Hacia una universidad transparente: evaluación de la transparencia y acceso a la información en universidades públicas peruanas

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Coherente

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Hacia una universidad
transparente
Informe sobre la transparencia y el acceso a la información
en las universidades públicas del Perú 2010

Elaborado por: Publicado por:

Universidad
Coherente

HACIA UNA UNIVERSIDAD TRANSPARENTE: Informe sobre la transparencia y el acceso a la
información en las universidades públicas del Perú 2010

© Derechos de edición: Editora Lealtad SAC
Calle Barlovento 310, Urb. Residencial Higuereta,
Santiago de Surco, Lima 33 - Perú
Teléfono: (51-1) 271-3443

© Derechos de autor: Jorge Mori
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http://www.universidadcoherente.org

Dirección general: Dr. Manuel A. Coronado Aguilar
Edición general: Mg. María E. Rafajlovski

Colaboradores: Roger Merino
Juan José Ccoyllo
Miguel Zegarra

Corrección de estilo: Cecilia Heraud
Diseño y diagramación: Angel Santander

Impresión: Reprox S.A.
Jr. Enrique Palacios Nº 423
Lima, Perú

Primera edición, marzo 2011
Tiraje: 1000 ejemplares

ISBN Nº: 978-612-4094-18-7
Registro de Proyecto Editorial Nº: 31501300900537
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-03066

Este informe ha sido elaborado gracias al apoyo del Open Society Institute y la
National Endowment for Democracy.

Las opiniones vertidas en el presente informe son responsabilidad únicamente de los
autores.

Impreso en el Perú/Printed in Peru
Está prohibida la reproducción total o parcial de esta obra a través de algún medio
mecánico, fotoquímico, electrónico o de cualquier otra índole sin previa autorización de los
autores o de la editorial.

CONTENIDO
ABREVIATURAS..............................................................................................5
LISTA DE TABLAS............................................................................................6
INTRODUCCIÓN.............................................................................................7

CAPÍTULO I. LA TRANSPARENCIA EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
1.1 El Portal de Transparencia Estándar-PTE
en la gestión pública peruana...............................................................15
1.2 Indicadores de evaluación según los lineamientos de
implementación del PTE.......................................................................18
1.3 Resultados y ranking de universidades.................................................29

CAPÍTULO II. EL MECANISMO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
EN LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS
2.1 El mecanismo de acceso a la información en el Texto
Único de Procedimientos Administrativos-TUPA ..................................35
2.2 Indicadores de evaluación según la Ley Nº 27806, Ley
de Transparencia y Acceso a la Información..........................................37
2.3 Resultados y ranking de universidades..................................................43

CAPÍTULO III: MÁS ALLÁ DE LA NORMATIVA: EVALUACIÓN
SOBRE LA INFORMACIÓN LOS SERVICIOS QUE BRINDAN LAS
UNIVERSIDADES PÚBLICAS
3.1 La rendición de cuentas y los servicios universitarios...........................49

3.2 Indicadores de evaluación según el Portal Web institucional...............51
3.3 Resultados y ranking de universidades.................................................57

CONCLUSIONES...........................................................................................61

RECOMENDACIONES...................................................................................67

ANEXOS
1) Matrices de evaluación...........................................................................72

2) Normativa sobre transparencia y acceso a la información
A1. Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información..............................................79
A2. Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM que aprueba el
Reglamento de la Ley Nº 27806............................................................99
A3. Resolución Ministerial 301-2009-PCM que aprueba la
Directiva Nº 003-2009-PCM/SGP, “Lineamientos para el
reporte de solicitudes de información remitidas a la PCM”................111
A4. Decreto Supremo Nº 063-2010-PCM que aprueba el
Portal de Transparencia Estándar (PTE)..............................................120
A5. Resolución Ministerial Nº 200-2010-PCM que
aprueba los Lineamientos de Implementación del
Portal de Transparencia Estándar (PTE)..............................................126

ABREVIATURAS

Las abreviaturas y siglas a emplearse en la presente publicación son:

TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
SGP Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia
del Consejo de Ministros
ONGEI Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e
Informática
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones de
Estado
OPI Oficina de Programación e Inversiones
ANR Asamblea Nacional de Rectores
PTE Portal de Transparencia Estándar
PAC Plan Anual de Contrataciones
PIM Presupuesto Institucional Modificado
Ley de Transparencia Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27806, Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública
La Directiva Directiva Nº 0001-2010-PCM/SGP
D.S. Decreto Supremo
D.L. Decreto Legislativo
R.M. Resolución Ministerial
R.D. Resolución Directoral

5

LISTA DE TABLAS
Pág.
Tabla 1 Resultados del Portal de Transparencia Estándar.............29
Tabla 2 Ranking del nivel de implementación del PTE..................30
Tabla 3 Resultados del mecanismo de acceso a la info.................43
Tabla 4 Ranking del nivel de implementación del TUPA...............44
Tabla 5 Resultados de la información sobre servicios..................57
Tabla 6 Ranking del nivel de información de los servicios............48

6

INTRODUCCIÓN
La transparencia y el derecho de acceder a la información en poder de los
organismos públicos se han convertido en referentes para medir el nivel de
desarrollo democrático de un país.

El Perú no ha sido ajeno a esta tendencia. En 2001 se expidió la Ley
Nº 27482, que regula la publicación de la declaración jurada de ingresos,
bienes y rentas de los funcionarios y servidores públicos del Estado; en 2002
se expidió la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública. Asimismo, la Ley Nº 29091 de 2007 estableció la obligatoriedad
para las entidades públicas de publicar diversos dispositivos legales en el
Portal del Estado Peruano y en sus portales institucionales; y, finalmente,
el Decreto Supremo Nº 063-2010-PCM del 2010 aprobó el Portal de Trans-
parencia Estándar del Estado, un Portal que uniformiza los criterios por los
cuales todas las entidades públicas deben brindar información de manera
obligatoria.

Entre los objetivos que se resaltan con estas estrategias de control tene-
mos la lucha contra la corrupción, la mayor eficiencia en la gestión pública,
otorgar legitimidad a la actividad estatal, la promoción de la confianza en el
gobierno1, la promoción de un gobierno abierto y responsable y, en general,

1
BELLVER, Ana, MENDIBURU, Marcos, POLI, Maria, “Strengthening Transparency and Ac-
countability through Access to Information”, En Breve, World Bank, July 2008, Number 131,
p. 1.

7

Informe sobre la transparencia y acceso a la información en las universidades públicas del Perú

el desarrollo democrático2. Es más, estas leyes son ahora consideradas
como un estándar internacional que deben asumir todas las naciones que
desean ser parte de la economía mundial3.

Todo ello, en teoría, se lograría otorgando a los ciudadanos el poder de es-
tar informados para que puedan actuar individual o colectivamente, denun-
ciando o alertando sobre malos manejos de las entidades públicas y, de esta
manera, incentivar una administración eficiente del aparato estatal. Así, se
pone el trabajo de la administración pública bajo la lupa de los ciudadanos.

Se trata entonces de un mecanismo basado en la responsabilidad de los
organismos públicos y en la colaboración desde el sector privado hacia el
sector público que complementan las medidas de control establecidas en el
propio aparato estatal.

En ese marco, es necesario describir las limitaciones de las políticas basadas
en la transparencia y el acceso a la información que se han presentado en
la práctica.

Si bien las leyes existen, hay un claro problema de aplicación pues muchas
autoridades no cumplen por desidia, por la inexistencia de sanciones efec-
tivas por el incumplimiento de la normativa, o porque no se encuentran de-
bidamente capacitadas en la materia. A ello cabe agregar la posibilidad de
que las autoridades cumplan efectivamente con las leyes de transparencia,
pero que por diversas causas, los fines que se promocionan con esta política
no sean finalmente alcanzados.

Como se señala, a pesar de los desarrollos legales, las leyes que regulan la
transparencia y el acceso a la información deben aún probar a la ciudadanía
su poder en la práctica4 y esto, en realidad, configura uno de los grandes
retos para las organizaciones interesadas en promoverlas.

No cabe duda de que la implementación de mecanismos de transparencia
2
OPEN SOCIETY INSTITUTE, Transparencia y Silencio. Encuesta sobre Leyes y Prácticas del
Acceso a la Información en Catorce Países, Central European University Press, 2006, p. 23.
3
RINDSKOPF PARKER, Elizabeth, “Translucence Not Transparency”, Reviewing ALASDAIR
ROBERTS, Blacked out: government secrecy in the information age, Journal of Law and Poli-
cy, Vol. 2, 2006, p. 143.
4
SUOMINEN, Kati, “Access to information in Latin America and the Caribbean”, Comparative
Media Law Journal, Nº 2, July- December, 2003, p. 67.

8

Introducción

y acceso a la información son requisitos indispensables para disminuir los
índices de corrupción y de gestión ineficiente de la administración pública.
Sin embargo, resulta errado afirmar que estos mecanismos traerán por sí
solos la eficiencia y modernización de la administración pública en gene-
ral y de la universidad pública en particular. Respecto a este último punto
que es el que nos interesa tratar, debemos decir que la modernización que
debe afrontar la universidad pública es un tema de fondo y requiere de un
tratamiento que incluye acciones del propio Estado5, la empresa privada y
la sociedad civil sobre cómo pueden estos sectores proyectar su desarrollo
sobre la base del progreso de la universidad, sobre la identificación de sus
fortalezas y debilidades, y sobre la aplicación de planes a mediano y largo
plazo que sean susceptibles de ser evaluados.

Como vemos, promover la transparencia y el acceso a la información es un
primer e importante paso para la modernización de la universidad pública,
pues nos permitirá abrir las puertas y conocer la verdadera situación de los
servicios que brinda la universidad y, además, permitirá realizar una vigilan-
cia ciudadana sobre los recursos universitarios. A partir de esta apertura,
el siguiente paso debe ser generar consensos que apunten a implementar
estrategias de incidencia que mejoren la calidad de la formación profesional
universitaria y promuevan una investigación científica alineada con los ob-
jetivos de desarrollo del país.

Por otro lado, la universidad no solo es un lugar de enseñanza e investiga-
ción; es también el espacio idóneo para ejercer la ciudadanía, pues es una
institución cuyo gobierno se forma a través de elecciones democráticas,
participación política y, en general, con la participación de la comunidad
universitaria. En dicho contexto, las políticas de transparencia pueden ser
más eficaces dentro de la universidad si existen estudiantes-ciudadanos
preocupados por la gestión de su institución y el cuidado de los asuntos
públicos. Por ello, afirmamos que la universidad pública no solo está obliga-
da a ser transparente, esto es además una responsabilidad ética que obliga
a las universidades públicas a convertirse en paradigmas de transparencia6.

Es en dicho contexto que hemos elaborado el presente documento “Hacia
5
En el caso del Estado, el Proyecto Educativo Nacional-PEN establece políticas que deben
implementarse al 2021.
6
CARPIZO, Jorge, Transparencia, acceso a la información y universidad pública autónoma,
UDUAL, México, Nº 43, octubre - diciembre 2009, p. 12.

9


una universidad transparente: Informe sobre la transparencia y el acceso a
la información en las universidades públicas del Perú 2010”.

Es necesario precisar algunas cuestiones en relación con la metodología
que se ha utilizado para el diseño de los indicadores de evaluación. Como
se mencionó líneas arriba, en los últimos años se ha expedido una norma-
tiva muy importante sobre la materia, desde la Ley de Transparencia y Ac-
ceso a la Información Pública, has-
ta la que implementa el Portal de
Transparencia Estándar del Estado.
El Portal de
Sin embargo, hemos considerado Transparencia
las características especiales de la
universidad pública para determi- Estándar del Estado
nar qué información es relevante fue aprobado por
y debería ser publicitada y qué va
más allá de las obligaciones esta- Decreto Supremo
blecidas en la normativa vigente. Nº 063-2010-PCM.
Cuestiones como el gobierno de la
universidad, instituciones de bienestar universitario, convenios para becas
estudiantiles, entre muchas otras, constituyen información relevante, pro-
pia y exclusiva de la universidad y debería ser publicada, por lo menos, en
su Portal Web institucional.

Cada indicador tiene un sustento legal, es factible de cumplir y replicable
entre las universidades públicas. A la vez, están respaldados por iniciativas
de transparencia que las universidades han concretado. Así, lo que pre-
sentamos no son requerimientos de transparencia imposibles de hacerse
realidad, sino se basan en experiencias que podrían ser replicadas por las
instituciones mediante el intercambio de información y experiencias.

Los indicadores que presentamos a continuación tienen tres fuentes de eva-
luación: 1) el Portal de Transparencia Estándar del Estado7, 2) el Texto Único
de Procedimientos Administrativos-TUPA y 3) los Portales Web instituciona-
les de cada universidad. En cada uno de estos criterios hemos desarrollado

_____________
http://www.peru.gob.pe/transparencia/pep_transparencia.asp
7

10

Introducción

un grupo de indicadores (en total veintisiete), precisando sus medios de
verificación y resaltando a las universidades que ya los han implementado.

Es importante señalar que para la elaboración de estos indicadores hemos
realizado un análisis jurídico de toda la normativa de transparencia y ac-
ceso a la información dispersa en distintos dispositivos legales, así como
la que regula a la universidad pública y aquella referida al presupuesto del
sector público. Asimismo, hemos analizado las tendencias jurisprudenciales
del Tribunal Constitucional y los informes de la Defensoría del Pueblo en la
materia, con especial énfasis en el tema de costos de reproducción. Tam-
bién hemos mantenido reuniones con representantes del sector público,
así como con representantes de universidades públicas, quienes nos han
brindado valiosas apreciaciones sobre estos indicadores.

Finalmente, hemos recibido importantes opiniones de organizaciones de la
sociedad civil que tienen experiencia en el control ciudadano y la promoción
de la transparencia y acceso a la información.

Aprovechamos el espacio que tenemos en esta breve introducción para

11


agradecer a todas aquellas personas que con sus valiosas opiniones nos han
apoyado en la elaboración de los mencionados indicadores.

En conclusión, mediante este Informe proponemos un modelo de univer-
sidad pública transparente, lo que consideramos como un aspecto muy
importante a tener en cuenta, si es que deseamos una verdadera moderni-
zación de la universidad pública en el Perú.

12

CAPÍTULO I

LA TRANSPARENCIA EN LAS

Capítulo I: La transparencia en las universidades públicas

1.1 EL PORTAL DE TRANSPARENCIA ESTÁNDAR - PTE
EN LA GESTIÓN PÚBLICA PERUANA

El impacto que ha tenido internet en la gestión pública es parte de la actual
discusión global sobre las nuevas estrategias de modernización del Estado.
Esto ha dado paso a categorías tales como gobierno electrónico8, que con-
siste en la utilización de las Tecnologías de la Información y Comunicación
(TIC) al momento de ofrecer los servicios públicos a los ciudadanos, mejo-
rando la eficiencia y eficacia de los procedimientos y vinculando a la gestión
pública de una manera más cercana con la comunidad.

Es importante resaltar que en el Perú, el nivel de penetración de internet
en 2010 alcanzó el 27%9, es decir, 7.4 millones de peruanos acceden a este
importante servicio.

En esa línea, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información incluyó en
sus disposiciones la implementación de un Portal de Transparencia Institu-
cional10 por cada entidad pública, como una estrategia que permita acceder
de una forma rápida y gratuita a la información pública de la gestión estatal.

A pesar del esfuerzo de algunas entidades por implementar adecuadamen-
te sus portales institucionales y del seguimiento realizado por organizacio-
nes de la sociedad civil que se especializan en la materia, el panorama ge-
neral luego de siete años de promulgada la Ley era bastante desalentador.
Muchas instituciones como las municipalidades no habían implementado
sus portales de transparencia o los presentaban muy desactualizados; otras
instituciones como los gobiernos regionales o los ministerios presentaban
avances en conjunto, pero aún insuficientes para lo que significaba imple-
mentar políticas de transparencia en sus gestiones.

_____________
La ONU publica un Ranking sobre Gobierno Electrónico y en el año 2010, el Perú ocupa el
8

sexto puesto a nivel de Sudamérica. Pueden descargar el Informe 2010 en:
http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/10report.htm
9
Según Internet World Stats: http://www.internetworldstats.com
10
Artículo 5 del TUO de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información.

15


Incluso en los portales con mayor información podía apreciarse la utiliza-
ción de lenguaje técnico que dificultaba la comprensión de los términos

por parte del ciudadano. A ello se sumaba la presentación y el diseño poco
amigables de los portales, lo que hacía muy difícil y tediosa la búsqueda de
la información requerida.

Frente a este escenario, en 2010,
la Secretaría de Gestión Pública 7.4 millones de
de la Presidencia del Consejo de
Ministros (SGP-PCM) se planteó el
peruanos tienen acceso
desafío de crear un Portal de Trans- a internet.
parencia Estándar-PTE que per-
11

mitiera agrupar en una sola plataforma, toda la información de las entida-
des públicas, dejando de lado los portales de transparencia institucionales
que cada entidad desarrollaba de manera individual, los cuales arrastraban
la problemática señalada anteriormente en su implementación.

El PTE cuenta con el respaldo de la ONGEI12, la misma que lo ha implemen-
tado como parte del Portal del Estado Peruano13 (http://www.peru.gob.pe).
Cuenta además con formatos que facilitan a los funcionarios responsables
el registro de la información de gestión, utilizando una iconografía amigable
y un lenguaje claro y sencillo que permitirá a los ciudadanos un rápido acce-
so y una fácil comprensión de la información, lo cual se espera que impulse
una mejor vigilancia del uso de los recursos públicos.

El PTE hace uso del criterio de interoperabilidad, por el cual recoge informa-
ción mediante la articulación de las bases de datos operadas por el Minis-
terio de Economía y Finanzas (MEF), el Organismo Supervisor de Contrata-
ciones Estatales (OSCE) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
(MINTRA).

_____________
11
Aprobado por el D.S. Nº 063-2010-PCM.
12
Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática, adscrita a la Presidencia del Con-
sejo de Ministros.
13
El Portal del Estado Peruano fue creado mediante el D.S. Nº 060-2001-PCM y a partir del
D.S. Nº 059-2004-PCM se estableció que el Portal pase a la administración de la ONGEI.

16


Por otro lado, la SGP-PCM ha emitido la Directiva Nº 01-2010-PCM/SGP (en
adelante la Directiva) que establece los Lineamientos para la Implementa-
ción del Portal de Transparencia Estándar en las entidades de la administra-
ción pública.

Si bien esta es una apuesta innovadora que busca crear una herramienta
tecnológica que estructure y organice los mecanismos virtuales de trans-
parencia en la gestión pública, es importante señalar que la dimensión de
los desafíos para alcanzar la adecuada implementación del PTE, amerita el
apoyo y la participación comprometida de las diversas entidades públicas e
instituciones de la sociedad civil vinculadas con el tema. De otra forma, es
muy probable que no se superen los niveles de transparencia alcanzados en
los anteriores portales institucionales.

17


1.2 INDICADORES DE EVALUACIÓN SEGÚN LOS LINEAMIENTOS
DE IMPLEMENTACIÓN DEL PTE.

INDICADOR 1
Información sobre datos generales

Según la Ley Nº 2780614 (en adelante Ley de Transparencia), las entidades
deben brindar como datos generales, información que incluya principal-
mente disposiciones y comunicados emitidos, su organización, organigra-
ma, procedimientos, el marco legal y el TUPA que lo regula.

Asimismo, la Directiva15 está en concordancia con lo señalado por dicha Ley
incluyendo, adicionalmente, el directorio de los funcionarios de la entidad.

Respecto al marco legal, en el caso de la universidad pública tiene especial
relevancia el ’Estatuto’, instrumento mediante el cual las universidades or-
ganizan su régimen de gobierno, atendiendo a sus características y nece-
sidades16. Este indicador evalúa si la universidad cumple con presentar la
siguiente información:

Indicador Información mínima Medios de verificación

Nombre de los principales funcionarios

Directorio Cargos
Teléfono
Correo electrónico
Datos generales Norma de creación de la entidad
Marco legal (universidad)
Otros (Estatuto de la universidad)

Resoluciones rectorales, consejo
Normas emitidas
universitario, directivas internas,
por la universidad
etcétera (que incluyan la fecha)

_____________
14
Inciso 1 del artículo 5º.
15
Numeral 10.1 del artículo 10º.
16
Artículo 26º de la Ley Nº 23733, Ley Universitaria.

18


INDICADOR 2
Información sobre planeamiento y organización

En relación con la organización y gestión de la universidad pública, la Ley Nº
29091 establece la obligatoriedad de publicar diversos dispositivos legales
en el Portal del Estado Peruano y en sus portales institucionales. Así, el ar-
tículo 2º de la referida Ley señala que las entidades públicas deben publi-
car los siguientes documentos: 1) Reglamento de Organización y Funciones
(ROF), 2) Cuadro para Asignación de Personal (CAP), 3) reglamentos técni-
cos, 4) lineamientos, 5) directivas, 6) otros que la PCM disponga mediante
Decreto Supremo.

Asimismo, el reglamento de la citada Ley precisa que las entidades deben
publicar, además, el manual de operaciones aplicable a los programas y
proyectos que se encuentran adscritos a la entidad, así como disposiciones
legales que aprueben directivas, lineamientos o reglamentos técnicos sobre
procedimientos administrativos contenidos en el TUPA de la entidad o rela-
cionados con la aplicación de sanciones administrativas17.

La normativa no hace alusión expresa al PEI ni, en general, a las políticas de
planeamiento, aun cuando el PEI es fundamental para toda entidad pública.
Así lo señala la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presu-
puesto, que establece: “Las entidades, para la elaboración de sus Planes
Operativos Institucionales y Presupuestos Institucionales, deben tomar en
cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI) que debe ser concordante con
el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Con-
certados (PDRC), y los Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC), según
sea el caso18”.

_____________
17
Artículo 3º del Reglamento, aprobado por D.S. Nº 004-2008-PCM.
18
Artículo 71º.

19


Además, la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, establece:
“Todo organismo público debe contar con un Plan Estratégico Institucio-
nal19”. Por ello la Directiva20 señala que además de los informes de monito-
reo y evaluación, debe publicarse: a) políticas nacionales (de ser aplicable
a la entidad), b) el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), c) el Plan
Estratégico Institucional (PEI), d) el Plan Operativo Institucional (POI), lo que
se incluye en el indicador de evaluación.

Indicador Información mínima Medios de verificación

Reglamento de Organización y Funciones
(ROF)
Organigrama
Manual de Organización y Funciones
Instrumentos de (MOF)
gestión Manual de Clasificación de Cargos
Planeamiento y Cuadro de Asignación de Personal (CAP)
organización Manual de Procedimientos (MAPRO)
Texto Único de Procedimientos
Administrativos (TUPA)
Reglamentos técnicos, lineamientos
Informes de Monitoreo y Evaluación
Plan Estratégico Institucional (PEI)
Planes y políticas
Indicadores de Desempeño
Plan Operativo Institucional (POI)

_____________
19
Artículo 34º.
20

20


INDICADOR 3
Información presupuestal

La Ley Nº 28044, Ley General de Educación, señala que las fuentes de fi-
nanciamiento de la educación estatal son: el tesoro público, los recursos
directamente recaudados, las donaciones, los excedentes por actividades
productivas desarrolladas por las instituciones educativas y el endeuda-
miento interno y externo. Este financiamiento puede ser incrementado con
recursos provenientes de fuentes complementarias21.

Por su parte, de acuerdo con la Ley de Transparencia, toda entidad de la
administración pública publicará trimestralmente su presupuesto, especifi-
cando los ingresos, gastos, financiamiento y resultados operativos de con-
formidad con los clasificadores presupuestales vigentes22.

Por otro lado, es preciso tener en cuenta que debido al canon minero, mu-
chas universidades públicas han incrementado considerablemente su pre-
supuesto23. En efecto, la Ley Nº 2750624 (modificada por la Ley Nº 28077),
Ley de Canon, señala que los gobiernos regionales asignarán el 20% del to-
tal percibido por canon a las universidades públicas de su circunscripción.
Este monto debe destinarse exclusivamente a la inversión en investigación
científica y tecnológica que potencien el desarrollo regional.

En conformidad con el artículo único de la R.D. N° 053-2004-EF-76-0125, las
universidades públicas que reciban transferencias de los gobiernos regiona-
les incorporarán dichas transferencias financieras en sus respectivos presu-
puestos, en la fuente de financiamiento ‘Donaciones y Transferencias’ con
el código 13.14 ‘Transferencias Canon Gobiernos Regionales’.

_____________
21
Artículo 84º.
22
23
Del 2004 al 2009, las universidades públicas han recibido S/. 930 millones, de los cuales
sólo se han ejecutado S/. 159 millones. La investigación en la universidad pública regional y
los recursos del canon, Marcos Garfias, IEP, 2010.
24
25
De fecha 17-12-2004.

21


Todo ello es recogido por la Directiva26, en la que se establece que las enti-
dades públicas deben publicar:

Indicador Medios de verificación

Ingresos
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)
Presupuesto Institucional Modificado (PIM)
Información Donaciones y transferencias /Canon (PIM)
presupuestal
Remuneraciones
Ejecución del PIM

INDICADOR 4
Información sobre proyectos de inversión

Según la definición utilizada en el Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP), un proyecto de inversión es “toda inversión limitada en el tiempo,
que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, am-
pliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o
servicios27”.

Según la Ley Nº 27293, Ley de creación del SNIP, algunos de los órganos que
conforman el Sistema son las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI),
y las instancias facultadas para evaluar y declarar la viabilidad de los proyec-
tos de inversión pública28.

_____________
26
27
Normas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Lima 2003.
28
Artículo 3º.

22


Por su parte, la Ley Nº 27879, Ley de Presupuesto para el Sector Público del
2003, establece que para los efectos de la aplicación del SNIP, las universi-
dades públicas se constituyen en un sector a cargo de la Asamblea Nacional
de Rectores29. Es decir, en la práctica, la ANR funciona como la OPI de las
universidades públicas.

Por otro lado, de acuerdo con la Ley de Transparencia30 toda entidad de la
administración pública debe presentar trimestralmente los proyectos de in-
versión pública en ejecución, especificando: el presupuesto total de proyec-
to, el presupuesto del período correspondiente y su nivel de ejecución y el
presupuesto acumulado.

En la Directiva31 se establece que las entidades públicas deben publicar:


Listado
Proyectos de
inversión pública
Ejecución

INDICADOR 5
Información de personal

De acuerdo con la Ley de Transparencia32 , toda entidad de la administra-
ción pública presentará trimestralmente información de su personal espe-
cificando: personal activo y, de ser el caso, pasivo, número de funcionarios,
directivos, profesionales, técnicos, auxiliares, sean estos nombrados o con-
tratados por un período mayor a tres meses en el plazo de un año, sin im-
portar el régimen laboral al que se encuentren sujetos o la denominación

_____________
29
Tercera disposición complementaria.
30
31
32

23


del presupuesto o cargo que desempeñen. También deben hacer público el
rango salarial por categoría y el total del gasto de remuneraciones, bonifica-
ciones y cualquier otro concepto de índole remunerativo, sea pensionable
o no.

Asimismo, el Reglamento de la Ley Nº 29091 establece que las entidades
se encuentran obligadas a publicar en el Portal del Estado Peruano y en sus
portales institucionales, el clasificador de cargos (puestos y requisitos) y la
escala remunerativa de la entidad incluyendo regímenes especiales33.

Además de ello, la Directiva34 precisa que la publicación de esta informa-
ción debe incluir modalidades no contempladas en la planilla electrónica
del MINTRA.

Finalmente, es preciso tener en cuenta que los docentes de las universida-
des pueden tener diversas categorías. Así, de acuerdo con la Ley Nº 23733,
Ley Universitaria, los profesores son ordinarios, extraordinarios y contrata-
dos. Los profesores ordinarios, a su vez, pueden ser principales, asociados y
auxiliares. Por su parte, los profesores extraordinarios pueden ser eméritos,
honorarios, investigadores y visitantes. No está de más señalar que el tiem-
po que se ejerce la función de jefe de práctica se computa, como tiempo de
servicio de docencia35, para obtener la categoría de profesor auxiliar.

Por lo señalado, el indicador en este caso evaluará si la universidad cumple
con publicar la siguiente información:


Personal Administrativo (nombre, cargo,
Información de
remuneración)
personal
Docentes (nombre, cargo, remuneración)

_____________
33
Artículo 3º.
34
35
Artículo 44º.

24


INDICADOR 6
Información de contrataciones

Según la Ley de Transparencia, toda entidad de la Administración Pública
publicará trimestralmente información contenida en el registro de procesos
de selección de contrataciones y adquisiciones, especificando los valores
referenciales, nombres de los contratistas, montos de los contratos, penali-
dades y sanciones y costo final, de ser el caso36.

Asimismo, el D. L. Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado, señala que
cada entidad elaborará un Plan Anual de Contrataciones (PAC), el cual de-
berá prever todas las contrataciones de bienes, servicios y obras que se
requerirán durante el año fiscal, independientemente del régimen que las
regule o su fuente de financiamiento. El PAC es aprobado por el Titular de la
Entidad y deberá ser publicado en el Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado (SEACE)37.

En el caso de la universidad pública, el titular es el Rector quien tiene la
responsabilidad de aprobar el PAC de la institución.

La Directiva38 establece la obligatoriedad de presentar en el PTE información
sobre contrataciones.


Plan Anual de Contrataciones (PAC)
Procesos de selección
Exoneraciones aprobadas
Información de Penalidades aplicadas
contrataciones Órdenes de servicios
Gastos de viáticos y pasajes
Gastos de telefonía
Usos de vehículos
Gastos por publicidad

_____________
36
37
Artículo 8º.
38

25


INDICADOR 7
Información sobre actividades oficiales

La Ley de Transparencia señala que las entidades de la administración públi-
ca difundirán a través de internet las “actividades oficiales que desarrollarán
o desarrollaron los altos funcionarios de la respectiva entidad, entendién-
dose como tales a los titulares de la misma y a los cargos del nivel subsi-
guiente39”.

En el caso de una universidad pública, esta obligación corresponde a las
principales autoridades como el rector, los vicerrectores y los decanos de
las diversas facultades.

Por su parte, la Directiva40 precisa que debe incluirse aquí la agenda de la
entidad. Así, los criterios que se tomarán en cuenta al evaluar este indica-
dor son:


Agenda de las actividades que se desarrollarán
Actividades o se desarrollaron con la participación del
oficiales rector, vicerrectores, decanos y demás
autoridades universitarias.

_____________
39
40

26


INDICADOR 8
Información adicional

De acuerdo con la Directiva41, en la parte correspondiente a ’Información
adicional‘ deberá actualizarse la referida a comunicados, declaraciones ju-
radas y formatos de solicitud de acceso a la información pública, sin perjui-
cio de la información adicional que la entidad considere pertinente incluir.

Para limitarnos a lo señalado como obligatorio por la Directiva, es preciso
resaltar que, de acuerdo con la Ley Nº 2748242 que regula la publicación
de ingresos, bienes y rentas de los funcionarios y servidores públicos del
Estado, entre los obligados a publicar su declaración jurada se encuentran
los rectores, vicerrectores y decanos de las facultades de universidades
públicas. Dicha declaración debe ser presentada a la Dirección General de
Administración al inicio de su gestión, durante el ejercicio de la misma con
una periodicidad anual y al término de la gestión o cargo. La declaración
es luego remitida a la Contraloría General de la República, al Ministerio de
Economía y Finanzas y finalmente se publica en el diario oficial El Peruano.

Al hacer una interpretación sistemática de esta disposición en el marco de la
normativa sobre transparencia y acceso a la información, consideramos que
estas declaraciones juradas deberían publicarse necesariamente en la parte
correspondiente a ’información adicional’.


Comunicados
Información Declaraciones juradas (rector, vicerrector y
adicional decanos)
Formato de solicitud de acceso a la información pública

________________
41
42
Inciso b, artículo 2º.

27


INDICADOR 9
Funcionario responsable de transparencia y acceso
a la información

Este indicador evalúa si la universidad cumplió con nombrar a un funciona-
rio responsable de atender las solicitudes de acceso a la información públi-
ca y a un funcionario responsable del PTE. Además de ello, se establece la
obligación de designar un coordinador en cada oficina o unidad poseedora
de información, para mantener relación directa con el responsable del PTE.

Por tanto, consideramos que para evaluar este indicador deberá tenerse en
cuenta los siguientes criterios:


Funcionarios Nombre de funcionario responsable del
responsables de la Portal de Transparencia
trasnsparencia y
acceso a la Norma interna que regula el nombramiento
información del funcionario responsable

28


1.3 RESULTADOS Y RANKING DE UNIVERSIDADES

Tabla 1: Resultados del Portal de Transparencia Estándar

Nº DE UNIVERSIDADES
QUE CUMPLIERON CON
INDICADOR MEDIO DE VERIFICACIÓN LOS LINEAMIENTOS DE
IMPLEMENTACIÓN DEL
PTE

Directorio 8
DATOS GENERALES Marco legal 11
Normas emitidas 16
PLANEAMIENTO Y Instrumentos de gestión 28
ORGANIZACIÓN Planes y políticas 19
Fuentes 11
PIA 11
PRESUPUESTAL PIM 11
Canon 11
Ejecución 11
PROYECTOS DE Listado 9
INVERSIÓN Ejecución 9
Administrativo 8
PERSONAL
Docentes 7
PAC 5
Procesos de selección 6
Exoneraciones aprobadas 4
Penalidades aplicadas 1
CONTRATACIONES Órdenes de servicio 3
Gastos de viáticos y pasajes 3
Gastos de telefonía 3
Uso de vehículos 4
Gastos por publicidad 3
ACTIVIDADES
Agenda 8
OFICIALES
Comunicados 5
INFORMACIÓN
Declaraciones juradas 0
ADICIONAL
Formato de solicitud de AI 7
Nombramiento 20
FUNCIONARIO DE AI
Resolución 15

29


Tabla 2: Ranking de nivel de implementación del PTE

RANKING DE NIVEL DE IMPLEMENTACIÓN DEL PTE

PUESTO UNIVERSIDAD PUNTAJE %
PUNTAJE MÁXIMO 810* 100%
1º U.N. Agraria La Molina 690 85%
2º U.N. Hermilio Valdizán 660 81%
3º U.N. de Ingeniería 645 79%
4º U.N. del Altiplano 590 72%
5º U.N. del Callao 585 72%
6º U.N. del Centro del Perú 540 66%
7º U.N. San Luis Gonzaga de Ica 515 63%
8º U.N. de Moquegua 510 62%
9º U.N. de Trujillo 460 56%
10º U.N. Federico Villarreal 360 44%
11º U.N. Santiago Antúnez de Mayolo 330 40%
12º U.N. de Huancavelica 270 33%
13º U.N. Pedro Ruiz Gallo 265 32%
14º U.N. del Santa 210 25%
14º U.N. San Cristóbal de Huamanga 210 25%
14º U.N. Tecnológica del Cono Sur de Lima 210 25%
17º U.N. José Faustino Sánchez Carrión 195 24%
18º U.N. de Ucayali (UNU) 180 22%
19º U.N. Intercultural de la Amazonía 165 20%
20º U.N. Mayor de San Marcos 155 19%
21º U.N. de Cajamarca 150 18%
22º U.N. Enrique Guzmán y Valle 120 14%
22º U.N. de Piura 120 14%
24º U.N. de la Amazonía Peruana 90 11%
24º U.N. San Antonio Abad del Cusco 90 11%
24º U.N. Jorge Basadre Grohmann 90 11%
27º U.N. Agraria de la Selva 45 5%
27º U.N. San Agustín 45 5%
27º U.N. de Tumbes 45 5%
27º U.N. Micaela Bastidas de Apurímac 45 5%
35º U.N. Amazónica de Madre de Dios 0 0%
35º U.N. Daniel Alcides Carrión 0 0%
35º U.N. de San Martín 0 0%
35º U.N. Toribio Rodríguez de Mendoza 0 0%
35º U.N. José María Arguedas 0 0%

30


Mapa del ranking de implementación del PTE

31

CAPÍTULO II

EL MECANISMO DE ACCESO A
LA INFORMACIÓN EN LAS

Capítulo II: El mecanismo de acceso a la información en las universidades públicas

2.1 EL MECANISMO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL
TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - TUPA

El TUPA es un documento de gestión institucional que contiene información
sobre todos los procedimientos administrativos que tramitan los ciudada-
nos, en una entidad pública en particular1.

El esfuerzo del Estado por organizar y estandarizar el contenido de los
TUPA2, es considerado parte de su proceso de modernización de la gestión3
y de las Políticas Nacionales en materia de simplificación administrativa4.

Uno de los temas más discutidos en la elaboración e implementación de
estos documentos de gestión es la determinación de los costos de los trá-
mites administrativos en una entidad. Muchas universidades públicas han
aumentado los costos de sus trámites para incrementar el monto total de
sus recursos directamente recaudados.

En el caso de la universidad pública, si bien se puede comprender en cier-
to grado que utilice los procedimientos administrativos para incrementar
sus recursos directamente recaudados, muchas veces este incremento se
produce de manera anti técnica e incluso ilegal, generando nuevos procedi-
mientos o excesivos costos que obstaculizan los trámites de los estudiantes
que ingresan o egresan de ella.

Para enfrentar la arbitrariedad en este aspecto, la PCM ha elaborado una
metodología que es materia de asistencia técnica por parte de la Secretaría
de Gestión Pública5 y busca estandarizar la determinación de los costos en
todas las entidades a nivel nacional.

1
Artículo 4º del D.S.Nº 079-2007-PCM.
2
El D.S. Nº 079-2007-PCM aprueba los lineamientos para la elaboración y aprobación del
TUPA.
3
Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
4
Numeral 10 del artículo 2º del D.S.Nº 027-2007-PCM que define y establece las políticas
nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional.
5
Aprobada según el D.S.Nº 064-2010-PCM.

35


En lo que respecta al acceso a la información, el TUPA permite verificar este
mecanismo en la institución. El reglamento de la Ley de Transparencia men-
ciona expresamente que el procedimiento de acceso a la información debe
estar reglamentado en el TUPA6.

Dicha reglamentación debe respetar las particularidades de este derecho
fundamental, pues el acceso a la
información no puede estar con- El D.S. Nº 079-2007-PCM
siderado como un procedimiento
por el cual la universidad aumente aprueba los lineamientos
su recaudación de fondos, porque para la elaboración y
traería como consecuencia que los aprobación del TUPA.
costos de reproducción se convier-
tan en un obstáculo para que los ciudadanos puedan conocer documentos
importantes sobre la gestión universitaria.

En ese sentido, el mecanismo de acceso a la información amerita una regla-
mentación específica dentro de los TUPA, descrita en la normativa vigente
sobre la materia.

6
Cuarta disposición complementaria del reglamento de la Ley de Transparencia, aprobado
según D.S.072-2003-PCM.

36


2.2 INDICADORES DE EVALUACIÓN SEGÚN LA LEY Nº 27806, LEY
DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN

Rubro temático Indicador

1. Regulación de medios de entrega de
información (fotocopia, CD)
2. Regulación de medios de entrega de
información (correo electrónico)
Mecanismos de 3. Difusión del costo de reproducción
acceso a la (fotocopia, CD)
información en 4. Legalidad del costo de reproducción
los TUPA 5. Cobro ilegal de derechos de trámite
6. Difusión de los plazos
7. Legalidad de los plazos
8. Exigencia de otros requisitos fuera de la ley
9. Regulación del proceso impugnatorio
(responsables, plazos)

INDICADOR 1
Regulación de formato / soporte de entrega de información
(fotocopia, CD)

Este indicador evalúa si en el procedimiento de solicitud de información,
contenido en el TUPA, se establecen los diversos medios en los cuales se
puede entregar la información requerida: fotocopia, disco o cualquier otro
formato. Ello depende tanto del formato en que está contenida la informa-
ción como de la solicitud expresa del solicitante sobre el soporte en el que
desea recibirla.

En efecto, de acuerdo con la Ley de Transparencia las entidades de la admi-
nistración pública tienen la obligación de proveer la información requerida
ya sea que se encuentre en documentos escritos, fotografías, grabaciones,
soporte magnético, digital o en cualquier otro formato, siempre que haya
sido creada u obtenida por ella, que se encuentre en su posesión o bajo su
control7.
7
Artículo 10º.

37


INDICADOR 2
@ Regulación de medio de entrega de información
(correo electrónico o acceso directo)

El Reglamento de la Ley de Transparencia establece que la solicitud de infor-
mación podrá responderse vía correo electrónico cuando la naturaleza de la
información solicitada y la capacidad de la entidad así lo permitan. En este
caso, no se generará costo de reproducción al solicitante8.

Por otro lado, la Ley de Transparencia establece como un mecanismo válido
el acceso directo y de manera inmediata a la información pública durante
las horas de atención al público9. Es preciso pues que se difunda adecuada-
mente la existencia de dicho acceso directo, la forma en que se hará efecti-
vo así como el horario exacto de atención. Dicha información debería ir en
el propio TUPA o en el portal web de la universidad.

INDICADOR 3
S/. ___
Difusión del costo de reproducción

Este indicador evidencia si el TUPA establece claramente y de manera dife-
renciada el costo de reproducción de la información solicitada.

S/. ___
INDICADOR 4
OFICIAL Legalidad del costo de reproducción

La Ley de Transparencia señala que el solicitante que requiera la informa-
ción deberá abonar únicamente el importe correspondiente a los costos de
reproducción de la información requerida, y que cualquier costo adicional
se entenderá como una restricción al ejercicio del derecho al acceso a la
información10.

En esos términos, la cuestión queda muy abierta para la interpretación de

8
Artículo 12º del Reglamento.
9
Artículo 12º del TUO de la Ley Nº 27806.
10
Artículo 20º del TUO de la Ley Nº 27806.

38


las autoridades, lo cual ha generado una discusión sobre la validez de consi-
derar al precio de mercado en el costo de reproducción.

Para la Defensoría del Pueblo el parámetro no podría ser el precio del mer-
cado, sino estrictamente el costo en el que, directa y exclusivamente, incu-
rren las administraciones públicas por la reproducción del pedido de infor-
mación. Ello porque cuando atienden una solicitud de información, están
desarrollando y cumpliendo funciones esenciales dada su naturaleza de en-
tidades del Estado. Por ende, “la atención de las solicitudes de información
de las personas no se encuentra en el ámbito de la ejecución o desarrollo de
actividades lucrativas o de mercado por parte del Estado, para que tengan
como referencia el precio que en el mismo se ha establecido para la emisión
de fotocopias11”.

En ese sentido, la Defensoría del Pueblo ha señalado que el precio del mer-
cado siempre importa una ganancia o lucro que, si bien es legítimo y desea-
ble en el ámbito de las relaciones privadas, no es admisible en el caso de los
derechos fundamentales y en la administración del acceso a la información
pública, donde el Estado tiene el deber de ponerla a disposición y entregarla
a las personas. Para lo que sí puede ser útil el precio de mercado es para ad-
vertir cuándo se está frente a una tasa por costo de reproducción arbitraria
o excesiva.

Por su parte, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado de manera simi-
lar en el expediente contra el Ministerio de Justicia: “El Tribunal considera
que el monto especificado en el TUPA del Ministerio de Justicia como la
tasa aplicable por los costos de reproducción, atenta contra lo dispuesto
por el artículo 20 de la Ley Nº 27806, toda vez que sobrepasaría inclusive
los precios por copia simple que se ofrecen en el mercado y en esa medida
vulnera el derecho de acceso a la información del demandante12”.

Por otra parte, si bien es cierto que la actividad privada implica un ánimo
de lucro, también lo es el hecho de que en el mercado de las fotocopias se
aplica una economía de escala, puesto que las ganancias surgen a partir del
volumen de unidades vendidas. En otras palabras, solo tiene sentido vender

Informe Defensorial Nº 96, p. 147.
11

Exp. Nº 9125-2006-HD/TC Lima.
12

39


una fotocopia a S/. 0.05 en el mercado si es que en el día se van a sacar más
de 5,000 fotocopias.

Adicionalmente, los insumos utilizados en este mercado muchas veces no
son originales o de marca reconocida (a diferencia del caso de las compras
del Estado), y las ganancias son pequeñas dado que las personas que se
dedican a ello son básicamente microempresas o empresarios individuales.

En dicho contexto, si el Estado cobra S/. 0.05 o incluso S/. 0.10 por 100
fotocopias que saca en un día en consonancia con el derecho de acceso de
información, no se estaría obteniendo ninguna ganancia aunque se cobre
según el precio del mercado.

Por ello, para la presente evaluación se ha considerado como razonable el
criterio de S/. 0.10 como un costo de reproducción por fotocopia que respe-
te la legalidad del procedimiento de acceso a la información.

S/. ___
INDICADOR 5
Cobro ilegal de derechos de trámite

Este indicador evalúa si se cobra de manera indebida el derecho de trami-
tación, ya sea obligando a pagar el costo del Formulario Único de Trámite
(FUT) que utilizan varias universidades públicas o exigiendo el cobro de de-
rechos de búsqueda de información o derechos de tramitación adicionales
al costo de reproducción de la información solicitada.

De acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General13 se esta-
blece derechos de tramitación cuando estos impliquen, para la entidad, la
prestación de un servicio específico e individualizable a favor del adminis-
trado.

Sin embargo, el Reglamento de la Ley de Transparencia es bastante claro
al momento de señalar que “La liquidación del costo de reproducción solo
podrá incluir aquellos gastos directa y exclusivamente vinculados con la
reproducción de la información solicitada. En ningún caso se podrá incluir

13
Artículo 44º.

40


dentro de los costos el pago por remuneraciones e infraestructura que pue-
da implicar la entrega de información, ni cualquier otro concepto ajeno a la
reproducción14”.

En consecuencia, no pueden exigirse pagos especiales por concepto de “de-
recho de trámite” o “búsqueda de información” y solo deberá pagarse el
costo real de la fotocopia o de la impresión del documento solicitado.

INDICADOR 6
Difusión de los plazos de entrega

Este indicador evalúa si el TUPA establece el número de días que demora
la institución en responder a una solicitud de información realizada por el
ciudadano.

OFICIAL INDICADOR 7
Legalidad de los plazos de entrega

Este indicador comprueba si el plazo de respuesta incluido en el TUPA está
de acuerdo con lo señalado por la Ley de Transparencia, donde se indica que
la información deberá otorgarse en un plazo no mayor a siete (7) días útiles,
plazo que se podrá prorrogar en forma excepcional por cinco (5) días útiles
adicionales, de mediar circunstancias que hagan inusualmente difícil reunir
la información solicitada15.

Además, de no obtener respuesta en los plazos previstos, el solicitante pue-
de considerar denegado su pedido y dar por agotada la vía administrativa,
salvo que la solicitud haya sido cursada a un órgano sometido a superior
jerarquía, en cuyo caso deberá interponer el recurso de apelación para ago-
tarla. Si la apelación se resuelve en sentido negativo, o la entidad correspon-
diente no se pronuncia en un plazo de diez (10) días útiles de presentado el
recurso, el solicitante podrá dar por agotada la vía administrativa16.

14
Artículo 13º del D.S.Nº 072-2003-PCM.
15
Literal b) del artículo 11º de la Ley Nº 27806.
16
Literal f) del artículo 11º de la Ley Nº 27806.

41


Por su parte, el D.S. Nº 027-2007-PCM que define y establece las políticas
nacionales de obligatorio cumplimiento, señala que el Estado promueve la
permanente y adecuada simplificación de trámites, identificando los más
frecuentes, a efecto de reducir sus componentes y el tiempo que demanda
realizarlos17.

En dicho contexto se debe tratar de simplificar al máximo todo procedi-
miento administrativo para hacer efectivos los derechos de los administra-
dos. Es en ese sentido que debe leerse la Ley de Transparencia que regula
el procedimiento que las entidades deben seguir para responder las soli-
citudes de información pública. Así, deberá verificarse si es que los TUPA
de las universidades han adecuado su procedimiento de acuerdo con los
estándares establecidos en esta normativa o si han establecido uno incluso
más expeditivo, acorde con las políticas nacionales en vigencia.

INDICADOR 8
Exigencia de otros requisitos fuera de la ley

Este indicador da cuenta de la exigencia de otros requisitos no contempla-
dos en la Ley de Transparencia, tales como la fotocopia del DNI del solicitan-
te o la justificación del pedido. Al respecto, la Ley señala expresamente que
toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier
entidad de la administración pública, y en ningún caso se debe exigir expre-
sión de causa para el ejercicio de este derecho18.

INDICADOR 9
Regulación del recurso de impugnación

Este indicador evalúa si se ha definido en el TUPA al responsable del proce-
so impugnatorio en caso de una denegatoria de información. También se
interroga sobre los plazos de este proceso y si se trata de una autoridad o
funcionario diferente al funcionario responsable de acceso a la información.

17
Numeral 1 del artículo 10º.
18
Artículo 7º de la Ley Nº 27806.

42



Tabla 3: Resultados del mecanismo de acceso a la información

43


Tabla 4: Ranking de cumplimiento de mecanismos de acceso a la información

44


Mapa del ranking de implementación de mecanismos de acceso a la información

45

CAPÍTULO III

MÁS ALLÁ DE LA NORMATIVA:
EVALUACIÓN SOBRE LA
INFORMACIÓN DE LOS
SERVICIOS QUE BRINDAN LAS

Capítulo III: Evaluación sobre la información de los servicios que brindan las universidades

3.1 LA RENDICIÓN DE CUENTAS Y LOS SERVICIOS
UNIVERSITARIOS

La rendición de cuentas es un concepto de la ciencia política utilizado co-
múnmente para referirse a los procesos de evaluación de la gestión pública.
Involucra tres aspectos: información, justificación y sanción1. Estos aspectos
tienen como fin último limitar el ejercicio del poder público por parte de las
autoridades frente a los ciudadanos.

En el caso de la justificación, esta dimensión encierra la idea de la respon-
sabilidad que, en el caso del aparato estatal, se convierte en la obligación
de dar cuenta por los resultados obtenidos a partir de una gestión específi-
ca. Esta obligación del Estado tiene su contrapartida en la oportunidad que
tienen los ciudadanos de exigir a los funcionarios el cumplimiento de sus
deberes públicos. Ambas son las dos caras de una misma moneda.

De ello se puede afirmar que la
transparencia y el acceso a la infor-

=
MEJORES
mación están incluidos dentro de MAYOR
SERVICIOS
los procesos de rendición de cuen- VIGILANCIA
UNIVERSITARIOS
tas, pero no los agotan. Si bien son
pasos importantes para conocer los
hechos y realizar una adecuada vigilancia sobre los recursos universitarios,
la rendición de cuentas es un proceso más integral que apunta a que los
ciudadanos deben –y pueden– exigir resultados a partir de las acciones y los
servicios administrados por la universidad, midiendo su eficacia y eficiencia
para el provecho de la comunidad universitaria y la sociedad en su conjunto.

En ese sentido, cuando se explora la rendición de cuentas en una universi-
dad pública, necesariamente se debe analizar la calidad de los servicios que
brinda la universidad y el impacto de dichos servicios en la formación de
profesionales de calidad, comprometidos con el desarrollo del país.

1
Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de Transparencia, IFAI-
México, octubre 2008.

49


En el Perú, los servicios brindados no solo están vinculados a la enseñanza
y formación, sino también a los programas de bienestar universitario que
incluyen el otorgamiento de vivienda y alimentación a estudiantes de me-
nores recursos económicos, así como información sobre los órganos de go-
bierno de la universidad y sus principales actividades de proyección social.

Como fuente de verificación se ha considerado el Portal Web institucional
de cada universidad, al ser el principal medio de comunicación e informa-
ción de los jóvenes estudiantes conectados a internet.

50


3.2 INDICADORES DE EVALUACIÓN SEGÚN EL PORTAL WEB
INSTITUCIONAL

Estos indicadores se han dividido en tres subgrupos con el objeto de resaltar
la especificidad de cada uno:
a) información sobre los factores de competitividad universitaria,
b) información sobre el gobierno universitario,
c) información sobre los servicios de bienestar y proyección social.

SUBGRUPO1
Acceso a la Información vinculada a la competitividad
universitaria

Este subgrupo brinda información sobre la población estudiantil, categoría
de los docentes, los cursos y las investigaciones científicas realizadas en la
universidad.

Sobre este último indicador debemos señalar que la investigación científica
constituye una tarea fundamental de todo centro universitario. De acuerdo
con la Ley Nº 28044, Ley General de Educación, la educación superior está
destinada a la investigación, creación y difusión de conocimientos2.

En ese sentido, la Ley Nº 23733, Ley Universitaria, señala que la investiga-
ción es función obligatoria de las universidades3. Asimismo, la referida Ley
enfatiza que la editorial universitaria es “objeto de su especial atención4”, y
que la universidad atiende con preferencia la necesidad de libros y materia-
les de estudio de los profesores y estudiantes mediante procedimientos y
condiciones que faciliten su uso o adquisición.

Esto último se encuentra en sintonía con el D.S. Nº 027-2007-PCM, que de-
fine y establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento, dentro
de las cuales se encuentra la difusión de actividades de investigación básica,
2
Artículo 29º.
3
Artículo 65º.
4
Artículo 75º.

51


investigación aplicada y de innovación tecnológica5.

Subgrupo Indicador Medios de verificación

Número de estudiantes matriculados
Estudiantes
Número de docentes
Categoría de los docentes
Trayectoria profesional y académica de
Docentes
Acceso a la los docentes
información Sílabo de los cursos
sobre la
Cursos Revistas de investigación
competitividad
universitaria Resumen informativo anual de trabajos
Investigación científica de investigación realizados
Fondo editorial universitario
Recursos bibliográficos Sobre la biblioteca
Becas y convenios Becas al extranjero

La universidad, entonces, como entidad fundamental para hacer efectivas
estas políticas, está obligada a crear las condiciones necesarias para que su
comunidad (alumnos y profesores) pueda desarrollar la labor investigadora.

Sin embargo, la función de la universidad no se agota en ello, puesto que
además debe tener un papel activo en la promoción, elaboración y difusión
de las investigaciones científicas. Por tal motivo, la Ley Universitaria señala
categóricamente que “las universidades publican anualmente un resumen
informativo de los trabajos de investigación realizados6”.

Cabe agregar que de acuerdo con la Ley del Canon7, los gobiernos regio-
nales entregarán el 20% del total percibido por canon a las universidades
públicas de su circunscripción, monto que será destinado exclusivamente a
la inversión en investigación científica y tecnológica que potencien el desa-
rrollo regional.

5
Numeral 1 del artículo 7º.
6
Artículo 66º.
7
Artículo 6º.

52


SUBGRUPO 2
Acceso a la información sobre el gobierno de la universidad


Información 1. Asamblea universitaria
Gobierno de la
sobre el 2. Consejo universitario
universidad
gobierno 3. Consejo de facultad

La universidad pública tiene una estructura jerárquica que se rige por cri-
terios de participación política dentro de la comunidad universitaria. Por
esa razón, es fundamental que muestre información acerca de los grupos
políticos que la gobiernan.

El capítulo IV de la Ley Universitaria regula el “Gobierno de las Universida-
des” el cual está conformado por:
1) la Asamblea Universitaria,
2) el Consejo Universitario,
3) el Rector, y
4) el consejo y el decano de la facultad.

La Asamblea Universitaria es el órgano que representa a la comunidad uni-
versitaria, cuyos representantes son elegidos democráticamente por dicha
comunidad. Está compuesta por el rector y el o los vicerrectores, los deca-
nos de las facultades, los representantes de los profesores de las diversas
facultades, los representantes de los estudiantes que constituyen el tercio
del número total de miembros de la asamblea, y los representantes de los
graduados, en número no mayor a la mitad del número de los decanos. En-
tre las facultades más importantes de la Asamblea tenemos la elección del
rector, vicerrectores, la posibilidad de declarar la vacancia de sus cargos y
reformar el estatuto de la universidad8.

8

53


Por su parte, el Consejo Universitario es el órgano de dirección superior,
promoción y ejecución de la universidad. Está integrado por el rector y el o
los vicerrectores, los decanos de las facultades y el decano de la escuela de
Posgrado. También se contempla la participación de los estudiantes, en un
número que corresponda al tercio del total de los miembros del Consejo, y
finalmente, la de un representante de los graduados.

Entre las atribuciones más impor-
ÓRGANOS DE GOBIERNO
tantes del Consejo Universitario
UNIVERSITARIO
están la aprobación del plan anual
de funcionamiento y desarrollo de Asamblea Universitaria
la universidad; el dictado del regla-
mento general de la universidad, Consejo Universitario
del reglamento de elecciones y
otros reglamentos internos espe- Consejo de Facultad
ciales; la aprobación del presupues-
to general de la universidad; la autorización de los actos y contratos que
atañen a la universidad y, finalmente, la resolución de todo lo pertinente a
su economía9.

Por su parte, el rector es el personero y representante legal de la universi-
dad, él preside el Consejo Universitario y la Asamblea Universitaria10.

Finalmente, cada universidad tiene un comité electoral universitario elegi-
do anualmente por la Asamblea Universitaria y constituido por tres profeso-
res principales, dos asociados, un auxiliar y tres estudiantes11.

9
10
11

54


SUBGRUPO 3
Acceso a la Información sobre bienestar y proyección social

De acuerdo con la Ley Universitaria12, las universidades ofrecen a sus miem-
bros y servidores, dentro de sus posibilidades, programas y servicios de
salud, bienestar y recreación. Asimismo, la referida Ley señala que los es-
tudiantes tienen derecho a utilizar los servicios académicos de bienestar y
asistencia que ofrece la universidad13.

Este derecho, sin embargo, no es ilimitado. En efecto, el D. Leg. Nº 73914
establece que los comedores y residencias estudiantiles en las diversas uni-
versidades del país serán destinados única y exclusivamente a estudiantes
regulares que, por su situación económica, requieran de estos programas
de bienestar. Debido a que muchas veces se han aprovechado estos ser-
vicios para realizar actividades ilegales o alterar el orden público, el D. L.

Nº 739 estableció un régimen estricto en relación al uso de los servicios de
la universidad, adicionando incisos a la Ley Universitaria15 para regular los
“deberes” de los estudiantes.


Servicios de bienestar 1. Vivienda universitaria
Información que brinda la 2. Comedor universitario
sobre la universidad 3. Clínica universitaria
proyección 4. Centro de idiomas
social Proyección y extensión 5. Centro preuniversitario
universitaria
6. Centro cultural

En ese sentido, se determina que los alumnos que no concluyan sus estu-
dios dentro de los plazos establecidos por la autoridad universitaria para
cada especialidad, perderán la gratuidad y los beneficios de los programas
12
13
14
Artículo 3º.
15
Artículo 57º.

55


de bienestar. Asimismo, se señala que quienes utilicen los ambientes e ins-
talaciones de la universidad con fines distintos a los de la enseñanza, admi-
nistración y bienestar universitarios, serán expulsados de la universidad y
puestos a disposición de la autoridad correspondiente.

Muchas universidades públicas prestan estos servicios de bienestar, los que
suelen ser aprovechados, como corresponde, por los estudiantes con me-
nores recursos económicos. Por esta razón es necesario que se informe cla-
ramente cuáles son los servicios que se prestan, cuántas personas gozan de
ellos y cuál es el reglamento que establece las normas internas.

Por otro lado, la Ley Universitaria también señala que las universidades or-
ganizan actividades de promoción y difusión de cultura general16. Además,
se promocionan vínculos con las instituciones culturales, sociales y econó-
micas con fines de cooperación, asistencia y conocimiento recíprocos.

Asimismo, cada universidad, con la finalidad de atender a la formación que
requieren los estudios en ella, puede crear un centro o centros preuniversi-
tarios que apuntan a salvar la brecha entre la formación escolar y la forma-
ción universitaria17.

16
Artículo 68º.
17
Artículo 69º.

56



Tabla 5: Resultados de la información sobre servicios

57


Tabla 6: Resultados de la información sobre servicios
RANKING DE NIVEL DE INFORMACIÓN DE LOS SERVICIOS UNIVERSITARIOS

PUESTO UNIVERSIDAD PUNTAJE %
PUNTAJE MÁXIMO 810* 100%
1º U.N. de la Amazonía Peruana 750 93%
2º U.N. Mayor de San Marcos 600 74%
2º U.N. de Ingeniería 600 74%
4º U.N. de Tumbes 585 72%
5º U.N. Agraria La Molina 570 70%
6º U.N. de San Martín 555 68%
7º U.N. del Santa 525 64%
8º U.N. San Antonio Abad del Cusco 465 57%
9º U.N. Tecnológica del Cono Sur 435 53%
10º U.N. Pedro Ruiz Gallo 405 50%
11º U.N. del Callao 390 48%
12º U.N. de Trujillo 375 46%
13º U.N. de Moquegua 345 42%
13º U.N. Toribio Rodríguez de Mendoza de Amazonas 345 42%
15º U.N. del Altiplano 300 37%
16º U.N. Enrique Guzmán y Valle 270 33%
16º U.N. Federico Villarreal 270 33%
16º U.N. Santiago Antúnez de Mayolo 270 33%
19º U.N. San Agustín 255 31%
19º U.N. de Cajamarca 255 31%
19º U.N. José Faustino Sánchez Carrión 255 31%
19º U.N. Jorge Basadre Grohmann 255 31%
23º U.N. José María Arguedas 225 27%
24º U.N. Micaela Bastidas de Apurímac 210 25%
25º U.N. San Cristóbal de Huamanga 195 24%
25º U.N. de Huancavelica 195 24%
25º U.N. del Centro del Perú 195 24%
28º U.N. San Luis Gonzaga de Ica 180 22%
29º U.N. Hermilio Valdizán 165 20%
30º U.N. Daniel Alcides Carrión 135 16%
31º U.N. de Ucayali 105 12%
35º U.N. Agraria de la Selva 0 0%
35º U.N. de Piura 0 0%
35º U.N. Intercultural de la Amazonía 0 0%
35º U.N. Amazónica de Madre de Dios 0 0%

58


Mapa de información sobre los servicios

59

Conclusiones

1
El primer punto que se debe resaltar en este Informe es la ubicación en los
ranking de las universidades públicas ubicadas fuera de Lima. Tanto la Uni-
versidad Nacional de Tumbes (mecanismo de acceso a la información) como
la Universidad Nacional de la Amazonía (información sobre servicios), han
demostrado que no es necesario estar en la capital del país ni contar con
grandes recursos para implementar adecuadamente las políticas de trans-
parencia en sus gestiones. Se necesita principalmente apertura y predispo-
sición para cumplir con la normativa.

2
Es muy destacado el esfuerzo realizado por la Universidad Nacional Agraria
La Molina para cumplir con los Lineamientos establecidos para el Portal de
Transparencia Estándar. Es importante señalar que estos resultados se han
realizado a partir de un trabajo en equipo y bajo el liderazgo comprometido
de los funcionarios responsables del área de telemática, quienes compren-
dieron la importancia de involucrarse en la implementación del PTE.

3
Es importante resaltar que la información menos presentada por parte de
las universidades públicas a través del Portal de Transparencia Estándar es
lo concerniente a las Contrataciones. Si bien los Lineamientos del PTE es-
tablecen claramente qué tipo de información y el formato en que se debe
presentar, las universidades no cumplen con ello. En la misma línea, ningu-
na universidad pública publicó las declaraciones juradas de sus principales
autoridades universitarias. Esto debe llamar la atención de la comunidad
universitaria, pues es necesario realizar una adecuada vigilancia de los per-
files de los responsables de gestionar los recursos universitarios.

63


4
En el caso del mecanismo de acceso a la información implementado en los
TUPA, llama la atención que el punto menos respetado por las universida-
des sea la legalidad del costo de reproducción. Solo ocho (8) universidades
cumplieron con establecer costos de acuerdo con lo señalado por la norma-
tiva y la jurisprudencia existente en la materia. A ello se debe sumar que casi
la mitad de las universidades evaluadas (17), cobran ilegalmente un costo
adicional al de reproducción por trámite documentario, que se esconde en
algunos casos bajo la figura de “Formulario Único de Trámite”, lo que se
convierte claramente en un obstáculo para un estudiante o cualquier ciuda-
dano que quisiera solicitar información pública a la universidad.

En lo que respecta a los requisitos exigidos para solicitar información, vein-
tidós (22) universidades piden requerimientos que escapan a lo estableci-
do en la norma, lo que también se convierte en un obstáculo para ejercer
adecuadamente este derecho fundamental en las universidades públicas.
Un ejemplo de ello es la obligación de una copia del DNI o la innecesaria
justificación por escrito del pedido de información.

En el caso de la información referida a los servicios universitarios, es lamen-
table que solo una universidad comunique sobre sus revistas de investiga-
ción, cuando ella debería caracterizarse por el nivel de investigación y pu-
blicaciones que presenta a la comunidad. De la misma forma, solo catorce
(14) universidades presentan información sobre las becas disponibles para
los estudiantes interesados en continuar su formación profesional en el ex-
terior. En un mundo globalizado como el que vivimos, la movilidad interna-
cional de los estudiantes y egresados de las universidades públicas debería
ser una política de promoción de cada universidad, por lo que este punto
debe ser considerado bastante sensible para las autoridades universitarias.

64

Conclusiones

5
Si bien en general los Portales Web institucionales de las universidades pú-
blicas no presentan información relevante sobre los servicios que brindan,
es muy importante resaltar que la Universidad Nacional de la Amazonía
Peruana de Loreto es la única universidad pública que proporciona infor-
mación sobre la trayectoria académica y profesional de sus docentes. Esta
información es clave si queremos seguir profundizando en conocer las posi-
bles causas de la problemática de la universidad pública en el Perú, donde
cada vez se hace más evidente la carencia de capital humano calificado para
asumir los retos de la educación superior universitaria en el Perú.

6
Uno de los principales problemas que deben ser superados para mejorar
los niveles de transparencia en las universidades públicas es la descoordi-
nación existente dentro de la universidad respecto a los responsables de
transparencia y acceso a la información. Una primera cuestión que alienta
este problema es que (como ocurre en general en la administración públi-
ca) se le otorga la responsabilidad de brindar información a un funcionario
que tiene otras funciones como ser secretario general o encargado de ima-
gen institucional, por lo que deja la labor de transparencia en un segundo
plano en su quehacer diario. Además, usualmente se le otorga la función
de implementar el Portal de Transparencia Estándar al encargado de infor-
mática quien muchas veces no está capacitado para dicha labor. Así, salvo
excepciones, los que deben hacer efectiva la normativa de transparencia no
tienen el tiempo necesario para cumplir con esa tarea. Además, dado que
la universidad pública usualmente tiene muchas oficinas y dependencias,
el encargado de brindar información debe solicitarla a una oficina que se
encuentra desconcentrada, donde no se ha designado un responsable de
proporcionar información, haciendo dicho trámite más lento y engorroso.

65


7
En ese sentido, también hemos observado falta de capacitación de los en-
cargados de actualizar y validar la información presentada en el Portal de
Transparencia Estándar. En la misma línea, se observa una falta de capa-
citación de los encargados de brindar información en la Universidad. Esto
ocurre a pesar de que muchas veces existe la voluntad de cumplir con la
normativa de transparencia y acceso a la información, pero se carece de los
conocimientos técnicos adecuados para cumplirla.

8
Finalmente, creemos que hay mucho por hacer para que la universidad pú-
blica alcance niveles óptimos de transparencia en su gestión, pero a la vez
tenemos optimismo en que se tomarán las medidas necesarias para alcan-
zar este objetivo. Esperamos que el presente Informe sea de mucha ayuda
para las autoridades y funcionarios interesados en evaluar cómo las univer-
sidades públicas van implementando las políticas de transparencia y acceso
a la información en su gestión.

66

Recomendaciones

1
La Ley de Transparencia y Acceso a la Información debe ser modificada y ac-
tualizada a partir de los vacíos que se han detectado desde su promulgación
e incluir lo concerniente a la implementación del Portal de Transparencia
Estándar dentro de su reglamentación.

2
Asimismo, se debe establecer la obligatoriedad a todas las entidades públi-
cas de generar una normativa interna que señale responsables y coordina-
dores de entregar la información, bajo la posibilidad de sancionar adminis-
trativamente a quienes incumplen con dicha obligación.

3
El Informe Anual que presenta al Congreso de la República la Presidencia del
Consejo de Ministros sobre la situación de la transparencia y el acceso a la
información en la gestión estatal, debe incluir diversos ranking sobre cuáles
son las entidades que mejor han implementado la normativa por cada sec-
tor. Esto permitirá identificar buenas prácticas de transparencia que podrán
ser replicadas entre las diversas instituciones públicas del país.

4
Por su parte, el Congreso de la República debe considerar la ubicación en
el ranking de las universidades públicas como un elemento de evaluación
para la asignación de los recursos económicos del siguiente año en la Ley
del Presupuesto Público.

5
La Contraloría General de la República, a través de las Oficinas de Control
Interno-OCI que administra en cada entidad pública, debe contribuir reali-

69


zando un seguimiento sobre los pedidos de información presentadas en las
universidades públicas y su nivel de cumplimiento.

6
La obligación de las universidades públicas no se agota en el nombramiento
formal de los responsables de la transparencia y el acceso a la información.
Se deben otorgar los recursos y facilidades necesarias para que los funcio-
narios cumplan eficientemente con su labor.

7
Asimismo, se deben nombrar funcionarios responsables a dedicación exclu-
siva en la materia. Como ejemplo, podemos mencionar que la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos creó en 2009 una Oficina especializada en
la materia.

8
Según la ley universitaria vigente, los estudiantes son parte del gobierno
y gestión de la universidad, a través del tercio estudiantil. En ese sentido,
deben convertirse en los principales promotores de la transparencia y el
acceso a la información en sus universidades, pues ellos tienen el poder
formal y real de realizar un seguimiento permanente a la implementación
de dichas políticas.

9
Las universidades públicas deben entender que implementar políticas de
transparencia y acceso a la información es la mejor estrategia para defender
su autonomía y construir la credibilidad social que se necesita para hacer
frente a la competencia que hoy se presenta en el mercado universitario.

70

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