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Metodologia do trabalho social emprojeto habitacionais

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Analisa uma experiência a metodologia do trabalho social em
projetos habitacionais para assentamentos irregulares desenvolvida na cidade de Goiânia-GO.

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Metodologia do trabalho social emprojeto habitacionais

  1. 1. Por uma Metodologia do Trabalho Social emProjetos Habitacionais para Assentamentos Irregulares115Por uma Metodologia do TrabalhoSocial em Projetos Habitacionaispara Assentamentos Irregulares -Indicações a partir da Experiênciada Prefeitura de Goiânia-GO noJardim Goiás IAdail Ribeiro de Carvalho ePerla Maria Borges OliveiraPrefeitura Municipal de Goiânia-GOSecretaria Municipal de ObrasCompanhia Municipal de Obras e Habitação1 IntroduçãoProjetada em 1933 para uma população de 50 mil pessoas, Goiânia,capital do Estado de Goiás, possui hoje quase 1,1 milhão de habitantes,segundo dados do Censo 2000 do IBGE, e um índice de urbanização demais de 99%. O déficit habitacional de Goiânia - envolvendo os aspectosquantitativo e qualitativo1- atinge aproximadamente 20% da sua popu-lação. Trata-se de uma cidade com razoável cobertura de serviços públi-cos essenciais: água (88%), esgotamento sanitário (78%)2, pavimen-tação (85,7%), energia elétrica (98%), iluminação pública (100%). Étambém bastante arborizada, características estas que, associadas àamenidade do clima, permitem-lhe ostentar uma qualidade de vida ra-zoavelmente elevada comparativamente à maioria das cidades brasileirasdo mesmo porte.Não obstante, a cidade possui uma característica que a aproximade tantas outras espalhadas pelo Brasil. Trata-se do grande volume deocupações irregulares - ambiental, urbanística ou legalmente - as cha-madas áreas de posse3, denominação local para este tipo de assenta-mento. Estas ocupações estão majoritariamente instaladas em áreaspúblicas, com distribuição da seguinte forma:1A metodologia para cálculo do déficit habitacional segue a linha proposta pela Fundação João Pinheirono trabalho realizado para a então SEPURB, em 1995. Sugere-se, pois, que o déficit quantitativo sejao que envolve a necessidade de provimento de novas unidades habitacionais, enquanto que o déficitqualitativo refere-se à melhoria habitacional, reformas, instalação de infra-estrutura, serviços eequipamentos públicos urbanos e/ou comunitários.2Cumpre registrar, todavia, que o tratamento do esgoto é inexistente, sendo lançado in natura noscursos d’água da cidade. Somente agora é que está sendo concluída uma Estação de Tratamento deEsgoto pela Saneago, concessionária deste serviço no Estado de Goiás.3Em razão da sua magnitude no conjunto dos problemas urbanos de Goiânia, constituiu-se toda umatradição de organização e mobilização da população das áreas de posse. Mesmo sem o vigor queexibiu em passado recente, a Federação Goiana de Inquilinos e Posseiros - FEGIP ainda é uma referênciapara grande parte da população instalada nessas áreas.
  2. 2. SEMINÁRIO DE AVALIAÇÃO DE PROJETOS IPT116a) em loteamentos regulares, nas áreas registradas ou não em nomeda Prefeitura, uma vez que há diversos loteamentos anteriores à LeiFederal no6.766/79, que disciplina o parcelamento do solo urbano;b) em loteamentos irregulares, nas áreas que deveriam servir para ainstalação de equipamentos públicos; ec) junto aos 55 cursos d’água que cortam o município, o que faz comque se acrescente à irregularidade da ocupação os componentes derisco físico e ambiental. Segundo levantamentos da Prefeitura deGoiânia, são quase 250 ocupações irregulares espalhadas por toda acidade, atingindo um contingente de mais de 40 mil famílias4.Para enfrentar o problema habitacional do município, a Adminis-tração Municipal de Goiânia, nos últimos anos, praticamente se restringiuà implementação de Programas em parceria com o governo Federal,em especial os Programas Pró-Moradia (custeado com recursos do FGTS,mais contrapartida da Prefeitura) e Habitar-Brasil (custeado com recursosdo Orçamento Geral da União, mais contrapartida). A título de ilustração,vale a pena registrar que, em 1999, os recursos destinados à habitaçãoforam pouco mais de 1% do Orçamento Municipal.Nesta gestão iniciada em 2001, que tem à frente o prefeito PedroWilson Guimarães (PT), o Governo Municipal definiu sua estratégia deação a partir do seguinte tripé:a) inclusão social e universalização da cidadania;b) gestão democrática e popular das políticas públicas; ec) requalificação da cidade com desenvolvimento econômico rural eurbano.Mais do que prioridades, são eixos estruturantes das políticaspúblicas do município como um todo, não obstante o fato de um desteseixos ter maior relação com uma política específica. É o que ocorre, porexemplo, com o segundo eixo e o Orçamento Participativo, a propósito,uma marca da atual gestão, seguindo uma salutar orientação que vemse difundindo em diversas partes do Brasil.Com base nesta estratégia, pretende-se imprimir indelevelmenteno município um ritmo administrativo e um estilo de governar que dêatenção às demandas da população e garanta acesso às informaçõesnecessárias para que os cidadãos possam opinar com conhecimento decausa acerca das prioridades para investimento do dinheiro público.Em suma, trata-se de conferir reais poderes à população para definir,através de sua participação em fóruns democráticos, os rumos das4Fonte: COMOB/SEPLAM (1999).
  3. 3. Por uma Metodologia do Trabalho Social emProjetos Habitacionais para Assentamentos Irregulares117políticas públicas do município. Impõe-se, para tanto, a superação dofosso que historicamente se estabeleceu entre os cidadãos e os seusrepresentantes - mesmo nos casos em que estes tenham sido legitima-mente eleitos, já que esta é uma condição necessária porém insuficientepara a materialização de uma democracia substantiva.Eis a razão por que orientar a administração para uma relação amais estreita possível entre o município e a sociedade. Seguramente,isso possibilitará não só uma gestão mais democrática como tambémmais eficiente, com fortes implicações na elevação da qualidade devida dos goianienses a partir da implementação das políticas definidasdemocraticamente.No que respeita especificamente à Política Habitacional, os eixosestratégicos do Governo Municipal espelham-se em seus alicerces5,que se estruturam a partir das seguintes colunas principais:a) integração com outras políticas municipais - como as de meio am-biente e de ordenamento territorial - como forma de garantir, porum lado, a racionalização dos investimentos públicos e, por outro, ainserção das ações setoriais numa mesma estratégia, visando aelevação da qualidade de vida dos moradores da cidade;b) atenção às diferentes nuanças do déficit habitacional como forma dematerialização do conceito de moradia digna, que envolve - além doacesso a uma casa, que é, de resto, indispensável - a implantaçãodos serviços e equipamentos públicos essenciais, a regularizaçãofundiária, a instalação de infra-estrutura, dentre outros elementos;c) efetivação dos mecanismos de participação dos beneficiários nosdestinos da Política Habitacional, destacando-se a reativação do Con-selho Municipal de Habitação e a intensificação do trabalho socialem todas as áreas de intervenção com a constituição ou fortalecimentode canais participativos apropriados, a fim de oferecer ao públicobeneficiário condições reais de opinar acerca de alternativas postaspelo Poder Público;d) realização de estudos e pesquisas na busca de soluções habitacionaisapropriadas à realidade de Goiânia, que sejam compatíveis com ademanda apresentada por seus moradores, com prioridade para asações que minimizem os transtornos sociais, econômicos e culturaispara a população usuária;e) valorização das iniciativas da própria população na solução de suacarência habitacional, conciliando-as com as ações do Poder Público5É bom notar que se trata de um esforço voltado para superar a dispersão das ações do município nosetor urbano-habitacional, a fim de conferir-lhes um grau de articulação digno de se caracterizar comouma política.
  4. 4. SEMINÁRIO DE AVALIAÇÃO DE PROJETOS IPT118Municipal, postura esta que vai ao encontro de uma série de reivin-dicações históricas dos grupos populares, tais como: respeito àidentidade sociocultural impressa nos espaços produzidos coletiva-mente; respeito à rede de sociabilidade e de vizinhança; respeito àeconomia local e às estratégias de sobrevivência alavancadas pelapopulação;f) construção de parcerias com entidades da sociedade civil para aimplementação de projetos habitacionais, de preferência incorporandomodalidades construtivas inovadoras; eg) construção de indicadores de mensuração dos resultados das açõesda Política Habitacional, a fim de aparelhar o Poder Público de ins-trumentos eficazes para avaliação de suas intervenções na realidadedo município.2 Projeto de Urbanização do Jardim Goiás I: um Aprendizadono Processo de Afirmação da CidadaniaLocalizado na região sudeste de Goiânia, a cerca de 3,5 km docentro da cidade, o Jardim Goiás I, com área aproximada de 90 mil m²,é um loteamento implantado ainda na década de 50, tendo sido par-cialmente ocupado, de forma espontânea, por população de baixa rendada capital goiana, em sua maioria advinda de Estados da Região Nordeste.A ocupação realizou-se principalmente nas áreas destinadas àimplantação de equipamentos públicos, mas também atinge lotes parti-culares, áreas destinadas ao sistema viário e outras de risco. O solotem a particularidade de possuir diversas minas d’água, o que impõealgumas limitações físicas e ambientais à permanência da populaçãono local6. Acrescentam-se ainda como fatores de limitação, a sua loca-lização próxima à nascente do Córrego Botafogo - um dos mais impor-tantes da cidade - e o escoamento de águas pluviais oriundas do estacio-namento do Estádio Serra Dourada.Devido à sua importância, à antigüidade do processo de ocupaçãoe à tradição de luta dos seus moradores, a área foi incluída num ProgramaHabitacional elaborado pela Prefeitura Municipal de Goiânia, através daSMO/COMOB, conveniada com o Governo Federal. Trata-se do ProgramaPró-Moradia/97, que tem como objetivo garantir qualidade de vida afamílias moradoras em área de risco (social e físico) e com renda fami-liar predominante de até três salários mínimos. Sua execução envolveum planejamento enfocando o elemento humano e suas necessidadesde infra-estrutura e de espaços públicos de lazer, sem esquecer o6De acordo com levantamento da equipe social que atua no local, são 539 famílias de posseiros nestaárea.
  5. 5. Por uma Metodologia do Trabalho Social emProjetos Habitacionais para Assentamentos Irregulares119componente ambiental. Os recursos são provenientes do FGTS - Fundode Garantia do Tempo de Serviço e do Tesouro Municipal, tendo comoagente financeiro a Caixa.Dentre as modalidades de intervenção do Programa, destacam-se as seguintes:a) recuperação das áreas de proteção de mananciais degradadas porocupações irregulares;b) urbanização e regularização fundiária de áreas passíveis de con-solidação;c) implantação de serviços de infra-estrutura básica, erradicação dassituações de risco e garantia de que as áreas liberadas não sejamocupadas, dando-lhes destinação adequada;d) incentivo à participação da população em todos os momentos doprojeto; ee) remoção das famílias - quando for absolutamente inevitável - paraáreas próximas às intervenções, preferencialmente dentro da mesmaárea em local adequado para habitação.2.1 Aspectos metodológicos do trabalho socialA intervenção no Jardim Goiás I apresenta algumas particularida-des que a diferencia de outras desenvolvidas pela SMO/COMOB. Comoo projeto arquitetônico prevê a construção de moradias verticalizadas -solução adotada em razão da necessidade de desadensamento e oti-mização da área destinada ao remanejamento das famílias - o trabalhosocial será de fundamental importância para garantir que a alteraçãodo hábitat provoque o mínimo transtorno possível nas redes sociais,culturais e econômicas construídas pela população. É de se prever, porexemplo, uma exigência de árduo trabalho educativo em razão dasnovas demandas provocadas pelo regime de habitação condominial.O trabalho social orienta-se pela preocupação de oferecer àpopulação um canal aberto para discussão política e técnica como meiopara o exercício da cidadania plena, o que lhe permite orientar a inter-venção do Poder Público para a melhoria da sua condição de vida. Du-rante este processo, os moradores têm, gradativamente, compreendidoas atribuições distintas do Poder Público e da população, como seucompromisso de, uma vez instalado o condomínio, tratar adequadamenteos espaços coletivos que necessitam de manutenção. Outro ponto impor-tante é levar ao conhecimento da população a importância dos equi-pamentos públicos e sociais disponíveis para o bem-estar coletivo.Para desenvolver esta proposta, estão sendo utilizados instrumen-tos, tais como reuniões com os moradores e suas associações, discussões
  6. 6. SEMINÁRIO DE AVALIAÇÃO DE PROJETOS IPT120com lideranças de bairro e religiosas, realização de palestras educativas,expedição de boletins informativos, visitas domiciliares e encaminha-mentos de pessoas da comunidade local para entidades prestadoras deserviços, quando necessário.É prioritário o contato direto e contínuo da equipe social com ousuário, para que estas atividades sejam planejadas e orientadas paraatender às necessidades reais da população e garantir o bom desenvol-vimento do projeto como um todo. As visitas sociais têm papel impor-tante, pois representam a oportunidade de um contato direto e indivi-dualizado com as famílias e suas demandas. Neste momento, são le-vantadas questões que, muitas vezes, não são abordadas em reuniõesmais amplas.As reuniões são um espaço político para o qual toda a comunidadeé convidada a participar, para que se efetue uma troca de informaçõessobre o andamento do projeto, ocasião em que também poderão sereleitas as prioridades tanto do trabalho físico quanto do social.As palestras, com caráter educativo, versam sobre temas de in-teresse da população usuária - previamente levantados no contato diário- e visam ao repasse de informações necessárias à qualificação do próprioprocesso participativo e ao atendimento de demandas da vida pessoalou profissional dos moradores.Outra atividade desenvolvida pela equipe social é a assessoriaaos movimentos sociais e lideranças locais, a fim de que estas possamtomar iniciativas autônomas que garantam o prosseguimento do trabalhosocial, inclusive atentando para a necessidade de monitoria no processoadministrativo do condomínio a ser instituído quando os moradoresforem transferidos para os apartamentos. Vale ressaltar que o trabalhoda SMO/COMOB nas áreas de intervenção é transitório. Porém, pretende-se que o seu resultado seja contínuo.O trabalho social estende-se pelo período de seis meses após otérmino das obras, podendo ser prorrogado caso necessário. Atravésdo fortalecimento da parceria com os movimentos organizados já exis-tentes no local, pretende-se criar condições para que a própria comu-nidade possa administrar os problemas, à medida em que forem surgindoe terem iniciativa para encaminhar as reivindicações aos órgãos com-petentes. O trabalho social, portanto, visa garantir o desenvolvimentoe a sustentabilidade do projeto, considerando as especificidades de cadasituação e tendo como elemento central a participação da população daárea de intervenção.Cumpre lembrar ainda que o trabalho técnico no Jardim Goiás I,assim como ocorre em outras áreas de intervenção da SMO/COMOB,envolve a atuação de duas equipes: uma social, formada por assistentes
  7. 7. Por uma Metodologia do Trabalho Social emProjetos Habitacionais para Assentamentos Irregulares121sociais e estagiárias de serviço social, e uma física, formada por enge-nheiros, estagiários de engenharia e arquitetos. O trabalho socioedu-cativo proposto visa contribuir na construção do conhecimento destapopulação, a partir das relações sociais existentes, sempre norteada pe-la busca da melhoria da qualidade de vida e pela prática da cidadania.Todavia, compreende-se que o trabalho educativo somente será efetivadocom qualidade se houver a mobilização das entidades e a participaçãoativa e direta da população. É neste sentido que as equipes sociais vêmatendendo nos escritórios avançados, localizados próximos às áreas deintervenção, buscando realizar um trabalho coeso e integrado àcomunidade.3 Desafios a EnfrentarDo ponto de vista conceitual, os instrumentos básicos da demo-cracia representativa visam garantir a incidência da opinião dos cidadãosnos mecanismos decisórios das políticas públicas. Com efeito, ademocracia em sua real expressão somente se concebe onde o povotenha poder real de decisão. Como se sabe, Rousseau - defensor dademocracia direta - não se contentava com as chamadas instituiçõesrepresentativas, mas estas são as que têm caracterizado o regimedemocrático no Estado contemporâneo.No Brasil, o processo constituinte experimentado recentemente,revestido das aspirações democráticas duramente reprimidas pelo re-gime autoritário imposto ao país em 1964, expressou já desde o seuinício a intenção de transcender os limites da democracia representativa.Não foi outra a diretiva apontada pela grande mobilização que o precedeue pela participação efetiva expressa nas célebres Emendas Populares,ritual que impregnou a própria Carta Magna de todos os anseios departicipação represados por anos a fio.Eis que temos não só o restabelecimento dos instrumentos dademocracia representativa, mas a sua ampliação, a ponto mesmo deincorporar mecanismos de democracia direta, dentre os quais se des-tacam as Iniciativas Populares de Lei e a instituição de diversos conselhosde gestão de políticas públicas. Esta orientação geral se expressa deforma lapidar no parágrafo único do artigo primeiro da ConstituiçãoFederal de 1988, a assim chamada Constituição Cidadã, onde se lê:Todo o poder emana do povo, que o exerce por meiode representantes eleitos ou diretamente,nos termos desta Constituição.
  8. 8. SEMINÁRIO DE AVALIAÇÃO DE PROJETOS IPT122Esta simples expressão, que para alguns pode ser encarado comopuro elemento retórico, para os que empenharam seu sangue e suorem favor do restabelecimento das liberdades políticas e pela construçãode um efetivo regime democrático no Brasil, o significado é bem outro:soa mesmo como música para os ouvidos, daquelas que se ouvem como prazer redobrado de se reconhecer em seus acordes. Além do mais,as suas conseqüências práticas são notórias.Com efeito, o povo - que antes necessitava de representantespara fazer-se ouvir nos espaços institucionais - hoje pode dar seu recadodiretamente, e com força de lei. Não bastasse isso, já é palpável odesenrolar de um movimento que promete revolucionar politicamenteo nosso país, sociedade civil e Estado. Trata-se da marcha rumo à cons-trução de uma efetiva cultura democrática, mesmo que ainda haja muitochão pela frente e muitas resistências a vencer.O seguimento do calendário de renovação institucional no períodopós-Constituinte veio trazer novidades e alentos ao movimento pelademocracia, com destaque para as experiências de controle e acompa-nhamento das políticas públicas implementadas por governos municipaisde orientação popular, hoje plenamente consolidadas, como é o caso doOrçamento Participativo. Goiânia, filiada a esta tendência inovadora,tem procurado imprimir como marca fundamental de sua administraçãoa participação efetiva da população na definição das políticas que afetamo seu dia-a-dia.E esta é também a base da Política Habitacional, conforme já foidestacado na introdução deste trabalho. A partir da experiência que vemse desenrolando no Jardim Goiás I, é possível indicar alguns dos prin-cipais desafios a serem enfrentados, a fim de se garantir a participaçãoreal e não só retórica nos projetos de intervenção em assentamentosirregulares, dentre os quais gostaríamos de destacar os seguintes:a) integrar a Política Habitacional com outras Políticas Públicas, a fimde superar os guetos corporativos que fragmentam a ação adminis-trativa e dificultam a transparência dos atos do Poder Público e pro-piciar ações em parceria;b) pensar a intervenção nos assentamentos irregulares, a partir de suainteração com a cidade, integrando-os e ao mesmo tempo preser-vando os elementos definidores de sua identidade comunitária, cui-dando ao mesmo tempo de superar hostilidades a partir de umarelação de tolerância mútua e investir em educação para a cidadania,na busca da assimilação de distinções básicas, como público e privado,direitos e deveres, que venham ser refletidas em práticas democrá-ticas na comunidade e na cidade;c) propiciar à população envolvida nos projetos reais condições de opinaracerca de alternativas de intervenção e não apenas sancionar uma
  9. 9. Por uma Metodologia do Trabalho Social emProjetos Habitacionais para Assentamentos Irregulares123proposta feita pelos técnicos da Prefeitura, por mais bem intencionadaque esta seja; ed) realizar pesquisas e sondagens constantes juntos aos moradores, afim de colher elementos que possam redirecionar as políticas públicasdo município na perspectiva do seu aperfeiçoamento para consecuçãode resultados afins com as demandas da população.Como se pode notar, o enfoque metodológico aqui defendido tomao cidadão como centro, mas não se está querendo sugerir, demagogica-mente, que ao povo tudo é permitido. Pretende-se afirmar - isto sim -que para uma tomada de decisões verdadeiramente democrática ela devese dar a partir de alternativas reais a serem apresentadas e discutidasexaustivamente, inclusive os seus riscos e limites, sejam estes de naturezafísica, ambiental, econômica, social, cultural ou mesmo legal.É verdade que o povo não pode tudo, e dizê-lo de outra forma seriauma irresponsabilidade, mas também é verdade que a única maneira decomprometê-lo até o fim com a implementação e sustentabilidade deum determinado projeto é torná-lo co-autor - e cúmplice! - das escolhastomadas. Eis por que sua participação é imprescindível.Ao se postular a defesa do método democrático - ou seja, aqueleem que os interessados em tal ou qual decisão tenham possibilidade dedecidir livremente sobre sua implementação - como o melhor métodopara tomada de decisões, não quer dizer que ele seja o mais fácil.Talvez ele seja até mesmo o mais difícil, tanto assim que sempre háquem ache que ele nunca foi implementado, pelo menos de maneirasatisfatória. É precisamente neste vácuo entre o ideal e o possível quedeve atuar o trabalho de educação política, que se expressa não só poratividades de capacitação mas também - e, quiçá, sobretudo - porpráticas efetivamente democráticas.Os esforços na perspectiva da educação para a cidadania são muitoimportantes para a materialização da estratégia metodológica aquipostulada. A assimilação de conceitos, tais como público e privado,direitos e deveres por parte da população, é conditio sine qua non parao sucesso de todo o trabalho social. Caso contrário, é muito difícil evitarque os interesses particulares prevaleçam sobre os de caráter coletivoou público, mesmo a ponto de obstaculizar ou até inviabilizar aimplementação de uma certa proposta de intervenção.Este enfoque é também necessário para que se obtenha umaredefinição das relações entre a comunidade objeto da intervenção e acidade como um todo. Não raro, mais especialmente em áreas faveladas,a relação com o entorno é conflituosa. É preciso evitar que a ocupaçãoirregular seja simplesmente assimilada ao entorno, uma vez que issodesmantelaria toda uma teia de relações socioculturais indispensáveis
  10. 10. SEMINÁRIO DE AVALIAÇÃO DE PROJETOS IPT124à manutenção de sua identidade como grupo dentro de uma sociedademaior.Por outro lado, é impensável realizar uma intervenção apenas su-perficial, uma vez que - a pretexto de preservar a autonomia dos mora-dores - isso não tocaria no cerne dos problemas enfrentados pelos mo-radores, que é precisamente a condição de carência que afetanegativamente a qualidade de vida dos moradores. São fatores comple-xos que somente uma lente apurada consegue perceber e tratar ade-quadamente, mas o trabalho social deverá estar atento para nãonegligenciá-los.Como todo trabalho educativo, os resultados somente podem serconferidos a longo prazo, razão por que se deve apontar indicadoresque possam sugerir se o caminho está sendo corretamente trilhado. Aofim e ao cabo, é a interlocução franca e aberta com os moradores quepoderá indicar distorsões e propor eventuais correções de rumos. Simplesde dizer, mas difícil de praticar, dificuldade esta que não deve desanimarse pauta pela superação de desafios.

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