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Responsabilidade dos Prefeitos
Marco Aurélio Bicalho de Abreu Chagas
A realização pelo Prefeito de despesas com doações a pessoas físicas, sem lei específica
que autorize referido ato, em tese, constitui crime de responsabilidade, por infração ao art. 26
da Lei de Responsabilidade Fiscal, que se encontra inserido em seu Capítulo VI, versando
sobre a destinação de recursos públicos para o setor privado.
O mencionado texto legal assevera que a destinação de recursos para, direta ou
indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá
ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes
orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
Esse entendimento foi esposado pelo Egrégio Superior Tribunal de Justiça, cuja Ementa é a
seguinte:
“RESPONSABILIDADE. PREFEITO. PRINCÍPIO. INSIGNIFICÂNCIA”.
O prefeito realizou doações a pessoas físicas de medicamentos obtidos mediante recursos
públicos no valor de um mil duzentos e sessenta reais sem que houvesse previsão legal para
tanto, o que constitui, em tese, crime de responsabilidade por infringência ao art. 26 da LC n.
101/2000. Sucede que é impossível se aplicar o princípio da insignificância, visto que não se
pode ter por insignificante o desvio de bens públicos por prefeito, que deve obediência aos
mandamentos legais e constitucionais, principalmente ao princípio da moralidade pública. Isso
posto, a Turma deu provimento ao recurso para receber a denúncia nos termos da Súm. n.
709-STF. Precedentes citados: Pet 1.301-MS, DJ 19/3/2001, e REsp 617.491-PE, DJ
16/11/2004.(REsp 677.159-PE, Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, julgado em 22/2/2005.)”
Aquele Tribunal ressaltou, na oportunidade, que não se pode ter por insignificante o desvio de
bens públicos por prefeito, que deve obediência aos mandamentos legais e constitucionais,
principalmente ao princípio da moralidade pública.
Trata-se da moralidade administrativa, verdadeiro pilar do Estado Democrático de Direito,
positivado em sede constitucional através da Carta de 88, notadamente em seu art. 37.
A Lei 8.429/92, em seu artigo 11, diz que: constitui “ato de improbidade administrativa, que
atenta contra os princípios da Administração Pública, qualquer ação ou omissão que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”. Por esse
artigo, qualquer ato ou omissão que fira tais princípios, caracteriza improbidade administrativa.
Segundo o mencionado artigo 37, da Constituição Federal de 1988, a legalidade, como
principio de administração pública, tem o significado de que o administrador público,
exercendo qualquer atividade funcional, está sujeito aos mandamentos da lei e deles não se
pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato irregular e expor-se à responsabilidade
disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
Não há dúvida que o princípio da moralidade deverá necessariamente nortear e conduzir todo
o comportamento da Administração Pública em qualquer das suas esferas, consubstanciado
nos atos de seus agentes, aí inexoravelmente inserindo-se o Chefe do Executivo.
A moral administrativa deve ser aquela consentânea com a moral social vigente, visto esta
ser, inclusive, legitimadora do próprio Direito e, por conseqüência, da coerção. Há muito o
arbítrio foi superado e as luzes do Estado de Direito propiciaram à sociedade indagar pela
legalidade dos atos estatais. Posteriormente, ante os mecanismos trazidos pela Estado de
Direito, tornou-se possível a indagação acerca da legitimidade. No Estado Contemporâneo,
deve a sociedade adquirir o hábito de indagar pela moralidade dos atos estatais, pois os
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Ensina Wladimir Rodrigues Dias, no Curso Prático de Direito Administrativo que “submetendo
a certeza jurídica a imperativos de ordem moral, o princípio sob comento estabelece valor a
ser, necessário e concretamente, observado. Note-se que sob certas condições não é
possível se falar em um julgamento moral absoluto, ou mesmo objetivo, mais fácil é verificar-
se uma quebra de moralidade. Por exemplo, pode ser que, em uma certa cidade, não
consigamos um consenso ético relativo ao que se fazer com determinada porção do dinheiro
público – uma escola ou um posto de saúde. Percebe-se, contudo, que, em uma situação de
escassez de recursos em que se precisa de escola e posto de saúde, o dinheiro público não
deve, em hipótese alguma, ser gasto para a compra de um carro luxuoso para o Prefeito
Municipal, ainda que exista previsão legal para que se efetue tal compra. Uma decisão de
aplicação da lei deve levar em conta, necessariamente, condicionantes éticas traduzidas na
forma de expectativas de comportamento. ‘A interpretação tem lugar dentro de práticas
sociais organizadas e os conceitos que usamos na formação de interpretações de diferentes
tipos tomam seu sentido não do mundo natural, mas dessas práticas sociais.” ¹
A mais moderna doutrina nacional, portanto, assegura a correlação entre o princípio
constitucional da moralidade e o dever de probidade do agir administrativo. Vejamos as
razões de Fábio Medina Osório:
"Há quem diga, todavia, expressamente, que o princípio da probidade administrativa
descende da moralidade administrativa, sendo que este último goza de plena autonomia no
sistema jurídico pátrio. A legalidade, nesse passo, assumiria uma posição até inferior em
relação à moralidade, pois a mera ilegalidade não poderia acarretar configuração da
improbidade administrativa.
Cabe lembrar, com efeito, que respeitado setor doutrinário sustenta que a probidade
administrativa estaria necessariamente ligada à idéia de moralidade administrativa, o que
torna necessário o exame mais detido do dever de probidade constitucionalmente imposto
aos agentes públicos.
A improbidade administrativa tem profunda conexão com o princípio da moralidade
administrativa, sendo que tal premissa não pode ser objeto de dúvidas fundamentadas."²
Wallace Paiva Martins Júnior sobre o assunto disserta:
“A probidade administrativa estabelece-se internamente como dever funcional inserido na
relação jurídica que liga o agente público à Administração Pública (sendo esta titular do
direito) e, externamente, determina que nas relações jurídicas com terceiros também a
Administração Pública por seus agentes observe o postulado.
....
A norma constitucional criou aí um subprincípio ou uma regra derivada do princípio da
moralidade administrativa: probidade administrativa, que assume paralelamente o contorno de
um direito subjetivo público a uma Administração Pública proba e honesta, influenciado pela
conversão instrumentalizada de outros princípios da Administração Pública (notadamente,
impessoalidade, lealdade, imparcialidade, publicidade, razoabilidade) e pelo cumprimento do
dever de boa administração.”³
Conclui-se que o princípio da moralidade pública transcende à previsão legal para a prática
de atos pelo agente, posto que esta prática não é causa daquele princípio.
A moral se externa na conduta ética e antecede ao efeito estampado na legalidade,
lembrando que para o administrador público só é permitido fazer o que a lei autoriza. Nesta
ótica – no entender de HAURIOU,um dos principais autores do direito público francês, -
sistematizador do conceito da moralidade pública - o administrador público não terá somente
que obedecer a lei jurídica, na consecução de seus atos, mas também a lei ética da própria
instituição que está aos seus cuidados, porque nem tudo que é legal é ético.
BIBLIOGRAFIA:
1-DIAS, Wladimir Rodrigues. Curso Prático de Direito Administrativo, Belo Horizonte: Del Rey,
1999, p.114.
2 - OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade Administrativa, 2 ed., Porto Alegre:Síntese, 1998, p.
157.
3 - MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo:Saraiva, 2001, p.
101-103.
Sobre o texto:
Texto inserido na Academia Brasileira de Direito em 28 de junho de 2006.
Bibliografia:
Direito Econômico -
Coleção Didática
Jurídica
De: R$ 48,00
Por: R$ 38,40
Natureza jurídica
das contribuições na
Constituição de 1988
De: R$ 45,00
Por: R$ 36,00
Possibilidade jurídica
da progressividade
tributária
De: R$ 32,00
Por: R$ 25,60
Interpretação da norma
tributária
De: R$ 58,00
Por: R$ 46,40
http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=345&categoria=Administrativo (2 of 3)1/8/2006 14:39:41
OK
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Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), o texto
científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma:
CHAGAS, Marco Aurélio Bicalho de Abreu. Responsabilidade dos prefeitos. Disponível em
<http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=345&categoria=Administrativo> Acesso
em :1 de agosto de 2006
Autor:
Marco Aurélio Bicalho de Abreu Chagas
marcoaureliochagas@hotmail.com
Advogado com especialidade nas áreas comercial e tributária
http://br.geocities.com/marcoaureliochagas
Academia brasileira de direito, 28/6/2006
Enviar Imprimir
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  • 1. ABDIR ............................... Boletim Gratuito ................................ Sobre a ABD Localização Fale com a ABD Sugestões de cursos Cadastre-se Cursos Concursos Eventos Livros Legislação Decisões Apoiadores Notícias Links Teses e Dissertações Atualização Legislativa Doutrina Administrativo Advocacia Ambiental Arbitragem Biodireito Civil Comercial Constitucional Consumidor Contabilidade Desportivo Econômico Eleitoral Eletrônico Financeiro Humanos Informática Jurídica Internacional Linguagem Forense Maritimo Militar Penal Previdenciário Processual Civil Processual do Trabalho Processual Penal TGD Administrativo >> Doutrinas Enviar Imprimir Responsabilidade dos Prefeitos Marco Aurélio Bicalho de Abreu Chagas A realização pelo Prefeito de despesas com doações a pessoas físicas, sem lei específica que autorize referido ato, em tese, constitui crime de responsabilidade, por infração ao art. 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que se encontra inserido em seu Capítulo VI, versando sobre a destinação de recursos públicos para o setor privado. O mencionado texto legal assevera que a destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais. Esse entendimento foi esposado pelo Egrégio Superior Tribunal de Justiça, cuja Ementa é a seguinte: “RESPONSABILIDADE. PREFEITO. PRINCÍPIO. INSIGNIFICÂNCIA”. O prefeito realizou doações a pessoas físicas de medicamentos obtidos mediante recursos públicos no valor de um mil duzentos e sessenta reais sem que houvesse previsão legal para tanto, o que constitui, em tese, crime de responsabilidade por infringência ao art. 26 da LC n. 101/2000. Sucede que é impossível se aplicar o princípio da insignificância, visto que não se pode ter por insignificante o desvio de bens públicos por prefeito, que deve obediência aos mandamentos legais e constitucionais, principalmente ao princípio da moralidade pública. Isso posto, a Turma deu provimento ao recurso para receber a denúncia nos termos da Súm. n. 709-STF. Precedentes citados: Pet 1.301-MS, DJ 19/3/2001, e REsp 617.491-PE, DJ 16/11/2004.(REsp 677.159-PE, Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca, julgado em 22/2/2005.)” Aquele Tribunal ressaltou, na oportunidade, que não se pode ter por insignificante o desvio de bens públicos por prefeito, que deve obediência aos mandamentos legais e constitucionais, principalmente ao princípio da moralidade pública. Trata-se da moralidade administrativa, verdadeiro pilar do Estado Democrático de Direito, positivado em sede constitucional através da Carta de 88, notadamente em seu art. 37. A Lei 8.429/92, em seu artigo 11, diz que: constitui “ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da Administração Pública, qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições”. Por esse artigo, qualquer ato ou omissão que fira tais princípios, caracteriza improbidade administrativa. Segundo o mencionado artigo 37, da Constituição Federal de 1988, a legalidade, como principio de administração pública, tem o significado de que o administrador público, exercendo qualquer atividade funcional, está sujeito aos mandamentos da lei e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato irregular e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso. Não há dúvida que o princípio da moralidade deverá necessariamente nortear e conduzir todo o comportamento da Administração Pública em qualquer das suas esferas, consubstanciado nos atos de seus agentes, aí inexoravelmente inserindo-se o Chefe do Executivo. A moral administrativa deve ser aquela consentânea com a moral social vigente, visto esta ser, inclusive, legitimadora do próprio Direito e, por conseqüência, da coerção. Há muito o arbítrio foi superado e as luzes do Estado de Direito propiciaram à sociedade indagar pela legalidade dos atos estatais. Posteriormente, ante os mecanismos trazidos pela Estado de Direito, tornou-se possível a indagação acerca da legitimidade. No Estado Contemporâneo, deve a sociedade adquirir o hábito de indagar pela moralidade dos atos estatais, pois os ABDIR - Login Login Senha Lembrar senha Cadastro Pesquisa de teses dissertações Livros Administrativo Ambiental Comercial Concursos Constitucional Contabilidade Direito Civil Direito Tributário Econômico Eleitoral Empresarial Financeiro Humano Informática jurídica Internacional Legislação Novo Código Civil Penal Tributário Previdenciário Processual Civil Processual Penal Processual Tributário Público Revista da APET Revistas Jurídicas Sanitário Teoria Geral Terceiro Setor Trabalho http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=345&categoria=Administrativo (1 of 3)1/8/2006 14:39:41 digite seu email ok
  • 2. ABDIR TGE Trabalho Trânsito Tributário Envie seu Artigo Receba os Boletins da ABDIR E-mail: meios que legitimam esta inquirição estão disponíveis. Ensina Wladimir Rodrigues Dias, no Curso Prático de Direito Administrativo que “submetendo a certeza jurídica a imperativos de ordem moral, o princípio sob comento estabelece valor a ser, necessário e concretamente, observado. Note-se que sob certas condições não é possível se falar em um julgamento moral absoluto, ou mesmo objetivo, mais fácil é verificar- se uma quebra de moralidade. Por exemplo, pode ser que, em uma certa cidade, não consigamos um consenso ético relativo ao que se fazer com determinada porção do dinheiro público – uma escola ou um posto de saúde. Percebe-se, contudo, que, em uma situação de escassez de recursos em que se precisa de escola e posto de saúde, o dinheiro público não deve, em hipótese alguma, ser gasto para a compra de um carro luxuoso para o Prefeito Municipal, ainda que exista previsão legal para que se efetue tal compra. Uma decisão de aplicação da lei deve levar em conta, necessariamente, condicionantes éticas traduzidas na forma de expectativas de comportamento. ‘A interpretação tem lugar dentro de práticas sociais organizadas e os conceitos que usamos na formação de interpretações de diferentes tipos tomam seu sentido não do mundo natural, mas dessas práticas sociais.” ¹ A mais moderna doutrina nacional, portanto, assegura a correlação entre o princípio constitucional da moralidade e o dever de probidade do agir administrativo. Vejamos as razões de Fábio Medina Osório: "Há quem diga, todavia, expressamente, que o princípio da probidade administrativa descende da moralidade administrativa, sendo que este último goza de plena autonomia no sistema jurídico pátrio. A legalidade, nesse passo, assumiria uma posição até inferior em relação à moralidade, pois a mera ilegalidade não poderia acarretar configuração da improbidade administrativa. Cabe lembrar, com efeito, que respeitado setor doutrinário sustenta que a probidade administrativa estaria necessariamente ligada à idéia de moralidade administrativa, o que torna necessário o exame mais detido do dever de probidade constitucionalmente imposto aos agentes públicos. A improbidade administrativa tem profunda conexão com o princípio da moralidade administrativa, sendo que tal premissa não pode ser objeto de dúvidas fundamentadas."² Wallace Paiva Martins Júnior sobre o assunto disserta: “A probidade administrativa estabelece-se internamente como dever funcional inserido na relação jurídica que liga o agente público à Administração Pública (sendo esta titular do direito) e, externamente, determina que nas relações jurídicas com terceiros também a Administração Pública por seus agentes observe o postulado. .... A norma constitucional criou aí um subprincípio ou uma regra derivada do princípio da moralidade administrativa: probidade administrativa, que assume paralelamente o contorno de um direito subjetivo público a uma Administração Pública proba e honesta, influenciado pela conversão instrumentalizada de outros princípios da Administração Pública (notadamente, impessoalidade, lealdade, imparcialidade, publicidade, razoabilidade) e pelo cumprimento do dever de boa administração.”³ Conclui-se que o princípio da moralidade pública transcende à previsão legal para a prática de atos pelo agente, posto que esta prática não é causa daquele princípio. A moral se externa na conduta ética e antecede ao efeito estampado na legalidade, lembrando que para o administrador público só é permitido fazer o que a lei autoriza. Nesta ótica – no entender de HAURIOU,um dos principais autores do direito público francês, - sistematizador do conceito da moralidade pública - o administrador público não terá somente que obedecer a lei jurídica, na consecução de seus atos, mas também a lei ética da própria instituição que está aos seus cuidados, porque nem tudo que é legal é ético. BIBLIOGRAFIA: 1-DIAS, Wladimir Rodrigues. Curso Prático de Direito Administrativo, Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p.114. 2 - OSÓRIO, Fábio Medina. Improbidade Administrativa, 2 ed., Porto Alegre:Síntese, 1998, p. 157. 3 - MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo:Saraiva, 2001, p. 101-103. Sobre o texto: Texto inserido na Academia Brasileira de Direito em 28 de junho de 2006. Bibliografia: Direito Econômico - Coleção Didática Jurídica De: R$ 48,00 Por: R$ 38,40 Natureza jurídica das contribuições na Constituição de 1988 De: R$ 45,00 Por: R$ 36,00 Possibilidade jurídica da progressividade tributária De: R$ 32,00 Por: R$ 25,60 Interpretação da norma tributária De: R$ 58,00 Por: R$ 46,40 http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=345&categoria=Administrativo (2 of 3)1/8/2006 14:39:41 OK
  • 3. ABDIR Conforme a NBR 6023:2002 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), o texto científico publicado em periódico eletrônico deve ser citado da seguinte forma: CHAGAS, Marco Aurélio Bicalho de Abreu. Responsabilidade dos prefeitos. Disponível em <http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=345&categoria=Administrativo> Acesso em :1 de agosto de 2006 Autor: Marco Aurélio Bicalho de Abreu Chagas marcoaureliochagas@hotmail.com Advogado com especialidade nas áreas comercial e tributária http://br.geocities.com/marcoaureliochagas Academia brasileira de direito, 28/6/2006 Enviar Imprimir http://www.abdir.com.br/doutrina/ver.asp?art_id=345&categoria=Administrativo (3 of 3)1/8/2006 14:39:41