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Martins R. D´Almeida (5-18)                                                Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010)



                GOVERNANÇA CLIMÁTICA NAS CIDADES: REDUZINDO
                 VULNERABILIDADES E AUMENTANDO RESILIÊNCIA

  CLIMATIC GOVERNANCE IN CITIES: REDUCING VULNERABILITIES AND
                   ENHANCING RESILIENCE


                                            Rafael D’Almeida Martins
                                Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM)
                                 Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
                                              rdamartins@gmail.com




RESUMO
Cidades são vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas. Governos locais têm um papel importante na
implementação de políticas coordenando, facilitando e implementando ações relativas a essas mudanças.
Esse artigo explora quais são os fatores que habilitam e limitam governos locais a tomar ações na direção de
adaptação à mudança climática a partir de um marco analítico que leva em conta vulnerabilidades e
governança urbana para construção de cidades resilientes.

Palavras-chave: Adaptação; mudança climática; governança climática urbana; resiliência; vulnerabilidade

ABSTRACT
Cities are particularly vulnerable to the effects of climate change. Local governments play an important role
in implementing climate change policies as key actors in coordinating, facilitating and implementing climate
change actions. This paper explores the factors that enable and hinder local governments to take action in
terms of climate adaptation through an analytical framework that accounts for vulnerabilities and urban
governance to build resilient cities.

Keywords: Adaptation; climate change; local governance; resilience; urban climatic governance;
vulnerability




                                                                                                                  5
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1. INTRODUÇÃO                                             importantes centros de atividade econômica e infra-
                                                          estruturas em geral (Satterthwaite et al., 2007).
    Os impactos das mudanças climáticas são                       Na ausência de uma tradição consolidada de
esperados em áreas urbanas e rurais afetando não          estudos sobre o tema no Brasil, esse artigo contribui
somente recursos hídricos, florestas e ecossistemas,      com a emergente produção científica sobre cidades e
mas também a produção de alimentos, as zonas              mudanças climáticas explorando fatores que apoiam
costeiras e a saúde humana (Parry et al., 2007).          e limitam governos locais a empreender ações na
Impactos     das     mudanças       climáticas   como     direção da adaptação. Tanto no Brasil, quanto no
tempestades, secas e ondas de calor poderão afetar        debate internacional, poucos são os trabalhos
negativamente a disponibilidade de água potável, a        científicos que vão além da análise de poucas
distribuição de energia elétrica e os sistemas de         cidades, oferecendo uma perspectiva internacional
transporte das cidades. Em cidades litorâneas,            sobre o tema (Alber e Kern, 2008; Bulkeley et al.,
elevação do nível médio dos mares e suas                  2009). Todavia, os poucos trabalhos encontrados
consequências colocam-se como uma das principais          mostram e relatam dificuldades e barreiras
preocupações para essas localidades. Dada a situação      enfrentadas por governos locais ao buscar
de muitas cidades brasileiras, que contam com             implementar tais ações no nível local, normalmente
famílias vivendo em áreas sujeitas a inundação e          recaindo sobre questões relacionadas a capacidade de
deslizamento de terra, bem como não dispõem de            formulação e implementação dessas políticas
habitação e sistemas de saneamento básico para            públicas de enfrentamento às mudanças climáticas,
parcela importante da população, os impactos das          bem como nos sistemas de governança dessas esferas
mudanças climáticas poderão ser ainda mais                de governo (Storbjörk, 2007; Keskitalo e Kulyasova,
desastrosos (Satterthwaite et al., 2007; Satterthwaite,   2009).
2008).                                                            Além disso, parte considerável da literatura
        Neste contexto, governos locais são               sobre adaptação às mudanças climáticas tem como
fundamentais para implementar políticas públicas          foco de análise as áreas rurais onde as pessoas são
relativas às mudanças climáticas, pois eles estão         mais dependentes de recursos naturais para manter
próximos de onde os impactos dessa mudança                sua subsistência. Entretanto, discussões recentes
deverão ocorrer e têm o potencial de empreender           ressaltam a urgência de maior compreensão tanto das
ações tanto de mitigação como de adaptação (Puppim        vulnerabilidades, como das alternativas de adaptação
de Oliveira, 2009). De forma geral, a resposta dada       em áreas urbanas, especialmente onde os níveis de
por cidades em relação às mudanças climáticas             pobreza e taxas de crescimento populacional são
concentra-se na redução das emissões líquidas de          mais elevados (Satterthwaite et al., 2007; Tanner et
gases de efeito estufa (GEE), chamada de mitigação,       al., 2008). Acreditando na importante contribuição
e na diminuição dos impactos das mudanças                 que a Geografia pode dar a esses estudos, tendência
climáticas por meio de ajustes e alterações em            essa já verificada internacionalmente, busca-se
sistemas sociais e naturais no ambiente urbano            estimular o engajamento de pesquisadores brasileiros
(adaptação). Adaptação também pode oferecer               no tema. Assim colocado, esse trabalho discute a
reduções locais e regionais dos impactos climáticos,      vulnerabilidade das cidades a partir de um marco
bem como diminuir a vulnerabilidade em relação à          analítico que entende o desafio da adaptação em
variabilidade do clima (Dawson, 2007).                    termos da governança urbana para construir cidades
        Em vários países, governos locais aparecem        mais resilientes às mudanças climáticas.
frequentemente      como      atores      fundamentais            A primeira parte do artigo, após a introdução,
coordenando, facilitando e implementando essas            discute o método aplicado nesta pesquisa, bem como
ações (Storbjörk, 2007). Torna-se, portanto,              as estratégias de investigação. Em seguida, discorre-
necessário analisar o papel que esses governos têm na     se sobre a governança do clima numa perspectiva que
formulação e implementação dessas políticas               reconhece diferentes níveis de resposta, bem como
públicas, especialmente em áreas urbanas que              escalas do problema, do global para o local.
agregam a maioria da população mundial e são              Posteriormente, apresenta-se o papel dos governos


                                                                                                              6
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locais na governança climática urbana e da                         revisão da literatura internacional sobre o tema como
vulnerabilidade e riscos presentes nas cidades à luz               forma não só de compor um conjunto amplo e
dos impactos projetados das mudanças climáticas. A                 abrangente de diferentes realidades e abordagens para
quarta parte do artigo concentra-se na discussão                   compreender qual o papel dos governos locais e quais
sobre adaptação às mudanças climáticas em áreas                    elementos são importantes na implementação de
urbanas a partir de um marco que privilegia a análise              medidas de adaptação, como também verificar as
desses processos a partir de três grupos de fatores que            diferentes estratégias que estão sendo empregadas em
apoiam e limitam os governos locais nas ações de                   diferentes contextos.
adaptação.
                                                                   3. RESULTADOS
2. MATERIAIS E MÉTODOS
                                                                   3.1. Governança climática urbana: do global para
        A metodologia deste trabalho envolveu a                    o local
análise de diversos estudos de caso publicados em
revistas científicas internacionais e em relatórios de                    A assinatura da Convenção-Quadro das Nações
pesquisas de centros renomados de investigação que                 Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC em
são referência para a área de cidades e mudanças                   inglês) na Conferência das Nações Unidas sobre
climáticas como Tyndall Centre for Climate Change                  Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 92, é tida
Research, Organisation for Economic Co-operation                   como o primeiro passo em termos de ações
and Development (OECD) e International Human                       coordenadas para enfrentar o problema do
Dimension Programme on Global Environmental                        aquecimento global. Esse processo foi estimulado por
Change. Os estudos de caso analisados são trabalhos                crescente consenso no interior da comunidade
recentes, publicados ao longo desta década. A                      científica de que o aquecimento da superfície da
maioria dos casos selecionados foi de cidades de                   Terra estaria relacionado com o aumento das
países em desenvolvimento, sobretudo do continente                 emissões de GEE desde o período pré-industrial
asiático, continente onde se espera que os efeitos da              (Figura 2). Tal esforço foi seguido pela negociação e
mudança do clima sejam um dos mais acentuados                      ratificação do Protocolo de Quioto, sendo que os
(Parry et al., 2007). Também foram analisados casos                compromissos para implementação dos acordos
de realidades de países industrializados, como Reino               ficaram sob responsabilidade dos governos nacionais
Unido, Alemanha, Estados Unidos e Canadá, de                       dos países signatários desses tratados.
forma a compor um quadro comparativo relevante no
plano internacional (Figura 1).




Figura 1 – Distribuição geográfica dos estudos de caso
analisados selecionados de periódicos científicos e instituições
de pesquisa

       As questões centrais que nortearam a análise
deste trabalho foram: como os governos locais e
subnacionais podem enfrentar o desafio colocado
pelas      mudanças      climáticas,      diminuindo
vulnerabilidades e aumento a resiliência dos sistemas
urbanos? E quais os fatores-chave que facilitam ou                 Figura 2 – Aumento da temperatura da superfície da Terra e o
limitam essas ações? Para isso também foi realizada a              aumento da concentração de CO2 desde 1880. Fonte: The



                                                                                                                           7
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Woods Hole Research Center                                  tema da adaptação está cada vez mais presente no
<whrc.org/resources/primer_fundamentals>                    debate público sobre mudanças climáticas na medida
         Por esta razão, grande parte da literatura sobre   em que o aquecimento global é considerado
a esfera política da mudança climática é marcada pela       inequívoco pela maioria da comunidade científica
análise dos níveis global e regional de governança          especializada na análise do tema. Outro ponto que
priorizando o desenvolvimento e a implementação do          deve ser ressaltado e que cada vez ocupa maior
regime internacional do clima. Tal regime engloba os        espaço na discussão são as escalas temporais
princípios, as normas e os processos que regem esse         envolvidas ao redor do problema. Ou seja, mesmo
arranjo de tomada de decisão e governança no plano          que fosse possível transformar a matriz energética do
internacional (Bulkeley e Betsill, 2003). Todavia, o        planeta, mudar comportamentos e adotar padrões de
tema tem uma dimensão local importante, já que              desenvolvimento ambientalmente sustentáveis no
grande parte das atividades humanas que levam ao            curto prazo, as emissões passadas e presentes de GEE
aquecimento global e contribuem para as mudanças            ainda ficariam na atmosfera por várias décadas
ambientais globais, em geral, acontecem no nível            (Matthews e Caldeira, 2008). Dado que as mudanças
local (Wilbanks e Kates, 1999).                             tecnológicas, sociais e culturais necessárias também
         Assim, enquanto o marco das relações               são de longo prazo, cresce a necessidade de
internacionais continua a ser um importante objeto de       planejamento e implementação de medidas de
pesquisa, as cidades são hoje consideradas uma das          adaptação (Parry et al., 2008). Nesse sentido, de
arenas fundamentais onde a governança do clima está         acordo com Alber e Kern (2008), redes
acontecendo por conta de ações concretas de                 transnacionais de cidades que por vários anos
enfretamento às mudanças climáticas, sobretudo de           concentraram seus esforços em mitigação começaram
mitigação (Satterthwaite, 2008; Bulkeley et al.,            recentemente a expandir seu interesse e atuação
2009). Nos meios acadêmicos e políticos, esse               também para adaptação.
reconhecimento tem levado a um crescente interesse
em pensar a problemática das mudanças climáticas            3.2. O papel dos governos locais (e subnacionais)
como um problema urbano e o debate sobre cidades e
mudança climática vêm recebendo cada vez mais                     Pode-se dizer que o tema da adaptação às
atenção no interior das ciências humanas (Bulkeley e        mudanças climáticas se relaciona com governos
Betsill, 2003; Lankao, 2007; Betsill e Bulkeley,            locais de, pelo menos, quatro formas diferentes
2007).                                                      (Bulkeley e Betsill, 2003; Alber e Kern, 2008).
         De acordo com Bulkeley et al. (2009) o             Primeiro, as cidades são centros de alto consumo de
desenvolvimento de uma abordagem urbana para a              energia e produzem grandes quantidades de resíduos
governança do clima está intrinsecamente                    sólidos que são fonte de emissões de GEE (Lankao,
relacionado ao aparecimento de redes transnacionais         2007). Vale notar que com ações de mitigação,
de cidades e autoridades locais no final da década de       diminui-se a necessidade de adaptação no longo-
1980. No início, o foco de atuação dessas iniciativas       prazo. Segundo, muitos governos locais já estão
foi apoiar a elaboração de inventários de GEE,              envolvidos com ações de desenvolvimento
propondo a adoção de metas de redução das emissões          sustentável por meio de, por exemplo, a
desses gases. Alguns exemplos dessas redes são a            implementação da Agenda 21. Além disso, os
Cities for Climate Protection (CCP), uma iniciativa         impactos da mudança climática têm implicações
do International Council for Local Environmental            diretas no contexto urbano e as cidades deverão se
Initiatives (ICLEI), a Climate Alliance e a Energie-        adaptar à nova situação de mudança. Em terceiro
Cités.                                                      lugar, governos locais são, em geral, facilitadores de
         Embora tradicionalmente as medidas de              ação, pressionando governos nacionais e estudais a
mitigação tenham sido mais comumente empregadas             desenvolver projetos na escala local que podem ter
em iniciativas concretas e receberam mais recursos          um efeito-demonstração e serem replicados e
tanto de governos locais, como de organismos                disseminados para outras localidades e esferas de
internacionais – como UNFCCC, por exemplo – o               governo. Quarto, as relações e sinergias entre


                                                                                                                8
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políticas relacionadas às mudanças climáticas,            melhorias significativas em políticas públicas e
governança urbana e desenvolvimento sustentável           instrumentos de gestão já disseminados na
são, em geral, mais evidentes no nível local e podem      administração pública em muitas dessas áreas.
servir como uma oportunidade e um incentivo para a        Autores como Satterthwaite et al. (2007), Dawson
promoção      de inovações        sociais,   políticas,   (2007) e Tanner et al. (2009) afirmam que é
tecnológicas e administrativas que auxiliem nas           impossível conceber um programa efetivo de
respostas ao problema (Lankao, 2007).                     adaptação às mudanças climáticas sem um governo
    Nesse sentido, é importante compreender o             local competente, capaz e sensível aqueles que estão
escopo do envolvimento de governos locais em              sob maior risco. Dessa forma, o processo de
medidas de adaptação. A qualidade do governo no           adaptação deve ser dirigido e coordenado a partir do
nível local tem papel importante nas atividades de        nível local onde os riscos e as vulnerabilidades
gestão de riscos climáticos. Atualmente, a maioria        associadas aos impactos da mudança climática são
dos governos locais, principalmente nos países em         dependentes e influenciam o contexto local.
desenvolvimento, apresenta baixa capacidade
institucional para lidar tanto com o tema da              3.3. Vulnerabilidade e risco em áreas urbanas
adaptação às mudanças climáticas, bem como com
eventos climáticos extremos em geral (Parry et al.,              De forma geral, áreas urbanas são vulneráveis
2007; Satterthwaite et al., 2007; Satterthwaite, 2008;    aos impactos das mudanças climáticas, mesmo
Tanner et al., 2008). Abaixo são apresentadas             considerando as grandes diferenças existentes em
algumas das responsabilidades observadas de               termos de sistemas naturais e ecológicos e de
governos locais (e subnacionais) em funções que se        dinâmicas sócio-econômicas. Atualmente, mais da
relacionam às medidas de adaptação às mudanças            metade da população mundial vive em áreas urbanas
climáticas. Normalmente esses governos são                e estima-se que o número de pessoas vivendo em
responsáveis por:                                         cidades em 2050 corresponderá ao total da população
                                                          mundial no ano de 2004, ou seja, cerca de 6,3 bilhões
    1. Finanças: gestão financeira e contábil do          de pessoas (Bulkeley et al., 2009). Em termos
       orçamento municipal; coleta e gestão de            globais, 80% das cidades estão localizadas próximas
       impostos, licenciamentos e taxas.                  a rios e zonas costeiras, tornando-as suscetíveis a
    2. Engenharia e obras públicas: construção e          maior incidência de inundações, seja por conta de
       manutenção do espaço público.                      tempestades, como pela elevação do nível do mar
    3. Desenvolvimento urbano: regulação do uso           (Satterthwaite et al., 2007; Bulkeley et al., 2009).
       do solo, zoneamento urbano, registro de                    Segundo o Fourth Assessment Report,
       imóveis e planejamento urbano.                     Working Group II (AR4) do Intergovernmental Panel
    4. Saúde pública: coleta, distribuição e              on Climate Change (IPCC), publicado em 2007, os
       tratamento de água potável, controle de            assentamentos urbanos mais vulneráveis às mudanças
       poluição, coleta e tratamento de resíduos          climáticas são, geralmente, localizados em zonas
       sólidos, higiene sanitária, limpeza de áreas       costeiras ou próximos a rios. Também se destaca a
       públicas, além de serviços médicos e               dependência econômica de recursos naturais que são
       ambulatoriais.                                     sensíveis ao clima, bem como as localidades que
    5. Políticas sociais: habitação, escolas, creches,    apresentam as maiores taxas de urbanização (Parry et
       juventude, idosos, etc.                            al., 2007). O Quadro 1 ilustra alguns dos impactos da
    6. Defesa civil: resposta a desastres, incêndios,     mudança climática em áreas urbanas.
       serviços de ambulância e resgate.
    7. Administração pública: várias tarefas e
       responsabilidades administrativas incluindo a
       gestão de recursos humanos.

        Medidas de adaptação envolvem mudanças e


                                                                                                              9
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Martins R. D´Almeida (5-18)                                                     Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010)

                                                                produção local e regional de alimentos (Dawson,
                                                                2007; Tanner et al., 2009). Porém, não é possível
Quadro 1 – Impactos das mudanças climáticas em áreas            fazer generalizações sobre esses riscos, uma vez que
urbanas. Fonte: Wilbanks et al. (2007); Satterthwaite (2008).   a natureza e a escala desses eventos variam
                                                                consideravelmente de acordo com as diferentes
     MUDANÇA            IMPACTOS NAS ÁREAS
                                                                localidades e regiões do mundo, assim como
    CLIMÁTICA                   URBANAS
              MUDANÇAS NAS MÉDIAS                               dependem de aspectos físicos e sociais específicos.
                  - Demanda energética crescente                        A capacidade das pessoas de evitar o perigo,
                  (aquecedor / ar condicionado)                 de enfrentá-lo e ainda de adaptar-se para evitar
 TEMPERATURA
                  - Deterioração da qualidade do ar             perdas e riscos futuros é influenciada por recursos
                  - Ilhas de calor urbano                       individuais e comunitários. Esses riscos também são
                  - Risco crescente de enchentes
                  - Risco crescente de deslizamentos
                                                                interdependentes, variando de acordo com a
                  de terra e escorregamento de                  localidade, disponibilidade e qualidade da infra-
                  encostas                                      estrutura, além da provisão de serviços públicos e a
  PRECIPITAÇÃO
                   - Migrações das zonas rurais                 presença de redes sociais e públicas de proteção
                   - Interrupção das redes de                   (Satterthwaite et al., 2007; Tanner et al., 2009).
                  abastecimento de produtos
                  alimentares
                                                                        A falta de atenção a esses riscos enfrentados
                   - Inundações costeiras                       por grande parte dos centros urbanos ameaça e
  ELEVAÇÃO DO      - Redução de renda oriunda de                expõem várias pessoas a possibilidade de sofrer com
     NÍVEL DOS    agricultura e turismo                         os impactos da mudança climática (Hardoy e
       MARES       - Salinização das fontes de água             Pandiella, 2009). A evidência empírica sugere que
                  doce
                                                                aqueles que vivem em áreas que não são adequadas
             MUDANÇAS NOS EXTREMOS
                   - Inundações mais intensas                   para residência e não dispõem de recursos individuais
                   - Maior risco de deslizamentos               e comunitários (ativos) estão mais expostos,
      CHUVAS       - Perturbações nos meios de                  apresentam menores capacidades de resposta e
    INTENSAS E    subsistência e na economia das                adaptação e, portanto, são mais vulneráveis.
  TEMPESTADES     cidades                                               Assim, a vulnerabilidade como idéia-força é
                   - Danos em casas, fábricas e infra-
                  estruturas                                    geralmente definida em termos da exposição ao risco,
                   - Escassez de água potável                   da capacidade (ou incapacidade) de reação, ou seja,
                   - Maior preço dos alimentos                  da capacidade adaptativa diante da materialização do
       SECAS       - Perturbações no sistema                    risco. De acordo com Liverman (1990),
                  hidroelétrico                                 vulnerabilidade é o grau pelo qual um sistema ou
                   - Migrações das zonas rurais
     ONDAS DE      - Maior demanda energética no
                                                                uma unidade de análise - podendo ser uma cidade ou
   CALOR OU DE    curto prazo (aquecedor / ar                   uma pessoa - é exposto a experimentar um dano ou
        FRIO      condicionado)                                 perda por conta de perturbações, choques ou
    MUDANÇAS
                   - Possíveis impactos de uma                  estresses. No interior da comunidade científica que
                  elevação extrema do nível do mar              trabalha dentro do campo das dimensões humanas
  ABRUPTAS DO
                   - Possíveis impactos de um aumento
       CLIMA                                                    das mudanças ambientais globais, vulnerabilidade
                  rápido e extremo das temperaturas
             MUDANÇAS NA EXPOSIÇÃO                              também é identificada em termos da exposição da
  MOVIMENTOS      - Migrações de habitats rurais                unidade de análise a crises, estresses e choques,
 POPULACIONAIS perturbados                                      assim como à capacidade inadequada dessa unidade
    MUDANÇAS
                   - Aumento dos habitats de vetores            em fazer face às consequências e aos perigos
  BIOLÓGICAS E                                                  decorrentes desses choques (De Sherbinin et al.,
                  de doenças infecciosas
   ECOLÓGICAS
                                                                2007).
                                                                        O modo desordenado como os centros
       Existe uma ampla literatura que ressalta os
                                                                urbanos vêm crescendo em todo o mundo somado a
riscos associados a eventos climáticos extremos,
                                                                características físicas e naturais distintas que são
assim como a relação entre elevação do nível do mar,
                                                                observadas em diferentes partes do planeta deixam
disponibilidade de água potável e perturbações na

                                                                                                                   10
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claro que vulnerabilidades em relação a eventos           2007). Nesse sentido, como o tema é tratado de
climáticos existem independentemente da presença          forma essencialmente local, já que os impactos da
da mudança climática de natureza humana, uma vez          mudança climática são sentidos de forma mais aguda
que a própria variabilidade natural do clima já é fonte   neste nível, as respostas ao problema deverão ser
de perdas, danos e mortes todos os anos. Porém, num       formuladas      e    implementadas      levando     em
contexto de mudanças climáticas, a dimensão               consideração necessidades, características e valores
humana desses riscos assume forma de crescente e          da localidade em questão (Wilbanks e Kates, 1999).
preocupante vulnerabilidade, sobretudo quando são         Contudo, em muitos casos, essas estratégias deverão
analisados grupos populacionais específicos. Nesse        ser apoiadas por políticas e programas presentes em
sentido, vale destacar, como principais vetores de        níveis hierárquicos superiores, como no caso das
vulnerabilidade, a segregação espacial, limitações do     políticas nacionais (Adger, 2005; Satterthwaite,
planejamento urbano, carências em infra-estruturas e      2008; Tanner et al., 2008).
desigualdades sócio-econômicas (Tanner et al.,                    Adaptação refere-se tanto aos processos como
2009). Assim, espera-se que a mudança climática e         as condições necessárias para adaptar-se. O termo
seus impactos agravem a situação atual em muitas          apresenta interpretações específicas de acordo com as
dessas cidades tornando medidas de adaptação cada         diferentes disciplinas (como no caso da
vez mais necessárias (Satterthwaite et al., 2007).        Antropologia, Ecologia e da Biologia). Ao longo da
                                                          literatura sobre mudança climática, muitas definições
3.4. Adaptação às mudanças climáticas                     foram propostas e algumas se referem somente aos
                                                          aspectos sociais (Smit et al., 1999). Assim, pode-se
        Existe grande interesse da comunidade             interpretar a adaptação como sendo em relação à
científica em identificar políticas públicas e arranjos   mudança climática ou a mudanças de caráter mais
institucionais que podem apoiar medidas de                geral, como mudanças culturais ou sócio-
adaptação. Apesar de um crescente repertório de           econômicas. Pode ser tanto em resposta a efeitos
tecnologias e técnicas de gestão para responder a         adversos, como também em relação a oportunidades
eventos climáticos, danos associados a esses eventos      positivas decorrentes de impactos climáticos atuais e
como, por exemplo, tempestades e enchentes                futuros, como, por exemplo, no caso da prática de
ocorrem todos os anos em várias partes do mundo e         agricultura em áreas alagadas ou sob gelo.
no Brasil, resultando em perdas econômicas e de                   Ações relacionadas à adaptação envolvem a
vidas humanas (Satterthwaite et al., 2007).               participação de diversos atores, instituições e variam
        Medidas de adaptação bem sucedidas podem          de acordo com sistemas sócio-ecológicos. Além
reduzir a vulnerabilidade da sociedade fortalecendo e     disso, essas medidas necessitam de intenso
apoiando mecanismos de enfrentamento que já               planejamento e conhecimento sobre temas que a
existem, envolvendo ações específicas e integrando a      ciência ainda apresenta grandes incertezas e
redução de vulnerabilidades no interior de políticas      abordagens disciplinares muitas vezes conflitantes
públicas mais amplas (Tanner et al., 2009). Para          (Parnell et al., 2007). Essa teia complexa de
adaptar-se à mudança climática são necessárias ações      processos multifacetados que envolvem tanto as
em todos os níveis de governo e setores da sociedade      medidas de adaptação, a vulnerabilidade física e
levando em conta a escala temporal em que ocorrem         sócio-econômica, bem como as capacidades
essas mudanças, ou seja, no longo prazo (Adger,           adaptativas presentes nos meios naturais e humanos
2005).                                                    (ou sócio-ecológicos), além de infra-estruturas
        O tema da adaptação não pode ser                  urbanas, serviços e políticas públicas, variam de
considerado como novo. Ao longo da história               região para região (Alber e Kern, 2008).
humana, diferentes povos têm se adaptado à
variabilidade climática por meio da alteração de          4. DISCUSSÃO
assentamentos humanos, práticas de agricultura e
aspectos relacionados aos modos de vida e                        O desafio de conceber a mudança climática
subsistência em diferentes localidades (Dawson,           no nível local e implementar ações de adaptação não


                                                                                                             11
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é tarefa fácil (Satterthwaite et al., 2007). Diferentes   importantes. Tal fato estimula preocupação, uma vez
estudos apontaram desencontros entre políticas            que se espera que os impactos das mudanças
públicas que têm efeito sobre a adaptação urbana,         climáticas sejam mais acentuados nos países em
como, por exemplo, Ferreira (2001) para casos no          desenvolvimento.
Brasil.     Internacionalmente,    Storbjörk    (2007)            Outro ponto que merece ser mencionado é a
ressaltou o aparecimento de conflitos quando se           responsabilidade histórica dos países industrializados
tentou implementar políticas locais relativas às          em relação ao aquecimento global. Apesar de países
mudanças climáticas na Suécia. Esses são apenas           emergentes como Brasil, Rússia, Índia e China
alguns exemplos que demonstram barreiras que              (BRIC) terem começado a contribuir de forma
influenciam a capacidade de governos locais               significativa com as emissões de GEE nas últimas
desenvolverem políticas públicas apropriadas em           duas décadas, esses países ainda emitem bem menos
relação à adaptação e que ainda não são bem               que os países industrializados em termos per capita.
compreendidas e avaliadas em grande parte da              As figuras 3, 4 e 5 ilustram a realidade das emissões
literatura sobre o tema.                                  totais em termos absolutos e per capita. Assim, o
        A análise de vários estudos de caso comprova      maior número de pesquisas oriundas de
a complexidade da temática e oferece um repertório        investigadores e centros de países industrializados
de abordagens para formular estratégias de                pode ser interpretado como uma maior preocupação
adaptação. Essas estratégias buscam, de forma geral,      com o problema não somente em termos históricos,
coordenar esforços para minimizar impactos por            como também futuros, dado que hoje existem novos
meio da redução de vulnerabilidades existentes e          e grandes emissores de GEE.
aumentar a resiliência das comunidades, das infra-
estruturas urbanas e dos sistemas sócio-ecológicos
através de diferentes arranjos de governança e
medidas institucionais e legais.
        Também é importante ressaltar que grande
parte dos estudos analisados para propósito desse
artigo é de autoria de pesquisadores afiliados a
centros de investigação de países industrializados, em
grande parte localizadas na Europa, Austrália e
Estados Unidos. Mesmo quando o foco da
investigação foram as cidades localizadas em países
de contexto em desenvolvimento (América Latina,
África e Ásia), a pesquisa foi realizada por centros e
instituições dos países desenvolvidos, salvo poucas
exceções. Martins e Ferreira (2009; 2010) já haviam
discutido resultados semelhantes quando analisaram
a pesquisa científica sobre as dimensões humanas das
mudanças climáticas na América Latina.
        De um lado, esses resultados mostram que
existem maiores preocupações sobre as respostas
urbanas à mudança climática por parte das
instituições de pesquisa dos países industrializados.
Também permitem problematizar a questão por
diferentes ângulos de análise. Um primeiro ponto que      Figura 3 – Emissão Total de CO2 por países. Dados de 2006.
merece destaque é que muitos países em                    Fonte: Union of Concerned Scientists
desenvolvimento ainda não internalizaram a agenda         <silvaporto.com.br/blog/?tag=emissoes-de-gee>
das mudanças climáticas em suas pesquisas, já que
reconhecem outros temas como sendo mais


                                                                                                                12
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                                                             Nas abordagens urbanas, a cidade é considerada
                                                             como um sistema sócio-ecológico complexo que
                                                             possibilita identificar fatores que apóiam e limitam a
                                                             ação dos governos locais. Tais fatores também
                                                             orientam a discussão sobre respostas apropriadas de
                                                             adaptação no contexto urbano.
                                                                     Neste trabalho, adota-se o conceito de
                                                             resiliência que se refere à capacidade de resistir e
                                                             adaptar-se em face de choques e estresses climáticos.
                                                             No contexto da vulnerabilidade urbana, aumentar
                                                             resiliência constitui, portanto, estratégias autônomas
                                                             e planejadas de adaptação que são funções de
                                                             processos sociais, econômicos, políticos e culturais
                                                             que reduzem a vulnerabilidade daqueles sob maior
                                                             risco (Tanner et al., 2009).
                                                                     O processo de adaptação corresponde, assim,
                                                             ao processo de tomada de decisão, poder e autoridade
                                                             de implementar essas ações. Trata-se de um processo
                                                             que leva em consideração o conhecimento, a
                                                             experiência, a prática e as estruturas institucionais
                                                             que, relacionadas entre si, caracterizam opções,
                                                             alternativas e determinam ações (Nelson et al., 2007).
Figura 4 – Emissões de CO2 per capita por países. Dados de   Faz-se necessário uma combinação de vários fatores,
2006. Fonte: Union of Concerned Scientists                   incluindo os diferentes tipos de atores, conhecimento,
<silvaporto.com.br/blog/?tag=emissoes-de-gee>
                                                             estruturas de governança e marcos institucionais.
                                                                     Para identificar esses fatores e compreender
                                                             como eles se relacionam para construir cidades mais
                                                             resilientes é necessário uma análise integrada da
                                                             realidade urbana (Figura 6). Tal marco, concebido a
                                                             partir da literatura sobre adaptação e da análise dos
                                                             estudos de caso que são objeto desse artigo, busca
                                                             aspectos relativos aos mecanismos de governança
                                                             urbana. Os grupos de categorias utilizados
                                                             funcionam, neste caso, como lentes sob as quais esses
                                                             processos podem ser observados, servindo como
                                                             estratégia para organizar o processo de investigação e
                                                             de análise, identificando fatores relevantes.



Figura 5 – Emissões Globais de CO2 por países. Dados de
2007. Fonte: United Nations Statistics Division
<unstats.un.org/unsd/environment/air_co2_emissions>

       Neste contexto, o conceito de resiliência vem
sendo ao mesmo tempo intensamente debatido, como
também contestado em diferentes disciplinas. Sua
aplicação considera uma visão sistêmica e dinâmica
de sistemas sócio-ecológicos (Nelson et al., 2007).


                                                                                                                13
ISSN 1678-7226
Martins R. D´Almeida (5-18)                                             Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010)

                                                        Quadro 2 – Categorias e fatores que apóiam e
                                                        limitam governos locais.

                                                         Grupos
                                                                                                    Fatores que
                                                           de       Fatores que apóiam
                                                                                                     limitam
                                                         Fatores
                                                                   -capacidade              e   -baixa capacidade e
                                                                   autoridade de regular e      autoridade        do
                                                                   coordenar ações;             governo local para
                                                                   -presença      de      um    implementar ações
                                                                   empreendedor político        na     direção    de
Figura 5 – Marco analítico de cidades resilientes                  ou              indivíduo    adaptação;
                                                                   comprometido;                -falta de recursos
                                                         Recurs
                                                                   -alocação de recursos        financeiros,
        Na escala das cidades, deve-se pensar sobre       os e
                                                                   financeiros e humanos;       humanos            e
os impactos da mudança climática, medidas de             capaci
                                                                   -capacidade             de   tecnológicos;
                                                          dade
adaptação, mitigação e na sustentabilidade urbana de               comunicação              e   -falta    de    uma
forma integrada, uma vez que a análise não pode ser                disseminação;                estratégia        de
                                                                   -competência          para   comunicação para
retirada de seu contexto regional, nacional e, em
                                                                   estabelecer      objetivos   sensibilizar setores
alguns casos, global. Essa análise de sistemas                     claros, exequíveis e         internos e externos
urbanos pode auxiliar cidades a encontrar                          capacidade de definir        ao governo local;
instrumentos e estratégias apropriadas para enfrentar              prioridades;
o desafio da adaptação em áreas urbanas. A partir dos              -percepção             das   -incerteza        em
estudos de caso, o Quadro 2 apresenta uma síntese                  vulnerabilidades e riscos    relação à ocorrência
                                                                   por parte da população,      e a extensão dos
dos fatores que apóiam e limitam cidades e seus                    técnicos e autoridades       impactos          que
governos locais nas ações de adaptação.                            locais;                      dificulta a definição
                                                                   -colaboração com uma         de prioridades;
                                                          Conhe
                                                                   comunidade científica        -compreensões
                                                          ciment
                                                                   local sobre os impactos      baixas             ou
                                                            oe
                                                                   das mudanças climáticas      inadequadas       dos
                                                          inform
                                                                   e medidas de adaptação;      impactos          das
                                                           ação
                                                                                                mudanças
                                                                                                climáticas e de
                                                                                                como            essas
                                                                                                mudanças
                                                                                                influenciam
                                                                                                dinâmica da cidade;




                                                                                                               14
ISSN 1678-7226
Martins R. D´Almeida (5-18)                                                      Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010)

             -existência            de   -ausência de uma        dedicada para cuidar de assuntos referentes à
             programas       nacionais   política           ou   mudança climática mostrou-se um fator importante
             para apoiar iniciativas     estratégia nacional
             locais de governos          para orientar os
                                                                 nas cidades que já iniciaram o processo de adaptação.
             municipais;                 governos locais;        A liderança de um empreendedor político ou alguém
             -participação em redes      -foco no curto-         com capacidade de introduzir o tema na agenda de
             nacionais, regionais e      prazo levando em        governo e desenvolvê-lo ao longo do tempo também
             transnacionais;             conta     a    lógica   se mostra fundamental para mobilizar recursos e
             -criação     de       um    político-eleitoral ao
             departamento           ou   invés              de
                                                                 explorar alternativas inovadoras, muitas vezes além
             agência                     planejamento       de   da fronteira territorial da cidade.
  Institui                                                              Além disso, há evidências na literatura que
             intergovernamental para     longo-prazo;
   ções e
  govern
             liderar o processo de       -visão ‘business as     cidades que experimentaram eventos climáticos
             planejamento            e   usual’ que não          extremos ou desastres associados a esses eventos
    ança
             implementação         das   considera os custos
             ações de adaptação;         de não fazer nada;
                                                                 tiveram um estímulo para iniciar ações no sentido da
             -presença     de     uma    -problemas         na   adaptação, apesar de muitas vezes esses eventos não
             estratégia             de   coordenação        de   terem ligação direta com a mudança do clima
             participação            e   ações inter e intra-    (Bulkeley et al., 2009).
             engajamento dos setores     governamentais
             relevantes;                 envolvendo
                                         diferentes
                                                                 4.3.Conhecimento e informação
                                         secretarias,
                                         departamentos       e           O     processo      de      adaptação   requer
                                         esferas de governo;     disponibilidade de informação e conhecimento em
                                                                 relação aos impactos e como se adaptar. Para uma
                                                                 política pública abrangente no nível local faz-se
        Os grupos de fatores escolhidos para analisar            necessário um conjunto de dados e informações sobre
os processos de adaptação foram: recursos e                      a localidade (em termos de dados, modelos, cenários,
capacidade; conhecimento e informação e                          mapas, diagnósticos e análises. Conhecimento e
instituições e governança.                                       informação disponíveis para formular, planejar e
                                                                 implementar estratégias de longo-prazo é um dos
4.2.Recursos e capacidade                                        passos estruturantes do processo de adaptação.
                                                                         Algumas cidades com capacidade de avaliar
        A disponibilidade de recursos financeiros e              suas vulnerabilidades e desenvolver cenários futuros
humanos são fundamentais para o planejamento e                   combinados com Sistemas de Informação Geográfica
implementação da adaptação. Algumas dessas                       (SIG) ilustram que possuir uma boa base de dados e
medidas requerem a construção ou a melhoria de                   informação sobre os impactos da mudança climática
infra-estruturas urbanas que muitas vezes estão além             auxilia e impulsiona as ações, além de auxiliar
da capacidade de investimento de muitas cidades.                 gestores e autoridades políticas locais com
Essa questão está diretamente relacionada ao tema do             informações confiáveis que eles podem se basear no
financiamento da adaptação. Em alguns países, os                 processo de tomada de decisão em contexto de
governos locais dispõem de maior poder e autonomia               grande incerteza.
fiscal, porém, na maioria dos casos, será necessário                     O tema da mudança climática, de forma geral,
um financiamento adicional para a adaptação urbana               abrange altos níveis de incerteza, principalmente no
oriundo do governo nacional ou da cooperação                     nível local (Satterthwaite et al., 2007; Dawson, 2007;
internacional para o desenvolvimento.                            Satterthwaite, 2008). Dessa forma, esforços na
        Apesar da importância dos recursos                       direção de oferecer orientação sobre onde se
financeiros, recursos humanos, tecnológicos e capital            localizam as áreas mais críticas e quais opções
político e social também são indispensáveis para                 podem ser exploradas aparecem como elementos
iniciar e sustentar essas políticas no longo prazo               importantes para estimular uma discussão sobre
(Carmin et al., 2009). Uma equipe bem treinada e                 alternativas de adaptação na cidade.


                                                                                                                    15
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       Entretanto, a realidade empírica mostra que a       públicas para tratar do tema da adaptação, muitas
disponibilidade desses dados no nível local é escassa,     vezes é mais efetivo começar o processo baseando-se
principalmente nas cidades dos países em                   em programas e ações que já estão em andamento.
desenvolvimento. Além do mais, mesmo quando os             Dessa forma, os técnicos envolvidos e a comunidade
dados estão disponíveis, existe uma série de               em geral já estão familiarizados com as atividades. A
problemas e lacunas na interface entre ciência e           partir dessas ações, esses departamentos podem
esfera política para que esses dados possam resultar       introduzir diretrizes específicas sobre adaptação e
em políticas públicas concretas (Cash e Moser,             estabelecer uma visão comum do problema nas
2000).                                                     diferentes áreas da administração pública.
       Muitas cidades vêm apostando na criação de          Posteriormente, numa segunda fase, planos de maior
fóruns como espaços de intercâmbio de experiências         alcance para cada área de governo podem ser
e idéias onde gestores, técnicos, políticos,               desenvolvidos com metas e objetivos claros que
pesquisadores e representantes da sociedade civil têm      possibilitem o acompanhamento e a avaliação dos
a oportunidade de discutir suas vulnerabilidades,          resultados alcançados.
avaliar opções e traçar alternativas de forma
multidisciplinar e participativa (Carmin et al., 2009).    5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

4.4.Instituições e governança                                       A pesquisa sobre cidades e mudança climática
                                                           já tem mais de uma década. Ao longo desses anos,
        Marcos institucionais e estruturas de              essa produção intelectual teve como foco as políticas
governança, como legislação, normas e mecanismos           de mitigação e a investigação sobre cidades e as
de participação que possibilitam a implementação de        medidas de adaptação ainda estão em um estágio
políticas de adaptação, são elementos fundamentais e       inicial. Apesar de o nível local ser sugerido como a
ainda pouco estudados no nível local em termos de          escala adequada para implementação de estratégias
mudança climática (Bulkeley et al., 2009). Além de         de adaptação, o desenvolvimento desses planos ainda
conhecimento e recursos, um conjunto de condições          é recente e apenas está presente em poucas cidades
configura e delimita a capacidade da cidade de agir        de acordo com o levamentamento elaborado neste
em termos de adaptação. Alguns desses fatores são: a       trabalho. Pesquisas sobre essas estratégias e suas
presença de mecanismos de governança local                 estruturas de governança ainda são limitadas, como
participativa e democrática, a capacidade de diálogo       se pode averiguar.
e interação com diferentes setores da sociedade, a                  A análise de várias respostas locais ao
existência de legislações e planos diretores que           problema em termos de políticas públicas e
possibilitam a intervenção do governo local no             estratégias de adaptação mostrou que elas podem
planejamento urbano, a provisão de infra-estrutura         variar consideravelmente entre diferentes contextos e
urbana e serviços públicos e a disponibilidade de          vários fatores aparecem como importantes para
sistemas de alerta e defesa civil (Satterthwaite, 2008).   apoiar sua implementação. Contudo, o que
        Várias das cidades pioneiras em termos de          efetivamente facilita ou impede o processo de
respostas de adaptação às mudanças climáticas              adaptação e a capacidade adaptativa desses lugares é
criaram departamentos específicos e equipe                 claramente dependente do contexto onde essas ações
multidisciplinares, dando a eles visibilidade, garantia    estão inseridas.
de recursos financeiros e responsabilidade para                     Os impactos das mudanças climáticas
coordenar ações e estratégias de diferentes secretarias    colocam-se como uma ameaça a um grande
e órgãos de governo de forma inter e intra-                contingente populacional que vive em áreas
governamental (Carmin et al., 2009).                       vulneráveis de centros urbanos, estando exposto a
        De forma geral, governos são organizações          vários riscos. A escala destes riscos é, em grande
estáticas e burocráticas que levam tempo para mudar        parte, influenciada pela qualidade da infra-estrutura
e interiorizar novos temas e prioridades. Assim, ao        urbana e pelas estruturas de governança que
invés de iniciar novos planos ou novas políticas           planejam, coordenam, gerenciam e implementam


                                                                                                              16
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políticas e serviços públicos. Esse artigo explorou os   Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) pelo
fatores que apóiam cidades a implementar ações na        apoio recebido, bem como a hospitalidade do
direção de adaptação e discutiu os riscos e              Departament of Environmental Policy Analysis
vulnerabilidades associados à mudanças climática.        (EPA) do Institute for Environmental Studies (IVM),
        A análise desses fatores foi realizada através   Vrije Universiteit Amsterdam (VU), Holanda, onde
de um marco que possibilitou analisar as relações        parte desse estudo foi realizado. Também agradece
entre governança urbana e processos de adaptação de      aos comentários recebidos dos professores Leila da
forma a reduzir vulnerabilidades e aumentar a            Costa Ferreira (IFCH/NEPAM/UNICAMP) e Frank
resiliência das cidades. Essa abordagem mostrou-se       Biermann (IVM/VU), assim como de um revisor
robusta, porém existe a necessidade de um maior          anônimo, que ajudaram a melhorar o trabalho.
número de pesquisas para aumentar a compreensão
de como estruturas de governança, processos de           6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
planejamento e medidas de desenvolvimento urbano,
que levem em consideração a resiliência em relação à     Adger, W.N. 2005. Scales of Governance and Environmental
                                                         Justice for Adaptation and Mitigation of Climate Change.
mudança climática, podem estar relacionadas para         Journal of International Development, v.13, n.7, p.921-931.
reduzir as várias formas de vulnerabilidades
discutidas ao longo do artigo.                           Alber, G.; Kern, K. 2008. Governing Climate Change in Cities:
        Apesar do número limitado de estudos de          Modes of Urban Climate Governance in Multi-level Systems.
caso analisados, é possível extrair algumas lições que   OECD International Conference, “Competitive Cities and
                                                         Climate Change”, 2nd Annual Meeting of the OECD Roundtable
se sobrepõem ao marco utilizado. A capacidade de         Strategy for Urban Development, 9-10 October, Milan.
integrar redução de risco nos planos de
desenvolvimento da cidade é influenciada pelo nível      Betsill, M.M.; Bulkeley, H. 2007. Looking Back and Thinking
de percepção e entendimento dos riscos climáticos e      Ahead: A Decade of Cities and Climate Change Research.
pela liderança política no processo. Acesso aos vários   Local Governments, v.12, n.5, p.447-456.
tipos de recursos também aparece como importante         Bulkeley, H.; Betsill, M.M. 2003. Cities and Climate Change:
nas cidades que apresentam relativa autonomia fiscal.    Urban Sustainability and Global Environmental Governance.
Indicadores de boa governança, instituições              Ed. Routledge, Londres, 1ª ed.
democráticas e participativas, além de planos
nacionais para apoiar iniciativas locais de adaptação    Bulkeley, H.; Schroeder, H.; Janda, K.; Zhao, J.; Armstrong, A.;
                                                         Chu, S.Y.; Ghosh, S. 2009. Cities and Climate Change: The role
aparecem como fatores que fortalecem a capacidade        of institutions, governance and urban planning. World Bank
institucional e política para implementação de ações     Urban Research Symposium, Marseille, France.
locais.
         Até agora, mitigação tem recebido mais          Carmin, J.; Roberts, D.; Anguelovski, I. 2009. Planning Climate
atenção e recursos dos governos locais por conta de      Resilient Cities: Early Lessons from Early Adapters. World
                                                         Bank Urban Research Symposium, Marseille, France.
estímulos institucionais diversos e uma percepção
positiva dos benefícios associados nos diferentes        Cash, D.; Moser, S.C. 2000. Linking global and local scales:
níveis e esferas de governo. Agora se coloca como        designing dynamic assessment and management processes.
fundamental empreender ações concretas na direção        Global Environmental Change, v.10, p.109-120.
da adaptação dado que as mudanças climáticas
                                                         Dawson, R. 2007. Re-engineering Cities: A Framework for
aparecem crescentemente como inevitáveis ao deste        Adaptation to Global Change. Philosophical Transactions of the
século e seus efeitos deverão ser sentidos nos           Royal Society A, v.365, p.3085-3098.
diferentes centros urbanos espalhados pelo mundo.
                                                         De Sherbinin, A.; Schiller, A.; Pulsipher, A. 2007. The
AGRADECIMENTOS                                           vulnerability of global cities to climate hazards. Environment
                                                         and Urbanization, v.19, n.1, p.39-64.

       O autor agradece o apoio recebido da              Ferreira, L.C. 2001. Políticas Locais e Mudanças Ambientais
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de             Globais. Ambiente & Educação, v.5/6, p.39-45.
Nível Superior (CAPES) e da Fundação de Amparo à


                                                                                                                 17
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Hardoy, J.; Pandiella, G. 2009. Urban poverty and vulnerability    Expert Group Meeting on Population Distribution,
to climate change in Latin America. Environment and                Urbanization, Internal Migration  and Development,
Urbanization, v.21, n.1, p.203-224.                                UN/POP/EGM-URB/2008/16, New York.

Keskitalo, E.C.H.; Kulyasova, A.A. 2009. The role of               Satterthwaite, D.; Huq, S.; Pelling, M.; Reid, H.; Lankao, P.R.
governance in community adaptation to climate change. Polar        2007. Adapting to Climate Change in Urban Areas: The
Research, v.28, p.60-70.                                           possibilities and constraints in low- and middle-income nations.
                                                                   Discussion Paper N.1, International Institute for Environment
Lankao, P.R. 2007. Are we missing the point? Particularities of    and Development (IIED), Londres.
urbanization, sustainability and carbon emissions in Latin
American cities. Environment and Urbanization, v.19, p.159-        Smit, B.; Burton, I.; Klein, R.J.T.; Street, R. 1999. The Science
175.                                                               of Adaptation: a framework for assessment. Mitigation and
                                                                   Adaptation Strategies for Global Change, v.4, n.3-4, p.199-213.
Liverman, D. 1990. Vulnerability to global environmental
change. In: Understanding Global Environmental Change: The         Storbjörk, S. 2007. Governing Climate Adaptation in the Local
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R.E.; Dow, K.; Golding, D. (Eds). Clark University,                Sweden. Local Environment, v.12, n.5, p.457-469.
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                                                                   Tanner, T.M.; Mitchell, T.; Polack, E.; Guenther, B. 2009.
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                                                                   S.; Ceron, J.-P.; Kapshe, M. Muir-Wood, R.; Zapata-Marti, R.
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                                                                   International Panel on Climate Change. Parry, M.L.; Canziani,
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                                                                                                                            18

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Governança climática nas cidades: reduzindo vulnerabilidades e aumentando resiliência

  • 1. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) GOVERNANÇA CLIMÁTICA NAS CIDADES: REDUZINDO VULNERABILIDADES E AUMENTANDO RESILIÊNCIA CLIMATIC GOVERNANCE IN CITIES: REDUCING VULNERABILITIES AND ENHANCING RESILIENCE Rafael D’Almeida Martins Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM) Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) rdamartins@gmail.com RESUMO Cidades são vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas. Governos locais têm um papel importante na implementação de políticas coordenando, facilitando e implementando ações relativas a essas mudanças. Esse artigo explora quais são os fatores que habilitam e limitam governos locais a tomar ações na direção de adaptação à mudança climática a partir de um marco analítico que leva em conta vulnerabilidades e governança urbana para construção de cidades resilientes. Palavras-chave: Adaptação; mudança climática; governança climática urbana; resiliência; vulnerabilidade ABSTRACT Cities are particularly vulnerable to the effects of climate change. Local governments play an important role in implementing climate change policies as key actors in coordinating, facilitating and implementing climate change actions. This paper explores the factors that enable and hinder local governments to take action in terms of climate adaptation through an analytical framework that accounts for vulnerabilities and urban governance to build resilient cities. Keywords: Adaptation; climate change; local governance; resilience; urban climatic governance; vulnerability 5
  • 2. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) 1. INTRODUÇÃO importantes centros de atividade econômica e infra- estruturas em geral (Satterthwaite et al., 2007). Os impactos das mudanças climáticas são Na ausência de uma tradição consolidada de esperados em áreas urbanas e rurais afetando não estudos sobre o tema no Brasil, esse artigo contribui somente recursos hídricos, florestas e ecossistemas, com a emergente produção científica sobre cidades e mas também a produção de alimentos, as zonas mudanças climáticas explorando fatores que apoiam costeiras e a saúde humana (Parry et al., 2007). e limitam governos locais a empreender ações na Impactos das mudanças climáticas como direção da adaptação. Tanto no Brasil, quanto no tempestades, secas e ondas de calor poderão afetar debate internacional, poucos são os trabalhos negativamente a disponibilidade de água potável, a científicos que vão além da análise de poucas distribuição de energia elétrica e os sistemas de cidades, oferecendo uma perspectiva internacional transporte das cidades. Em cidades litorâneas, sobre o tema (Alber e Kern, 2008; Bulkeley et al., elevação do nível médio dos mares e suas 2009). Todavia, os poucos trabalhos encontrados consequências colocam-se como uma das principais mostram e relatam dificuldades e barreiras preocupações para essas localidades. Dada a situação enfrentadas por governos locais ao buscar de muitas cidades brasileiras, que contam com implementar tais ações no nível local, normalmente famílias vivendo em áreas sujeitas a inundação e recaindo sobre questões relacionadas a capacidade de deslizamento de terra, bem como não dispõem de formulação e implementação dessas políticas habitação e sistemas de saneamento básico para públicas de enfrentamento às mudanças climáticas, parcela importante da população, os impactos das bem como nos sistemas de governança dessas esferas mudanças climáticas poderão ser ainda mais de governo (Storbjörk, 2007; Keskitalo e Kulyasova, desastrosos (Satterthwaite et al., 2007; Satterthwaite, 2009). 2008). Além disso, parte considerável da literatura Neste contexto, governos locais são sobre adaptação às mudanças climáticas tem como fundamentais para implementar políticas públicas foco de análise as áreas rurais onde as pessoas são relativas às mudanças climáticas, pois eles estão mais dependentes de recursos naturais para manter próximos de onde os impactos dessa mudança sua subsistência. Entretanto, discussões recentes deverão ocorrer e têm o potencial de empreender ressaltam a urgência de maior compreensão tanto das ações tanto de mitigação como de adaptação (Puppim vulnerabilidades, como das alternativas de adaptação de Oliveira, 2009). De forma geral, a resposta dada em áreas urbanas, especialmente onde os níveis de por cidades em relação às mudanças climáticas pobreza e taxas de crescimento populacional são concentra-se na redução das emissões líquidas de mais elevados (Satterthwaite et al., 2007; Tanner et gases de efeito estufa (GEE), chamada de mitigação, al., 2008). Acreditando na importante contribuição e na diminuição dos impactos das mudanças que a Geografia pode dar a esses estudos, tendência climáticas por meio de ajustes e alterações em essa já verificada internacionalmente, busca-se sistemas sociais e naturais no ambiente urbano estimular o engajamento de pesquisadores brasileiros (adaptação). Adaptação também pode oferecer no tema. Assim colocado, esse trabalho discute a reduções locais e regionais dos impactos climáticos, vulnerabilidade das cidades a partir de um marco bem como diminuir a vulnerabilidade em relação à analítico que entende o desafio da adaptação em variabilidade do clima (Dawson, 2007). termos da governança urbana para construir cidades Em vários países, governos locais aparecem mais resilientes às mudanças climáticas. frequentemente como atores fundamentais A primeira parte do artigo, após a introdução, coordenando, facilitando e implementando essas discute o método aplicado nesta pesquisa, bem como ações (Storbjörk, 2007). Torna-se, portanto, as estratégias de investigação. Em seguida, discorre- necessário analisar o papel que esses governos têm na se sobre a governança do clima numa perspectiva que formulação e implementação dessas políticas reconhece diferentes níveis de resposta, bem como públicas, especialmente em áreas urbanas que escalas do problema, do global para o local. agregam a maioria da população mundial e são Posteriormente, apresenta-se o papel dos governos 6
  • 3. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) locais na governança climática urbana e da revisão da literatura internacional sobre o tema como vulnerabilidade e riscos presentes nas cidades à luz forma não só de compor um conjunto amplo e dos impactos projetados das mudanças climáticas. A abrangente de diferentes realidades e abordagens para quarta parte do artigo concentra-se na discussão compreender qual o papel dos governos locais e quais sobre adaptação às mudanças climáticas em áreas elementos são importantes na implementação de urbanas a partir de um marco que privilegia a análise medidas de adaptação, como também verificar as desses processos a partir de três grupos de fatores que diferentes estratégias que estão sendo empregadas em apoiam e limitam os governos locais nas ações de diferentes contextos. adaptação. 3. RESULTADOS 2. MATERIAIS E MÉTODOS 3.1. Governança climática urbana: do global para A metodologia deste trabalho envolveu a o local análise de diversos estudos de caso publicados em revistas científicas internacionais e em relatórios de A assinatura da Convenção-Quadro das Nações pesquisas de centros renomados de investigação que Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC em são referência para a área de cidades e mudanças inglês) na Conferência das Nações Unidas sobre climáticas como Tyndall Centre for Climate Change Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 92, é tida Research, Organisation for Economic Co-operation como o primeiro passo em termos de ações and Development (OECD) e International Human coordenadas para enfrentar o problema do Dimension Programme on Global Environmental aquecimento global. Esse processo foi estimulado por Change. Os estudos de caso analisados são trabalhos crescente consenso no interior da comunidade recentes, publicados ao longo desta década. A científica de que o aquecimento da superfície da maioria dos casos selecionados foi de cidades de Terra estaria relacionado com o aumento das países em desenvolvimento, sobretudo do continente emissões de GEE desde o período pré-industrial asiático, continente onde se espera que os efeitos da (Figura 2). Tal esforço foi seguido pela negociação e mudança do clima sejam um dos mais acentuados ratificação do Protocolo de Quioto, sendo que os (Parry et al., 2007). Também foram analisados casos compromissos para implementação dos acordos de realidades de países industrializados, como Reino ficaram sob responsabilidade dos governos nacionais Unido, Alemanha, Estados Unidos e Canadá, de dos países signatários desses tratados. forma a compor um quadro comparativo relevante no plano internacional (Figura 1). Figura 1 – Distribuição geográfica dos estudos de caso analisados selecionados de periódicos científicos e instituições de pesquisa As questões centrais que nortearam a análise deste trabalho foram: como os governos locais e subnacionais podem enfrentar o desafio colocado pelas mudanças climáticas, diminuindo vulnerabilidades e aumento a resiliência dos sistemas urbanos? E quais os fatores-chave que facilitam ou Figura 2 – Aumento da temperatura da superfície da Terra e o limitam essas ações? Para isso também foi realizada a aumento da concentração de CO2 desde 1880. Fonte: The 7
  • 4. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) Woods Hole Research Center tema da adaptação está cada vez mais presente no <whrc.org/resources/primer_fundamentals> debate público sobre mudanças climáticas na medida Por esta razão, grande parte da literatura sobre em que o aquecimento global é considerado a esfera política da mudança climática é marcada pela inequívoco pela maioria da comunidade científica análise dos níveis global e regional de governança especializada na análise do tema. Outro ponto que priorizando o desenvolvimento e a implementação do deve ser ressaltado e que cada vez ocupa maior regime internacional do clima. Tal regime engloba os espaço na discussão são as escalas temporais princípios, as normas e os processos que regem esse envolvidas ao redor do problema. Ou seja, mesmo arranjo de tomada de decisão e governança no plano que fosse possível transformar a matriz energética do internacional (Bulkeley e Betsill, 2003). Todavia, o planeta, mudar comportamentos e adotar padrões de tema tem uma dimensão local importante, já que desenvolvimento ambientalmente sustentáveis no grande parte das atividades humanas que levam ao curto prazo, as emissões passadas e presentes de GEE aquecimento global e contribuem para as mudanças ainda ficariam na atmosfera por várias décadas ambientais globais, em geral, acontecem no nível (Matthews e Caldeira, 2008). Dado que as mudanças local (Wilbanks e Kates, 1999). tecnológicas, sociais e culturais necessárias também Assim, enquanto o marco das relações são de longo prazo, cresce a necessidade de internacionais continua a ser um importante objeto de planejamento e implementação de medidas de pesquisa, as cidades são hoje consideradas uma das adaptação (Parry et al., 2008). Nesse sentido, de arenas fundamentais onde a governança do clima está acordo com Alber e Kern (2008), redes acontecendo por conta de ações concretas de transnacionais de cidades que por vários anos enfretamento às mudanças climáticas, sobretudo de concentraram seus esforços em mitigação começaram mitigação (Satterthwaite, 2008; Bulkeley et al., recentemente a expandir seu interesse e atuação 2009). Nos meios acadêmicos e políticos, esse também para adaptação. reconhecimento tem levado a um crescente interesse em pensar a problemática das mudanças climáticas 3.2. O papel dos governos locais (e subnacionais) como um problema urbano e o debate sobre cidades e mudança climática vêm recebendo cada vez mais Pode-se dizer que o tema da adaptação às atenção no interior das ciências humanas (Bulkeley e mudanças climáticas se relaciona com governos Betsill, 2003; Lankao, 2007; Betsill e Bulkeley, locais de, pelo menos, quatro formas diferentes 2007). (Bulkeley e Betsill, 2003; Alber e Kern, 2008). De acordo com Bulkeley et al. (2009) o Primeiro, as cidades são centros de alto consumo de desenvolvimento de uma abordagem urbana para a energia e produzem grandes quantidades de resíduos governança do clima está intrinsecamente sólidos que são fonte de emissões de GEE (Lankao, relacionado ao aparecimento de redes transnacionais 2007). Vale notar que com ações de mitigação, de cidades e autoridades locais no final da década de diminui-se a necessidade de adaptação no longo- 1980. No início, o foco de atuação dessas iniciativas prazo. Segundo, muitos governos locais já estão foi apoiar a elaboração de inventários de GEE, envolvidos com ações de desenvolvimento propondo a adoção de metas de redução das emissões sustentável por meio de, por exemplo, a desses gases. Alguns exemplos dessas redes são a implementação da Agenda 21. Além disso, os Cities for Climate Protection (CCP), uma iniciativa impactos da mudança climática têm implicações do International Council for Local Environmental diretas no contexto urbano e as cidades deverão se Initiatives (ICLEI), a Climate Alliance e a Energie- adaptar à nova situação de mudança. Em terceiro Cités. lugar, governos locais são, em geral, facilitadores de Embora tradicionalmente as medidas de ação, pressionando governos nacionais e estudais a mitigação tenham sido mais comumente empregadas desenvolver projetos na escala local que podem ter em iniciativas concretas e receberam mais recursos um efeito-demonstração e serem replicados e tanto de governos locais, como de organismos disseminados para outras localidades e esferas de internacionais – como UNFCCC, por exemplo – o governo. Quarto, as relações e sinergias entre 8
  • 5. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) políticas relacionadas às mudanças climáticas, melhorias significativas em políticas públicas e governança urbana e desenvolvimento sustentável instrumentos de gestão já disseminados na são, em geral, mais evidentes no nível local e podem administração pública em muitas dessas áreas. servir como uma oportunidade e um incentivo para a Autores como Satterthwaite et al. (2007), Dawson promoção de inovações sociais, políticas, (2007) e Tanner et al. (2009) afirmam que é tecnológicas e administrativas que auxiliem nas impossível conceber um programa efetivo de respostas ao problema (Lankao, 2007). adaptação às mudanças climáticas sem um governo Nesse sentido, é importante compreender o local competente, capaz e sensível aqueles que estão escopo do envolvimento de governos locais em sob maior risco. Dessa forma, o processo de medidas de adaptação. A qualidade do governo no adaptação deve ser dirigido e coordenado a partir do nível local tem papel importante nas atividades de nível local onde os riscos e as vulnerabilidades gestão de riscos climáticos. Atualmente, a maioria associadas aos impactos da mudança climática são dos governos locais, principalmente nos países em dependentes e influenciam o contexto local. desenvolvimento, apresenta baixa capacidade institucional para lidar tanto com o tema da 3.3. Vulnerabilidade e risco em áreas urbanas adaptação às mudanças climáticas, bem como com eventos climáticos extremos em geral (Parry et al., De forma geral, áreas urbanas são vulneráveis 2007; Satterthwaite et al., 2007; Satterthwaite, 2008; aos impactos das mudanças climáticas, mesmo Tanner et al., 2008). Abaixo são apresentadas considerando as grandes diferenças existentes em algumas das responsabilidades observadas de termos de sistemas naturais e ecológicos e de governos locais (e subnacionais) em funções que se dinâmicas sócio-econômicas. Atualmente, mais da relacionam às medidas de adaptação às mudanças metade da população mundial vive em áreas urbanas climáticas. Normalmente esses governos são e estima-se que o número de pessoas vivendo em responsáveis por: cidades em 2050 corresponderá ao total da população mundial no ano de 2004, ou seja, cerca de 6,3 bilhões 1. Finanças: gestão financeira e contábil do de pessoas (Bulkeley et al., 2009). Em termos orçamento municipal; coleta e gestão de globais, 80% das cidades estão localizadas próximas impostos, licenciamentos e taxas. a rios e zonas costeiras, tornando-as suscetíveis a 2. Engenharia e obras públicas: construção e maior incidência de inundações, seja por conta de manutenção do espaço público. tempestades, como pela elevação do nível do mar 3. Desenvolvimento urbano: regulação do uso (Satterthwaite et al., 2007; Bulkeley et al., 2009). do solo, zoneamento urbano, registro de Segundo o Fourth Assessment Report, imóveis e planejamento urbano. Working Group II (AR4) do Intergovernmental Panel 4. Saúde pública: coleta, distribuição e on Climate Change (IPCC), publicado em 2007, os tratamento de água potável, controle de assentamentos urbanos mais vulneráveis às mudanças poluição, coleta e tratamento de resíduos climáticas são, geralmente, localizados em zonas sólidos, higiene sanitária, limpeza de áreas costeiras ou próximos a rios. Também se destaca a públicas, além de serviços médicos e dependência econômica de recursos naturais que são ambulatoriais. sensíveis ao clima, bem como as localidades que 5. Políticas sociais: habitação, escolas, creches, apresentam as maiores taxas de urbanização (Parry et juventude, idosos, etc. al., 2007). O Quadro 1 ilustra alguns dos impactos da 6. Defesa civil: resposta a desastres, incêndios, mudança climática em áreas urbanas. serviços de ambulância e resgate. 7. Administração pública: várias tarefas e responsabilidades administrativas incluindo a gestão de recursos humanos. Medidas de adaptação envolvem mudanças e 9
  • 6. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) produção local e regional de alimentos (Dawson, 2007; Tanner et al., 2009). Porém, não é possível Quadro 1 – Impactos das mudanças climáticas em áreas fazer generalizações sobre esses riscos, uma vez que urbanas. Fonte: Wilbanks et al. (2007); Satterthwaite (2008). a natureza e a escala desses eventos variam consideravelmente de acordo com as diferentes MUDANÇA IMPACTOS NAS ÁREAS localidades e regiões do mundo, assim como CLIMÁTICA URBANAS MUDANÇAS NAS MÉDIAS dependem de aspectos físicos e sociais específicos. - Demanda energética crescente A capacidade das pessoas de evitar o perigo, (aquecedor / ar condicionado) de enfrentá-lo e ainda de adaptar-se para evitar TEMPERATURA - Deterioração da qualidade do ar perdas e riscos futuros é influenciada por recursos - Ilhas de calor urbano individuais e comunitários. Esses riscos também são - Risco crescente de enchentes - Risco crescente de deslizamentos interdependentes, variando de acordo com a de terra e escorregamento de localidade, disponibilidade e qualidade da infra- encostas estrutura, além da provisão de serviços públicos e a PRECIPITAÇÃO - Migrações das zonas rurais presença de redes sociais e públicas de proteção - Interrupção das redes de (Satterthwaite et al., 2007; Tanner et al., 2009). abastecimento de produtos alimentares A falta de atenção a esses riscos enfrentados - Inundações costeiras por grande parte dos centros urbanos ameaça e ELEVAÇÃO DO - Redução de renda oriunda de expõem várias pessoas a possibilidade de sofrer com NÍVEL DOS agricultura e turismo os impactos da mudança climática (Hardoy e MARES - Salinização das fontes de água Pandiella, 2009). A evidência empírica sugere que doce aqueles que vivem em áreas que não são adequadas MUDANÇAS NOS EXTREMOS - Inundações mais intensas para residência e não dispõem de recursos individuais - Maior risco de deslizamentos e comunitários (ativos) estão mais expostos, CHUVAS - Perturbações nos meios de apresentam menores capacidades de resposta e INTENSAS E subsistência e na economia das adaptação e, portanto, são mais vulneráveis. TEMPESTADES cidades Assim, a vulnerabilidade como idéia-força é - Danos em casas, fábricas e infra- estruturas geralmente definida em termos da exposição ao risco, - Escassez de água potável da capacidade (ou incapacidade) de reação, ou seja, - Maior preço dos alimentos da capacidade adaptativa diante da materialização do SECAS - Perturbações no sistema risco. De acordo com Liverman (1990), hidroelétrico vulnerabilidade é o grau pelo qual um sistema ou - Migrações das zonas rurais ONDAS DE - Maior demanda energética no uma unidade de análise - podendo ser uma cidade ou CALOR OU DE curto prazo (aquecedor / ar uma pessoa - é exposto a experimentar um dano ou FRIO condicionado) perda por conta de perturbações, choques ou MUDANÇAS - Possíveis impactos de uma estresses. No interior da comunidade científica que elevação extrema do nível do mar trabalha dentro do campo das dimensões humanas ABRUPTAS DO - Possíveis impactos de um aumento CLIMA das mudanças ambientais globais, vulnerabilidade rápido e extremo das temperaturas MUDANÇAS NA EXPOSIÇÃO também é identificada em termos da exposição da MOVIMENTOS - Migrações de habitats rurais unidade de análise a crises, estresses e choques, POPULACIONAIS perturbados assim como à capacidade inadequada dessa unidade MUDANÇAS - Aumento dos habitats de vetores em fazer face às consequências e aos perigos BIOLÓGICAS E decorrentes desses choques (De Sherbinin et al., de doenças infecciosas ECOLÓGICAS 2007). O modo desordenado como os centros Existe uma ampla literatura que ressalta os urbanos vêm crescendo em todo o mundo somado a riscos associados a eventos climáticos extremos, características físicas e naturais distintas que são assim como a relação entre elevação do nível do mar, observadas em diferentes partes do planeta deixam disponibilidade de água potável e perturbações na 10
  • 7. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) claro que vulnerabilidades em relação a eventos 2007). Nesse sentido, como o tema é tratado de climáticos existem independentemente da presença forma essencialmente local, já que os impactos da da mudança climática de natureza humana, uma vez mudança climática são sentidos de forma mais aguda que a própria variabilidade natural do clima já é fonte neste nível, as respostas ao problema deverão ser de perdas, danos e mortes todos os anos. Porém, num formuladas e implementadas levando em contexto de mudanças climáticas, a dimensão consideração necessidades, características e valores humana desses riscos assume forma de crescente e da localidade em questão (Wilbanks e Kates, 1999). preocupante vulnerabilidade, sobretudo quando são Contudo, em muitos casos, essas estratégias deverão analisados grupos populacionais específicos. Nesse ser apoiadas por políticas e programas presentes em sentido, vale destacar, como principais vetores de níveis hierárquicos superiores, como no caso das vulnerabilidade, a segregação espacial, limitações do políticas nacionais (Adger, 2005; Satterthwaite, planejamento urbano, carências em infra-estruturas e 2008; Tanner et al., 2008). desigualdades sócio-econômicas (Tanner et al., Adaptação refere-se tanto aos processos como 2009). Assim, espera-se que a mudança climática e as condições necessárias para adaptar-se. O termo seus impactos agravem a situação atual em muitas apresenta interpretações específicas de acordo com as dessas cidades tornando medidas de adaptação cada diferentes disciplinas (como no caso da vez mais necessárias (Satterthwaite et al., 2007). Antropologia, Ecologia e da Biologia). Ao longo da literatura sobre mudança climática, muitas definições 3.4. Adaptação às mudanças climáticas foram propostas e algumas se referem somente aos aspectos sociais (Smit et al., 1999). Assim, pode-se Existe grande interesse da comunidade interpretar a adaptação como sendo em relação à científica em identificar políticas públicas e arranjos mudança climática ou a mudanças de caráter mais institucionais que podem apoiar medidas de geral, como mudanças culturais ou sócio- adaptação. Apesar de um crescente repertório de econômicas. Pode ser tanto em resposta a efeitos tecnologias e técnicas de gestão para responder a adversos, como também em relação a oportunidades eventos climáticos, danos associados a esses eventos positivas decorrentes de impactos climáticos atuais e como, por exemplo, tempestades e enchentes futuros, como, por exemplo, no caso da prática de ocorrem todos os anos em várias partes do mundo e agricultura em áreas alagadas ou sob gelo. no Brasil, resultando em perdas econômicas e de Ações relacionadas à adaptação envolvem a vidas humanas (Satterthwaite et al., 2007). participação de diversos atores, instituições e variam Medidas de adaptação bem sucedidas podem de acordo com sistemas sócio-ecológicos. Além reduzir a vulnerabilidade da sociedade fortalecendo e disso, essas medidas necessitam de intenso apoiando mecanismos de enfrentamento que já planejamento e conhecimento sobre temas que a existem, envolvendo ações específicas e integrando a ciência ainda apresenta grandes incertezas e redução de vulnerabilidades no interior de políticas abordagens disciplinares muitas vezes conflitantes públicas mais amplas (Tanner et al., 2009). Para (Parnell et al., 2007). Essa teia complexa de adaptar-se à mudança climática são necessárias ações processos multifacetados que envolvem tanto as em todos os níveis de governo e setores da sociedade medidas de adaptação, a vulnerabilidade física e levando em conta a escala temporal em que ocorrem sócio-econômica, bem como as capacidades essas mudanças, ou seja, no longo prazo (Adger, adaptativas presentes nos meios naturais e humanos 2005). (ou sócio-ecológicos), além de infra-estruturas O tema da adaptação não pode ser urbanas, serviços e políticas públicas, variam de considerado como novo. Ao longo da história região para região (Alber e Kern, 2008). humana, diferentes povos têm se adaptado à variabilidade climática por meio da alteração de 4. DISCUSSÃO assentamentos humanos, práticas de agricultura e aspectos relacionados aos modos de vida e O desafio de conceber a mudança climática subsistência em diferentes localidades (Dawson, no nível local e implementar ações de adaptação não 11
  • 8. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) é tarefa fácil (Satterthwaite et al., 2007). Diferentes importantes. Tal fato estimula preocupação, uma vez estudos apontaram desencontros entre políticas que se espera que os impactos das mudanças públicas que têm efeito sobre a adaptação urbana, climáticas sejam mais acentuados nos países em como, por exemplo, Ferreira (2001) para casos no desenvolvimento. Brasil. Internacionalmente, Storbjörk (2007) Outro ponto que merece ser mencionado é a ressaltou o aparecimento de conflitos quando se responsabilidade histórica dos países industrializados tentou implementar políticas locais relativas às em relação ao aquecimento global. Apesar de países mudanças climáticas na Suécia. Esses são apenas emergentes como Brasil, Rússia, Índia e China alguns exemplos que demonstram barreiras que (BRIC) terem começado a contribuir de forma influenciam a capacidade de governos locais significativa com as emissões de GEE nas últimas desenvolverem políticas públicas apropriadas em duas décadas, esses países ainda emitem bem menos relação à adaptação e que ainda não são bem que os países industrializados em termos per capita. compreendidas e avaliadas em grande parte da As figuras 3, 4 e 5 ilustram a realidade das emissões literatura sobre o tema. totais em termos absolutos e per capita. Assim, o A análise de vários estudos de caso comprova maior número de pesquisas oriundas de a complexidade da temática e oferece um repertório investigadores e centros de países industrializados de abordagens para formular estratégias de pode ser interpretado como uma maior preocupação adaptação. Essas estratégias buscam, de forma geral, com o problema não somente em termos históricos, coordenar esforços para minimizar impactos por como também futuros, dado que hoje existem novos meio da redução de vulnerabilidades existentes e e grandes emissores de GEE. aumentar a resiliência das comunidades, das infra- estruturas urbanas e dos sistemas sócio-ecológicos através de diferentes arranjos de governança e medidas institucionais e legais. Também é importante ressaltar que grande parte dos estudos analisados para propósito desse artigo é de autoria de pesquisadores afiliados a centros de investigação de países industrializados, em grande parte localizadas na Europa, Austrália e Estados Unidos. Mesmo quando o foco da investigação foram as cidades localizadas em países de contexto em desenvolvimento (América Latina, África e Ásia), a pesquisa foi realizada por centros e instituições dos países desenvolvidos, salvo poucas exceções. Martins e Ferreira (2009; 2010) já haviam discutido resultados semelhantes quando analisaram a pesquisa científica sobre as dimensões humanas das mudanças climáticas na América Latina. De um lado, esses resultados mostram que existem maiores preocupações sobre as respostas urbanas à mudança climática por parte das instituições de pesquisa dos países industrializados. Também permitem problematizar a questão por diferentes ângulos de análise. Um primeiro ponto que Figura 3 – Emissão Total de CO2 por países. Dados de 2006. merece destaque é que muitos países em Fonte: Union of Concerned Scientists desenvolvimento ainda não internalizaram a agenda <silvaporto.com.br/blog/?tag=emissoes-de-gee> das mudanças climáticas em suas pesquisas, já que reconhecem outros temas como sendo mais 12
  • 9. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) Nas abordagens urbanas, a cidade é considerada como um sistema sócio-ecológico complexo que possibilita identificar fatores que apóiam e limitam a ação dos governos locais. Tais fatores também orientam a discussão sobre respostas apropriadas de adaptação no contexto urbano. Neste trabalho, adota-se o conceito de resiliência que se refere à capacidade de resistir e adaptar-se em face de choques e estresses climáticos. No contexto da vulnerabilidade urbana, aumentar resiliência constitui, portanto, estratégias autônomas e planejadas de adaptação que são funções de processos sociais, econômicos, políticos e culturais que reduzem a vulnerabilidade daqueles sob maior risco (Tanner et al., 2009). O processo de adaptação corresponde, assim, ao processo de tomada de decisão, poder e autoridade de implementar essas ações. Trata-se de um processo que leva em consideração o conhecimento, a experiência, a prática e as estruturas institucionais que, relacionadas entre si, caracterizam opções, alternativas e determinam ações (Nelson et al., 2007). Figura 4 – Emissões de CO2 per capita por países. Dados de Faz-se necessário uma combinação de vários fatores, 2006. Fonte: Union of Concerned Scientists incluindo os diferentes tipos de atores, conhecimento, <silvaporto.com.br/blog/?tag=emissoes-de-gee> estruturas de governança e marcos institucionais. Para identificar esses fatores e compreender como eles se relacionam para construir cidades mais resilientes é necessário uma análise integrada da realidade urbana (Figura 6). Tal marco, concebido a partir da literatura sobre adaptação e da análise dos estudos de caso que são objeto desse artigo, busca aspectos relativos aos mecanismos de governança urbana. Os grupos de categorias utilizados funcionam, neste caso, como lentes sob as quais esses processos podem ser observados, servindo como estratégia para organizar o processo de investigação e de análise, identificando fatores relevantes. Figura 5 – Emissões Globais de CO2 por países. Dados de 2007. Fonte: United Nations Statistics Division <unstats.un.org/unsd/environment/air_co2_emissions> Neste contexto, o conceito de resiliência vem sendo ao mesmo tempo intensamente debatido, como também contestado em diferentes disciplinas. Sua aplicação considera uma visão sistêmica e dinâmica de sistemas sócio-ecológicos (Nelson et al., 2007). 13
  • 10. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) Quadro 2 – Categorias e fatores que apóiam e limitam governos locais. Grupos Fatores que de Fatores que apóiam limitam Fatores -capacidade e -baixa capacidade e autoridade de regular e autoridade do coordenar ações; governo local para -presença de um implementar ações empreendedor político na direção de Figura 5 – Marco analítico de cidades resilientes ou indivíduo adaptação; comprometido; -falta de recursos Recurs -alocação de recursos financeiros, Na escala das cidades, deve-se pensar sobre os e financeiros e humanos; humanos e os impactos da mudança climática, medidas de capaci -capacidade de tecnológicos; dade adaptação, mitigação e na sustentabilidade urbana de comunicação e -falta de uma forma integrada, uma vez que a análise não pode ser disseminação; estratégia de -competência para comunicação para retirada de seu contexto regional, nacional e, em estabelecer objetivos sensibilizar setores alguns casos, global. Essa análise de sistemas claros, exequíveis e internos e externos urbanos pode auxiliar cidades a encontrar capacidade de definir ao governo local; instrumentos e estratégias apropriadas para enfrentar prioridades; o desafio da adaptação em áreas urbanas. A partir dos -percepção das -incerteza em estudos de caso, o Quadro 2 apresenta uma síntese vulnerabilidades e riscos relação à ocorrência por parte da população, e a extensão dos dos fatores que apóiam e limitam cidades e seus técnicos e autoridades impactos que governos locais nas ações de adaptação. locais; dificulta a definição -colaboração com uma de prioridades; Conhe comunidade científica -compreensões ciment local sobre os impactos baixas ou oe das mudanças climáticas inadequadas dos inform e medidas de adaptação; impactos das ação mudanças climáticas e de como essas mudanças influenciam dinâmica da cidade; 14
  • 11. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) -existência de -ausência de uma dedicada para cuidar de assuntos referentes à programas nacionais política ou mudança climática mostrou-se um fator importante para apoiar iniciativas estratégia nacional locais de governos para orientar os nas cidades que já iniciaram o processo de adaptação. municipais; governos locais; A liderança de um empreendedor político ou alguém -participação em redes -foco no curto- com capacidade de introduzir o tema na agenda de nacionais, regionais e prazo levando em governo e desenvolvê-lo ao longo do tempo também transnacionais; conta a lógica se mostra fundamental para mobilizar recursos e -criação de um político-eleitoral ao departamento ou invés de explorar alternativas inovadoras, muitas vezes além agência planejamento de da fronteira territorial da cidade. Institui Além disso, há evidências na literatura que intergovernamental para longo-prazo; ções e govern liderar o processo de -visão ‘business as cidades que experimentaram eventos climáticos planejamento e usual’ que não extremos ou desastres associados a esses eventos ança implementação das considera os custos ações de adaptação; de não fazer nada; tiveram um estímulo para iniciar ações no sentido da -presença de uma -problemas na adaptação, apesar de muitas vezes esses eventos não estratégia de coordenação de terem ligação direta com a mudança do clima participação e ações inter e intra- (Bulkeley et al., 2009). engajamento dos setores governamentais relevantes; envolvendo diferentes 4.3.Conhecimento e informação secretarias, departamentos e O processo de adaptação requer esferas de governo; disponibilidade de informação e conhecimento em relação aos impactos e como se adaptar. Para uma política pública abrangente no nível local faz-se Os grupos de fatores escolhidos para analisar necessário um conjunto de dados e informações sobre os processos de adaptação foram: recursos e a localidade (em termos de dados, modelos, cenários, capacidade; conhecimento e informação e mapas, diagnósticos e análises. Conhecimento e instituições e governança. informação disponíveis para formular, planejar e implementar estratégias de longo-prazo é um dos 4.2.Recursos e capacidade passos estruturantes do processo de adaptação. Algumas cidades com capacidade de avaliar A disponibilidade de recursos financeiros e suas vulnerabilidades e desenvolver cenários futuros humanos são fundamentais para o planejamento e combinados com Sistemas de Informação Geográfica implementação da adaptação. Algumas dessas (SIG) ilustram que possuir uma boa base de dados e medidas requerem a construção ou a melhoria de informação sobre os impactos da mudança climática infra-estruturas urbanas que muitas vezes estão além auxilia e impulsiona as ações, além de auxiliar da capacidade de investimento de muitas cidades. gestores e autoridades políticas locais com Essa questão está diretamente relacionada ao tema do informações confiáveis que eles podem se basear no financiamento da adaptação. Em alguns países, os processo de tomada de decisão em contexto de governos locais dispõem de maior poder e autonomia grande incerteza. fiscal, porém, na maioria dos casos, será necessário O tema da mudança climática, de forma geral, um financiamento adicional para a adaptação urbana abrange altos níveis de incerteza, principalmente no oriundo do governo nacional ou da cooperação nível local (Satterthwaite et al., 2007; Dawson, 2007; internacional para o desenvolvimento. Satterthwaite, 2008). Dessa forma, esforços na Apesar da importância dos recursos direção de oferecer orientação sobre onde se financeiros, recursos humanos, tecnológicos e capital localizam as áreas mais críticas e quais opções político e social também são indispensáveis para podem ser exploradas aparecem como elementos iniciar e sustentar essas políticas no longo prazo importantes para estimular uma discussão sobre (Carmin et al., 2009). Uma equipe bem treinada e alternativas de adaptação na cidade. 15
  • 12. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) Entretanto, a realidade empírica mostra que a públicas para tratar do tema da adaptação, muitas disponibilidade desses dados no nível local é escassa, vezes é mais efetivo começar o processo baseando-se principalmente nas cidades dos países em em programas e ações que já estão em andamento. desenvolvimento. Além do mais, mesmo quando os Dessa forma, os técnicos envolvidos e a comunidade dados estão disponíveis, existe uma série de em geral já estão familiarizados com as atividades. A problemas e lacunas na interface entre ciência e partir dessas ações, esses departamentos podem esfera política para que esses dados possam resultar introduzir diretrizes específicas sobre adaptação e em políticas públicas concretas (Cash e Moser, estabelecer uma visão comum do problema nas 2000). diferentes áreas da administração pública. Muitas cidades vêm apostando na criação de Posteriormente, numa segunda fase, planos de maior fóruns como espaços de intercâmbio de experiências alcance para cada área de governo podem ser e idéias onde gestores, técnicos, políticos, desenvolvidos com metas e objetivos claros que pesquisadores e representantes da sociedade civil têm possibilitem o acompanhamento e a avaliação dos a oportunidade de discutir suas vulnerabilidades, resultados alcançados. avaliar opções e traçar alternativas de forma multidisciplinar e participativa (Carmin et al., 2009). 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS 4.4.Instituições e governança A pesquisa sobre cidades e mudança climática já tem mais de uma década. Ao longo desses anos, Marcos institucionais e estruturas de essa produção intelectual teve como foco as políticas governança, como legislação, normas e mecanismos de mitigação e a investigação sobre cidades e as de participação que possibilitam a implementação de medidas de adaptação ainda estão em um estágio políticas de adaptação, são elementos fundamentais e inicial. Apesar de o nível local ser sugerido como a ainda pouco estudados no nível local em termos de escala adequada para implementação de estratégias mudança climática (Bulkeley et al., 2009). Além de de adaptação, o desenvolvimento desses planos ainda conhecimento e recursos, um conjunto de condições é recente e apenas está presente em poucas cidades configura e delimita a capacidade da cidade de agir de acordo com o levamentamento elaborado neste em termos de adaptação. Alguns desses fatores são: a trabalho. Pesquisas sobre essas estratégias e suas presença de mecanismos de governança local estruturas de governança ainda são limitadas, como participativa e democrática, a capacidade de diálogo se pode averiguar. e interação com diferentes setores da sociedade, a A análise de várias respostas locais ao existência de legislações e planos diretores que problema em termos de políticas públicas e possibilitam a intervenção do governo local no estratégias de adaptação mostrou que elas podem planejamento urbano, a provisão de infra-estrutura variar consideravelmente entre diferentes contextos e urbana e serviços públicos e a disponibilidade de vários fatores aparecem como importantes para sistemas de alerta e defesa civil (Satterthwaite, 2008). apoiar sua implementação. Contudo, o que Várias das cidades pioneiras em termos de efetivamente facilita ou impede o processo de respostas de adaptação às mudanças climáticas adaptação e a capacidade adaptativa desses lugares é criaram departamentos específicos e equipe claramente dependente do contexto onde essas ações multidisciplinares, dando a eles visibilidade, garantia estão inseridas. de recursos financeiros e responsabilidade para Os impactos das mudanças climáticas coordenar ações e estratégias de diferentes secretarias colocam-se como uma ameaça a um grande e órgãos de governo de forma inter e intra- contingente populacional que vive em áreas governamental (Carmin et al., 2009). vulneráveis de centros urbanos, estando exposto a De forma geral, governos são organizações vários riscos. A escala destes riscos é, em grande estáticas e burocráticas que levam tempo para mudar parte, influenciada pela qualidade da infra-estrutura e interiorizar novos temas e prioridades. Assim, ao urbana e pelas estruturas de governança que invés de iniciar novos planos ou novas políticas planejam, coordenam, gerenciam e implementam 16
  • 13. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) políticas e serviços públicos. Esse artigo explorou os Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) pelo fatores que apóiam cidades a implementar ações na apoio recebido, bem como a hospitalidade do direção de adaptação e discutiu os riscos e Departament of Environmental Policy Analysis vulnerabilidades associados à mudanças climática. (EPA) do Institute for Environmental Studies (IVM), A análise desses fatores foi realizada através Vrije Universiteit Amsterdam (VU), Holanda, onde de um marco que possibilitou analisar as relações parte desse estudo foi realizado. Também agradece entre governança urbana e processos de adaptação de aos comentários recebidos dos professores Leila da forma a reduzir vulnerabilidades e aumentar a Costa Ferreira (IFCH/NEPAM/UNICAMP) e Frank resiliência das cidades. Essa abordagem mostrou-se Biermann (IVM/VU), assim como de um revisor robusta, porém existe a necessidade de um maior anônimo, que ajudaram a melhorar o trabalho. número de pesquisas para aumentar a compreensão de como estruturas de governança, processos de 6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS planejamento e medidas de desenvolvimento urbano, que levem em consideração a resiliência em relação à Adger, W.N. 2005. Scales of Governance and Environmental Justice for Adaptation and Mitigation of Climate Change. mudança climática, podem estar relacionadas para Journal of International Development, v.13, n.7, p.921-931. reduzir as várias formas de vulnerabilidades discutidas ao longo do artigo. Alber, G.; Kern, K. 2008. Governing Climate Change in Cities: Apesar do número limitado de estudos de Modes of Urban Climate Governance in Multi-level Systems. caso analisados, é possível extrair algumas lições que OECD International Conference, “Competitive Cities and Climate Change”, 2nd Annual Meeting of the OECD Roundtable se sobrepõem ao marco utilizado. A capacidade de Strategy for Urban Development, 9-10 October, Milan. integrar redução de risco nos planos de desenvolvimento da cidade é influenciada pelo nível Betsill, M.M.; Bulkeley, H. 2007. Looking Back and Thinking de percepção e entendimento dos riscos climáticos e Ahead: A Decade of Cities and Climate Change Research. pela liderança política no processo. Acesso aos vários Local Governments, v.12, n.5, p.447-456. tipos de recursos também aparece como importante Bulkeley, H.; Betsill, M.M. 2003. Cities and Climate Change: nas cidades que apresentam relativa autonomia fiscal. Urban Sustainability and Global Environmental Governance. Indicadores de boa governança, instituições Ed. Routledge, Londres, 1ª ed. democráticas e participativas, além de planos nacionais para apoiar iniciativas locais de adaptação Bulkeley, H.; Schroeder, H.; Janda, K.; Zhao, J.; Armstrong, A.; Chu, S.Y.; Ghosh, S. 2009. Cities and Climate Change: The role aparecem como fatores que fortalecem a capacidade of institutions, governance and urban planning. World Bank institucional e política para implementação de ações Urban Research Symposium, Marseille, France. locais. Até agora, mitigação tem recebido mais Carmin, J.; Roberts, D.; Anguelovski, I. 2009. Planning Climate atenção e recursos dos governos locais por conta de Resilient Cities: Early Lessons from Early Adapters. World Bank Urban Research Symposium, Marseille, France. estímulos institucionais diversos e uma percepção positiva dos benefícios associados nos diferentes Cash, D.; Moser, S.C. 2000. Linking global and local scales: níveis e esferas de governo. Agora se coloca como designing dynamic assessment and management processes. fundamental empreender ações concretas na direção Global Environmental Change, v.10, p.109-120. da adaptação dado que as mudanças climáticas Dawson, R. 2007. Re-engineering Cities: A Framework for aparecem crescentemente como inevitáveis ao deste Adaptation to Global Change. Philosophical Transactions of the século e seus efeitos deverão ser sentidos nos Royal Society A, v.365, p.3085-3098. diferentes centros urbanos espalhados pelo mundo. De Sherbinin, A.; Schiller, A.; Pulsipher, A. 2007. The AGRADECIMENTOS vulnerability of global cities to climate hazards. Environment and Urbanization, v.19, n.1, p.39-64. O autor agradece o apoio recebido da Ferreira, L.C. 2001. Políticas Locais e Mudanças Ambientais Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Globais. Ambiente & Educação, v.5/6, p.39-45. Nível Superior (CAPES) e da Fundação de Amparo à 17
  • 14. ISSN 1678-7226 Martins R. D´Almeida (5-18) Rev. Geogr. Acadêmica v.4, n.2 (xii.2010) Hardoy, J.; Pandiella, G. 2009. Urban poverty and vulnerability Expert Group Meeting on Population Distribution, to climate change in Latin America. Environment and Urbanization, Internal Migration and Development, Urbanization, v.21, n.1, p.203-224. UN/POP/EGM-URB/2008/16, New York. Keskitalo, E.C.H.; Kulyasova, A.A. 2009. The role of Satterthwaite, D.; Huq, S.; Pelling, M.; Reid, H.; Lankao, P.R. governance in community adaptation to climate change. Polar 2007. Adapting to Climate Change in Urban Areas: The Research, v.28, p.60-70. possibilities and constraints in low- and middle-income nations. Discussion Paper N.1, International Institute for Environment Lankao, P.R. 2007. Are we missing the point? Particularities of and Development (IIED), Londres. urbanization, sustainability and carbon emissions in Latin American cities. Environment and Urbanization, v.19, p.159- Smit, B.; Burton, I.; Klein, R.J.T.; Street, R. 1999. The Science 175. of Adaptation: a framework for assessment. Mitigation and Adaptation Strategies for Global Change, v.4, n.3-4, p.199-213. Liverman, D. 1990. Vulnerability to global environmental change. In: Understanding Global Environmental Change: The Storbjörk, S. 2007. Governing Climate Adaptation in the Local Contributions of Risks Analysis and Management. Kasperson, Arena: Challenges of Risk Management and Planning in R.E.; Dow, K.; Golding, D. (Eds). Clark University, Sweden. Local Environment, v.12, n.5, p.457-469. Massachusetts. Tanner, T.M.; Mitchell, T.; Polack, E.; Guenther, B. 2009. Martins, R.D.A.; Ferreira, L.C. 2009. Assessing the Research on Urban Governance for Adaptation: Assessing Climate Change the Human Dimensions of Global Environmental Change in Resilience in Ten Asian Cities. Working Paper 315, Institute for Latin America. Teoria & Pesquisa, v. 18, n. 2, p. 31-52. Development Studies (IDS), Brighton. Martins, R.D.A.; Ferreira, L.C. 2010. The research on human Wilbanks, T.; Kates, R.W. 1999. Global Change in Local dimensions of global environmental change in Latin America: Places: How Scales Matters. Climatic Change, v.43, p.601-628. looking back, moving forward. International Journal of Climate Change Strategies and Management, v. 2, n. 3, p. 264-280. Wilbanks, T.; Lankao, P.R.; Bao, M.; Berkhout, F.; Cairncross, S.; Ceron, J.-P.; Kapshe, M. Muir-Wood, R.; Zapata-Marti, R. Matthew, H.D.; Caldeira, K. 2008. Stabilizing climate requires 2007. Industry, Settlements and Society. In: Climate Change near-zero emissions. Geophysical Research Letters, 35:L04705. 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of doi:10.1029/2007GL032388. Working Group II to the Fourth Assessment Report of the International Panel on Climate Change. Parry, M.L.; Canziani, Nelson, D.R.; Adger, W.N.; Brown, K. 2007. Adaptation to O.F.; Palutikof, J.P.; van der Linden, P.J.; Hanson, C.E. (Eds). Environmental Change: Contributions of a Resilience Cambridge University Press, Cambridge. Framework. Annual Review of Environment and Resources, v.32, p.395-419. Parnell, S.; Simon, D.; Vogel, C. 2007. Global environmental change: conceptualising the growing challenge for cities in poor countries. Area, v.39, n.3, p.357-369. Parry, M.L.; Palutikof, J.; Hanson, C.E.; Lowe, J. 2008. Squaring up to reality. Nature Reports Climate Change, v. 2, p. 68-70. Parry, M.L.; Canziani, O.F.; Palutikof, J.P.; van der Linden, P.J.; Hanson, C.E. (Eds) 2007. Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fourth Assessment Report of the International Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, 976 p. Puppim de Oliveira, J.A. 2009. The implementation of climate change related policies at the subnational level: an analysis of three countries. Habitat International, v.33, p.253–259. Satterthwaite, D. 2008. Climate Change and Urbanization: Effects and Implications for Urban Governance. United Nations 18