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REVISTA DIGITAL DE DIREITO PÚBLICO, vol. 2, n. 1, 2013.RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.AUTONOMIA E HIERARQUIA NA FEDERAÇÃO BRASIL...
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SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 11RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.descentralização quanto mais atividades forem conferidas ...
12 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.anterior e ulterior ao Estado. Não há, portanto, outro me...
SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 13RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.exercidas por mais de uma unidade federativa, de forma si...
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SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 23RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.CRETELLA JR., José. Comentários à Constituição Brasileira...
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Revista de Direito Público USP. SONTAG, Kenny. Autonomia e Hierarquia na Federação Brasileira

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Artigo elaborado sob orientação de Vivian Josete Pantaleão Caminha, Professora Adjunta vinculada ao Departamento de Direito Público e Filosofia do Direito, Faculdade de Ciências Jurídicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul.

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Revista de Direito Público USP. SONTAG, Kenny. Autonomia e Hierarquia na Federação Brasileira

  1. 1. Este conteúdo está protegido pela lei de direitos autorais. É permitida a reprodução do conteúdo, desde queindicada a fonte, como “Conteúdo da Revista Digital de Direito Público”.A RDDP constitui veículo de excelência, criado pelo Departamento de Direito Público da FDRP/USP, para divulgarpesquisa em direito público em formato de artigos científicos, comentários a julgados, resenhas de livros econsiderações sobre inovações normativas.REVISTA DIGITAL DE DIREITO PÚBLICOFACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRÃO PRETOUNIVERSIDADE DE SÃO PAULOCaderno de Direito Internacional e ConstitucionalAutonomia e hierarquia na federação brasileira: igualdade entreos entes federativosKenny SontagResumo: o Federalismo implica em uma fragmentação política e organização queproporcione o convívio estável entre as diversas estruturas que o compõem. Opresente ensaio propõe uma análise, fundada na doutrina constitucional e najurisprudência, dos possíveis conflitos decorrentes da atuação conjunta dos entesfederativos e as técnicas adotadas no Brasil para sua superação. Tal sobreposiçãopoderia induzir à identificação de uma subordinação entre as esferas que formam osistema. Desse modo, primeiramente, abordou-se as características elementaresque configuram a repartição territorial do poder e sua implementação no modelobrasileiro. Explanou-se, portanto, sobre a autonomia, o dúplice papel da União e arepartição de competência. Posteriormente, investigou-se a existência dehierarquia entre atos normativos editados em âmbito federal, estadual, distrital emunicipal. Concluiu-se, por conseguinte, que o constituinte originário estabeleceucapacidades e âmbitos distintos de atuação, o que evidencia a igualdade entre asunidades federativas.Palavras-chave: Federalismo, Constitucional, Autonomia, Hierarquia.Abstract: the Federalism implies in a politic fragmentation and in an organizationwhich provide the stable coexistence between the various structures thatcompose. The article proposes an analysis, based on the constitutional doctrineand jurisprudence, about the possible conflicts arising from the joint efforts offederal entities and the techniques adopted in Brazil to overcome them. Thisoverlap could lead to the identification of subordination between the spheres thatmake up the system. So first, the paper approaches the basic features that shapethe territorial distribution of power and its implementation in the Brazilian model.It explained, therefore, about the autonomy, the dual role of Union and the divisionof competences. Subsequently, it investigated the existence of hierarchy betweennormative acts enacted at the federal, state, district and municipal levels. It wasconcluded, thereafter, that the “original constituent” established capabilities andseparated areas of activity, what emphasizes the equality of the federated units.Keywords: Federalism, Constitutionalism, Autonomy, Hierarchy.
  2. 2. Este conteúdo está protegido pela lei de direitos autorais. É permitida a reprodução do conteúdo, desde queindicada a fonte, como “Conteúdo da Revista Digital de Direito Público”.A RDDP constitui veículo de excelência, criado pelo Departamento de Direito Público da FDRP/USP, para divulgarpesquisa em direito público em formato de artigos científicos, comentários a julgados, resenhas de livros econsiderações sobre inovações normativas.Sugestão de referência: SONTAG, Kenny. Autonomia e hierarquia na federaçãobrasileira: igualdade entre os entes federativos. Revista Digital de Direito Público,vol. 2, n. 1, 2013. Disponível no URL: www.direitorp.usp.br/periodicosArtigo submetido em: 24/10/2012 Aprovado em: 11/01/2013
  3. 3. REVISTA DIGITAL DE DIREITO PÚBLICO, vol. 2, n. 1, 2013.RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.AUTONOMIA E HIERARQUIA NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA:igualdade entre os entes federativosKenny Sontag*Sumário: 1. Introdução 2. O modelo federativo 3. A autonomia dosentes federativos 4. A posição especial da União 5. Repartição decompetências 6. A inexistência de hierarquia entre leis federal,estadual, distrital e municipal 7. Considerações Finais 8. ReferênciasBibliográficas.1. IntroduçãoO presente artigo tem por objeto uma análise do fenômeno federativo no Brasil apartir da indagação sobre a existência de hierarquia entre os entes federativos. Acomplexidade do tema é inequívoca, pois envolve aspectos relacionados aosfundamentos do Estado federativo, às suas peculiaridades e ao complexo universo daregulamentação referente à relação entre as unidades federativas. Em assim sendo,sua abordagem é de suma importância para as coletividades que adotam essa formade organização política.Tal questionamento reclama a compreensão da integralidade do ordenamento jurídiconacional. A adoção de conceitos equivocados ou a interpretação errônea dosdispositivos constitucionais, sobretudo os relacionados à estrutura fragmentada deexercício do poder político, podem ensejar a aplicação de norma jurídica inadequada,perpetuar conflitos entre os integrantes do pacto federativo ou criar óbices a suaresolução, gerando insegurança jurídica. Destarte, faz-se necessária uma avaliaçãodoutrinal criteriosa, com o cotejo dos vários posicionamentos sobre a matéria, bemcomo pesquisa jurisprudencial que revele o modo como essas questões vêm sendoenfrentadas pelos tribunais.Inicialmente, serão apontadas as características gerais do Federalismo, tais como adescentralização do poder político, não se restringindo ao âmbito meramenteadministrativo; a indissolubilidade do vínculo federativo; a necessidade de umaConstituição de abrangência nacional; a existência de um órgão judiciário de cúpulapara defendê-la; a autonomia dos entes federativos e um sistema de repartição decompetências. Explanar-se-á, concomitantemente, sobre o modelo federativo adotadopelo Brasil, com suas especificidades, como a atribuição de status de ente federativoaos Municípios.*Graduando em Direito na Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Pesquisador de IniciaçãoCientífica CAPES.
  4. 4. 2 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.A seguir, examinar-se-á a autonomia dos entes federados, indispensável aofuncionamento adequado do Estado Federativo, por assegurar a igualdade entre assuas unidades.Outrossim, desenvolver-se-á uma análise da posição distinta da União, que, emalgumas ocasiões, representa a Federação como um todo, quando então exercesoberania, e, em outras, atua como ente federativo, com autonomia.Por fim, discorrer-se-á sobre o sistema constitucional de repartição de competências,os modelos adotados pelo constituinte e respectivas implicações. Conclui-se com oexame da questão atinente à existência ou não de hierarquia entre as leis produzidaspelos entes federativos, tendo em vista o papel de cada um deles no contexto federal.2. O modelo federativoFederação, do latim foedus ou foederis, significa pacto, aliança, uma ordem concreta,cuja essência é a descentralização política, que exige uma coesão entre as partes paraa formação do todo. É uma forma de organização do Estado, baseada na definição deáreas específicas de atuação dos entes que o compõem. Consiste em um modelo derepartição de atribuições e competências, segundo critérios geográficosconstitucionalmente definidos, do qual resulta uma limitação ao poder político1.Segundo Dalmo de Abreu Dallari, trata-se de uma a “aliança ou união de Estados”, emque “os Estados que ingressam na federação perdem sua soberania no momentomesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada”2. Comouma associação de unidades autônomas, pressupõe descentralização político-administrativa, calcada em um pacto federativo, a constituição, figurando uma pessoajurídica de direito interno.Uma concepção rudimentar dessa disposição de exercício do poder já existia naAntiguidade. A partir de 493 a.C., surgiram os Foederatae Civitates, Foederati ou Socii,unidades políticas italianas, principalmente praticadas entre os Latinos, com base emuma série de tratados3, pelos quais se vinculavam a Roma. Essas unidades eram1O poder político é uno e indivisível, sendo o povo seu titular, que pode exercê-lo diretamente ou pormeio de representantes. A Constituição brasileira adotou, em seu art. 1º, parágrafo único, ambas asmodalidades, direta e indireta, prevalecendo a modalidade da representação, realizada maisespecificamente pela Câmara de Deputados, no Congresso Nacional.2DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 11ª ed., São Paulo: Saraiva, 1985, p.227.3“Depois da queda da supremacia dos etruscos, na Itália, as cidades latinas formaram uma liga contraRoma. Em 493 a.C., trava-se a batalha do lago Regillus, da qual resultou um tratado (foedus Cassianum)entre Roma e essa liga, ficando ambas as partes em posição de igualdade. A pouco e pouco, no entanto,foi-se afirmando a supremacia de Roma, até que esta, em 338 a.C., derrota e dissolve a liga latina. Oterritório de algumas das cidades que a integravam foi incorporado a Roma; já com outras foramfirmados tratados (foedera), pelos quais, embora essas cidades conservassem sua autonomiaadministrativa, não tinham elas o direito de declarar guerra ou fazer paz (ius belli et pacis). (...) A partir
  5. 5. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 3RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.independentes e não tinham o privilégio da cidadania romana (civitas), mas possuíamdiversos deveres, como fornecer contingente para o exército romano e contribuir paraa expansão de seu poder. Era uma espécie de condição, incompatível com a soberaniae um primeiro estágio à submissão incondicional4.A configuração federativa contemporânea surgiu nos Estados Unidos da América apósa Revolução de 17765, como uma tentativa de estabelecer um vínculo mais sólido deunião entre os Estados-membros, tendo sido acolhida no Brasil, por meio do Decretonº 1, em 1889 e, posteriormente, pela Constituição de 18916.O federalismo não se reduz a um único modelo, que pode variar conforme o grau deatribuições das unidades federadas, com maior ou menor concentração7. Ade 326 a.C., Roma começou a aplicar o sistema federativo a outras cidades italianas que não latinas, aprimeira das quais foi Nápoles” (ALVES, José Carlos Moreira. Direito Romano. 14ª ed. Rio de Janeiro:Forense, 2008, p. 22).4Segundo George Long, o descontentamento entre esses “estados federados” e suas exigências deexpansão da cidadania romana levaram à guerra. Em 90 a.C., a Lex Julia expandiu a cidadania romanaaos Latinos e aos Socii, com a condição de que estes estados aceitassem o populus fundus fieret, o queas Leges ofereciam (Cic. Pro Balbo, c. 8.), passando a serem denominados fundani. De acordo com oautor, o “estado federado” devia declarar, por ato público, seu consentimento com a Lex Julia, o quesignificava uma própria incorporação com o estado romano (SMITH, William; LONG, George e outros.Dictionary of Greek and Roman Antiquities. 2ª ed., Boston: Little, Brown, and Company, 1859, pp. 542-543).5As treze colônias inglesas na América, que atualmente compõem os Estados Unidos da América,tornaram-se independentes com a Revolução de 1776, defendendo ideais republicanos. Como forma degarantir a independência, em 1777, os Estados constituíram uma Confederação, baseada em um tratadode direito internacional, que assegurava soberania às respectivas unidades políticas. Entretanto, estamostrou-se, desde logo, frágil, pois permitia rupturas, inexistia uma ordem superior que uniformizasse aaplicação da lei e o financiamento dependia da vontade dos Estados-membros, havendo constantesconflitos. Desse modo, adotou-se a federação, com a edição da Constituição norte-americana de 1787,como uma tentativa de criar uma união mais perfeita, em que todos os Estados dispunham de umaparcela do exercício do poder, constituindo um único ente soberano, mantidas faculdades limitadas,que caracterizam a autonomia. “Los Estados Unidos de América, la primeira federación moderna,adoptó el modelo federal como principio organizativo para su gobierno en 1789 tras la Convención deFiladelfia de 1787. Fue el resultado del fracaso de la forma de gobierno confederal auspiciada por losartículos de la confederación de 1781. Originalmente estuvo integrada por 13 estados, evolucionandohacia una federación de 50 estados más 2 estados libre asociados, 3 entidades locales con autogobierno,3 territorios no incorporados y unos 130 asentamientos de nativos americanos. Sobrevivió a unadevastadora guerra civil durante el primer siglo de su existencia, pero acorde a su caracterización comola federación más estable del mundo se erige como un importante punto de referencia en cualquierestudio de las organizaciones federales” (WATTS, Ronald L. Sistemas Federales Comparados. Madrid:Marcial Pons, 2006, p. 117). Para a formação do Estado liberal pluralista nos Estados Unidos da Américavide SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. Consenso e Tipos de Estado no Ocidente. Porto Alegre: EditoraSagra Luzzatto, 2002, cap III, p. 127 e ss.6“Na Constituição republicana de 1891, o federalismo eleva-se a princípio constitucional deestruturação do Estado, juntamente com a democracia que, como regime político, melhor assegura osdireitos fundamentais” (ATIQUE, Andraci Lucas Veltroni. Federação e Competência para Legislar: estudode um caso. Bauru: Edite, 2006, pp. 84-85).7Sobre o tema, discorreu Geraldo Ataliba: “(...) não há uma forma ecumênica de Federação. Ninguémpode fazer uma definição completa, miúda, de Federação, porque ela assume, em cada lugar, em cadaépoca, e em cada momento, feição diversa. Entretanto, há traços essências que deverão estar presentes
  6. 6. 4 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.Constituição brasileira de 19888optou por uma organização composta por União,Estados, Distrito Federal e Municípios9, todos autônomos. Não há, por conseguinte,qualquer tipo de hierarquia entre eles, mas, sim, igualdade jurídica10, sendo, inclusive,vedado o tratamento desigual entre si11.Cada parte constitui a completude do sistema e exerce um poder limitado em umadeterminada circunscrição geográfica ou região. Por isso, consagrou-se o princípio daindissolubilidade do vínculo federativo12, com o intuito de garantir a integridade daaliança entre os entes autônomos que compõem a Federação e permitir acontinuidade de um regime descentralizado. Conseqüentemente, é vedada qualquertentativa de separação de uma unidade federativa da Federação, sendo os conflitospolíticos solucionados pelo mecanismo da intervenção, que pode ser federal13ouestadual14.A autonomia, conforme se verificará15, consubstancia o exercício de um poder limitadopela ordem interna, que se traduz nas capacidades de auto-organização enormatização própria, autogoverno e auto-administração. Significa, entre outros, afaculdade de agir em nome próprio, conformar leis a sua realidade e dispor seminterferência ou subordinação de mecanismos para gestão de seus recursos, seguindo-se o disposto constitucionalmente.Além disso, a ordem constitucional inadmite a modificação da forma de Estadodelineada pelo constituinte, não havendo mecanismos constitucionais para se alterar aem todos os Estados, que se pretendam afirmar, federais” (ATALIBA, Geraldo. Regime Federativo inConstituição e Constituinte. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1987, p. 63).8Constituição Federal, art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasilcompreende a União, os Estados, o Distrito Federal, e os Municípios, todos autônomos, nos termos destaConstituição.9Os territórios federais não são unidades federativas autônomas e integram a União (art. 18, § 2º, daConstituição Federal). Em razão disso, não possuem representatividade no Senado Federal, Casalegislativa composta por representantes dos Estados e do Distrito Federal (art. 46 da ConstituiçãoFederal). Para José Afonso da Silva, os territórios têm “natureza de mera autarquia”, sendo “simplesdescentralização administrativo-territorial da União” (SILVA, José Afonso da. Curso Direito ConstitucionalPositivo. 28ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 473).10“Informa-se seu relacionamento (das unidades que compõem a Federação) pela ‘autonomia recíprocada União e dos Estados, sob égide da Constituição Federal’ (Sampaio Dória), caracterizadora dessaigualdade jurídica (Ruy Barbosa), dado que ambos extraem suas competências da mesma norma(Kelsen). Daí cada qual ser supremo em sua esfera, tal como disposto no Pacto Federal (Victor Nunes)”(ATALIBA, op. cit., p. 10).11Constituição Federal, art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...)III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.12Constituição Federal, art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dosEstados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito (...).13Constituição Federal, art. 34.14Constituição Federal, art. 35.15A definição de autonomia é desenvolvida com maior propriedade no capítulo III.
  7. 7. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 5RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.dispersão territorial na realização das atividades públicas no Estado brasileiro16. Ainterpretação constitucional deve ser sempre consentânea com a organização político-administrativa adotada, de modo a permitir equilíbrio e harmonia na relação entre osdiversos Poderes e estruturas autônomas.Por inexistir a possibilidade de secessão e as unidades federativas exerceremcompetências simultaneamente, foram criados mecanismos para a superação deeventuais conflitos. Assim, atribuiu-se a um órgão de cúpula, integrante do PoderJudiciário, a incumbência de resolver os dissídios de natureza federativa, garantindo asupremacia da ordem constitucional. No Brasil, o Supremo Tribunal Federaldesempenha essa função17. Com isso, assegurou-se uma interpretação e aplicaçãomais uniforme das normas constitucionais que definem o modelo adotado no país, apermanência da ordem e a integridade do Estado.Outro elemento do federalismo é a existência de uma Constituição, de caráternacional, que serve como referencial de validade para as demais normas integrantesdo ordenamento jurídico, estabelecendo a organização federativa, o poder de atuaçãodos entes federativos, os poderes constituídos e os parâmetros para sua atuação. Emoutros termos, confere “unidade à ordem jurídica do Estado Federal, com o propósitode traçar um compromisso entre as aspirações de cada região e os interesses comunsàs esferas locais em conjunto”18. A rigidez constitucional melhor garante acontinuidade do federalismo, pois assegura a perenização do modelo adotado peloconstituinte, ao menos em seus aspectos estruturais.O conceito de rigidez, consubstanciado na imutabilidade relativa daconstituição, é de fundamental importância na teoria do direitoconstitucional contemporâneo. Funciona como pressuposto(s): a) dopróprio conceito de constituição em sentido formal; b) da distinção entrenormas constitucionais e normas complementares e ordinárias; c) dasupremacia formal das normas constitucionais. Constitui, também, suporteda própria eficácia jurídica das normas constitucionais. Se estas pudessemser modificadas pela legislação ordinária, sua eficácia ficariairremediavelmente comprometida19.16 Constituição Federal, art. 60, §4º. Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente aabolir: I – a forma federativa de Estado. Além disso, o Ato das Disposições Transitórias prevê apenas apossibilidade de escolha da forma e do sistema de governo: Art. 2º. No dia 7 de setembro de 1993 oeleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistemade governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País.17 Constituição Federal, art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda daConstituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originalmente: f) as causas e os conflitos entre a Uniãoe os Estados, a União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive as respectivas entidades daadministração indireta.18 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso deDireito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 931.19SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p.40.
  8. 8. 6 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.A ordem federal pressupõe a participação política, que “é manifestação de poder queatua sobre outra manifestação política de poder, (...) um fenômeno do poder que seprojeta sobre os demais fenômenos do poder para, admitidamente, acrescê-los,modificá-los, reduzi-los ou neutralizá-los”20, ou seja, a capacidade de influência noprocesso de tomada de decisões que tenham repercussão nacional.“Entendemos aqui, por participação política, a atuação formal einformalmente admitida, dos indivíduos e dos grupos sociais secundários, naação juspolítica do Estado. Como este, nas organizações políticascontemporâneas, se diversifica em grandes funções e órgãos específicos - osPoderes do Estado -, a participação política se tripartirá em participaçãolegislativa, participação administrativa e participação judiciária (...) Comefeito, tomar parte em qualquer manifestação do poder político, de direçãoda sociedade, atribuído ao Estado, nada mais é que exercitar, também, umpoder, na medida em que essa atuação integre, reforce, altere, iniba ousuprima a ação do poder estatal. Por isso, ainda, a participação política, sejalegislativa, administrativa ou judiciária, nada mais é que o desempenho deuma faculdade ou de um direito de natureza política, sempre que admitidos,expressa ou implicitamente, pela ordem jurídica. O importante, assim, é terem mente que tanto a condução política da sociedade exercida pelo Estado,como a participação política, de indivíduos e de grupos, têm a mesma eúnica natureza jurídica fundamental: são, ambas, modos de exercício dopoder”21.Essa influência ocorre principalmente no Poder Legislativo Federal, no momento daelaboração de leis. No Brasil, consolidou-se um sistema proporcional de participaçãono Congresso Nacional: proporcional ao número de entes federados com influênciaregional no Senado Federal22e proporcional à população na Câmara de Deputados23.É também característica do federalismo a nacionalidade única dos cidadãos dasdiversas unidades federativas. A definição dos nacionais é um aspecto da soberania dopaís, que transcende a autonomia reconhecida aos entes federativos, devendo serexercida pela Federação como um todo24.20MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito da Participação Política. Rio de Janeiro: Renovar, 1992,p. 56.21MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. op. cit., pp. 56-57.22Constituição Federal, art. 46. O Senado Federal compõem-se de representantes dos Estados e doDistrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário. § 1º. Cada Estado e o Distrito Federal elegerãotrês senadores, com mandato de oito anos (...).23Constituição Federal, art. 45. A Câmara de Deputados compõe-se de representantes do povo, eleito,pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.24Constituição Federal, art. 1º. A República Federativa do Brasil (...) tem como fundamentos: I - asoberania; II - a cidadania (...).Constituição Federal, art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: XIII - nacionalidade,cidadania e naturalização.Constituição Federal, art. 5º. LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de normaregulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativasinerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
  9. 9. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 7RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.A repartição de competências é a atribuição de certas faculdades a entes específicos,sendo essencial ao bom funcionamento do modelo federativo. Com base em critérioscomo a cooperação, a subsidiariedade e o interesse dominante, define-se o ente quedeve prestar determinado serviço público ou função estatal. Desse modo, evitam-seatuações conflitantes, promovendo-se a ação conjunta dos entes federativos epriorizando a iniciativa daquele que consegue atender com mais facilidade asdemandas de ordem fática ou que maior interesse possui sobre um âmbito normativoou material específico.Todos esses aspectos do Estado Federativo evidenciam e reforçam a inexistência dehierarquia entre as unidades federativas. A descentralização implica a existência deentes com atribuições e poderes próprios, que atuam de modo equilibrado eigualitário. Não há relação de subordinação, porque todos possuem uma parcela dopoder político, a ser exercido com observância ao estabelecido constitucionalmente.3. A autonomia dos entes federativosO Estado federal constitui-se pela união de Estados soberanos, que perdem a suasoberania em favor de uma ordem única, que submete a todos, entretanto, mantêmuma autonomia25. Segundo Giorgio Del Vecchio, a Federação surge de um “suicídio deEstados”26. Porém, a estes é garantida a faculdade de exercer atribuições políticas emnome próprio, de autodeterminar-se, de atuar em conformidade com a própriavontade, embora restrita ao âmbito delineado pelo poder soberano27. Englobatambém a possibilidade de elaboração de uma Constituição própria, observado odisposto na Constituição Federal28. Disso decorrem as capacidades de se auto-organizarem, de se autogovernarem e auto-administrarem, dentro dos limitesconstitucionais.Constituição Federal, art. 5º. LXXVII - são gratuitas as ações de "habeas-corpus" e "habeas-data", e, naforma da lei, os atos necessários ao exercício da cidadania.25Não foi exatamente isso que ocorreu no Brasil e na Rússia, pois conformavam, inicialmente, EstadosUnitários. João Camilo Oliveira Torres cita trecho esclarecedor de Rui Barbosa: “Tivemos União antes deter Estados, tivemos o todo antes das partes, a reunião das coisas reunidas”. Adotou-se o federalismo,por ato discricionário do Poder central, sem grande relevância à participação das províncias. As partes jáestavam unidas, mas não possuíam autonomia (OLIVEIRA TORRES, João Camilo. A Formação doFederalismo no Brasil. São Paulo: Brasiliana, 1961, pp. 21-22).26DEL VECCHIO, Giorgio. Teoria do Estado. São Paulo: Saraiva, 1957 apud. ALMEIDA, Fernanda DiasMenezes. Competências na Constituição de 1988. 3º ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 25.27“Autonomia é faculdade de se governar a si mesmo, o direito ou a possibilidade de se reger por leispróprias. Eticamente, autonomia é a propriedade pela qual o homem pretende poder escolher as leisque regem sua conduta” (ATIQUE, Andraci Lucas Veltroni. Op. cit., p.73).28No caso dos municípios, a Lei Orgânica deve observar ainda a Constituição Estadual. ConstituiçãoFederal, art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, (...) atendidos os princípios estabelecidos nestaConstituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos (...); Ato das DisposiçõesConstitucionais Transitórias, art. 11. parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá àCâmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussãoe votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.
  10. 10. 8 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.A auto-organização e produção de normas próprias pressupõem a existência decompetências normativas à elaboração de atos que impõem certas condutas ou estadode coisas, de caráter geral ou abstrato. É a possibilidade de definir a sua estrutura,organizar o seu funcionamento por meio do exercício do poder constituinte derivado-decorrente.O poder constituinte, cuja titularidade é do povo, designa a faculdade de elaborar ealterar a Constituição por meio de supressão, modificação ou acréscimo de normaconstitucional. Classifica-se em originário, derivado, difuso e supranacional. O poderconstituinte originário funda a ordem jurídica e instaura os poderes constituintesdevidados. Por poder constituinte derivado-decorrente, designa-se uma faculdadejurídica limitada de conformação normativa-constitucional, manifestada nasConstituições dos Estados-membros.“O poder constituinte originário (...) é aquele que instaura uma nova ordemjurídica, rompendo por completo com a ordem jurídica precedente. Oobjetivo fundamental (...) é criar um novo Estado, diverso do que vigoravaem decorrência da manifestação do poder constituinte precedente”. “Opoder constituinte derivado é criado e instituído pelo originário. Assim, aocontrário do seu ‘criador’, que é ilimitado, incondicionado, inicial, (...) deveseguir às regras colocadas e impostas pelo originário, sendo, neste sentido,limitado e condicionado aos parâmetros a ele impostos. (...) Derivam, pois,do originário o reformador, o decorrente e o revisor”. “O poder constituintederivado reformador (...) tem capacidade de modificar a ConstituiçãoFederal, por meio de um procedimento específico, estabelecido pelooriginário, sem que haja uma verdadeira revolução. (...) Verifica-se atravésdas emendas constitucionais (arts. 59, I, e 60 da CF/88)”. “O poderconstituinte derivado decorrente, assim como o reformador, (...) é tambémjurídico e encontra os seus parâmetros de manifestação nas regrasestabelecidas pelo originário. Sua missão é estruturar a Constituição dosEstados-membros. Tal competência decorre da capacidade de auto-organização estabelecida pelo poder constituinte originário. (...) Foiconcedido às Assembléias Legislativas, conforme estabelece o art. 11, caput,do ADCT, que diz: ‘Art 11. Cada Assembléia Legislativa, com poderesconstituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano,contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípiosdesta’”. “O poder constituinte derivado revisor (...) é (...) condicionado elimitado às regras instituídas pelo originário, sendo assim, um poderjurídico. (...) O art. 3º do ADCT determinou que a revisão constitucional seriarealizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelovoto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessãounicameral. (...) Foi o estabelecimento de uma competência de revisão para‘atualizar’ e adequar a Constituição às realidades que a sociedade apontassecomo necessárias”. “O poder constituinte difuso pode ser caracterizadocomo poder de fato e se manifesta por meio das mutações constitucionais.(...) Trata-se de processo informal de mudança da Constituição”. “O poderconstituinte supranacional busca a sua fonte de validade na cidadania
  11. 11. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 9RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.universal, no pluralismo de ordenamentos jurídicos, na vontade deintegração e em conceito remodelado de soberania”29 30.O autogoverno envolve a escolha dos representantes que exercerão o poder, realizadasem a ingerência de outros entes federados.A auto-administração é o exercício de competências materiais, a prática de atosconcretos no mundo dos fatos, a gestão da máquina pública. A unidade federativa, porexemplo, pode prestar serviços à coletividade, realizar concursos e licitações, cobrartributos, promovendo o ingresso das receitas necessárias para o financiamento dasdemais atividades.No arranjo dessas competências, é assegurada a simetria entre os entes federativos31,que exercem um poder delineado pela norma que define o modelo adotado peloconstituinte. Todos possuem autonomia, porém com atribuições distintas,determinadas de modo a não haver conflitos. A despeito disso, a União ocupa umaposição singular nesse contexto, pois não atua apenas em nome próprio, mas tambémde toda a Federação.4. A posição especial da UniãoA União, enquanto ente federativo, iguala-se aos demais, possuindo apenasautonomia. Contudo, em determinadas situações, representa toda a Federação,exercendo soberania.A soberania é um poder de autodeterminação que não pode ser restringido por outrona ordem interna ou externa, sendo atribuído ao Estado Federal. A união dos Estados,do Distrito Federal e dos Municípios forma o todo, que não se confunde com União,unidade federativa32.No plano externo, a soberania compreende as capacidades de celebrar acordosinternacionais, de declarar guerra e de legação, ou seja, de enviar e receber agentesdiplomáticos. A exigência de cumprimento de tratado internacional ou de decisão detribunais internacionais não caracteriza submissão a uma ordem externa, pois essasinstituições não detêm soberania, mas relativo poder político. Os países as aderem, deforma voluntária e, segundo a concepção tradicional, não são obrigados a cumprir suasresoluções. As organizações internacionais têm personalidade jurídica própria com29LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado.13ªed. São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 111-121.30Destaca-se que a mutação designa procedimento não formal que modifica a norma constitucional pormeio de sua interpretação e do costume, sobretudo devido à atividade jurisprudencial, porém, noslimites dos princípios que estruturam a Constituição.31Nesse sentido, o disposto nos art. 18, art. 25, art. 29 e art. 32 da Constituição Federal.32Arts. 1º, caput, e 18 da Constituição Federal. “Estado Federal é o todo, dotado de personalidadejurídica de Direito Público internacional. (...) o Estado Federal, o todo, como pessoa reconhecida peloDireito internacional, é o único titular da soberania, considerada poder supremo consistente nacapacidade de autodeterminação” (SILVA. op. cit., p. 100).
  12. 12. 10 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.atuação internacional, sendo composta por Estados soberanos, sem qualquertransferência de parcela de soberania ou exercício de poder.A Constituição Federal confere ao Presidente da República competência para firmarcompromissos internacionais, sujeitos a referendo no Congresso Nacional, manterrelações com Estados estrangeiros e reconhecer seus representantes diplomáticos,declarar guerra, celebrar a paz, entre outras atividades33. Desse modo, o Chefe doExecutivo nacional cumula duas funções: representa a União como unidade federativae a Federação como um todo. Atuando em nome desta, de modo soberano, pode,inclusive, pactuar acordos internacionais que tratem de matéria de competência deoutro poder constituído, sobretudo do Legislativo, ou de outro ente federativo.No plano interno, a soberania consiste em uma supremacia sobre todos os poderesinteriores à sociedade civil, é a ordem mais elevada, que não deve sua validade aoutra, mas valida as ordens inferiores. Disso derivam as capacidades de definir os seusnacionais e de exercer jurisdição sobre todos os bens e pessoas no seu território.Atenta-se, porém, para o fato de que a União também é unidade federativa, e comotal não se sobrepõe as demais. Entretanto, seus representantes podem exercerfunções de soberania, já não atuando em nome apenas dela, mas de toda a Federação.Nesse sentido, apesar da inexistência de hierarquia entre os entes federativos, faz-senecessário observar o âmbito de competências conferidas constitucionalmente a cadaunidade, para sua especificação.5. Repartição de competênciasCompetência é a medida de poder garantida e delimitada, que toda unidade federativapossui, sendo de caráter administrativo, legislativo e tributário. Segundo José Afonsoda Silva, “é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, órgão ou agente doPoder Público para emitir decisões. (...) são as diversas modalidades de poder de quese servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções”34. O seuexercício assegura a autonomia35e o equilíbrio nas relações federativas.A Constituição Federal estabelece, para cada espécie de ente federado, esferaspróprias de atuação.As diferenças dos modelos federativos encontram-se, principalmente, na repartiçãodas competências reconhecidas as suas estruturas integrantes. Haverá maior33Constituição Federal, art. 84.34SILVA. op. cit., p. 479.35“[...]a autonomia do Estado-membro pressupõe a repartição constitucional de competências para oexercício e o desenvolvimento de sua atividade normativa” (HORTA, Raul Machado. DireitoConstitucional. Belo Horizonte: Malheiros, 2003, p. 29).
  13. 13. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 11RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.descentralização quanto mais atividades forem conferidas às unidades, e maiorconcentração quanto mais competências conferidas ao poder central.O Brasil formou um sistema concentrado, seguindo os critérios adotados peloconstituinte, quais sejam a predominância do interesse, a subsidiariedade e acooperação36.De acordo com o interesse envolvido, é definida a unidade federativa que deve agir. ÀUnião, são conferidas competências nas matérias em que predomina o interessenacional ou geral. Aos Estados, cabem as matérias em que predomina o interesseregional. Aos Municípios, são garantidas as matérias de interesse predominantementelocal. O Distrito Federal atua em assuntos em que o interesse é regional ou local37.A subsidiariedade - termo que deriva do latim subsidium, significando socorro - é oprincípio segundo o qual a competência não será exercida por um ente de maiorabrangência, se puder sê-lo, de modo satisfatório, por ente de atuação menosabrangente. Isso é levado em conta para se evitar dificuldades e proporcionar maioragilidade e eficiência na atuação das unidades federativas, sobretudo em relação àprestação de serviços essenciais à sociedade.Quem está mais próximo da realidade concreta da vida é que melhor podedesenvolver técnicas e utilizar-se dos melhores meios para a consecução dosfins. Assim, entendemos como característica central da federação que arepartição vertical das competências obedeça e tenha como pressupostológico e teleológico o velho e sábio princípio da subsidiariedade, queentregaria tudo que fosse possível a quem estivesse mais próximo dapessoa. (...) Só se entregaria ao nível mais distante o que não pudesse serdesenvolvido, e bem, pelo mais próximo à pessoa. Em síntese, é o Estadoque existe para servir a pessoa e não a pessoa que existe para servir oEstado. A pessoa é o fundamento e a finalidade do Estado. A pessoa é36“Nos Estados Unidos, ainda hoje, o aspecto de ‘governação’ do Poder Executivo da União continua tãoembrionário quanto no Século XVIII. A principal razão reside no self government radical que lá se pratica,nas duas dimensões possíveis. Territorialmente, pela técnica da federação, a função ‘governamental’estritamente pública é atribuída, em primeiro lugar, ao nível local e, em segundo lugar, ao nívelestadual: muito pouco chega ao nível nacional. Funcionalmente, aquilo que nós (na tradição francesa)chamamos de serviço público – a ação positiva do Estado para a sociedade - a tradição norteamericana,pela técnica das agências, deixa à própria iniciativa privada, que, por meio de uma rede de órgãosreguladores, cuida diretamente das exigências do bem comum, sem necessitar, como na Europa,sobrecarregar o Poder Executivo com mais encargos de governo” (SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha. OTribunal Constitucional como Poder. São Paulo: Memória Jurídica Editora, 2002, pp. 65-66).37O Distrito Federal tem posição especial, pois não pode se dividir em municípios, e não caracteriza,apesar de apresentar um status muito próximo, um estado. Por isso, cumula as funções municipais eestaduais no âmbito de sua atuação. A teor do disposto na Constituição Federal, em seu art. 32, §1º, AoDistrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Apesarde não expressas as competências materiais, entende-se que compete ao Distrito Federal as mesmasfaculdades desses entes federativos, com exceção das delegadas a outros. Engloba, portanto, ointeresse regional e o local.
  14. 14. 12 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.anterior e ulterior ao Estado. Não há, portanto, outro meio racional de ver afederação senão pautando-se pelo princípio da subsidiariedade38.Os entes federados devem atuar em cooperação para o melhor funcionamento dasatividades estatais e atendimento das necessidades sociais. Esse princípio incideprincipalmente quando as competências são comuns e concorrentes, porque permiteuma atuação conjunta das unidades, mediante a união de esforços para o atendimentode determinado fim. Deve pautar-se pela complementaridade e auxílio, e não peladivergência.Existem diferentes espécies de competências, conforme o conteúdo das faculdadesatribuídas e a vinculação aos entes a que são dirigidas. Desse modo, elas podem serexecutivas ou legislativas. A primeira é o poder de materializar atos, modificar omundo dos fatos, prestar uma atividade concretamente. A segunda é capacidade deagir que gera uma norma jurídica, geral e abstrata.As competências materiais podem ser exclusivas ou comuns. Aquelas são exercidas porum único ente federativo, com exclusão dos demais. É exemplo o poder da União emdesapropriar, por interesse social, imóvel rural que não esteja cumprindo funçãosocial39. Estas, por sua vez, são exercidas por todos os entes federativos em nomepróprio. É exemplo de atribuição comum o zelar pela guarda da Constituição e aconservação do patrimônio público40. Nestes casos, previu-se a edição de leiscomplementares para proporcionar uma ação em cooperação e a estabilidadenacional41.As competências normativas subdividem-se em privativas e concorrentes. As primeirassó podem ser exercidas por uma espécie de unidade federativa. Assim, a Uniãoestabelece privativamente normas relativas a direito penal42. As segundas podem ser38SOUZA JUNIOR, Cezar Saldanha; AVILA, Marta (Coord.). Direito do Estado: estudos sobre ofederalismo. Porto Alegre: Dora Luzzatto, 2007, pp. 55 – 56.39Constituição Federal, art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins dereforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justaindenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis noprazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.40Constituição Federal, art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios: I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar opatrimônio público.41Constituição Federal, art. 23. Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperaçãoentre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio dodesenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.42Constituição Federal, art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial,penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial, e do trabalho.
  15. 15. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 13RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.exercidas por mais de uma unidade federativa, de forma simultânea ou sobreposta. Éexemplo a competência para legislar sobre meio-ambiente43.Destaca-se que os Estados, e também o Distrito Federal, possuem competênciaremanescente. Portanto, assumem as competências que não lhes são vedadas pelaConstituição, ou seja, que não foram atribuídas a outros entes, tanto as normativasquanto as materiais44. Além disso, os Municípios podem legislar sobre qualquermatéria de interesse local, suplementando a legislação federal e estadual45.O regime de competência é concebido justamente com a finalidade de assegurarharmonia na relação federal. Entretanto, mesmo assim podem ocorrer conflitos,sobretudo no âmbito das competências comuns e concorrentes. Deve atentar-se,portanto, para a existência desses conflitos e os mecanismos elaborados para suasuperação. Nesse contexto, uma das principais questões diz respeito aos atosnormativos: se há ou não hierarquia ente leis federal, estadual e municipal.6. A inexistência de hierarquia entre leis federal, estadual,distrital e municipalDe modo já reiterado, afirma-se que não há hierarquia entre as unidades federativas.Consequentemente, também não o há entre os atos normativos elaborados por elas46.Porém, como incidem em relação à mesma população, podem haver conflitos entreleis federais, estaduais, distritais e municipais. Essas incompatibilidades ocorrerem emdois planos distintos, observados a partir do sistema de repartição de competênciasadotado: se horizontal, não há possibilidade de concorrência de atuações; se vertical,essa possibilidade existe.O Brasil estabeleceu um modelo de enumeração de competências normativasprivativas da União e dos Municípios47, reservando aos Estados as competênciasremanescentes. Assim, no plano horizontal, os conflitos derivam da intromissão de umente federativo na esfera de competência do outro. A elaboração de lei sobre matériaque não lhe compete configura vício de validade, podendo ser proposta ação direta deinconstitucionalidade, julgada originalmente pelo Supremo Tribunal Federal48, salvo se43Constituição Federal, art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislarconcorrentemente sobre: VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo edos recursos naturais, proteção do meio-ambiente e controle da poluição.44Constituição Federal, art. 25. § 1º. São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejamvedadas por esta Constituição.45Também pode ser incluído o Distrito Federal. Constituição Federal, art. 30. Compete aos Municípios: I- legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e estadual no que couber.46Há apenas hierarquia entre Constituição Federal, Constituição Estadual e Lei Orgânica, como jáafirmado.47Constituição Federal, Arts. 22 e 30.48Constituição Federal, art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda daConstituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar originariamente: a) a ação direta de
  16. 16. 14 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.envolver ato normativo municipal. Verifica-se, nessa modalidade de repartição decompetências, a inexistência de hierarquia, mas sim a distribuição de faculdadesdistintas. Há um âmbito determinado para a atuação de cada espécie de unidadefederativa, nenhuma podendo sobrepor-se à outra.A enumeração de competências privativas é mitigada pela doutrina dos poderesimplícitos. Entende-se que, mesmo não expresso pela norma constitucional, asunidades federativas possuem as faculdades necessárias e condições para o exercíciodas atividades que lhes foram conferidas. No entanto, não há prejuízo do sistemafederativo adotado49:A força normativa da Constituição é incompatível com a existência decompetências não escritas salvo nos casos de a própria Constituiçãoautorizar o legislador a alargar o leque de competências normativo-constitucionalmente especificado. No plano metódico, deve também afastara invocação de ‘poderes implícitos’, de ‘poderes resultantes’ ou de ‘poderesinerentes’ como formas autônomas de competência. É admissível, porém,uma complementação de competências constitucionais através do manejode instrumentos metódicos de interpretação (sobretudo de interpretaçãosistemática ou teleológica). Por esta via, chegar-se-á a duas hipóteses decompetência complementares implícitas: (1) competências implícitascomplementares, enquadráveis no programa normativo-constitucional deuma competência explicita e justificáveis porque não se trata tanto dealargar competências mas de aprofundar competências (ex.: quem temcompetência para tomar uma decisão deve, em princípio, para a preparaçãoe formação de decisão); (2) competências implícitas complementares,necessárias para preencher lacunas constitucionais patentes através daleitura sistemática e analógica de preceitos constitucionais50.Quando a competência normativa é concorrente, pode assumir uma espéciecumulativa ou não cumulativa. Aquela existe quando não estão expressos limites aoseu exercício, prevalecendo, em caso de conflitos, o disposto pela norma com maiorabrangência territorial, a lei federal.Por outro lado, sem cumulatividade, há uma repartição vertical, significando que cabeà União a edição de normas gerais, o estabelecimento de diretrizes e princípios51,inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória deconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal. Entende-se que poderia ser incluído também oDistrito Federal, devido possui status próximo a de Estado.49O Supremo Tribunal Federal adotou, no que se refere a atribuições implícitas, interpretação extensivaou compreensiva do texto constitucional, em várias hipótese; vide HC 80.923/SC, Rel. Min. Néri daSilveira, Plenário, DJ 21.06.2002 e Questão de Ordem no HC 78.897/RJ, Rel. Min. Nelson Jobim, Plenário,sessão de 09.06.1999.50CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª ed. Coimbra:Almedina, 2002, p. 543.51Constituição Federal, Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislarconcorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II -orçamento; III - juntas comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo; VI -
  17. 17. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 15RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.possibilitando aos demais entes federativos uma conformação da lei federal às suasparticularidades regionais e locais. “A técnica da legislação concorrente estabelece umverdadeiro condomínio legislativo entre União e Estados-membros”52. Os Municípiosintegram esse modelo, pois podem legislar sobre qualquer assunto de interesse local esuplementar a legislação federal e estadual53.Cumpre notar que a competência concorrente pode ser de duas espécies: acumulativa e a não-cumulativa. A cumulativa existe sempre que não hálimites prévios para o exercício da competência, ou por parte de um ente,seja União, seja o Estado-membro. Claro está que, por um princípio lógico,havendo choque entre norma estadual e norma federal num campo decompetência cumulativa, prevalece a regra da União. É o que exprime obrocado alemão: Bundesrecht bricht Landesrecht (...). A não-cumulativa éque propriamente estabelece a chamada repartição ‘vertical’. Com efeito,dentro de um mesmo campo material (concorrência ‘material’ decompetência), reserva-se um nível superior ao ente federativo mais alto – aUnião – que fixa os princípios e normas gerais, deixando-se ao entefederativo que é o Estado-Membro a complementação (...). Diz-se, por isso,que cabe ao Estado-Membro uma competência ‘complementar’. Admite-seaté que, à falta dessas normas gerias, o Estado-Membro possa suprir essaausência (competência ‘supletiva’)54.No plano vertical, identificam-se dois níveis distintos: um nível superior de normasgerais e um nível inferior de normas suplementares, que não se podem contrapor. Osconflitos surgem quando um ente federativo extrapola a sua competência, a Uniãoestabelecendo normas específicas, e os Estados, Distrito Federal ou Municípios,normas gerais. Por força de expressa disposição constitucional, os Estados podem,eventualmente, elaborar normas gerais, no exercício de uma competênciasuplementar supletiva, mas somente quando há omissão de lei federal55.florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteçãodo meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico,turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens edireitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX - educação, cultura, ensino edesporto; X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos emmatéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII - assistência jurídica eDefensoria pública; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV -proteção à infância e à juventude; XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis. § 1º -No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementardos Estados.52MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet, op. cit., p.932.53Constituição Federal, Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II -suplementar a legislação federal e a estadual no que couber.54FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Comentários à Constituição brasileira de 1988. Vol. I. São Paulo:Saraiva, 1990, p. 189.55Constituição Federal, art. 24. § 3º. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerãocompetência legislativa plena, para atender suas peculiaridades.
  18. 18. 16 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.Como se observa, nessa modalidade de repartição de competências, também não háhierarquia, pois cada unidade federativa tem seu nível específico de atuação. Isso énítido quando surge lei federal posterior à lei estadual que supria sua omissão. Nessecaso, aquela suspende esta, apenas na parte que dispõe sobre normas gerais, semrevogá-la56. Entretanto, esta pode voltar a ter eficácia se revogada aquela, o quedenota não ser uma superior nem inferior a outra57.No controle concentrado de constitucionalidade, resolvem-se os conflitos no SupremoTribunal Federal, pela ação direta de inconstitucionalidade ou ação declaratória deconstitucionalidade58.As leis municipais podem ser avaliadas quanto à validade, quando não se restringem aseu nível local de atuação, por meio do mecanismo difuso ou em sede de arguição dedescumprimento de preceito fundamental, julgada pelo Supremo Tribunal Federal59.Em relação aos atos normativos federais e estaduais infraconstitucionais, haviadivergência quanto ao controle difuso de constitucionalidade, se o conflito deveria serresolvido pelo Supremo Tribunal Federal, por se tratar de questão que envolviaprincípios estabelecidos na Constituição, ou pelo Superior Tribunal de Justiça, juízo aoqual a Constituição atribuiu competência para julgar, em recurso especial, a validadede ato de governo local em face de lei federal60. Decidiu-se61, então, que cabia aoSuperior Tribunal de Justiça, em recurso especial, apenas verificar a compatibilidadeentre as normas federais e locais, sem discutir a validade da lei federal, buscando56Constituição Federal, art. 24. § 4º. A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende aeficácia de lei estadual, no que lhe for contrário.57Ou seja, “se não houver legislação federal sobre tais matérias, os Estados-membros poderão legislarlivremente a respeito delas, mas, se houver, a legislação destes terá de se adstringir ao preenchimentodos vazios deixados pela lei federal. (...) a legislação do Estado, havendo lei federal a respeito, podesuprir vazio deixados por esta no tocante a princípios gerais, e tem competência exclusiva, respeitada alegislação federal de normas gerais, para disciplinar, dentro de seus territórios, tudo o que saia doâmbito de generalidade, já que isso recai na esfera da competência implícita dos Estados-membros.Quando, porém, a competência da União extravasa os limites dos princípios gerias (...) o Estado tem, apropósito, exclusivamente, competência supletiva, ou seja, a de legislar nos vazios da legislaçãofederal” (STF, Repr. 1.153-4/RS, voto Min. Moreira Alves, apud STF, Plenário, ADI-MC 2.396-9/MS, votoRel. Min. Ellen Gracie, DJ 14.12.2001., p. 617.58Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente: a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou atonormativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativofederal.59Constituição Federal, art. 102. § 1º. A argüição de descumprimento de preceito fundamental,decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.60Constituição Federal, art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justiça: III - julgar, em recursoespecial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelostribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando a decisão recorrida: b) julgar válido atode governo local contestado em face de lei federal.61Esse tipo de decisão é competência do Supremo Tribunal Federal. Constituição Federal, art. 102.Compete ao Supremo Tribunal Federal (...): I – processar e julgar, originariamente: o) os conflitos decompetência entre o Superior Tribunal de Justiça e quaisquer tribunais, entre Tribunais Superiores, ouentre estes e qualquer outro tribunal.
  19. 19. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 17RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.sempre a interpretação normativa mais consentânea com a Constituição Federal. NoSupremo Tribunal Federal, por meio de recurso extraordinário, discute-se a validade, ainvasão de competência constitucional, portanto, constitucionalidade desses atosnormativos.Nem sempre a discussão de validade da lei ou ato de governo local em facede lei federal se resolve numa questão constitucional de invasão decompetência, podendo reduzir-se à interpretação da lei federal e da lei ouato local para saber de sua recíproca compatibilidade.Se, entre uma lei federal e uma lei estadual ou municipal, a decisão optarpela aplicação da última por entender que a norma central regulou matériade competência local, é evidente que a terá considerado inconstitucional, oque basta à admissão do recurso extraordinário pela letra b do art. 102, III,da Constituição.Ao recurso especial (art. 105, III, b), coerentemente com sua definição,tocará a outra hipótese, a do cotejo entre lei federal e lei local, sem que sequestione a validade da primeira, mas apenas a compatibilidade materialcom ela, a lei federal, de norma abstrata ou do ato concreto estadual oumunicipal.(...) os textos constitucionais, ao aludir a ‘lei ou ato de governo local’, paraadmitir, ontem, o recurso extraordinário e, hoje, o recurso especial,quiseram compreender não apenas provimentos normativos,constitucionais, legais ou infralegais, mas também atos concretos dospoderes do Estado ou do Município (Castro Nunes, Teoria e Prática do PoderJudiciário, 1943, f. 368; Pontes de Miranda, Comentários, 1970, IV/157)”.(STF, RE 117.809/PR, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 04.08.89, ementa e p.299).No mesmo voto do eminente Ministro Sepulveda Pertence, cita-se Moreira Alves, emcorroboração:Criticando a inserção da alínea b do art. 105, III, da nova Constituição, entreos casos de recurso especial, acentuou o em. Ministro Moreira Alves (OSupremo Tribunal Federal em face da Nova Constituição - Questões ePerspectivas, Arq. Ministério da Justiça, 173/35,49):‘... as questões de validade de lei ou de ato normativo de governo local emface de lei federal não são questões de natureza legal, mas, simconstitucional pois se resolvem pelo exame da existência ou não, de invasãode competência da União, ou, se for o caso, do Estado. Hipótese quedeveriam, portanto, dar margem, não a recurso especial, mas a recursoextraordinário, pela sistemática adotada para divisão de competências entreo Supremo tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça. Esse equivoco -que também se acha no Anteprojeto Constitucional elaborado pelaComissão Provisória de Estudos Constitucionais instituída pelo decreto nº91.450, de 18 de julho de 1985 (artigo 282, III, b) - provavelmente seoriginou da circunstância de que a questão de lei ou ato normativomunicipal ou estadual contestado em face de lei federal aparentemente (oumelhor, literalmente) se circunscrevia ao campo da legislação não-constitucional. Mas, graças a ele, criaram-se, em verdade, para a mesma
  20. 20. 18 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.questão constitucional, quatro graus de jurisdição sucessivos: doisordinários (o do Juiz singular e o do Tribunal local e regional) e doisextraordinários (o do Superior Tribunal de Justiça, para julgar o recursoespecial que necessariamente terá de ser interposto, pois ainda não se tratade decisão de única ou última instância a admitir recurso extraordinário; e odo Supremo Tribunal Federal para apreciar o recurso extraordinário contra odecidido, a propósito, no recurso especial, certo como é que se trata dematéria constitucional, sobre a qual cabe à Corte Suprema a palavra final).(STF, RE 117.809/PR, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 04.08.89, p. 297-298).Em decisão mais recente, prevaleceu o mesmo entendimento, como se depreende dovoto do Redator para o acórdão, Ministro Dias Toffoli:Sobreveio a emenda nº 45 que separou esse dispositivo (de julgar válida leiou ato do governo local em face de lei federal), em relação às competênciasenquanto lei e ato de governo. Manteve no Superior (Tribunal de Justiça), ojulgamento válido de ato de governo local contestado em face de lei federale devolveu a este Supremo Tribunal Federal a competência para julgar oconflito, a validade de lei local contestada em face da lei federal, que é otexto da alínea ‘d’ do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal oravigente. (STF, AI 132.755/SP, Rel. originário Min. Moreira Alves, DJe10.06.2010, p. 689).Desse modo, os conflitos são avaliados pelos Tribunais, não havendo uma construçãojá concebida de qual norma deve prevalecer. Em tais precedentes, caracteriza-se não aexistência de hierarquia, mas de âmbitos distintos de incidência das normas, pois, “(...)uma comunidade jurídica descentralizada é, idealmente, aquela cujo ordenamentoconsta de normas que apenas vigoram para domínios territoriais parcelares. Nesteúltimo caso, a ordem jurídica que constitui a comunidade jurídica é integrada pornormas com diferentes âmbitos espaciais de validade”62. Ademais, no Agravo deInstrumento já relatado, o voto do Ministro Moreira foi inequívoco e esclarecedor:Em nosso sistema constitucional, não há hierarquia entre lei federal e leilocal. Aquela não é superior a esta, ou vice-versa. Ambas têm o seu campode competência devidamente delimitado pela Constituição Federal, demodo que, se a lei federal invadir o terreno de competência da lei estadual,aquela será inconstitucional, não por ser inferior a esta, mas por teringressado no âmbito de competência que a Constituição reservou à última.E o mesmo ocorre na situação inversa de a lei estadual invadir a esfera decompetência da lei federal.A inexistência de hierarquia entre lei federal e lei local ocorre que no que dizrespeito à competência exclusiva, quer no que concerne à competênciaconcorrente supletiva ou complementar.Quando se trata de competência exclusiva, não há necessidade de cotejoentre lei local e a lei federal (ou vice-versa) para verificar compatibilidade ouincompatibilidade entre elas, pois, nesse terreno, a questão não é de62KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. João Baptista Machado. 6ª ed. São Paulo: Martins Fontes,1998, p. 419.
  21. 21. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 19RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.compatibilidade ou não, mas de conteúdo aferível do exame do texto da leique se pretende tenha invadido competência exclusiva de lei de outra órbitagovernamental. Se se alega, por exemplo, que uma lei estadual disciplinoumatéria de direito comercial, que é da competência legislativa exclusiva daUnião, basta verificar que ela regula matéria de direito comercial, ainda quenão seja incompatível com a lei federal existente (como pode suceder seuma lei local disciplinar um instituto de direito comercial novo, ainda nãodisciplinado pela lei federal), para declarar-se a sua inconstitucionalidade.Quando, porém, se trata de competência concorrente supletiva oucomplementar, o cotejo entre as leis é inevitável, não porque a lei federalseja superior à local, mas porque a competência federal é superior àcompetência estadual, já que a Constituição permite àquela fixar os seuspróprios limites em todo o campo da concorrência concorrente, ou em partedele, o que acarreta a inferioridade da competência local que, por issomesmo, é apenas complementar ou supletiva, ou seja, se reduz a preencheros espaços vazios deixados pela legislação federal, sendo que, se essesvazios vierem a ser preenchidos por esta, cessa a eficácia da legislaçãoestadual pré-existente e incompatível com a legislação federalsuperveniente.Por isso, Pontes de Miranda (Comentários à Constituição de 1967 com aEmenda nº 1, de 1969, tomo II, 2ª. ed., 2ª tiragem, pág. 168), depois desalientar que, mesmo na Emenda Constitucional nº 1/69 (artigo 8º,parágrafo único), não se admitiu, em nosso sistema constitucional,competência concorrente com cumulatividade, mas, sim, competênciaconcorrente sem cumulatividade (e, portanto, supletiva e complementar),observa:‘Uma vez que não é cumulativa, a competência concorrente do art. 8º,parágrafo único, permite que se conceitue a uma das competências comosuperior à outra – não porque se lhe dê mais, e sim porque se lhe deixa, àsvezes, escolher os próprios limites’E, mais adiante, aludindo ao princípio do direito constitucional alemão ‘odireito federal corta o direito estadual’ (Reichsrecht bricht Landesrecht), queparece traduzir a idéia de que a regra jurídica federal é superior à regrajurídica estadual, se apressa em esclarecer o mesmo Pontes de Miranda (ob.cit., pág. 178):‘Tal hierarquia é menos das regras jurídicas do que das competênciaslegislativas, pois que, sendo concorrentes, haveríamos de encontrar soluçãopara se evitara cumulatividade’.(...) como acentua Machado Horta (A Autonomia do Estado-Membro noDireito Constitucional Brasileiro, pág. 53) – ‘a legislação federal é reveladoradas linhas essências, enquanto a legislação local buscará preencher o claroque lhes ficou, afeiçoando a matéria revelada na legislação de normas geraisàs peculiariedades e às exigências estaduais’ (STF, AI 132.755/SP, voto Rel.originário Min. Moreira Alves, Plenário 28.09.1989, p. 652-654).Complementa-se o entendimento com o voto do ilustre Ministro Celso de Mello, querealizou profunda análise doutrinária sobre o tema:A Constituição da República uma vez mais consagrou o princípio federativo.A Federação brasileira compõe-se de comunidades jurídicas parciais, todas
  22. 22. 20 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.dotadas de autonomia, residindo a soberania, apenas, no Estado Federal,que é a expressão da comunidade jurídica total (Pinto Ferreira,‘Comentários à Constituição Brasileira’, vol. 1/374, 1989, Saraiva; MichelTemer, ‘Elementos de Direito Constitucional’, p. 55/59, 5ª ed., 1989, RT;Celso Ribeiro Bastos/Ives Gandra Martins, ‘Comentários à Constituição doBrasil’, vol. 1/216-221, 1988, Saraiva; José Cretella Júnior ‘Comentários àConstituição Brasileira de 1988’, vol. I/131, item n. 38, 1989, ForenseUniversitária).O federalismo brasileiro é de equilíbrio. Pressupõe a absoluta igualdadepolítico-jurídica das unidades federadas. Por isso mesmo, elas mantêm,entre si, relações de coordenação, que projetam os vínculos que as unemnum plano de estreita horizontalidade.(...) Pontes de Miranda (Comentário à Constituição de 1967, com a Emendanº 1, de 1969, tomo I/291-292), ao abordas esse tema – o da hierarquizaçãodas regras jurídicas estatais no âmbito do Estado Federal brasileiro –expende magistério irrepreensível, assinalado a inexistência, entre leisfederais e atos legislativos locais, de qualquer relação de supremacia, naexata medida em que essas espécies normativas se contenham nos limitesconstitucionalmente preestabelecidos de competência legislativa dasentidades que editaram: ‘... Umas e outras vêm em seguida, dentro daslinhas demarcadoras das competências legislativas (federal, estaduais, deacordo com o que se estatuiu na Constituição Federal.’Esse, também, é o entendimento doutrinário inter plures, de Dalmo deAbreu Dallari (‘Elementos de Teoria Geral do Estado’, p. 228, item 142, 11ªed., 1985, Saraiva), Marcelo Neves (‘Teoria da Inconstitucionalidade dasLeis’, p. 107/108, 1988, Saraiva), Antonio Gonçalves de Oliveira (‘Hierarquiadas Leis e Competência legislativa da União e dos Estados’, in Arquivos doMinistério da Justiça e Negócios Interiores, vol. 3/42 e segs.), GeraldoAtaliba (‘Sistema Constitucional Tributário Brasileiro’, p. 94/101, itens186/201, RT) e Celso Ribeiro Bastos (‘Curso de Direito Constitucional’, p.256/257, item n. 10, 11ª ed., 1989, Saraiva).A questão das competências estatais, no plano da nossa organizaçãoconstitucional, representa um dos elementos nucleares e essenciais àprática concreta do regime federativo. Eventuais conflitos de competêncianormativa suscitarão, ordinariamente, discussão jurídica de naturezaconstitucional, pois quando se invoca, com impropriedade, a supremacia dalei federal, instaura-se, como conseqüência necessária, a verificação decompatibilidade vertical dos atos legislativos postos em confronto - a leifederal e a lei estadual - com o modelo jurídico positivado na própriaConstituição. Na realidade, o cotejo de leis estaduais com diplomaslegislativos federais induz, necessariamente, o contraste, em face do textoconstitucional, dos atos normativos questionados, pois inexiste entre eles,especialmente no plano da competência concorrente, qualquer relaçãohierárquico-normativa.A única hierarquia que se pode vislumbrar na esfera das relações jurídico-institucionais entre a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e osMunicípios, é sempre de índole exclusivamente constitucional, e pertine àsfontes de legislação ou às competências para legislar.O eminente Ministro Antonio Gonçalves de Oliveira (op. cit., p. 46) écategórico ao acentuar que ‘Não existe, em princípio, uma supremacia da lei
  23. 23. SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia... 21RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.federal’, pois ‘... O problema é, antes, de constitucionalidade ouinconstitucionalidade da leis’. (STF, AI 132.755/SP, voto Min. Celso de Mello,Plenário 28.09.1989, pp. 668, 674 -676).Diante da exposição de renomada compilação jurisprudencial e doutrinária, quecorroboram a explanação já incansável da inexistência de hierarquia entre os entesfederativos e respectivos atos normativos, ressalta-se a existência de áreas distintas deatuação. No plano horizontal, cabe afastar a norma que incide em matéria na qual oente que a editou não possui competência para legislar. No plano vertical, verifica-sese a norma se adéqua a seu nível de atuação, geral ou suplementar, e, por meio docotejamento entre as leis possivelmente em conflito, busca-se a compatibilidadematerial entre ambas, por ser a interpretação mais condizente com a ConstituiçãoFederal.7. Considerações FinaisO Federalismo implica uma relação complexa entre as unidades federativas, cujaatuação, mesmo que em níveis diferentes, pode ocasionar conflitos de difícil solução.Como se verificou, a distribuição territorial de atribuições distingue um poderirrestrito, a soberania, e um limitado, a autonomia. Todavia, este propõe umaigualdade, como capacidade de se auto-organizar, autogovernar e auto-administrar.Não há, portanto, neste âmbito, uma subordinação, mas equivalência.Entretanto, apresentou-se, como elemento problemático, o caráter dúpliceempreendido pela União, agindo ora como representante de toda a Federação, ouseja, soberanamente, e ora como ente federado, autonomamente.Como forma de instrumentalizar a superação dessas possíveis altercações ejustaposições, a Constituição definiu competências, âmbitos delimitados de atividade.Estas podem ser materiais ou normativas e serem conferidas de modo privativo ouconcorrente, mas garantidas de modo preciso.O modelo horizontal de repartição de competências permite a utilização de critériosbastante objetivos para afastar a norma em desconformidade. No entanto, o modelovertical dá margem para a discricionariedade do intérprete das normas na definição doque é norma geral e do que é interesse local, ou quando aquela extrapola o seuâmbito, discorrendo sobre questões especificas ou vice-versa.Constata-se e reforça-se a idéia de que inexiste hierarquia entre as unidadesfederativas e respectivos atos normativos, com exceção da estrutura de sobreposiçãoentre Constituição Federal, Constituição Estadual e Lei Orgânica. Contudo, isso nãobasta à superação de eventuais conflitos. Cabe ao Poder Judiciário assegurar aconstitucionalidade dos atos normativos, adequando a sua interpretação aos
  24. 24. 22 SONTAG, K.. Autonomia e hierarquia...RDDP, vol. 2, n. 1, 2013.dispositivos constitucionais, permitindo maior equidade e segurança jurídica naconvivência dentro do sistema federativo.8. Referências BibliográficasALMEIDA, Fernanda Dias Menezes. Competências na Constituição de 1988. 3º ed. SãoPaulo: Atlas, 2005.ALVES, José Carlos Moreira. Direito Romano. 14ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008.______________________. O Supremo Tribunal Federal em face da nova Constituição -Questões e perspectivas. Brasília: Arquivos do Ministério da Justiça, 1989.ATALIBA, Geraldo. Regime Federativo in Constituição e Constituinte. São Paulo: Revistados Tribunais, 1987.______________________. Sistema Constitucional Tributário Brasileiro. São Paulo:Revista dos Tribunais, 1968.ATIQUE, Andraci Lucas Veltroni. Federação e Competência para Legislar: estudo de umcaso. Bauru: EDITE, 2006.BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil.vol. I. São Paulo: Saraiva, 1988.BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 11ª ed. São Paulo: Saraiva,1989.BRASIL, STF, Plenário, RE 117.809/PR, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 04.08.89.BRASIL, STF, Plenário, AI 132.755/SP, Rel. originário Min. Moreira Alves, DJ 28.09.1989.BRASIL, STF, Plenário, AI 132.755/SP, Rel. originário Min. Moreira Alves, DJe10.06.2010.BRASIL, STF, Plenário, RE 117.809/PR, Rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 04.08.89.BRASIL, STF, Plenário, HC 80.923/SC, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 21.06.2002BRASIL, STF, Plenário, Questão de Ordem no HC 78.897/RJ, Rel. Min. Nelson Jobim,sessão de 09.06.1999.BRASIL, STF, Plenário, ADI-MC 2.396-9/MS, voto Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 14.12.2001.CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ªed. Coimbra: Almedina, 2002.
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