Kantelin 19.12.2014 valtioneuvoston kanslian tekemästä laajasta mustaamisesta Arctia Shipping oy:tä koskeneeseen selvitykseen. Vnk antoi oheisen vastauksen ja jätni siihen 7.9. oman vastineeni.

1. VASTINE
Asia/Ärende Valtioneuvoston kanslian menettely salatessaan suurelta
osin selvitysmiehen raportin; Arctia Shipping Oy:n
liiketoiminnan kehittämismahdollisuudet, Suomen
merialueiden jäänmurto ja polaarinen ulottuvuus
Asianumero/Ärendenummer OKV/2177/1/2014
Päivämäärä 7.9.2015
Kantelussani 19.12.2014 pyysin oikeuskansleria ottamaan kantaa siihen, onko valtioneuvoston
kanslia toiminut lakien ja hyvän hallintotavan mukaisesti salatessaan kyseisen asiakirjan
sisältöä.
Pyysin oikeuskansleria ottamaan kantaa ainakin seuraaviin neljään näkökulmaan:
1) Onko valtion kokonaan omistama strategisessa omistajaohjauksessa toimiva osakeyhtiö
ylipäätään "yksityistä elinkeinotoimintaa" harjoittava taho julkisuuslain näkökulmasta?
2) Mikäli yhtiö olisi tulkittava yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi, ovatko näin laajat osiot
selvityksestä tulkittavissa perustellusti kyseisen elinkeinonharjoittajan liike­ tai
ammattisalaisuuksiksi?
3) Mikäli asiakirjan voitaisiin katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, pitäisi niiden julkaisemisesta
aiheutua elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Onko valtioneuvoston kanslia arvioinut
perustellusti, että tällaista vahinkoa aiheutuisi nyt mustattujen tietojen julkaisemisesta? Ja onko
mustattu myös sellaisia kohtia, joiden julkaiseminen ei aiheuttaisi taloudellisia vahinkoja?
4) Vaikka katsottaisiin, että asiakirja sisältäisi liikesalaisuuksia, on mielestäni joka tapauksessa
kyseessä julkisuuslaissa tarkoitettu poikkeus koskien "ympäristön terveellisyyden suojaamisen
kannalta merkityksellisiä tietoja". Kyseisen asiakirjan pohjalta harkitaan verovaroin
toteutettavia toimenpiteitä, joiden mahdolliset vaikutuksen ympäristön terveellisyyteen ovat
Suomen taloushistorian suurimmasta päästä. Olisiko koko asiakirja tullut julkistaa
kokonaisuudessaan jo tämän perusteella huolimatta mahdollisista liikesalaisuuksista?
Valtioneuvoston kanslia antoi vastauksensa 27.2.2015. Seuraavassa kommentoin vastausta
suhteessa kantelussani esiin nostamiin seikkoihin.
1) Onko valtion kokonaan omistama strategisessa omistajaohjauksessa
toimiva osakeyhtiö ylipäätään "yksityistä elinkeinotoimintaa" harjoittava
taho julkisuuslain näkökulmasta?
VNK ei vastauksessaan ota kantaa esitettyyn kysymykseen. Joissain kohdissa VNK kuitenkin
viittaa julkisuuslain 24§:n 1. momentin 17 kohtaan, joka tulisi kyseeseen, mikäli Arctia Shipping

2. Oy rinnastettaisiin kohdan tarkoittamaksi “julkisyhteisöksi tai julkisia tehtäviä hoitavaksi
laitokseksi”. Mikäli yhtiötä ei olisi yhtiöitetty vaan se toimisi liikelaitoksena olisi asia
yksiselitteisempi. Perustuslaillisen julkisuusperiaatteen kannalta on ongelmallista, mikäli
yhtiöittäminen automaattisesti kaventaisi kansalaisten tiedonsaantioikeuksia ilman, että muu
kuin toiminnan muoto muuttuu (sisällön pysyessä samana).
Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siis siihen, tulkitaanko Arctia Shipping Oy
yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi julksisuuslain näkökulmasta​.
2) Mikäli yhtiö olisi tulkittava yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi, ovatko
näin laajat osiot selvityksestä tulkittavissa perustellusti kyseisen
elinkeinonharjoittajan liike- tai ammattisalaisuuksiksi?
VNK ei vastauksessaan ota selvästi kantaa siihen, onko raporttia mustattu liian paljon. VNK
toteaa, että se on “selvityksen valmistumisen jälkeen käynyt ​yhteistyössä Arctia Shipping
Oy:n kanssa kriittisen tarkastelun siitä, miltä osin raportti voidaan julkistaa”. VNK:n mukaan
“tarkastelussa on otettu huomioon osittain tarve julkistaa raportti ja osittain ne
liikesalaisuusnäkökohdat, joilla on haluttu suojella sekä valtion omaa että kohdeyhtiön Arctia
Shipping Oy:n liikesalaisia asioita”. Tarkastelun perusteella “raportista on mustattu ne asiat,
jotka on mainittujen osapuolten näkemysten mukaan katsottu olevan liikesalaisia asioita”.
Jos Arctia Shipping Oy tulkitaan elinkeinonharjoittajaksi, on tässä on mielestäni toimittu
virheellisesti. Liikesalaisuuksien “omistajien” (tässä tapauksessa Arctia Shipping Oy:n
edustajien) näkemyksellä ei olisi pitänyt olla asian arvioinnissa merkitystä, vaan viranomainen
pitäisi itsenäisesti mikä on salaista. Julkisuuslain esitöissä (HE 30/1998) todetaan:
"Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään
ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit
kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä
tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto
sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset."
Jos Arctia Shipping Oy tulkitaan julkisuuslain näkökulmasta elinkeinonharjoittajaksi,
tapaukseen ei liity 24§:n 1. momentin kohdan 17 tarkoittamia valtion liikesalaisuuksista, vaan
kyse on kohdan 20 tarkoittamista Arctia Shipping ­konsernin yksityisistä liikesalaisuuksista.
Hallituksen esityksen mukaan “17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen
taloudellinen etu” ja sen esitöissä selvennetään kohdan olemassaolon tarkoitusta:
Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron­ ja
valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä
sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten
tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä,
liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina­ajat, joiden puitteissa
lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron­ ja
valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina­, korko­ ja

3. valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa
vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.
Kyseessä on siis salaamisperuste, jolla voidaan varmistaa, että valtio pystyy toimimaan
tehokkaasti muun ennen kaikkea rahoitusmarkkinoilla. Kyseinen salaamisperuste ei ole
tarkoitettu yleiseksi salaamisperusteeksi​, jonka perusteella valtio (tai muu julkinen taho)
voisi salata, minkä tahansa muutoin julkisen asiakirjan, vain esittämällä (vieläpä
perustelemattoman) väitteen siitä, että kyseessä on valtion liikesalaisuus.
Jos katsotaan, että valtion omistajaohjausyksikkö harjoittaa valtion nimissä sijoitustoimintaa,
joka nauttisi sijoitustoimintaan liittyvistä liikesalaisuuksista, niin silloin kyseisen
salaamisperusteen osalta edellytetään lain esitöiden mukaan vahinkoedellytystä:
Kohdan mukaan liike­ ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman
asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten
lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on
riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä
salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai
säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa
toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai
heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai
säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus­, rahoitus­ ja
velanhoitojärjestelyihin. (HE 30/1998)
Kuten päätöksestä KHO:2013:90 (​http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2013/201301660​)
ilmenee, tulisi liikesalaisuuksia tulkittava kapeasti suhteessa julkisuusperiaatteeseen, toisin
kuin VNK on tässä tapauksessa tehnyt.
3) Mikäli asiakirjan voitaisiin katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, pitäisi
niiden julkaisemisesta aiheutua elinkeinonharjoittajalle taloudellista
vahinkoa. Onko valtioneuvoston kanslia arvioinut perustellusti, että
tällaista vahinkoa aiheutuisi nyt mustattujen tietojen julkaisemisesta? Ja
onko mustattu myös sellaisia kohtia, joiden julkaiseminen ei aiheuttaisi
taloudellisia vahinkoja?
VNK kirjoittaa vastauksessaan, että “julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan
liike­ ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden
ulkopuolelle ja ne ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä (vahinkoedellytystä)” ja, että
“24§:n 1 momentin 17 ja 20 kodan mukaan liike­ ja ammattisalaisuuset eivät siis vaadi
vahinkoedellytystä, vaan jos asiakirjat sisältävät kyseisiä tietoja, ne ovat aina salassa
pidettäviä ja ei­julkisia”.
Tämä ei pidä paikkaansa. Lain esitöissä (HE 30/1998) todetaan selkeästi, että yksityisten
liikesalaisuuksien (20. kohdan) osalta:

4.
"Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja
yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä
aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa​. Tämä käy ilmi säännökseen
sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta."
Kuten edellisessä kohdassa todettiin pätee sama vahinkoedellytys kohdan 17 mukaiseen
valtion omistajaohjausyksikön harjoittamaan sijoitustoimintaa.
Toisin kuin VNK esittää, on yksityisten liikesalaisuuksien mustaamisen edellytyksenä
nimenomaan niiden julkistamisesta aiheutuva vahinko (vahinkoedellytys). Vastauksensa
perusteella VNK on siinä virheellisessä käsityksessä, ettei vahinkoedellytystä kyseiseen
salaamisperusteeseen liity, eikä ilmeisesti ole siis tehnyt siihen liittyvää punnintaa eri kohtia
asiakirjassa salatessaan.
Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, onko VNK toiminut virheellisesti linjatessaan,
ettei vahinkoedellytystä tarvitse arvoida salaamispäätöksen yhteydessä.
VNK ei vastauksessaan perustele asiakirjan mustaamisen laajuutta lukuunottamatta edellä
kohdassa 1 mainittua yhteistyötä Arctia Shipping Oy:n kanssa salattujen kohtien
määrittelemiseksi. Lähes koko dokumentti on mustattu. Vaikka dokumentin katsottaisiin
sisältävän liikesalaisuuksia, eikä niiden osalta ei edellytettäisi vahinkoarviointia, ei näin kattava
mustaaminen ole silti perusteltua.
Esimerkiksi asiakirjan ensimmäisen Johdanto­osion kaksi ensimmäistä virkettä on salattu:
Vuonna 2013 kartoitti VNK:n omistajaohjausosaston pyynnöstä Reddal Oy Arctian
liiketoimintojen kehittämistä. Tavoitteena oli selvittää lisääntyvän arktisen alueen
luonnonvarojen hyödyntämisessä ja sitä tukevien palveluiden sekä infrastruktuurin
kehittämisessä ja rakentamisessa avautuvia liiketoiminnan laajentamismahdollisuuksia
ja sitä miten näitä mahdollisuuksia hyödyntämällä Arctia Shipping Oy:n (Arctia) edessä
oleva koko nykyisen viiden Itämeren jäänmurtajan ja kahden monitoimimurtajan
laivasto voitaisiin uusia valtion talouden kannalta tehokkaimmalla mahdollisella tavalla
vuoteen 2028 mennessä.
Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, onko johdantokappale (ja muut asiakirjasta
piilotetut osiot) mustattu tarpeeksi hyvin perustein vai onko VNK salannut dokumentista
sellaisia osia, jotka olisi tullut julkistaa.
4) Vaikka katsottaisiin, että asiakirja sisältäisi liikesalaisuuksia, on
mielestäni joka tapauksessa kyseessä julkisisuuslaissa tarkoitettu poikkeus
koskien "​ympäristön terveellisyyden suojaamisen kannalta
merkityksellisiä tietoja​".
VNK:n vastauksessa ei ole otettu kantaa lainkaan siihen, että onko kyseessä “ympäristön
terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi

5. merkityksellisistä tiedoista”, jolloin asiakirjaa ei voisi (mahdollisista) liikesalaisuuksista
huolimatta salata.
Mikäli VNK:ssa on päädytty tulkintaan, että asiakirjassa ei ole kyse ympäristön kannalta
merkittävistä tiedoista, miten ja millä perusteilla tulkintaan on päädytty ja olisiko perustelut
pitänyt antaa viimeistään asiakirjaa pyydettäessä? Kyseisen asiakirjan pohjalta harkitaan
verovaroin toteutettavia toimenpiteitä, joiden mahdolliset vaikutuksen ympäristön
terveellisyyteen ovat Suomen taloushistorian suurimmasta päästä. Olisiko koko asiakirja tullut
julkistaa kokonaisuudessaan jo tämän perusteella huolimatta mahdollisista liikesalaisuuksista?
Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, olisiko VNK:n pitänyt suorittaa ja perustella
salaamispäätöksensä yhteydessä arviointi liittyen tietojen ympäristönäkökulmiin.
Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, sisältääkö asiakirja ympäristön
terveellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellisiä tietoja.
Lopuksi
Asialla on suurta periaatteellista merkitystä. Perustuslaillinen julkisuusperiaate on vahva
perusoikeus ja lakia tulisi tulkita perusoikeusmyönteisesti.
On huolestuttavaa, että VNK:ssa arvostetaan liikesalaisuuksia enemmän kuin kansalaisten
tiedonsaantioikeuksia. Julkisuuslaki takaa laajat tiedonsaantioikeudet, mutta viranomaisten
tulkinta siitä jättää usein toivomisen varaa. Lain tarkoitus ei ole ollut tarjota mahdollisuutta
salata mielin määrin viranomaisen asiakirjoja vain sillä perusteella, että niissä saattaa olla
liikesalaisuuksia.
Vahinkoedellytys sekä korostettu julkisuusvaatimus ympäristön kannalta merkityksellisten
asioiden ollessa kyseessä ovat tarkoituksella säädetty osaksi lakia. Niitä ei saisi ohittaa
ainakaan ilman erityisen hyviä perusteluita, joita tässä tapauksessa ei ole annettu lainkaan.
Kunnioittavasti,
Joonas Pekkanen
Helsingissä 7.9.2015

10. Pyydän oikeuskansleria tutkimaan, onko valitioneuvoston kanslia toiminut perustuslain (ennen kaikkea
§12) sekä julkisuuslain mukaisesti salatessaan suurelta osin selvitysmiehen laatiman raportin Arctia
Shipping Oy:öön liittyen (liite).
Valtioneuvoston kanslia toimitti julkisuuteen raportin, josta oli ns. mustattu laajoja osia. Kysymyksessä
on kuitenkin laajasti yleistä mielenkiintoa herättävä ja julkisten varojen strategista käyttöä koskeva
kysymys, jolla on vieläpä lisäksi erityistä merkitystä ympäristön terveellisyyden valvomisen kannalta.
Julkisuuslain 24.1§:n kohdan 20 mukaan asiakirjan kohtien salaaminen on mahdollista, jos ne sisältävät
liikesalaisuuksia, mikäli tiedon antamisesta aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa.
Mikäli kyseessä on ympäristön tervellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellistä tiedoista, tulisi tiedot
kuitenkin antaa vaikka siitä voisikin aiheutua taloudellista vahinkoa elinkeinonharjoittajalle.
asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike­ tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin
sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa
koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista
vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi
tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai
elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista (julkisuuslaki 24§
1. momentti kohta 20)
Pyydän oikeuskansleria ottamaan kantaa siihen, onko valtioneuvoston kanslia toiminut lakien ja hyvän
hallintotavan mukaisesti salatessaan kyseisen asiakirjan sisältöä näin laajasti. Tarkastelun ansaitsee
mielestäni ainakin nämä näkökulmat:
1) onko valtion kokonaan omistama strategisessa omistajaohjauksessa toimiva osakeyhtiö ylipäätään
"yksityistä elinkeinotoimintaa" harjoittava taho julkisuuslain näkökulmasta?
2) Mikäli yhtiö olisi tulkittava yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi, ovatko näin laajat osiot selvityksestä
tulkittavissa perustellusti kyseisen elinekeinonharjoittajan liike­ tai ammattisalaisuuksiksi?
3) Mikäli asiakirjan voitaisiin katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, pitäisi niiden julkaisemisesta aiheutua
elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Onko valtioneuvoston kanslia arvioinut perustellusti, että
tälläistä vahinkoa aiheutuisi nyt mustattujen tietojen julkaisemisesta? Ja onko mustattu myös sellaisia
kohtia, joiden julkaiseminen ei aiheuttaisi taloudellisia vahinkoja?
4) Lopuksi, vaikka katsottaisiin, että asiakirja sisältäisi liikesalaisuuksia, on mielestäni joka tapauksessa
kyseessä julksisuuslaissa tarkoitettu poikkeus koskien "ympäriston terveellisyyden suojaamisen
kannalta merkityksellisiä tietoja". Kyseisen asiakirjan pohjalta harkitaan verovaroin toteutettavia
toimenpiteitä, joiden mahdolliset vaikutuksen ympäristön terveellisyyteen ovat Suomen taloushistorian
suurimmasta päästä. Olisiko koko asiakirja tullut julkistaa kokonaisuudessaan jo tämän perusteella
huolimatta mahdollisista liikesalaisuuksista?
Oikeuskanslerin päätöksellä on tätä tapausta laajempaa vaikutusta, sillä liikesalaisuuksien
suojaamiseen mielestäni vedotaan erittäin löyhin perustein erilaisia julkisia asiakirjoja salatessa sekä
kaikilla julkishallinnon tasoilla. Julkisuuslaki (1999) on suhteellisen tuore, eikä sen tulkintaan
viranomaisilla ole yhäkään tarpeeksi selkeitä ohjeistuksia.
Liitteenä on valtioneuvoston kanslian asiakirja avaatuna niin, että mustatut kohdat on luettavissa
(vaaleanpunainen taustaväri). Valtioneuvoston kanslia toimitti julkisuuteen vahingossa version, jonka

11. mustattujen kohtien lukeminen onnistuu pienellä vaivalla. Harkitsemattomaan ja "leveällä pensselillä"
tapahtuvaan asiakirjojen mustaamiseeenperustelematta tarkemmin ja vedoten liikesalaisuuksiin on asia,
johon on yleisesti erittäin hankala kansalaisten puuttua, sillä yleensä ei voida tietää mitä on mustattu
eikä siten kyseenalaistaa niiden mustaamista. Toivonkin, että oikeuskanslerin linjauksella on ohjaavaa
vaikutusta viranomaisten tulkintaan liikealaisuuksien varjolla tapahtuvasta asiakirjojen salaamisesta
jatkoa ajatellen.
Julkisuuteen levinneestä asiakirjasta uutisoi muun muassa Taloussanomat:
http://www.taloussanomat.fi/kotimaa/2014/12/13/arctian­salaiset­sopimukset/201417177/12
Ystävällisin terveisin,
Joonas Pekkanen
Avoin ministeriö ry