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  1. 1. Superior Tribunal de Justiça AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 1.067.147 - PR (2008/0145212-0) RELATOR : MINISTRO HAMILTON CARVALHIDO AGRAVANTE : RICARDO JOSÉ MAGALHÃES BARROS ADVOGADO : HORACIO MONTESCHIO E OUTRO(S) AGRAVADO : SAID FELÍCIO FERREIRA ADVOGADO : ALBERTO ABRAÃO VAGNER DA ROCHA AGRAVADO : MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ DECISÃO Agravo de instrumento interposto contra decisão que inadmitiu o recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, inciso III, alíneas "a" e "c", da Constituição Federal, em face da incidência dos enunciados nºs 211 e 7 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça e à ausência de cotejo analítico entre o acórdão recorrido e os acórdãos paradigma. É esta a letra da decisão agravada: "(...) Inicialmente, cumpre assinalar que as normas processuais tidas por omitidas não foram objeto de valoração pelo colegiado e, conquanto interpostos embargos declaratórios, o tema não foi apreciado, inexistindo o necessário prequestionamento (Súmula 211 do Tribunal Superior). (...) Por outro lado, a pretensão recursal encontra óbice no enunciado da Súmula 7 do Tribunal Superior, pois, para aferir a existência de dano ao erário ou de atuação dolosa, bem como para verificar se a penalidade foi exacerbada, seria imprescindível o revolvimento do conjunto fático-probatório, o que é vedado em sede de apelo especial. (...) Em relação ao alegado dissídio pretoriano, apenas foram transcritas ementas de decisões, deixando o recorrente de realizar o cotejo analítico entre os acórdãos recorridos e os paradigmas, sem evidenciar a identidade de suporte fático e a diversidade na orientação jurisprudencial, em desconformidade com os artigos 255 do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça e 541, parágrafo único, do Código de Processo Civil. (...)" (fls. 2.289/2.290). Alega o agravante que: "(...) Muito ao contrário do que afirma em decisão ora agravada, a qual categoricamente afirma: Inicialmente, cumpre assinalar que as normas processuais tidas por violadas não foram objeto de Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 1 de 8
  2. 2. Superior Tribunal de Justiça valoração pelo colegiado e, conquanto interpostos embargos declaratórios, o tema não foi apreciado, inexistindo o necessário prequestionamento (Súmula 211 do Tribunal Superior). (...) Mais adiante o agravante, em sede de Recurso de Apelação, mais uma vez questiona a aplicabilidade dos dispositivos relacionados a Lei 8.429/92 (fls. 1807/1846). Oportunamente, às folhas 1876 a 1881 o agravante impugna as razões recursais do Ministério Público com o argumento de que a matéria relacionada à improbidade administrativa não lhe pode ser impugnada em razão de não ocorrência de prejuízos aos cofres públicos, boa fé, entre outras. Por derradeiro, às folhas 1945 a 1993 a matéria pertinente ao Recurso Especial, qual seja, as mesmas que foram alvo de questionamentos, multas e demais penalidades processuais foram novamente questionadas perante o órgão julgador, sendo que em seu pleito infringente modificativo não logrou êxito. (...) Analisando os presentes autos, principalmente nas razões do Recurso Especial previstas às folhas 2058, o Agravante afirma a sua não intenção de rever o conjunto probatório consagrado nestes autos, pois a matéria é pacífica e inquestionável, pois todos os servidores trabalharam, isto é fato inconteste e os valores devidos às remunerações destes servidores foram devidamente recebidas, novamente fato incontroverso. (...) No sentido de ver acolhida a sua postulação recursal, entende a parte recorrente, estar perfeitamente congruente sua postulação recursal com o previsto no artigo 255 do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, (...) Em que pese a disciplina trazida pelo Regimento Interno do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no caso em tela tal rigorismo, entende a parte recorrente, que a mesma encontra-se atendida quando da apresentação das razões de inconformismo, sendo as transcrições dos acórdãos, oriundos de outros Tribunais da Federação, como complemento do apontado anteriormente. (...) Destarte, dentro deste raciocínio, entende a parte recorrente o perfeito atendimento ao previsto no artigo 255 do Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça, na medida em que o recorrente já transcreveu os pontos nos quais a decisão recorrida colide com a legislação infra-constitucional, ou mesmo nega-lhe vigência dentro do mesmo Recurso Especial. (...)" (fls. 10/24). Dou provimento ao presente agravo de instrumento. O recurso especial do ora agravante foi interposto ao fundamento de que Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 2 de 8
  3. 3. Superior Tribunal de Justiça o acórdão proferido pela Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná violou a norma federal definida no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, ao modificar a sentença de primeiro grau e condenar o ora agravante a restituir aos cofres públicos os valores gastos com as remunerações de 13 servidores contratados sem a realização de prévio concurso público, no período de 1989 a 1992, quando ocupou o cargo de Prefeito Municipal da cidade de Maringá/PR, além de violar os artigos 458 e 469 do Código de Processo Civil, ao não incluir o outro demandado, Said Felício Ferreira, na parte dispositiva da sentença e no acórdão recorrido. A insurgência especial também está fundada na divergência jurisprudencial, quanto à questão da condenação do agente ao ressarcimento das despesas havidas com a remuneração de pessoal contratado pela Administração Pública, quando não comprovada a ocorrência de efetivo prejuízo ao erário. São estas, por oportuno, as razões do recurso especial: "(...) No caso em tela, verifica-se a contrariedade da lei federal, prevista no estatuído pela Lei 8.429, de 2 de junho de 1992 quando em seu artigo 12, inciso III disciplina o seguinte: Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: ... III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Assim, em cotejo com a legislação acima referida a decisão proferida nestes autos, oriundo do e. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná encontra-se negando a sua vigência, ou quanto não, contrariando-a frontalmente, destacando-se os seus comandos o seguinte teor: Os atos de improbidade administrativa têm sanções previstas na Constituição Federal, e são de ordem política, administrativa e patrimonial (art. 37, § 4º), contudo é com a Lei nº 8.429/1992, que o direito brasileiro veio conhecer a sistematização jurídica sobre improbidade administrativa. A citada lei classifica e define três espécies de atos de improbidade: os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9º); os que causam prejuízos ao erário (art. 10); Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 3 de 8
  4. 4. Superior Tribunal de Justiça e os que atentam contra os princípios da administração pública (art. 11), esta última que tratam os autos. Nesta terceira classe, a improbidade corresponde aos atos que atentam contra os princípios da administração pública. O artigo 11 da Lei em apreço estatui que, constitui improbidade atentatória contra os princípios reitores da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade ou lealdade ao interesse. (destacou-se) (...) Urge destacar que o artigo 11 da Lei 8.429/92, citado como paradigma da decisão proferida, onde se destacou acima, possui exceção explícita e expressa de exoneração de responsabilidade no artigo 12, III da mesma lei, onde 'na hipótese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver', no caso em tela não houve, nem tampouco restou comprovado a ocorrência de qualquer prejuízo aos cofres públicos. (...) Não havendo prejuízo aos cofres públicos inadmissível torna-se a postulação de reparação de danos! Ademais, em tempos tão conturbados, como os vividos, não há uma prova nos autos que venha a demonstrar, ainda que perfunctoriamente, que os referidos servidores foram 'funcionários fantasmas', muito pelo contrário, todos efetivamente trabalharam e auxiliaram o desenvolvimento da cidade de Maringá. (...) Analisando o texto da decisão proferida, constata-se a sua contrariedade e negativa de existência do parágrafo único do artigo 12 da Lei 8.429/92, sendo que esta fica patente quando despreza, por inteiro, a extensão do dano causado, se é que ele existiu, impondo ao recorrente penalidade excessiva, desproporcional, sendo que se porventura a decisão, ora recorrida, possuísse um mínimo de cuidado e estivesse vinculada de um pequeno resquício de critério valorativo, como determina o parágrafo único do artigo 12 da Lei 8.429/92, a decisão judicial produzida nestes autos seria bem outra. De fundamental importância destacar que o recorrente não obteve qualquer benefício com tais contratações, pois os serviços prestados pelos servidores contratados foram feitos diretamente na administração pública local. Os beneficiários foram os munícipes de Maringá! (...) Destaca-se que são requisitos essenciais da sentença, explícitos no CPC: Art. 458. São requisitos essenciais da sentença: (...) II - os fundamentos, em que o juiz analisará Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 4 de 8
  5. 5. Superior Tribunal de Justiça as questões de fato e de direito; III - o dispositivo, em que o juiz resolverá as questões, que as partes lhe submeterem. Conforme será demonstrado adiante, ainda ausente está a parte dispositiva da sentença recorrida no que se refere ao outro demandado Said Ferreira, proporcionando ao presente conflito de interesses vício insanável, passível de futura anulação. (...) Determina o art. 469 do Código de Processo Civil: Art. 469. Não fazem coisa julgada: I - os motivos ainda que importantes para determinar o alcance da parte dispositiva da sentença; II - a verdade dos fatos, estabelecidos como fundamento da senteça; III - a apreciação da questão prejudicial, decidida incidentemente no processo; Cumpre ressaltar inicialmente, conforme já relatado, onde foi questionado em dois Embargos de Declaração e formulado pedido da tribuna da 4ª Câmara Cível do Egrégio Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, na oportunidade questionamos as razões de não inclusão do outro demandado (Said Ferreira) na parte dispositiva da sentença proferida nestes autos, onde a parte recorrente já foi alvo até de condenação por litigância de má-fé, em face do entendimento formulado de que estaria procrastinando o presente feito, em primeira instância. Mesmo diante de tantos incidentes processuais, e dos mais variados questionamentos, o julgamento do presente conflito de interesses, ainda padece do vício insanável de não decidir, na parte dispositiva a responsabilidade do outro demandado Said Ferreira. (...) No caso vertente, a decisão recorrida contraria não só as decisões proferidas pelo Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, bem como outros Tribunais de Justiça de nossa Federação, mas, também, interpreta de forma divergente, a matéria discutida neste, em casos idênticos, com as decisões proferidas pelo Superior Tribunal de Justiça. (...) Em que pese seu brilhantismo, o r. acórdão, data venia, não pode prosperar, pois o mesmo nega vigência do artigo 12, III e parágrafo único da Lei 8.429/92, quando tal decisão, mesmo sendo a matéria, por reiteradas vezes provocada, dá interpretação dissonante com os demais tribunais de nossa federação, bem como a assumida pelo Superior Tribunal de Justiça. (...) Ademais, cabe ressaltar que o Superior Tribunal de Justiça, possui entendimento no sentido de que não havendo prejuízo aos cofres públicos não há que se falar em ressarcimento (...) (...)" (fls. 2.209/2.227). Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 5 de 8
  6. 6. Superior Tribunal de Justiça E esta, a letra do acórdão recorrido, no que interessa à espécie: "(...) No mérito, é fato incontroverso que, os servidores relacionados na inicial (fl. 3 a 5) foram contratados pelo Município de Maringá, e receberam remuneração durante todo o período em que prestaram serviços ao Município, sem que tenham prestado concurso público. O vínculo empregatício de alguns dos servidores, que ingressaram com ação trabalhista, foi reconhecido pela Justiça Laboral, além de ter sido reconhecida também a nulidade das contratações pela ausência de concurso público, tanto que o Tribunal Regional do Trabalho da 9ª Região ordenou que, fossem remetidas cópias das peças processuais ao Ministério Público para as providências cabíveis, o que ocasionou a abertura do Inquérito Civil Público, como se vê às fls. 31 e seguintes. Portanto, analisando os documentos contidos nos autos, a conclusão a que se chega é que, as pessoas relacionadas na inicial ocuparam cargos que, só poderiam ser preenchidos com a prévia realização de concurso público, sendo nulas as contratações realizadas em desconformidade com o art. 37, II da Constituição Federal. (...) Desta forma, a única conclusão que é possível se chegar é que, as contratações em análise atentaram contra os princípios da Administração Pública. (...) Os atos de improbidade administrativa têm sanções previstas na Constituição Federal, e são de ordem política, administrativa e patrimonial (art. 37, § 4°), contudo é com a Lei n.° 8.429/1992, que o direito brasileiro veio conhecer a sistematização jurídica sobre improbidade administrativa. A citada Lei classifica e define três espécies de atos de improbidade: os que importam em enriquecimento ilícito (art. 9°); os que causam prejuízo ao erário (art. 10); e os que atentam contra os princípios da Administração Pública (art. 11), esta última que tratam os autos. Nesta terceira classe, a improbidade corresponde aos atos que atentam contra os princípios da administração pública. O artigo 11 da Lei em apreço estatui que, constitui improbidade atentatória contra os princípios reitores da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade ao interesse público. O provimento do cargo público é informado pelo princípio da igualdade, eis que todos são iguais perante a autoridade que vai prover o cargo. A "aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos" é o pressuposto jurídico exigido pela Constituição Federal vigente (art. 37, II). Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 6 de 8
  7. 7. Superior Tribunal de Justiça (...) O que se conclui é que, as contratações não estão amparadas pela legalidade, e sim, de forma contrária ao princípio constitucional que dispõe sobre a obrigatoriedade do concurso público. (...) No caso, o tipo administrativo de improbidade está por terem os requeridos atentado contra os princípios da Administração Pública; o primeiro por ter realizado as contratações, e o segundo porque, as contratações perduraram na sua administração. (...) Se, da ilegalidade ou imoralidade decorre lesividade, caracterizando a despesa pública como irregular, implicará em ressarcimento do dano. (...) Quanto aos demais servidores relacionados na inicial, se constata a nulidade dos contratos com eles celebrados diante da ausência de concurso público, sendo irrelevante se, as contratações serviram para preenchimento de cargos existentes, ou não, no serviço público municipal, diante da irregularidade constatada. Também é irrelevante para se apurar a responsabilidade pelas contratações o fato de, o primeiro apelante não ter agido com dolo, posto que a lei não cogita deste requisito. Considerando-se nulas as contratações, mesmo que os serviços tenham sido efetivamente prestados, estará o Município se locupleteando, o que repugna ao direito. (...) Nos termos do contido no artigo 37, § 2°, da Constituição Federal, a não observância do disposto em seu inciso II, implica em nulidade do ato, e a punição da autoridade responsável, nos termos de lei; e, sendo objeto desta ação o retorno aos cofres da municipalidade dos numerários utilizados para viabilizar os atos inquinados de nulos, não há como se aceitar a alegação de que, destes atos não advieram prejuízos pela desnecessidade de tais contratações, cujos valores pagos a título de contraprestação pelo trabalho desenvolvido, saíram dos cofres públicos, o que não deveria ter ocorrido, demonstrando-se com isto, o efetivo prejuízo. "Os atos de improbidade administrativa definidos nos arts. 9°, 10°, e 11, da Lei n.°8.429/92, acarretam a imposição de sanções previstas no art. 12, do mesmo diploma legal, às quais são aplicadas independentemente das sanções penais, civis e administrativas" ( STJ, Resp 150329/RS, Rel. Min. Vicente Leal, DJ 05.04.1999, p. 156). (...) Desta forma, diante da nulidade das contratações, resta configurada a improbidade administrativa e o dever de restituir aos cofres públicos os valores gastos com as remunerações dos servidores contratados sem a realização de prévio concurso público. Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 7 de 8
  8. 8. Superior Tribunal de Justiça Em face do exposto, nosso voto é pelo conhecimento e provimento parcial do recurso apresentado por Ricardo José Magalhães Barros, tão somente para afastar sua condenação na multa imposta por litigância de má-fé, e pelo provimento do recurso interposto pelo Ministério Público do Estado, para modificar a decisão de primeiro grau, condenando ambos os requeridos, proporcionalmente ao período em que estiveram à frente da Administração Municipal, nas restituições dos valores gastos com as remunerações dos servidores contratados irregularmente, inclusive em relação ao despendido com as indenizações trabalhistas pagas aos servidores, ressalvado o período de abril a agosto de 1992, em relação ao servidor Ronildo de Souza Coelho, período em que aludido servidor ocupou cargo de provimento em comissão." (fls. 2.100/2.105 - nossos os grifos). Em um primeiro exame, o deslinde da questão federal relativamente ao dano ao erário, não reclama reexame de prova, por lhe ser bastante o exame da letra do acórdão que expressamente dele cogita, tratando inequivocamente da matéria contida no artigo 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, tido como violado na presente insurgência especial. Ainda que não mencionado o dispositivo legal, o prequestionamento implícito é bastante à abertura da via excepcional. Vale anotar, de resto, no que tange à violação dos artigos 458 e 469 do Código de Processo Civil, que, embora seja certo e peremptório tenha o v. acórdão dado total provimento ao recurso do Ministério Público para "(...) modificar a decisão de primeiro grau, condenando ambos os requeridos , proporcionalmente ao período que estiveram à frente da Administração Municipal, nas restituições dos valores gastos com as remunerações dos servidores contratados irregularmente (...) " (fl. 2.105 - nossos os grifos), reconheceu-se, em sede de apelação, a omissão alegada, com a conseqüente exclusão da multa. A insurgência é tempestiva e o instrumento não se encontra agravado de defeito qualquer. Pelo exposto, dou provimento ao agravo de instrumento, determinando a subida dos autos principais, para melhor exame da questão federal, que se oferece, pelo menos em parte, relevante na espécie. Publique-se. Intime-se. Brasília, 28 de agosto de 2008. Ministro Hamilton Carvalhido , Relator Documento: 4208576 - Despacho / Decisão - Site certificado - DJ: 05/09/2008 Página 8 de 8

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