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Soggetto
Aggregatore
della regione Puglia
Pasquale Lopriore
Responsabile Ufficio Consulenza P.A.
Servizio EmPULIA - InnovaPugliaspa
- Pubblicità delle sedute di gara
- Firma digitale della documentazione
- Anomalie del sistema informatico
Giurisprudenza
• La giurisprudenza amministrativa si è espressa, ormai da tempo, che nelle
procedure telematiche, non sono necessarie le sedute pubbliche per l’apertura
delle offerte (Consiglio di Stato, sez. III, 3 ottobre 2016, n. 4050 id., sez. III, 25
novembre 2016, n. 4990 da ultimo TAR Cagliari, 23.10.2017 n. 664)
•
Il predetto orientamento è stato trasfuso, a livello normativo, nell’art. 295, comma 7,
D.P.R. 207/2010 (e successivamente dall’art. 58 d.lgs. 50/2016 per quanto non
applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame) che non ha codificato, in
relazione alle procedure gestite in forma telematica, alcuna fase pubblica.
• Pubblicità delle sedute di gara
• Pubblicità delle sedute di gara
La gara telematica, per le modalità con cui viene
gestita, consente di tracciare qualsivoglia
operazione di apertura dei file contenenti offerte e
documenti di gara, assicurando, in tal modo, il
rispetto dei principi di trasparenza e imparzialità
che devono presiedere le procedure di gara
pubbliche.
• Firma digitale della documetazione
Sentenza n. 430/2019 - Consiglio di Stato
È stato riammesso il concorrente che ha presentato nel portale telematico una busta
economica, priva di sottoscrizione digitale.
Presupposti:
- lex specialis non imponeva l’esclusione per la mancata sottoscrizione in via digitale
della busta economica;
- riconducibilità dell’offerta e la tempestiva trasmissione della stessa, accertata tramite le
prove acquisite dal gestore del portale telematico.
• Firma digitale della documetazione
Il Consiglio di Stato non ha perso l’occasione per enfatizzare che – a differenza delle gare
tradizionali –le gare svolte in modalità telematica ed, in particolare, l’utilizzo dei portali telematici
presidiati da credenziali “sono dirette ad assicurare l’imputabilità delle operazione all’operatore
economico cui quelle credenziali risultano abbinate”.
Pertanto, si vuole superare le esclusioni dei concorrenti collegati a meri aspetti formali, in quanto
le gare telematiche assicurano, senza dubbio, la tracciabilità di tutte le operazioni di gara.
• Firma digitale della documetazione
Documento privo di firma digitale – è stato redatto in forma analogica ma comunque sottoscritto,
corredato da copia della carta di identità e trasformato in pdf.
Secondo il Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 29 giugno 2018, n. 1291 il provvedimento di
esclusione è illegittimo, poiché nel caso di specie non vi siano dubbi circa la provenienza da
parte della ricorrente della documentazione inoltrata.
• Firma digitale della documetazione
Tar Puglia, Sez. I, sent. 24 maggio 2012 n.1019, nel caso di gare telematiche, la sottoscrizione
delle offerte deve avvenire obbligatoriamente con firma digitale.
Tar di Bolzano con la sentenza n. 285/2013 si è espresso sulla legittimità dell’esclusione delle
offerte presentate in via telematica per omessa sottoscrizione con firma digitale della
documentazione di gara.
• Firma digitale della documetazione
La mancanza della sottoscrizione inficia la validità e la ricevibilità della manifestazione di volontà
contenuta nell’offerta, senza che sia necessaria, ai fini dell’esclusione, una espressa previsione
della legge di gara (in tal senso v. anche Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 1425/2015, e Sez. V, n.
1195/2015).
L’impresa ricorrente non ha utilizzato il prescritto formato art. 52, comma 8, d.lgs. n. 50/2016.
Nelle procedure di aggiudicazione non è sufficiente sapere a quale operatore l’offerta può essere
assegnata in quanto la firma dell’offerta non serve soltanto per identificare l’aggiudicatario, ma è
giuridicamente vincolante sul contenuto dell’offerta medesima (in tal senso, Consiglio di Stato, n.
3042/2017, n. 5547/2008, n. 528/2011, n. 3669/2012 e n. 727/2013).
• Firma digitale della documetazione
TAR Pescara, 29.05.2018 n. 178
Discordanza tra il numero serie inserito e quello presente nella marcatura temporale del file
caricato a sistema.
Come chiarito dalla stessa pronuncia Cons. St sez. III n. 4050 del 2016 richiamata in ricorso, nel
caso delle gare telematiche, la conservazione dell’offerta è affidata allo stesso concorrente, che
la custodisce all’interno della memoria del proprio personal computer nella fase che intercorre tra
il termine di presentazione e la procedura di upload. La identità del numero seriale della
marcatura temporale inserita all’atto della presentazione dell’offerta e quella apposta sull’offerta
nella fase di upload costituisce un adempimento essenziale al fine di garantire che l’offerta non
sia stata modificata o sostituita in data successiva al termine ultimo perentorio di presentazione
delle offerte
• Anomalie del sistema telematico
Appalti, nella gara telematica il software lento non giustifica l'impresa Consiglio di Stato con la
pronuncia n. 1745/2018
E’ rimesso alla capacità dell'operatore economico e alla sua responsabilità imprenditoriale,
l'utilizzo del tempo disponibile per predisporre e di inoltrare la documentazione richiesta per la
gara (Consiglio di Stato 39 / 2017; Tar Napoli 5736 / 2017). Solo in casi di sicura buona fede, è
ammesso il «soccorso procedimentale» (articolo 6 legge 241/1990), in particolare se vi sono
malfunzionamenti o rallentamenti nel sistema di presentazione delle domande (Tar Lazio
2272/2018, relativa un caso di progetti di ricerca industriale).
Stessi problemi vi sono stati anche per i cosiddetti click day e per i rimborsi tributari: la
Cassazione (21221 / 2014) ha ammesso un ritardo di due minuti nella richiesta. Ma si trattava di
una procedura del 2003 e quindi con tecnologie non molto raffinate.
• Anomalie del sistema telematico
Consiglio di Stato Sent. n. 3245/2017
La previsione di un tempo limite per la registrazione sul portale, fissato dall’art. 7 del disciplinare
di gara in 48 ore prima della scadenza di presentazione delle offerte, ha il ruolo di allertare
l’utente circa l’importanza dei tempi nell’espletamento delle procedure, avuto riguardo alle
peculiarità della procedura telematica rispetto ad una cartacea.
La prima ha infatti il vantaggio, rispetto alla seconda, di eliminare costi e disagi per l’utente,
nonché oneri di sistemazione, archiviazione ed elaborazione per la stazione appaltante, ma
sconta inevitabilmente il “rischio di rete” dovuto alla presenze di sovraccarichi o di cali di
performance della rete, ed il “rischio tecnologico”.
Rischi per i quali non possono che approntarsi due strumenti preventivi:
a) previsione di limitazioni temporali;
b) procedure di help desk.
• Anomalie del sistema telematico
Deliberazione di precontenzioso Anac del 6 giugno 2018 n. 537.
In una gara telematica il rischio di rete e il rischio tecnologico impongono al concorrente di
attivarsi per tempo per l'invio dell'offerta.
Malfunzionamenti del sistema imputabili al gestore della piattaforma (ad esempio fermi del
sistema o mancato rispetto dei livelli di servizio): in questi casi scatta la responsabilità di
quest'ultimo e la necessità di riconoscere una sospensione o proroga del termine per la
presentazione delle offerte, come peraltro ora espressamente previsto dall'art. 79, comma 5-bis,
del d.lgs. 50/2016.
• Anomalie del sistema telematico
Principio di segretezza dell’offerta: un caso di ricorso “temerario” TAR Puglia - Bari n.
373/2018
Riammissione per esclusione per violazione del principio di “segretezza dell’offerta economica”
derivante dall’inserimento dell’offerta economica nella busta virtuale della documentazione
amministrativa.
Motivazione del ricorso:
- mero errore materiale sia stata effettivamente trasmessa l’offerta economica in luogo del
“passoe”;
- peculiarità delle gare telematiche assicura sempre e comunque l’inviolabilità dell’offerta
economica.
• Anomalie del sistema telematico
Non è sufficiente richiamare le peculiarità delle gare telematiche per ritenere assicurata
sempre e comunque l’inviolabilità dell’offerta economica.
In quanto la garanzia di segretezza, dell’offerta economica nelle gare che si svolgono mediante
l’utilizzo di piattaforma on line, non può comunque prescindere dal corretto caricamento
dell’offerta economica nel sistema.
• Anomalie del sistema telematico
Tar Lazio, Sez. III bis, 10 settembre 2018, n. 9227
Il procedimento amministrativo esige l'elemento umano
Il Tar Lazio si pronuncia sul procedimento amministrativo del MIUR, piano straordinario di
mobilità territoriale e professionale, nel quale era stata prevista una informatizzazione totale della
procedura, senza alcun intervento umano
Dirimente, secondo il Tar Lazio, che è mancata nella fattispecie una vera e propria attività
amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera
procedura.
• Anomalie del sistema telematico
Non è sufficiente richiamare le peculiarità delle gare telematiche per ritenere assicurata
sempre e comunque l’inviolabilità dell’offerta economica.
In quanto la garanzia di segretezza, dell’offerta economica nelle gare che si svolgono mediante
l’utilizzo di piattaforma on line, non può comunque prescindere dal corretto caricamento
dell’offerta economica nel sistema.
• Anomalie del sistema telematico
Tar Lazio, Sez. III bis, 10 settembre 2018, n. 9227
Il procedimento amministrativo esige l'elemento umano
Il Tar Lazio si pronuncia sul procedimento amministrativo del MIUR, piano straordinario di
mobilità territoriale e professionale, nel quale era stata prevista una informatizzazione totale della
procedura, senza alcun intervento umano
Dirimente, secondo il Tar Lazio, che è mancata nella fattispecie una vera e propria attività
amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera
procedura.
Dati statistici
• Gestione di tutte le principali tipologie previste dal D.Lgs 163/2006
• Procedure totalmente dematerializzate dall’indizione all’aggiudicazione
• Pubblicazione della gara ed esiti sul portale EmPULIA
BUYER U.O. ENTI ENTI ADERENTI
1.087 216 100
Anno
2012 2013 2014 2015 Totale
Numero gare 448 3.322 3.821 4.067 11.658
Base d'asta (€ ) 7.404.471 53.854.778 244.340.325 825.076.442 1.130.676.016
94%
6%
2014 Suddivisione % per importo
a b. a.
SANITA
ALTRO
72%
28%
2014 Suddivisione % per
numero gare
Media di 92 inviti per gara (procedure negoziate)
Media 4,7 offerte ricevute per gara
Ribasso medio 26%
Annullate 3% (statistiche rivenienti dal monitoraggio di 512 cottimi fiduciari indetti dal SSR nel 2013)
Deriva dall’aggregazione di vari Albi Regionali «cartacei» in un unico albo utilizzato da tutti i
buyer di EmPULIA
È caratterizzato da una procedura di iscrizione totalmente dematerializzata e gratuita (con PEC
e Firma Digitale)
Istruttoria eseguita in tempi certi (20 gg): Accettazione, rigetto, richiesta integrativa e secondo
l’ordine cronologico di «acquisizione a sistema»
E’ funzionale alla gestione di lavori, beni e servizi
Oltre 1.200 Classi merceologiche con O. E. iscritti (quasi tutte presentano più di 5 aziende)
Oltre 100 classi, superano le centinaia di iscritti
2/3 circa sono operatori economici residenti nella Regione Puglia
DATA NUMERO FORNITORI
ISCRITTI ALBO
Gennaio 2013 1.349
Dicembre 2015 5.691
 Help Desk (Numero verde gratuito -
helpdesk@empulia.it) circa 1000 richieste
mese gestite
 2 punti informativi e di assistenza (c/o
InnovaPuglia s.p.a. e c/o R. Puglia )
 Interventi di assistenza e supporto anche
on site alla gestione di gare telematiche :
190 (gennaio-sett. 2015)[nel 2014 erano
state complessivamente 161]
 Addestramento
PEC per settimana oltre 50.000
Visitatori portale (richieste home) 200-650 giorno
GRAZIE PER L’ATTENZIONE
www.empulia.it helpdesk@empulia.it

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  • 1. Soggetto Aggregatore della regione Puglia Pasquale Lopriore Responsabile Ufficio Consulenza P.A. Servizio EmPULIA - InnovaPugliaspa
  • 2.
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  • 4.
  • 5.
  • 6.
  • 7.
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  • 19.
  • 20.
  • 21.
  • 22.
  • 23. - Pubblicità delle sedute di gara - Firma digitale della documentazione - Anomalie del sistema informatico Giurisprudenza
  • 24. • La giurisprudenza amministrativa si è espressa, ormai da tempo, che nelle procedure telematiche, non sono necessarie le sedute pubbliche per l’apertura delle offerte (Consiglio di Stato, sez. III, 3 ottobre 2016, n. 4050 id., sez. III, 25 novembre 2016, n. 4990 da ultimo TAR Cagliari, 23.10.2017 n. 664) • Il predetto orientamento è stato trasfuso, a livello normativo, nell’art. 295, comma 7, D.P.R. 207/2010 (e successivamente dall’art. 58 d.lgs. 50/2016 per quanto non applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame) che non ha codificato, in relazione alle procedure gestite in forma telematica, alcuna fase pubblica. • Pubblicità delle sedute di gara
  • 25. • Pubblicità delle sedute di gara La gara telematica, per le modalità con cui viene gestita, consente di tracciare qualsivoglia operazione di apertura dei file contenenti offerte e documenti di gara, assicurando, in tal modo, il rispetto dei principi di trasparenza e imparzialità che devono presiedere le procedure di gara pubbliche.
  • 26. • Firma digitale della documetazione Sentenza n. 430/2019 - Consiglio di Stato È stato riammesso il concorrente che ha presentato nel portale telematico una busta economica, priva di sottoscrizione digitale. Presupposti: - lex specialis non imponeva l’esclusione per la mancata sottoscrizione in via digitale della busta economica; - riconducibilità dell’offerta e la tempestiva trasmissione della stessa, accertata tramite le prove acquisite dal gestore del portale telematico.
  • 27. • Firma digitale della documetazione Il Consiglio di Stato non ha perso l’occasione per enfatizzare che – a differenza delle gare tradizionali –le gare svolte in modalità telematica ed, in particolare, l’utilizzo dei portali telematici presidiati da credenziali “sono dirette ad assicurare l’imputabilità delle operazione all’operatore economico cui quelle credenziali risultano abbinate”. Pertanto, si vuole superare le esclusioni dei concorrenti collegati a meri aspetti formali, in quanto le gare telematiche assicurano, senza dubbio, la tracciabilità di tutte le operazioni di gara.
  • 28. • Firma digitale della documetazione Documento privo di firma digitale – è stato redatto in forma analogica ma comunque sottoscritto, corredato da copia della carta di identità e trasformato in pdf. Secondo il Tar Calabria, Catanzaro, sez. II, 29 giugno 2018, n. 1291 il provvedimento di esclusione è illegittimo, poiché nel caso di specie non vi siano dubbi circa la provenienza da parte della ricorrente della documentazione inoltrata.
  • 29. • Firma digitale della documetazione Tar Puglia, Sez. I, sent. 24 maggio 2012 n.1019, nel caso di gare telematiche, la sottoscrizione delle offerte deve avvenire obbligatoriamente con firma digitale. Tar di Bolzano con la sentenza n. 285/2013 si è espresso sulla legittimità dell’esclusione delle offerte presentate in via telematica per omessa sottoscrizione con firma digitale della documentazione di gara.
  • 30. • Firma digitale della documetazione La mancanza della sottoscrizione inficia la validità e la ricevibilità della manifestazione di volontà contenuta nell’offerta, senza che sia necessaria, ai fini dell’esclusione, una espressa previsione della legge di gara (in tal senso v. anche Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 1425/2015, e Sez. V, n. 1195/2015). L’impresa ricorrente non ha utilizzato il prescritto formato art. 52, comma 8, d.lgs. n. 50/2016. Nelle procedure di aggiudicazione non è sufficiente sapere a quale operatore l’offerta può essere assegnata in quanto la firma dell’offerta non serve soltanto per identificare l’aggiudicatario, ma è giuridicamente vincolante sul contenuto dell’offerta medesima (in tal senso, Consiglio di Stato, n. 3042/2017, n. 5547/2008, n. 528/2011, n. 3669/2012 e n. 727/2013).
  • 31. • Firma digitale della documetazione TAR Pescara, 29.05.2018 n. 178 Discordanza tra il numero serie inserito e quello presente nella marcatura temporale del file caricato a sistema. Come chiarito dalla stessa pronuncia Cons. St sez. III n. 4050 del 2016 richiamata in ricorso, nel caso delle gare telematiche, la conservazione dell’offerta è affidata allo stesso concorrente, che la custodisce all’interno della memoria del proprio personal computer nella fase che intercorre tra il termine di presentazione e la procedura di upload. La identità del numero seriale della marcatura temporale inserita all’atto della presentazione dell’offerta e quella apposta sull’offerta nella fase di upload costituisce un adempimento essenziale al fine di garantire che l’offerta non sia stata modificata o sostituita in data successiva al termine ultimo perentorio di presentazione delle offerte
  • 32. • Anomalie del sistema telematico Appalti, nella gara telematica il software lento non giustifica l'impresa Consiglio di Stato con la pronuncia n. 1745/2018 E’ rimesso alla capacità dell'operatore economico e alla sua responsabilità imprenditoriale, l'utilizzo del tempo disponibile per predisporre e di inoltrare la documentazione richiesta per la gara (Consiglio di Stato 39 / 2017; Tar Napoli 5736 / 2017). Solo in casi di sicura buona fede, è ammesso il «soccorso procedimentale» (articolo 6 legge 241/1990), in particolare se vi sono malfunzionamenti o rallentamenti nel sistema di presentazione delle domande (Tar Lazio 2272/2018, relativa un caso di progetti di ricerca industriale). Stessi problemi vi sono stati anche per i cosiddetti click day e per i rimborsi tributari: la Cassazione (21221 / 2014) ha ammesso un ritardo di due minuti nella richiesta. Ma si trattava di una procedura del 2003 e quindi con tecnologie non molto raffinate.
  • 33. • Anomalie del sistema telematico Consiglio di Stato Sent. n. 3245/2017 La previsione di un tempo limite per la registrazione sul portale, fissato dall’art. 7 del disciplinare di gara in 48 ore prima della scadenza di presentazione delle offerte, ha il ruolo di allertare l’utente circa l’importanza dei tempi nell’espletamento delle procedure, avuto riguardo alle peculiarità della procedura telematica rispetto ad una cartacea. La prima ha infatti il vantaggio, rispetto alla seconda, di eliminare costi e disagi per l’utente, nonché oneri di sistemazione, archiviazione ed elaborazione per la stazione appaltante, ma sconta inevitabilmente il “rischio di rete” dovuto alla presenze di sovraccarichi o di cali di performance della rete, ed il “rischio tecnologico”. Rischi per i quali non possono che approntarsi due strumenti preventivi: a) previsione di limitazioni temporali; b) procedure di help desk.
  • 34. • Anomalie del sistema telematico Deliberazione di precontenzioso Anac del 6 giugno 2018 n. 537. In una gara telematica il rischio di rete e il rischio tecnologico impongono al concorrente di attivarsi per tempo per l'invio dell'offerta. Malfunzionamenti del sistema imputabili al gestore della piattaforma (ad esempio fermi del sistema o mancato rispetto dei livelli di servizio): in questi casi scatta la responsabilità di quest'ultimo e la necessità di riconoscere una sospensione o proroga del termine per la presentazione delle offerte, come peraltro ora espressamente previsto dall'art. 79, comma 5-bis, del d.lgs. 50/2016.
  • 35. • Anomalie del sistema telematico Principio di segretezza dell’offerta: un caso di ricorso “temerario” TAR Puglia - Bari n. 373/2018 Riammissione per esclusione per violazione del principio di “segretezza dell’offerta economica” derivante dall’inserimento dell’offerta economica nella busta virtuale della documentazione amministrativa. Motivazione del ricorso: - mero errore materiale sia stata effettivamente trasmessa l’offerta economica in luogo del “passoe”; - peculiarità delle gare telematiche assicura sempre e comunque l’inviolabilità dell’offerta economica.
  • 36. • Anomalie del sistema telematico Non è sufficiente richiamare le peculiarità delle gare telematiche per ritenere assicurata sempre e comunque l’inviolabilità dell’offerta economica. In quanto la garanzia di segretezza, dell’offerta economica nelle gare che si svolgono mediante l’utilizzo di piattaforma on line, non può comunque prescindere dal corretto caricamento dell’offerta economica nel sistema.
  • 37. • Anomalie del sistema telematico Tar Lazio, Sez. III bis, 10 settembre 2018, n. 9227 Il procedimento amministrativo esige l'elemento umano Il Tar Lazio si pronuncia sul procedimento amministrativo del MIUR, piano straordinario di mobilità territoriale e professionale, nel quale era stata prevista una informatizzazione totale della procedura, senza alcun intervento umano Dirimente, secondo il Tar Lazio, che è mancata nella fattispecie una vera e propria attività amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera procedura.
  • 38. • Anomalie del sistema telematico Non è sufficiente richiamare le peculiarità delle gare telematiche per ritenere assicurata sempre e comunque l’inviolabilità dell’offerta economica. In quanto la garanzia di segretezza, dell’offerta economica nelle gare che si svolgono mediante l’utilizzo di piattaforma on line, non può comunque prescindere dal corretto caricamento dell’offerta economica nel sistema.
  • 39. • Anomalie del sistema telematico Tar Lazio, Sez. III bis, 10 settembre 2018, n. 9227 Il procedimento amministrativo esige l'elemento umano Il Tar Lazio si pronuncia sul procedimento amministrativo del MIUR, piano straordinario di mobilità territoriale e professionale, nel quale era stata prevista una informatizzazione totale della procedura, senza alcun intervento umano Dirimente, secondo il Tar Lazio, che è mancata nella fattispecie una vera e propria attività amministrativa, essendosi demandato ad un impersonale algoritmo lo svolgimento dell’intera procedura.
  • 41. • Gestione di tutte le principali tipologie previste dal D.Lgs 163/2006 • Procedure totalmente dematerializzate dall’indizione all’aggiudicazione • Pubblicazione della gara ed esiti sul portale EmPULIA BUYER U.O. ENTI ENTI ADERENTI 1.087 216 100 Anno 2012 2013 2014 2015 Totale Numero gare 448 3.322 3.821 4.067 11.658 Base d'asta (€ ) 7.404.471 53.854.778 244.340.325 825.076.442 1.130.676.016
  • 42. 94% 6% 2014 Suddivisione % per importo a b. a. SANITA ALTRO 72% 28% 2014 Suddivisione % per numero gare Media di 92 inviti per gara (procedure negoziate) Media 4,7 offerte ricevute per gara Ribasso medio 26% Annullate 3% (statistiche rivenienti dal monitoraggio di 512 cottimi fiduciari indetti dal SSR nel 2013)
  • 43. Deriva dall’aggregazione di vari Albi Regionali «cartacei» in un unico albo utilizzato da tutti i buyer di EmPULIA È caratterizzato da una procedura di iscrizione totalmente dematerializzata e gratuita (con PEC e Firma Digitale) Istruttoria eseguita in tempi certi (20 gg): Accettazione, rigetto, richiesta integrativa e secondo l’ordine cronologico di «acquisizione a sistema» E’ funzionale alla gestione di lavori, beni e servizi Oltre 1.200 Classi merceologiche con O. E. iscritti (quasi tutte presentano più di 5 aziende) Oltre 100 classi, superano le centinaia di iscritti 2/3 circa sono operatori economici residenti nella Regione Puglia DATA NUMERO FORNITORI ISCRITTI ALBO Gennaio 2013 1.349 Dicembre 2015 5.691
  • 44.  Help Desk (Numero verde gratuito - helpdesk@empulia.it) circa 1000 richieste mese gestite  2 punti informativi e di assistenza (c/o InnovaPuglia s.p.a. e c/o R. Puglia )  Interventi di assistenza e supporto anche on site alla gestione di gare telematiche : 190 (gennaio-sett. 2015)[nel 2014 erano state complessivamente 161]  Addestramento PEC per settimana oltre 50.000 Visitatori portale (richieste home) 200-650 giorno