Il procedimento amministrativo informatico

ITET PIO LA TORRE

PALERMO 20 aprile 2013
Mario Grimaldi
grimaldi1972@libero.it

Evoluzione della normativa
Dalla Legge 241/1990 al CAD e s.m.i.
Legge 241/90
D. Lgs. 82/2005 (CAD)
Legge 15/2005 e 80/2005
D. Lgs. 150/2009 (Legge Brunetta)
D. Lgs. 235/2010 (Modifiche ed integrazioni nuovo CAD)
D.L. 5/2012 convertito con L. 35/2012 (Decreto Semplificazioni)
D.L. 83/2012 convertito con L. 134/2012 (Decreto Sviluppo)
D.L. 95/2012 convertito con L. 135/2012 (Spending Review)
D.L. 179/2012 convertito con L. 221/2012 Decreto crescita 2.0
Legge 228/2012 (Legge Stabilità 2013)
D.Lgs 14 marzo 2013, n. 33 Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità,
trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

Mario Grimaldi

Anquap - Seminario Interprovinciale Palermo/Trapani

2

Il Codice dell’ Amministrazione Digitale
I.

stabilisce le regole per la digitalizzazione della pubblica
amministrazione.

II. rende possibile la modernizzazione della PA con la

diffusione di soluzioni tecnologiche ed organizzative che
consentono un forte recupero di produttività

III. Assieme alla riforma della PA sono le leve fondamentali

per aumentare l’efficienza e la produttività della PA

Mario Grimaldi


3

 Il nuovo Codice dell’ Amministrazione Digitale* prevede

che le Amministrazioni siano tenute a gestire tutti i
procedimenti di propria competenza attraverso le
tecnologie dell’informazione e della comunicazione

 Alla luce del nuovo quadro normativo possiamo affermare

che la modalità informatica rappresenta la regola per la
gestione di tutti i procedimenti amministrativi, mentre
quella cartacea diventa l’eccezione, cui ricorrere solo nel
caso in cui l’Ente dimostri di essere impossibilitato ad
utilizzare le nuove tecnologie

* D. L.vo 235/2010
Mario Grimaldi


4

 Dopo anni di utilizzo soltanto parziale dell’informatica negli uffici

pubblici,
disciplinato

il

procedimento

amministrativo

–

inizialmente

esclusivamente dalla Legge n. 241/1990 – diviene

integralmente informatico, in modo da rendere la Pubblica
Amministrazione più efficiente, trasparente e capace di allocare in
modo migliore le sempre minori risorse disponibili.
Questi obiettivi devono essere raggiunti con la sostituzione della
carta e delle procedure analogiche con l’uso dell’informatica e della
telematica e passano per un necessario adeguamento tecnologico ed
organizzativo che presuppone la ridefinizione dei processi
amministrativi contabili( c.d. reingegnerizzazione )
Mario Grimaldi


5

 Nel

nostro ordinamento giuridico, la Pubblica
Amministrazione esercita la propria funzione di cura
dell’interesse pubblico agendo per procedimenti
disciplinati da norme giuridiche

 Il procedimento rappresenta, quindi, la sequenza di atti

amministrativi orientati all’emanazione di un atto finale, il
provvedimento amministrativo.

 Per molto tempo il procedimento amministrativo è stato al

centro di un acceso dibattito, a causa della mancanza di
una disciplina generale, il problema è stato risolto con la
legge del 7 agosto 1990, n. 241.

Mario Grimaldi


6

 La legge sul procedimento amministrativo stabilisce i

principi fondamentali del c.d.” giusto procedimento”

l’azione amministrativa deve essere improntata a canoni di
efficienza, efficacia, imparzialità,
economicità, pubblicità e
trasparenza;
ii. deve essere sempre individuato il responsabile del
procedimento, ovvero il soggetto cui è affidata la gestione del
proc. amm.vo
iii. deve essere sempre garantita la partecipazione al
procedimento da parte degli interessati
iv. diritto ad accedere ai documenti amm.vi ai cittadini interessati
v. il procedimento deve concludersi in tempi certi senza aggravio
i.

Mario Grimaldi


7

 Ogni procedimento amministrativo è contraddistinto da

una propria peculiarità ma tutti i procedimenti
amministrativi sono caratterizzati da una serie di passaggi
aventi rilievo:

i.
ii.

Esterno: (presentazione istanza, comunicazione del provv.to)
Interno: (acquisizione
pareri, N.O. verifica documenti
presentati)

Questi passaggi possono essere raggruppati in 4 fasi:
1) Fase d’iniziativa
2) Fase istruttoria
3) Fase decisoria o costitutiva
4) Fase integrativa dell’efficacia

Mario Grimaldi


8

FASE DELL’INIZIATIVA
Di parte

D’ufficio

FASE ISTRUTTORIA
Acquisizione pareri ed
elaborazioni dati

Valutazione dei fatti e degli
elementi di diritto

FASE DECISORIA
Predisposizione e sottoscrizione provvedimento

FASE INTEGRATIVA DELL’EFFICACIA
Controlli
Mario Grimaldi

Pubblicazione o comunicazione
del provvedimento


9

 La fase di iniziativa:
La fase dell’iniziativa è quella in cui avviene avviato il
procedimento. L’ avvio può essere deciso dallo stesso organo
competente ad adottare l’atto terminale (iniziativa d’ufficio) o
essere conseguenza di un atto di impulso, che può provenire da
un altro organo pubblico o privato mediante atti tipici come
istanze, denunce, ricorsi (iniziative di parte).
 La fase istruttoria:
Nella fase istruttoria si acquisiscono e si valutano i dati pertinenti e
rilevanti ai fini dell’emanazione dell’atto. In questa fase il
responsabile del procedimento valuta:
- le condizioni di ammissibilità;
- i requisiti di legittimazione ;
- i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione del provv.to
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10

 La fase decisoria:
E’ la fase in cui si determina il contenuto dell’atto amministrativo
che comincia con la fine della fase istruttoria e si conclude con le
emanazione del provvedimento.
Se si tratta di un atto discrezionale , la Pubblica Amministrazione,
provvede ad effettuare la comparazione degli interessi acquisiti e
coinvolti nell’azione amministrativa, mentre in presenza di un
atto vincolato, essa dovrà limitarsi a verificare unicamente i
presupposti per l’adozione del provvedimento.
Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato
indicando i presupposti di fatto, le ragioni giuridiche e le
risultanze della istruttoria che hanno determinato la decisione
dell’Amministrazione.
Mario Grimaldi


11

 La fase integrativa dell’efficacia

Il provvedimento, al termine della fase costitutiva, è perfetto ma
non necessariamente efficace, ossia in grado di produrre i suoi
effetti.
La fase integrativa dell’efficacia comprende atti e operazioni,
successivi all’adozione dell’atto terminale, necessari affinché
diventi efficace (comunicazione, pubblicazione o controlli)

Mario Grimaldi


12

Il documento informatico
La possibilità per la P.A. di sostituire completamente il documento
cartaceo col documento informatico è stato confermato dal
nuovo quadro normativo che ha conferito all’attività
amministrativa informatica la medesima efficacia di quella posta
in essere attraverso la modalità tradizionale.
 Rappresentazione informatica di atti, fatti o dati giuridicamente

rilevanti art . 1 c. 1, p

 Il documento informatico da chiunque formato, la registrazione

su supporto informatico e la trasmissione con strumenti
telematici conformi alle regole tecniche sono validi e rilevanti
agli effetti di legge, ai sensi delle disposizioni del codice. Art 20

Mario Grimaldi


13

Valore probatorio del documento informatico sottoscritto
Art. 21
 Il documento informatico, cui è apposta una firma

elettronica, sul piano probatorio è liberamente valutabile in
giudizio, tenuto conto delle sue caratteristiche oggettive di
qualità, sicurezza, integrità ed immodificabilità.

 Firma elettronica: l’insieme di dati in forma elettronica,

allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri
dati elettronici, utilizzati come metodo di identificazione
informatica

Mario Grimaldi


14

Valore probatorio del documento informatico sottoscritto
Art. 21
a) il documento informatico è sprovvisto di qualsiasi firma elettronica ed ha
la stessa efficacia probatoria delle riproduzioni meccaniche disciplinate dall’art
2712 del codice civile; si tratta di qualsiasi documento informatico, nel significato
più lato che questo termine può assumere.
b) il documento informatico sottoscritto con firma elettronica semplice o
debole o non avanzata è liberamente valutabile dal giudice tenuto conto delle
sue caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità, ai
sensi dell’articolo 116 del codice di procedura civile. Si tratta di tutti quei sistemi
che in vario modo possono permettere di individuare un soggetto in base alle sue
conoscenze (PIN, password e username e-mail). La valutazione dell’efficacia
probatoria di tali documenti è interamente rimessa alla decisione del giudice.
c) documento informatico munito di firma digitale o di firma elettronica
qualificata, ha l'efficacia prevista dall'articolo 2702 del codice civile. L'utilizzo del
dispositivo di firma si presume riconducibile al titolare, salvo che questi dia prova
contraria (Art. 21 comma 2)
Mario Grimaldi


15

Firma Digitale art. 1 del DPR 513/97
 è un particolare tipo di firma elettronica avanzata basata su un sistema
di chiavi asimmetriche crittografiche, una pubblica e una privata,
correlate tra loro
 Strumento che permette di verificare la provenienza e l’integrità di un
documento informatico o di un insieme di documenti informatici
 la generazione della firma digitale avviene tramite un certificato
digitale qualificato rilasciato da un’autorità certificata e riconosciuta da
DIGITPA / CNIPA : certificatore ufficiale
http://www.digitpa.gov.it/pec_elenco_gestori
Valore della Firma digitale:

- autenticità: certezza dell’autore non è una “firma falsa”
- integrità: non modificabilità del documento originale (dopo che è stato
firmato)
- non ripudiabilità: l’autore non può negare di aver firmato il documento
Mario Grimaldi


16

Firma Digitale art. 1 del DPR 513/97
 L’apposizione di firma digitale integra e sostituisce

l’apposizione di sigilli, punzoni, timbri, contrassegni e
marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla
normativa vigente, in sintesi il sistema della firma digitale
soddisfa il requisito della forma scritta.

 Dunque, se si utilizza la firma digitale, in caso di

contenzioso un giudice non avrà margini di valutazione su
autenticità del documento, integrità e provenienza della
firma.

Mario Grimaldi


17

Copie di documenti
 I documenti informatici contenenti copia di atti e documenti

amministrativi di ogni tipo formati in origine su supporto
analogico, spediti o rilasciati da pubblici ufficiali, hanno piena
efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715
del c.c. se ad essi è
apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia,
una firma digitale. Art. 22

 L'art. 23 prevede, al primo comma, che le copie su supporto

analogico (cartaceo) di documento informatico, anche
sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale,
hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale da cui sono
tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue
componenti e' attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato.
http://www.digitpa.gov.it/gestione-documentale

Mario Grimaldi


18

IL Fascicolo informatico Art. 41
 Dalla lettura del Codice possiamo notare che il legislatore non ha

introdotto nuovi procedimenti nel nostro ordinamento, ma si limita a
gestire una diversa modalità di quelli già esistenti.

 In base all’art. 41 c. 2, ogni Amministrazione deve raccogliere in un

fascicolo informatico gli, atti i documenti e i dati del procedimento
medesimo da chiunque formati.
 Il fascicolo informatico ( inteso come insieme dei documenti relativi al
procedimento) deve recare l’indicazione:
a) Amministrazione titolare del procedimento
b) Le altre amministrazioni partecipanti
c) Il responsabile del procedimento
d) Oggetto del procedimento
e) Identificativo del fascicolo

Mario Grimaldi


19

IL Fascicolo informatico Art. 41
 La possibilità di sostituire il fascicolo cartaceo con quello elettronico

pone una serie di questioni legate alla conservazione dei documenti in
essi contenuti. In particolare, le Amministrazioni dovranno dotarsi di
sistemi di conservazione dei documenti informatici
che possiedano i seguenti requisiti:
identificabilità certa del soggetto che ha formato il documento
b) integrità di ciascun documento
c) leggibilità e agevole reperibilità dei documenti
d) la riservatezza delle informazioni contenute
e) identificativo del fascicolo
a)

Mario Grimaldi


20

 E’ dunque possibile affermare che la digitalizzazione dell’attività

amministrativa consiste nella gestione dei procedimenti amministrativi
mediante l’utilizzo delle tecnologie dell’informazione e della
comunicazione:
a)
b)
c)
d)
e)

Trasmissioni contratti Tesoro e alla Ragioneria;
Ordinamento Informatico Locale (invio telematico M/R)
Acquisti in rete (MePA) - Consip
Istanze telematiche (istanze on line)
Comunicazioni tra PP. AA. (Pec)

La riforma del CAD (attuata col D. L.vo 235/2010) ha fornito gli strumenti
per il definitivo abbandono della modalità tradizionale a favore della
gestione completamente digitale di tutti i procedimenti
amministrativi.
Firme elettroniche, protocollo informatico, albo pretorio on line, posta
elettronica certificata, pagamenti elettronici, servizi in rete: questi gli
strumenti di una PA tenuta a gestire tutti i procedimenti di propria
competenza attraverso le TIC.
Mario Grimaldi


21

I nuovi strumenti
In relazione alla normativa vigente:
La protocollazione delle comunicazioni in entrata e in uscita devono
avvenire attraverso un sistema automatizzato (art.40 CAD)
ii. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni
avvengono mediante l’utilizzo della posta elettronica (art. 47 CAD)
iii. La trasmissione telematica di documenti che necessitano di una
ricevuta di invio e di una ricevuta di consegna avviene mediante PEC
iv. I documenti delle P.A., anche se in origine cartacei, possono essere
riprodotti e conservati su supporti informatici (art. 43 CAD)
v. Le pubbliche amministrazioni realizzano siti istituzionali i quali
erogano i servizi on line e soddisfano gli obblighi di pubblicità legale
i.

Mario Grimaldi


22

Il procedimento amministrativo digitalizzato: nuovi strumenti
Fase
dell’iniziativa

Fase
Istruttoria

Documento
Informatico

Fascicolo
informatico

Firme
elettroniche

Documento
informatico

Protocollo
informatico

Firme
elettroniche

PEC

Documento
informatico

Fase
Integrativa
dell’efficacia

Mail/PEC

Sito Web
istituzionale

Fase
Decisoria

Sistemi di
Identificazio
ne
telematica

Mario Grimaldi

Firme
elettroniche

Pec
Albo on line

Protocollo
informatico


23

Le fasi del procedimento amministrativo digitalizzato
 La fase dell’iniziativa: l’iniziativa d’ufficio

Se è previsto la comunicazione dell’avvio del procedimento, il
responsabile del procedimento, dovrà utilizzare
la telematica per
la comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti
che siano obbligati ad avere una casella PEC
o a coloro che hanno
comunicato il proprio domicilio informatico
E' stato modificato l'art 47** del Cad prevedendo che le comunicazioni di
documenti tra le PP.AA. avvengono mediante l'utilizzo della posta
elettronica ed esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo
una volta che ne sia verificata la provenienza. Ai fini della verifica della
provenienza le comunicazioni sono valide se:

** L. 221/2012 Conversione del Decreto Legge 179/2012 " Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese"
Mario Grimaldi


24

a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica
qualificata;
b) ovvero sono dotate di segnatura di protocollo di cui all'articolo 55 del
D.P.R. 445/2000;
c) ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza,
secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole
tecniche di cui all' articolo 71 ;
d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata
Il Decreto ha previsto che l'inosservanza della suddetta disposizione
comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare.

Mario Grimaldi


25

 La fase dell’iniziativa: l’iniziativa di parte

Il privato potrà formare l’istanza come documento informatico. A
fine di evitare che gli uffici siano costretti a gestire un elevato
numero di formati diversi, è auspicabile che sul sito Web della
Scuola venga indicato l’elenco dei formati accettati (oltre alla
dimensione massima dei file).
Se la scuola richiede l’uso di determinati modelli e formulari, gli
stessi dovranno essere rese disponibili sul sito web istituzionale,
in caso di omessa pubblicazione i relativi procedimenti possono
essere avviati anche in assenza dei suddetti modelli (art. 57
CAD)

Mario Grimaldi


26

E' stato altresì modificato l'art 65** del Cad il quale disciplina la validità
delle istanze presentate alle Pubbliche Amministrazioni, con l'ulteriore
previsione che il mancato avvio del procedimento da parte del titolare
dell'Ufficio competente a seguito istanza giuridicamente valida,
comporta responsabilità dirigenziale e responsabilità disciplinare dello
stesso.
Ricordiamo che l'art. 65 prevede che le istanze e le dichiarazioni
presentate alla P.A. per via telematica sono valide:
a) se sottoscritte mediante la firma digitale ………….
b) ovvero, quando l'autore è identificato dal sistema informatico con
l'uso della carta d'identità elettronica o della carta nazionale dei servizi;

** L. 221/2012 Conversione del Decreto Legge 179/2012 " Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese"
Mario Grimaldi


27

c) ovvero quando l'autore è identificato dal sistema informatico con i
diversi
strumenti
predisposti
dalle
amministrazioni
per
l'individuazione del soggetto che richiede il servizio (ad es. POLIS),
nonché quando le istanze e le dichiarazioni sono inviate con le
modalità di cui all'articolo 38, comma 3, del D.P.R. n. 445/2000 ( invio
telematico di copia dell'istanza e copia non autenticata del documento)
c) bis ovvero se trasmesse dall'autore mediante la propria casella di
posta elettronica certificata ……
https://www.postacertificata.gov.it
Al fine di assicurare la trasparenza delle attività istituzionali è istituito
l’indice degli indirizzi di posta elettronica delle amministrazioni
pubbliche da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di
informazioni e per l’invio di documenti.
La gestione dell’indice sono affidate a DigitPA
http://www.indicepa.gov.it
Mario Grimaldi


28

 La fase istruttoria

Riguarda l’accesso o l’acquisizione dei dati attraverso sistemi informativi
automatizzati di un’altra amministrazione. In questa ottica gli
strumenti tecnologici consentono il dialogo diretto tra sistemi
informativi.

(Richiesta

Durc,

Controllo

Equitalia,

Intervento

sostitutivo)
 La fase decisoria

Nella fase decisoria, l’ Amministrazione forma il provvedimento finale
come documento informatico, il file viene inserito nel fascicolo
informatico del procedimento e conservato negli archivi, senza che sia
necessario il suo trasferimento su supporto cartaceo mediante stampa.
Mario Grimaldi


29


Dopo l’adozione del provvedimento finale, l’ Amministrazione deve
comunicarlo agli interessati per via telematica:

il Cad prevede

espressamente che la comunicazione via PEC equivale alla notifica.
Obbligo comunicazione telematica:
1. Imprese e professionisti
;
2. Cittadini che abbiamo richiesto la casella CEC-PAC
3. Cittadini che abbiano inviato via PEC l’atto introduttivo del
procedimento
4. Pubblicazione sito web Amministrazione

Mario Grimaldi


30


Dal 1° gennaio 2011 - proroga concessa con la Legge n. 25 del 26
febbraio 2010 - gli obblighi di pubblicazione di atti e
provvedimenti amministrativi con effetto di pubblicità legale si
intendono assolti infatti con la pubblicazione nei propri siti
istituzionali. E’ fatto espressamente espressamente obbligo di
pubblicare

sul

proprio

sito

Internet

istituzionale

tali

documentazioni.
( D. L.vo 33/2013)

Mario Grimaldi


31

I dati e le informazioni forniti dalla Pubblica Amministrazione devono
essere obbligatoriamente pubblicati in formato aperto (cd. open data).
Ai sensi del riformato art. 68 del CAD per formato dei dati tipo aperto,
si intende, un formato non propetario, tecnologicamente neutro,
gratuitamente e soprattutto non soggetti a limitazione di copyright.
I dati di tipo aperto presentano le seguenti caratteristiche:
- utilizzo da parte di chiunque;
- sono resi disponibili gratuitamente attraverso le TIC
- accessibili attraverso le TIC

Mario Grimaldi


32

RICAPITOLIAMO ………..
La gestione dei procedimenti attraverso la

modalità informatica (è quella di default)

Il CAD disciplina gli strumenti da utilizzare
Il mancato rispetto delle norme espone la

Amministrazione
all’illegittimità
attività amministrativa

Mario Grimaldi


della

33

Credits/Sitografia
 Ernesto Belisario, La nuovo Pubblica Amministrazione
 Pierluigi Ridolfi, Il nuovo CAD
 Carretta Paolo, Cilli Antonio, L’acquisizione del documento informatico –
 Indagini Penali e Amministrative
 www.digitpa.gov.it
 www.digita-lex.it
 www.ernestobelisario.eu
 www.firmadigitale.net/
 www.funzionepubblica.gov.it/
 www.funzionepubblica.gov.it/lazione-del-ministro/cad/nuovo-

codicedellamministrazione digitale.aspx

Mario Grimaldi


34

GRAZIE
Dott. Mario Grimaldi
Per info e comunicazione:
palermo@anquap.it

Mario Grimaldi


35

Allegato 1

Che cosa ostacola l’innovazione
Fattori culturali

Fattori organizzativi

Ignoranza

Fretta realizzativa

Auto-percezione distorta

Sovrapposizioni

Paura/Scetticismo

Obiettivi disomogenei

Scarsa attitudine alla
collaborazione

Incarichi
approssimativi

Abitudini organizzative
Ansia di controllo

Mario Grimaldi


36

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