benefícios concedidos a dependentes de servidores que venham afalecer. Para melhor compreensão do inciso III, devemos entender bem o significado daexpressão ‘bem como’ constante na parte final do dispositivo. A expressão ‘bem como’refere-se à ‘apreciar, para fins de registro’ e não a ‘excetuadas as nomeações. Casoessa não fosse a interpretação desse inciso, o Tribunal não teria competência paraapreciar a legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas e pensões, o www.pontodosconcursos.com.br 3
  4. 4. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEque não é verdade. Sinteticamente, cabe ao tribunal apreciar a legalidade dos atos deadmissão de pessoal, bem como de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. Convém esclarecer que, diferentemente, dos atos de admissão de pessoal oTribunal somente se preocupa com as aposentadoria e pensões relacionadas aosservidores estatutários. Assim, todos aqueles funcionários públicos que são regidos pelaConsolidação das Leis Trabalhistas não terão as suas concessões apreciadas peloTribunal de Contas da União. A razão disso é porque o governo federal possui órgãoespecífico para tratar desses benefícios, o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.Nunca é demais lembrar que na administração indireta também podemos ter servidoresestatutários, como ocorre com o próprio INSS e com o Banco Central. Por fim, o inciso III apresenta a seguinte parte: ‘ressalvadas as melhoriasposteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório’ A parte final do dispositivo significa que, por exemplo, caso ocorra umamodificação em determinada aposentadoria, o Tribunal só vai precisar se manifestarnovamente caso seja alterado o fundamento legal da aposentadoria. Assim, casodeterminado servidor venha a se aposentar em um cargo qualquer e depois preencha osrequisitos para se aposentar em outro, o Tribunal deverá apreciar a alteração do atoconcessório. No entanto, caso ocorra uma alteração apenas no vencimento daaposentadoria decorrente de aprovação de planos de cargos e salários, o ato não passaráde novo pelo crivo do Tribunal de Contas da União. Antes de encerrarmos esse dispositivo, vale mencionar o entendimento doSupremo Tribunal Federal acerca da natureza jurídica dos atos sujeitos a registro. OPretório Excelso já se manifestou no sentido de que esses atos possuem a natureza deato complexo. Assim, para que o ato se aperfeiçoe há a necessidade de o Tribunal deContas da União se manifestar. A conseqüência prática desse entendimento é que o prazo de 5 anos do art. 54 daLei 9.784, Lei que disciplina o processo administrativo no âmbito da administraçãopública federal, não se aplica aos atos sujeitos a registro até que o TCU venha a sepronunciar. Nesse sentido, se determinado servidor se aposentar em maio de 1998 e oTribunal somente venha dizer que esse ato é ilegal no ano de 1994, não pode o servidoralegar a impossibilidade de o ato ser revisto, por ter ultrapassado o prazo de 5 anosestatuído no art. 54 da Lei 9.784. www.pontodosconcursos.com.br 4
  5. 5. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE 3.4 – REALIZAÇÃO DE FISCALIZAÇÕES O inciso IV do art. 71 da CF apresenta a seguinte redação: ‘IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do SenadoFederal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de naturezacontábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidadesadministrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidadesreferidas no inciso II;’ Esse artigo merece algumas observações. A primeira é que ao prever que oTribunal de Contas da União pode realizar por iniciativa própria fiscalizações, aConstituição está reconhecendo sua autonomia. Dessa forma, pode o Tribunaldeterminar os rumos que pretende seguir. A segunda observação refere-se aos legitimados para a solicitação. Reparem queum Deputado ou um Senador isoladamente não tem competência para solicitar ao TCUa realização de fiscalização. Veremos adiante que essas autoridades poderão utilizaroutro instrumento para apresentar uma irregularidade ao TCU. Para que o Tribunalatenda a solicitação é necessário que ao menos uma Comissão formalize o pedido.Importante destacar que até mesmo comissões de inquérito têm legitimidade parasolicitar a fiscalização. Quando estudarmos os tipos de fiscalização existentes no TCU, vou apresentaras diferenças entre inspeção e auditoria. 3.5 – FISCALIZAÇÃO DAS EMPRESAS SUPRANACIONAIS Com relação ao assunto, o inciso V do art. 71 apresenta a seguinte redação: ‘V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capitalsocial a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratadoconstitutivo;’ Inicialmente, empresa supranacional é uma empresa estatal que pertence a maisde uma nação. Não podemos confundir empresas supranacionais com empresasmultinacionais. Essas últimas diferenciam-se das primeiras por não serem controladaspor entes públicos. São exemplos de multinacionais e não de supranacionais a Coca-Cola, a Fiat, a Nestlé etc. Já Itaipu e o Banco Brasil-Iraque são exemplos de empresassupranacionais. Assim, tal quais as empresas estatais, as supranacionais devem ser fiscalizadaspelo TCU. Conforme lecionado na aula passada, têm o dever de prestar contas ao poder www.pontodosconcursos.com.br 5
  6. 6. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEpúblico todos aqueles responsáveis por recursos de origem pública. No estudo do incisoem análise não é diferente. Serão objeto de fiscalização somente as contas nacionais, ou seja, as contas quesejam originadas de recursos públicos brasileiros. Para se saber o que se originou doBrasil, vale consultar os termos do tratado constitutivo. Na prova para concurso de 1996, o Cespe abordou a matéria da seguinte forma: ‘(ACE – Cespe – 1996) Acerca do controle externo da atuação da administraçãopública, conforme os critérios disciplinados pela Constituição Federal de 1988, julgueos itens abaixo. (...) 5_ Compete ao Congresso Nacional fiscalizar as contas nacionais das empresassupranacionais de cujo capital a União participe de forma direta ou indireta. A resposta dada pela banca foi de assertiva incorreta. Não poderia agir de outraforma, pois, conforme apresentado, essa função é do Tribunal de Contas da União. 3.6 – FISCALIZAÇÃO DE RECURSOS REPASSADOS PELA UNIÃO Trataremos agora de um assunto bastante comum nas provas para o TCU. Paramelhor compreensão da matéria, vou dividir a fiscalização dos recursos repassados pelaUnião em duas partes: repasses voluntários e repasses não voluntários. Na aula de hojesó trataremos da primeira espécie, em encontro futuro vamos abordar a segunda. Com relação ao assunto a Constituição estabelece que: ‘VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela Uniãomediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, aoDistrito Federal ou a Município;’ O dispositivo somente pode ser entendido se tivermos a compreensão do quesignifica o termo convênio. Convênio é um instituto do Direito Administrativo, pelo qual o Poder Público seassocia a outra entidade pública ou com entidades privadas, para que sejam produzidosobjetos de interesse comum, mediante mútua cooperação. Caracteriza o convênio o fatode haver um acordo de vontade entre os signatários do ajuste. Dessa forma, convênio se diferencia de contrato pelo fato de, neste último, haverinteresses divergentes (enquanto uma parte quer o preço, a outra quer o produto). O convênio também se caracteriza por ser, em geral, uma transferênciavoluntária de recursos. Quando a União repassa verbas a determinado município por www.pontodosconcursos.com.br 6
  7. 7. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEmeio de convênio, ela está repassando o recurso por livre vontade sua, não há nenhumdispositivo que obrigue a União a fazer a transferência. Se não há nenhuma obrigaçãopara a transferência, qual o interesse da União em fazê-lo? A resposta é simples. Conforme já falado, o convênio tem como característica ointeresse comum dos signatários do ajuste. Dessa forma, a diminuição do analfabetismono país é tanto interesse da União como de qualquer município. Vislumbrando anecessidade de construção de escola em determinado município, a fim de atingir esseobjetivo, a União pode celebrar um convênio. Por esse ajuste, em geral, serão utilizadasverbas de ambas as esferas administrativas: União e município. A maior porcentagem,via de regra, será da União. Podemos dar números a esse hipotético caso. Suponhamos que para a construçãoda mencionada escola seja necessário a quantia de R$ 100.000,00. Uma forma de dividiros recursos seria R$ 90.000,00 a cargo da União e o restante a cargo do município, atítulo de contrapartida. Dessa forma, teríamos um repasse voluntário de R$ 90.000,00 da União paradeterminado município, com o objetivo de aquele ente federativo construir uma escola. Ultrapassado o conceito de convênio, vamos verificar o significado da expressão‘FISCALIZAR A APLICAÇÃO’, contida na parte inicial do dispositivo. Considerando que a transferência por meio de convênio é uma transferênciavoluntária e que, por isso, deve haver interesse mútuo dos participantes, competirá aUnião (ente repassador do recurso, também chamado de ente concedente) fiscalizar seos recursos foram aplicados no objeto do convênio, ou seja, no caso hipotético, naconstrução de uma escola. Caso o município (ente responsável pela aplicação dosrecursos, também chamado de ente convenente) não aplique os recursos no objeto quefoi avençado, pode ser compelido a devolver os recursos aos cofres da União. Outro significado da expressão ‘FISCALIZAR A APLICAÇÃO’ é apossibilidade de o concedente verificar se o convenente respeitou todos os normativosaplicados à utilização dos recursos públicos, razão pela qual poderá checar se, entreoutras coisas, a Lei de Licitações e Contratos foi cumprida. Resumindo o Tribunal de Contas da União tem competência para tanto paraverificar se o objeto do convênio foi cumprido como para checar se o convenenterespeitou os normativos ligados ao gasto dos recursos públicos. Interessante notar que a Constituição se refere a convênio, ajuste o outrosinstrumentos congêneres, ou seja, a qualquer transferência voluntária. www.pontodosconcursos.com.br 7
  8. 8. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Conforme anteriormente, mencionado, em encontro futuro, trataremos dacompetência do TCU quando os recursos envolvidos não forem repassados de formavoluntária. 3.7 PRESTAÇÃO DE INFORMAÇÕES AO CONGRESSO NACIONAL O tema é apresentado da seguinte forma na constituição: ‘VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquerde suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalizaçãocontábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados deauditorias e inspeções realizadas;’ Como já várias vezes mencionado nesse curso, o responsável pelo controleexterno é o Congresso Nacional. Assim sendo, para o exercício de sua competência, oCongresso Nacional possui a necessidade de saber os resultados das fiscalizaçõesrealizadas pelo Tribunal de Contas da União. A competência ora em apreço muito se assemelha ao que estudamos no item 3.4acima. Assim, as mesmas informações lá prestadas também cabem aqui. Volta a chamara atenção para o fato de que as informações não podem ser prestadas a um Deputado ouSenador isoladamente. Acrescento apenas nesse item que, diferentemente do preconizado no inciso IV,aqui a Constituição se refere a qualquer das comissões do Congresso Nacional. Noinciso IV, a Carta Política se refere às comissão técnica ou de inquérito. A redação do inciso VII é mais abrangente do que a do inciso IV. Ao se referir aqualquer comissão no inciso VII, a constituição abrante além das comissões técnicas ede inquérito, outras que possam ser formadas permanente ou temporariamente. Comoexemplo, cito a comissão formada para acompanhar o desenrolar do caso do brasileiroassassinado no metrô de Londres. Na última prova para o cargo de Analista de Controle Externo do Tribunal deContas da União, a matéria foi cobrada da seguinte forma: ‘O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, é exercido com auxílio doTribunal de Contas da União, ao qual compete prestar informações solicitadas peloCongresso Nacional, por qualquer de suas casas ou por quaisquer de seus membros,sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobreresultado de auditorias e inspeções realizadas.’ www.pontodosconcursos.com.br 8
  9. 9. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Pelo que foi apresentado, podemos perceber que a assertiva está incorreta, poisos membros do Congresso Nacional não possuem competência, isoladamente, parasolicitar as informações. 3.8 – POSSIBILIDADE DE O TCU APLICAR SANÇÕES Vejamos o que disciplina o inciso VII do art. 71 da CF: ‘VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ouirregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outrascominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;’ Mais a frente, vou dedicar um capítulo só para estudarmos as sanções que oTribunal de Contas da União pode aplicar. Por ora, apenas, vou-me preocupar com oentendimento do dispositivo constitucional. Algumas observações são necessárias para a melhor compreensão desse inciso.Podemos perceber, de plano, que em alguns casos, o Tribunal de Contas da União podeaplicar sanções aos responsáveis por recursos públicos. Estabelece o dispositivo que,somente com previsão legal, pode o TCU aplicar sanção ao responsável. Estamosdiante, então, do princípio da reserva legal. Dessa forma, somente se lei (stictu sensu)prever a possibilidade de sanção é que o Tribunal poderá utilizar-se dessa faculdade.Assim, não pode o TCU criar por meio de seu Regimento Interno uma sanção que nãoesteja prevista em alguma lei. Importante notarmos, também, que a Constituição não restringiu a uma leiespecífica a necessidade de disciplinar a matéria. Dessa forma, fica a critério dolegislador infraconstitucional estabelecer as leis que vão aplicar sanções aosresponsáveis. Nesse sentido, não é apenas a Lei Orgânica do TCU que pode preversanções. Tanto é assim que a Lei 10.028, de 2000, que disciplina a os crimes fiscais, emseu art. 5°, estabelece que as infrações administrativas serão processadas e julgadas peloTribunal de Contas a que competir a fiscalização. Caso o Tribunal verifique a existênciade infração, poderá aplicar multa de até 30% sobre os vencimentos do agente infrator. Dessa forma, temos que não é só a Lei Orgânica do TCU que pode preversanções. A matéria poderia ser questionada da seguinte forma no concurso: ‘Desde que previsto em sua Lei Orgânica, pode o Tribunal de Contas da Uniãoaplicar, em caso de ilegalidade de despesa, sanções aos responsáveis.’ A assertiva estaria incorreta, pois, conforme visto, não precisa que a sançãoesteja prevista na Lei Orgânica do TCU, podendo outra lei qualquer prever a sanção. www.pontodosconcursos.com.br 9
  10. 10. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Outra observação acerca desse inciso se refere ao tipo de sanção que o TCUpode aplicar. Ao mencionar a expressão ‘ENTRE OUTRAS COMINAÇÕES’, oconstituinte deixou claro que não pretendia apresentar um rol taxativo de sanções. Dessamaneira, temos que a sanção de multa prevista no inciso em análise é apenasexemplificativa. 3.9 – POSSIBILIDADE DE SUTAÇÃO DE ATOS E CONTRATOSADMINISTRATIVOS Verificaremos, agora, qual a extensão da competência do TCU, ante aconstatação de descumprimento de dispositivo legal. Irei tratar, nesse tópico, dos incisos IX a XI do art. 71 da CF, bem como de seusparágrafos 1° e 2°. A redação do inciso IX do art. 71 da CF é a seguinte: ‘IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providênciasnecessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;’ O presente dispositivo assevera que compete ao Tribunal de Contas da Uniãoverificar se os administradores pautam as suas gestões em ações que sejam realizadasem consonância com os dispositivos legais que regem a Administração Pública. Casoseja verificada qualquer ilegalidade, competirá ao TCU determinar que o responsávelpela ação, em prazo estipulado pelo Tribunal, adote providências no sentido de sanar ailegalidade. É esse dispositivo constitucional que permite ao Tribunal de Contas da União,em processo de fiscalização ou de contas, verificar a legalidade dos atos de nomeaçãodos cargos de livre provimento. Ocorre que nem sempre o responsável pela ação irá cumprir a determinação doTribunal de Contas da União. Nesse caso, o que o Tribunal poderá fazer? A primeira providência é verificar se a ilegalidade decorre de ato ou de contratoadministrativo. Vamos então separar nossa explicação. Primeiramente vamos tratar dosatos administrativos, para, em seguida, falar dos contratos. Sem querer aprofundar o assunto, uma vez que não é objeto de nossa matéria,acredito interessante fazer uma breve distinção de ato e de contrato. O ato administrativo decorre da vontade unilateral da administração. Comoexemplo, cito a remoção de servidor público por interesse da administração. www.pontodosconcursos.com.br 10
  11. 11. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Já no contrato temos vontade de duas ou mais pessoas. Assim, quando aadministração contrata determinada firma para execução de serviço de pintura, temosque a firma se interessou no preço a ser pago pela administração e essa se interessou noserviço que será prestado. Verificamos, então, que, para a execução do serviço, teremosa vontade de duas pessoas. Quando a ilegalidade decorrer de ato administrativo, teremos um caminho maiscurto para percorrer, pois a própria Constituição concede competência para o Tribunalde Contas da União sustar diretamente o ato. Vejamos, então, o que preconiza o incisoX do art. 71: ‘X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando adecisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;’ Algumas observações precisam ser feitas. Podemos reparar que a Constituição não concedeu competência para que o TCUanule o ato impugnado. De acordo com o nosso ordenamento jurídico somente podeanular o ato aquele que o praticou ou o Poder Judiciário. Assim, o TCU não detémcompetência para a anulação. Pode, entretanto, sustar a execução do ato. Qual seria, então, o significado da expressão ‘SUSTAR O ATO’? Significa que a Corte de Contas retira a eficácia do ato. Dessa forma, apesar deainda estar no mundo jurídico, o ato não mais produzirá efeitos algum. Como exemplo, caso o ato sustado seja a concessão de aposentadoria, essebenefício, após a sustação, ainda vai estar no mundo jurídico. Não caberá, entretanto, aoaposentando receber qualquer quantia relativa a essa aposentadoria, sob pena de ter quedevolvê-la no futuro. O ato só sairá do mundo jurídico quando for anulado. Devemos lembrar que, conforme estudado há pouco, o Tribunal de Contas daUnião tem a faculdade de aplicar sanções aos responsáveis por recursos públicos,quando previstas em lei. Esclareço que a Lei Orgânica do TCU, em seu art. 58, incisoVII, prevê que a reincidência no descumprimento de determinação da Corte de Contaspode ser punida com multa. Dessa maneira, não é muito comum que o Tribunal venha a ter que sustar atosadministrativos, ante o poder coercitivo que lhe foi dado. Reparem que estou dizendoque não é comum, isso NÃO quer dizer que o Tribunal NÃO possa sustar o ato, casohaja a necessidade. Antes de prosseguirmos, vale fazer mais uma observação relacionada ao incisoX. O constituinte colocou que, ao sustar o ato, o Tribunal deve comunicar essa decisão à www.pontodosconcursos.com.br 11
  12. 12. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUECâmara dos Deputados e ao Senado Federal. Reparem que não foi dito que acomunicação deve ser dirigida ao Congresso Nacional e sim às duas casas isoladamente,então tomemos cuidado com essa colocação na prova. E em caso de contrato, o que o Tribunal poderá fazer. De imediato, o Tribunal não detém competência para sustar o contrato. Dessaforma, caso se depare com ilegalidade ocorrida no âmbito de contrato administrativo,deve comunicar a ilegalidade ao Congresso Nacional, que adotará as providênciasnecessárias para a sua sustação. Vejamos o que dispõe o § 1° do art. 71: ‘§ 1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente peloCongresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidascabíveis.’ O dispositivo informa que o Congresso Nacional solicitará, de imediato, aoPoder Executivo a adoção das medidas cabíveis. Ocorre que nem sempre o PoderExecutivo é o responsável pelo contrato. O que acontecerá se o contrato ilegal for de responsabilidade do PoderJudiciário? Entendo que nesse caso, o constituinte utilizou o Poder Executivo de formagenérica. Assim, a comunicação deve ser dirigida ao Poder responsável pela execuçãodo contrato ilegal, pois, conforme vimos anteriormente, somente o responsável pelocontrato – ou o Poder Judiciário - terá competência para anular o contrato ilegal. Sabemos que as decisões do Congresso Nacional são eminentemente políticas eque não é fácil incluir uma matéria na pauta de votação do Congresso. Nessa linha deraciocínio, acredito que não seria razoável esperar que o Congresso Nacional delibereacerca da ilegalidade de contrato firmado entre um órgão qualquer e uma padaria, cujoobjeto seja o fornecimento de 50 pães por dia. Para preencher essa lacuna o constituintetrouxe o § 2° do art. 71 da CF, que apresenta a seguinte redação: ‘§ 2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.’ Resta-nos verificar, então, qual o significado da expressão decidir a respeito. O art. 251, §§ 3° e 4°, do Regimento InternoTCU nos apresenta a resposta. ‘Art. 251. (...) § 3º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias,não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeitoda sustação do contrato. www.pontodosconcursos.com.br 12
  13. 13. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE § 4º Verificada a hipótese do parágrafo anterior, e se decidir sustar o contrato,o Tribunal: I – determinará ao responsável que, no prazo de quinze dias, adote as medidasnecessárias ao cumprimento da decisão; II – comunicará o decidido ao Congresso Nacional e à autoridade de nívelministerial competente.’ Podemos verificar de tudo que foi colocado que, se o Tribunal verificar aocorrência de ilegalidade em ato administrativo, poderá ele próprio sustar a execução doato impugnado. Já em caso de contrato, o Tribunal somente poderá sustar sua execuçãose o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de 90 dias, não adotar asprovidências pertinentes. Importante notar que independentemente de se tratar de ato ou de contrato aConstituição prevê que o Tribunal de Contas da União represente ao Poder competenteno caso de constatação de irregularidade ou abuso apurado. É o que está previsto noinciso XI do art. 71. ‘XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusosapurados.’ A necessidade da comunicação se dá, entre outras coisas, porque somente oPoder competente pode aplicar sanções administrativas ao responsável. Para encerrar o assunto, considero interessante trazer à tona o pensamentoapresentado pelo Supremo Tribunal Federal por ocasião do julgamento do Mandado deSegurança 23550DF. Essa ação foi impetrada contra decisão do TCU que havia determinado aoresponsável por órgão público que adotasse os procedimentos necessários para aanulação de certo contrato administrativo. Considerando que havia sido lesado em seu direito, o contatado impetrou oreferido mandado de segurança. A decisão do Pretório Excelso foi no sentido de que o TCU havia simcompetência para determinar a anulação do contrato. A Suprema Corte assim entendeupor que a Constituição concedeu competência para a Corte de Contas ‘assinar prazopara que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimentoda lei, se verificada ilegalidade’ – Inciso IX do art. 71. Dessa forma, quando a Corte deContas entender que a única forma de conseguir a legalidade é por meio da anulação docontrato, pode assinar prazo para que o órgão adote essa providência. www.pontodosconcursos.com.br 13
  14. 14. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUE Nesse mesmo julgado, o Supremo entendeu que o TCU só pode determinar quealgum órgão adote as medidas necessárias no sentido de anular certo contratoadministrativo após conceder ao contratado a oportunidade de defender a legalidade daavença. A matéria ora em estudado, corriqueiramente, é questionada nas provas para oTribunal de Contas da União. Vejamos alguns exemplos: ‘Compete ao Tribunal de Contas da União (TCU), diretamente, determinar a sustação de contrato administrativo celebrado pelo Poder Executivo, comunicando o ato de sustação ao Congresso Nacional. (ACE – Cespe/98)’ Verificamos que o Tribunal de Contas da União só tem competência para sustar o contrato caso ocorra inércia do Congresso Nacional ou do Poder Executivo. A Constituição, por meio do § 1° do art. 71, estabelece que compete diretamente ao Congresso Nacional a sustação do contrato. Assim sendo, a assertiva está falsa. ‘Decretar a anulação de atos e contratos dos órgãos jurisdicionados considerados ilegais (ACE – ESAF/2000)’. Como anteriormente verificado, o Tribunal de Contas da União não detém competência para anular nem ato nem contrato, o que o Tribunal pode fazer é promover a sustação de atos diretamente e de contratos, caso seja observada inércia do Congresso Nacional e do Poder Executivo. 3.10 EFICÁCIA DAS DECISÕES DO TRIBUNAL Importante inovação trazida pelo constituinte de 1988 foi conceder eficácia detítulo executivo extrajudicial às decisões do Tribunal de que resulte imputação de débitoou multa. ANTERIORMENTE à atual Carta Política, para que as decisões do Tribunalde Contas da União ganhassem eficácia de título executivo, era necessário que o valordo débito ou da multa fosse, primeiramente, inscrito na dívida ativa. Vejamos a redaçãodo § 3° do ar. 71 da CF: ‘§ 3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multaterão eficácia de título executivo.’ Título executivo é aquele que já está pronto para o processo de execução, nãoprecisando passar pelo processo de conhecimento do Poder Judiciário, para que sejareconhecida uma dívida. Dessa forma, quando o Tribunal julga as contas de determinado responsável,condenando-lhe ao pagamento de débito e multa, não há necessidade de qualquer www.pontodosconcursos.com.br 14
  15. 15. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEprovidência no âmbito do Poder Judiciário para que se inicie um processo de execuçãocontra o responsável. Questões acerca da eficácia das decisões do Tribunal de Contas da Uniãocomumente freqüentam as provas para o cargo de Analista de Controle Externo. Trago,a seguir, alguns exemplos de como a matéria já foi solicitada: ‘As decisões do Tribunal de Contas da União, no exercício das suas funções de controle externo, terão eficácia de título executivo judicial (ACE – ESAF/2000). A assertiva é falsa, pois somente as decisões proferidas no âmbito do Poder Judiciário possuem eficácia judicial.’ ‘Pode o TCU constituir título executivo contra empresa privada. (ACE – Cespe/2004).’ A assertiva está correta, quando o Tribunal condena em débito uma empresa privada, estará constituindo um título executivo contra ela. Com relação à possibilidade de o TCU condenar empresa privada, a matéria ainda será vista no decorrer de nosso curso. 4 – CONTROLE DE DESPESAS NÃO AUTORIZADAS O tema apresenta-se positivado da seguinte forma no art. 72 da CF. ‘Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante deindícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos nãoprogramados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridadegovernamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentosnecessários. § 1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, aComissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazode trinta dias. § 2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que ogasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá aoCongresso Nacional sua sustação.’ Para esse dispositivo, acredito que sejam necessárias somente algumasobservações para melhor entendimento do tema. Estamos diante de competência conjunta do Congresso Nacional e do Tribunalde Contas da União. Assim, verificamos que, no dispositivo em tela, tanto a Comissão www.pontodosconcursos.com.br 15
  16. 16. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEMista de Orçamento possui obrigações específicas como o Tribunal de Contas da Uniãotambém as têm. Interessante notar que o parecer do Tribunal de Contas da União é apenasopinativo, ou seja, não vincula nem a Comissão Mista de Orçamento nem o CongressoNacional. Quem vai decidir se vai ou não sustar a despesa considerada irregular vai ser opróprio Congresso Nacional. A Esaf, na prova para o cargo de Analista de Controle Externo do ano de 2002,apresentou a seguinte questão com relação a esse tema: ‘O controle externo no Brasil, quanto à fiscalização contábil, financeira eorçamentária da Administração Pública Federal, atualmente, comporta atividadesdiversificadas, compreendidas na competência: a) exclusiva do Congresso Nacional. b) exclusiva do Tribunal de Contas da União. c) conjugadas e conjuntas do Congresso Nacional e do Tribunal de Contas daUnião. d) privativas umas do Congresso Nacional e outras do Tribunal de Contas daUnião. e) privativas umas do Congresso Nacional, outras do Tribunal de Contas daUnião e algumas delas com a participação conjugada de ambos esses órgãos.’ Essa questão nos demonstra a necessidade de lermos todas as alternativas parachegarmos a melhor resposta. O candidato mais afobado poderia marcar as letras ‘c’ ou‘d’. Entretanto, a alternativa ‘e’ se apresenta mais completa. Realmente, no exercício docontrole externo, o Congresso Nacional possui funções privativas, como no caso dejulgamento das contas do Presidente da República. O Tribunal de Contas da Uniãotambém possui funções privativas, como no julgamento das contas dos administradorespúblicos. Por fim, como na situação prevista no art. 72 da CF, algumas atribuições sãoconjuntas. Chegamos ao final de mais um encontro. Nessa aula, tivemos a oportunidade deencerrar o estudo começado na aula passada. Volto a chamar a atenção para aimportância dessas duas aulas. Todas as provas para o cargo de Analista de Controle www.pontodosconcursos.com.br 16
  17. 17. CURSOS ON-LINE – CONTROLE EXTERNO P/ O TCU PROFESSOR MÁRCIO ALBUQUERQUEExterno do Tribunal de Contas da União apresentam questões relacionadas àscompetências constitucionais do TCU. Como prova, apresento a seguir mais duas questões relacionadas ao tema e queforam objeto de concursos passados. ‘O Tribunal de Contas da União (ACE – 1996 – Cespe) (1) é um órgão auxiliar do Congresso Nacional, apesar de fazer parte do PoderJudiciário. (2) exerce a função de controle externo da administração federal, conformeprevisto na Constituição. (3) examina e emite parecer relativo às contas apresentadas anualmente peloPresidente da República. (4) pode aplicar sanções aos responsáveis, inclusive multas. (5) pode fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União aosEstados, aos Municípios e ao Distrito Federal.’ Examinaremos item por item. O item 1 está incorreto, porque o TCU não faz parte do Poder Judiciário. No item 2, está colocado que TCU exerce a função de controle externo,conforme previsto na Constituição. Tivemos a oportunidade de ver nessas duas aulasque quem exerce a função de controle externo é o Congresso Nacional, sendo auxiliado,para tanto, pelo Tribunal de Contas da União. Dessa forma, a assertiva também estáincorreta. O item 3 já foi analisada na aula passada. Reprisando, a questão está incorreta,pois que emite parecer sobre as contas prestadas pelo Presidente da República é aComissão Mista de Orçamento, o Tribunal de Contas da União emite parecer prévio. O item 4 está correto. Por fim, o item 5 também está incorreto, como será visto mais adiante, não sãotodos os recursos que o Tribunal de Contas da União pode fiscalizar a aplicação. O próximo encontro vai ser dedicado ao estudo da composição e da organizaçãodo Tribunal de Contas da União. Até lá e continuem estudando. www.pontodosconcursos.com.br 17

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