My article published in Vice Versa on the allowances culture in Africa

1. 26 ACHTERGROND SITTING ALLOWANCES 27
tekst Job de Graaf
beeld Roel Burgler
SITTING ALLOWANCES In grote steden kunnen
allowances oplopen tot
wel 75 euro per persoon
GOED BETAALD
per dag
PUBLIEK
Een maandsalaris betaald krijgen voor het bijwonen van een vergadering of training – het
klinkt te mooi om waar te zijn, maar in Tanzania kan het je zomaar overkomen. Job de Graaf
vertelt hoe ‘sitting allowances’ zijn verworden van een hulpmiddel tot een uit de hand
gelopen gewoonte.
In Tanzania vinden dagelijks tientallen trainingen, work- landse donoren gefinancierd werd. Omdat deze grootschalige aanvragen. Er is weinig kritische analyse door de donoren
shops en vergaderingen plaats, die gefinancierd worden met programma’s weinig impact hadden, ontstond een soort of organisaties zelf over de noodzaak en doeltreffendheid.
fondsen uit de internationale ontwikkelingshulp. Trainingen ‘ontwikkelingsmoeheid’: de bevolking had weinig interesse in Tanzaniaanse ngo-medewerkers met een populair vak-
voor boeren of zorgverleners bijvoorbeeld. Op het eerste weer een nieuw project, dat grote kans had om te mislukken. gebied (bijvoorbeeld hiv, gender, microkrediet) kunnen
gezicht prima, ware het niet dat bij deze kennisoverdracht Om meer participatie te bewerkstellen werden toelagen gemakkelijk hun salaris verdubbelen of verdrievoudigen
ook andere motieven een rol spelen. De donorcultuur heeft er ingevoerd om ambtenaren, lokale projectmedewerkers en door het bijwonen van vergaderingen. Voor velen zijn ze
langzaamaan toe geleid dat de deelnemers vaak meer waarde zelfs begunstigden van het project naar vergaderingen en uitgegroeid tot het belangrijkste deel van hun professio-
hechten aan de financiële vergoeding die ze krijgen, dan aan workshops te lokken. De belangrijkste reden die hiervoor nele leven. Men heeft amper tijd voor de uitvoering van
de uitbreiding van hun kennis of vaardigheden. Een workshop werd gegeven, was dat Tanzaniaanse ambtenaren en project- wat er wordt besproken. Voor het bijwonen van een verga-
waarbij geen allowances ofwel toelagen worden uitgedeeld, personeel slecht betaald werden, waardoor ook hun moreel dering buiten de grote steden wordt gemiddeld 20 tot 30
kan rekenen op een slechte opkomst. laag was. De succesformule werd alom bekend als sitting euro per dag betaald, in grote steden zoals Dar es Salaam
allowance: men werd betaald om te zitten. Bij aanvang van en Arusha kunnen allowances makkelijk oplopen tot 50
de vergadering of training tekende men het register en op tot 75 euro per dag. Ter vergelijking: het minimumloon in
LOGFRAMES
het einde van de dag kreeg men zijn of haar dagvergoeding. Tanzania is ongeveer 50 euro per maand.
In ernst begon het gebruik van allowances in het begin Voor ontwikkelingsorganisaties resulteerde deze aanpak in
van de jaren negentig, een periode waarin de aanpak van het vangen van twee vliegen in een klap: er was een goede,
STAKING
ontwikkelingssamenwerking sterk veranderde. De inbreng van gecontroleerde deelname en de logframes konden gemakke-
de ‘doelgroep’ kreeg een hoge prioriteit, en men wilde een lijk worden ingevuld. Voor velen is de allowance-cultuur een doorn in het oog,
bredere deelname aan planning en uitvoering van activiteiten omdat zonder allowances bijna niemand te stimuleren
stimuleren. Bovendien moest de aanpak meetbaar zijn. Er is. Bijvoorbeeld voor Justin Lyatuu, een enthousiaste
PRAATCULTUUR
werd een speciaal meetinstrument geïntroduceerd, dat zijn jongeman die community development heeft gestudeerd
oorsprong had in het Amerikaanse leger en als eerste door In het nieuwe millennium nam de internationale politieke aan een goed aangeschreven Tanzaniaanse universiteit.
USAID in ontwikkelingsprojecten werd gebruikt: het Logical druk op ontwikkelingsorganisaties toe om projecten en Het waterproject waarvoor hij werkt is gefinancierd door
Framework of ‘logframe’. Een zeer gedetailleerde plannings- activiteiten over te dragen aan lokale partnerorganisaties. de Wereldbank en wordt beheerd door het district en door
methodiek met doelstellingen, activiteiten, middelen en Het directe resultaat hiervan was een explosieve groei van de ngo waarbij hij in dienst is. Zijn voornaamste taak is
verifieerbare resultaten in één schema. De kolom waarin de een bijeenkomst- en workshopcultuur, die werden gefaci- om de dorpelingen actief betrokken te krijgen. De eerste
resultaten werden genoteerd, kreeg de meeste aandacht. liteerd en gefinancierd door ontwikkelingsorganisaties. De dorpsvergaderingen die hij hielp te organiseren werden
Resultaten werden echter vaak in de vorm van ‘outputs’ (100 allowances speelden een belangrijke rol bij het bereiken van goed bezocht, maar dat veranderde heel snel toen de dor-
getrainde boeren) genoteerd, zonder de impact te meten, de doelstellingen, maar de volle zalen waren het effect van pelingen ontdekten dat er geen toelagen werden betaald.
bijvoorbeeld het effect van training. Vandaar dat ontwikke- een selffulfilling prophecy. Tanzaniaanse professionals met Tegelijkertijd werd hij onder druk gezet door overheids-
lingsorganisaties met name baat kregen bij volle zalen. gevoel voor humor laten graag een wrange glimlach zien als functionarissen van het district, die hem voortdurend
In Tanzania werden in dezelfde periode Nederlandse, het woord ‘capaciteitsopbouw’ wordt genoemd, omdat het lastigvielen over de dagelijkse vergoedingen, waarvoor zijn
Duitse en Scandinavische districtprogramma’s geïniti- voor velen van hen synoniem is aan een eindeloze reeks van organisatie geen budget had.
eerd evenals grote projecten voor irrigatieverbetering en workshops, trainingen en evaluaties. Op nationaal niveau is de druk nog hoger. Tanzaniaan-
agro-forestry. Dit waren weliswaar voor de donoren nieuwe Twee decennia na hun introductie hebben de sitting allo- se beleidsadviseurs van internationale organisaties klagen
programma’s, maar voor veel Tanzanianen was het weinig wances een blijvend karakter gekregen — met verstrekkende over het immer terugkerende verzoek om dagvergoedingen
nieuws. De meesten van hen waren opgegroeid met Tanza- negatieve gevolgen. Allereerst is ontwikkelingswerk meer dan van ministeriële staf wanneer zij worden uitgenodigd voor
nia’s socialistische benadering van ontwikkeling met nadruk ooit een praatcultuur geworden, waarin de meeste experts besprekingen over hun projecten. Het is inmiddels een vast
op plattelandsontwikkeling. De Ujamaa-filosofie resulteerde het grootste deel van hun tijd besteden aan het bijwonen van gegeven dat wanneer organisaties overheidsfunctionaris-
in veel grootschalige ontwikkelingsinitiatieven sinds de jaren vergaderingen, trainingen en workshops. Die blijken tot op sen willen betrekken bij een project, men bereid moet zijn
zestig en zeventig, waarvan het merendeel door buiten- heden nog steeds eenvoudig te rechtvaardigen in de project- om voor hun diensten te betalen. Een voorbeeld hiervan

2. 28 ACHTERGROND BESCHOUWING 29
tekst Marc Broere
beeld Farhad Foroutanian
is het verhaal van Robert Gamalier, die een kleine ngo leidt het inherente toelagensysteem door de Tanzaniaanse
TERUGVALLEN
voor werkloze jongeren. Samen met hen probeert hij activi- regering, met verregaande gevolgen voor de nationale
teiten te ontplooien waardoor zij zelfstandig een inkomen begroting. Een studie van het Tanzaniaanse Policy Forum
kunnen verdienen. Voor een recente workshop had hij rele- toont de toewijzing in het overheidsbudget voor het
vante ambtenaren uitgenodigd, waarop hij een vette prijslijst begrotingsjaar 2008/2009 van maar liefst 59 procent
met de te betalen allowances ontving. Dezelfde vergadering van de loonmassa aan toelagen: bijna 380 miljoen US
OP TROUWE
zonder ambtenaren verliep ook niet geheel smetteloos, toen dollar. Een groot deel hiervan werd besteed aan dag- en
de jeugdige deelnemers op de derde dag in staking gingen reisvergoedingen. Vanwege de hoge vergoedingen die
om hun eigen eis tot het krijgen van dagtoelagen kracht bij Tanzaniaanse ambtenaren kunnen claimen, is er meer
te zetten. interesse ontstaan in het bijwonen van capaciteits-
Marc Bergeron werkt voor de Franse ontwikkelings- opbouwactiviteiten dan in het verlenen van kwalitatief
KERKGANGERS
organisatie FERT, die een lokale microkredietorganisatie voor hoogwaardige diensten aan de bevolking. De studie
voornamelijk kleine boeren in het noorden van Tanzania verwijt de donorgemeenschap vooral dat zij de workshop-
ondersteunt. Niet zonder zelfspot vertelt hij als ervaren cultuur in stand houdt door deze te co-organiseren en
ontwikkelingswerker ‘genuanceerder’ te denken dan zijn financieel te ondersteunen. Een recente richtlijn van de
jongere Franse collega’s, die een strikter beleid ten aanzien minister-president om alle workshops te stoppen blijkt tot
van allowances willen doorvoeren. dovemansoren gericht, getuige de Tanzaniaanse televisie,
waar workshops nog altijd een belangrijk deel van het
nieuws van de dag vormen. De meeste Nederlandse ontwikkelingsorganisaties zijn opgericht vanuit een
Zou het mogelijk zijn om ooit weer te werken zonder
specifieke zuil, maar die identiteit hebben ze niet altijd willen benadrukken.
TANZANIAANSE allowances? Of zijn ze uitgegroeid tot een niet te stuiten
veelkoppig monster, dat ontwikkelingsinspanningen Nu veel zekerheden verdwijnen, is ‘herzuiling’ misschien zo gek nog niet.
PROFESSIONALS verstikt en lokale betrokkenheid ondermijnt? Het terug-
dringen van de allowance-cultuur zal voor Tanzania een
nationale aanpak vereisen. In het artikel van het Policy
GLIMLACHEN WRANG Forum wordt gesuggereerd de salarissen van de ambte-
naren te verhogen en de allowances grondig te beperken.
Er waren eens een katholiek en een protestant. Pater
Simon Jelsma beklom op pinksterzaterdag 1954 het
Het was minister Eveline Herfkens die tijdens Paars-II het
Medefinancieringsprogramma openbrak en uitbreidde met
ALS ZE HET WOORD Grote donororganisaties zoals UNDP en UNICEF moeten
het probleem van de allowances onderkennen en work-
shops en vergaderingen veel zorgvuldiger financieren.
speciale katheder dat op de trappen van de Hoge Raad in
Den Haag was neergezet en hield zijn eerste ‘Pleinpreek’
over mondiale gerechtigheid. Hij vond dat er een brede
Foster Parents Plan en kort daarop Terre des Hommes.
Haar opvolgster Agnes van Ardenne reorganiseerde het
programma opnieuw en deed de poort zelfs voor iedereen
‘CAPACITEITS- ANGST
nationale organisatie moest komen voor steun aan ontwik-
kelingslanden. Hiervoor zocht hij contact met een ander
open. Het leidde tot een enorme toestroom van organisa-
ties. De volgende minister in de rij, Bert Koenders, vond
OPBOUW’ HOREN De kersverse ontwikkelingswerker Justin Lyatuu bleef
ondanks alle tegenwerking volhouden en na talrijke
opmerkelijk initiatief, dat net was gestart. In het weekblad
Vrij Nederland was na de watersnoodramp van februari 1953
een artikel verschenen met als kop ‘En nu wij’. In dit artikel
dat het beleid van zijn voorgangster tot enorme versnippe-
ring had geleid. En dus besloot hij om het stelsel wederom
door de mangel te halen en eiste voor het tweede Mede-
bezoeken wist hij de dorpelingen te overtuigen dat hun kwam de vraag aan de orde of ons volk na de februari-ramp, financieringsstelsel (MFS-2) dat de niet-gouvernementele
inbreng in het waterproject in hun eigen belang was. Hij ‘waar het zo edelmoedig door tientallen volkeren werd organisaties allianties met elkaar zouden aangaan. Op 1
Hij ziet de gevaren, maar de bedragen zijn klein en niet te verbaasde zich erover dat juist de donorcultuur zijn werk bijgestaan’, niet de plicht had aan de nood van andere november jongstleden maakte de nieuwe staatssecretaris
vergelijken met die van internationale organisaties. De zo moeilijk had gemaakt. Andere ontwikkelingswerkers volken te denken. Het artikel inspireerde de protestantse Ben Knapen bekend dat voortaan nog 19 allianties geld
begunstigden zijn boeren en het bestuur beargumenteert wilden voor dit artikel niet geciteerd worden uit angst dominee Johannes Hugenholtz. Samen met de hoofdre- uit het Medefinancieringsprogramma zullen krijgen, zij het
dat de allowances als een compensatie beschouwd moeten voor repercussies van hun werkgevers, die hun kritiek dacteur van Vrij Nederland vond hij enkele vooraanstaande voor een veel lager bedrag dan was aangevraagd. Knapen
worden voor het verlies van productieve arbeid. Bergeron en hun negatieve ervaringen waarschijnlijk niet in dank mensen bereid om een voorlopig comité te vormen. Jelsma vindt dat de ngo’s veel minder afhankelijk van overheids-
vindt wel dat sommige toelagen best door de boerenorga- zouden afnemen. Toch is het niet in het belang van de zocht contact met de dominee en in een café in Den Haag subsidie moeten worden en zegt dat hij graag de n van
nisaties zelf betaald kunnen worden. Veel van de bezoeken ontwikkelingssector zelf om hierover te zwijgen, zoals tot besloten ze een brede Nederlandse organisatie op te ‘niet-gouvernementeel’ meer wil terugzien in hun profile-
aan hun organisatie in de stad leveren de boeren namelijk nu toe gebeurd is. zetten, waarin iedere zuil zich moest kunnen herkennen. ring.
aanzienlijke leningen met gunstige voorwaarden op. Maar de Wel gaan er onder ontwikkelingswerkers en ook onder Het resulteerde in 1956 in de oprichting van Novib.
verwachtingen bij een door donoren ondersteunde ngo zijn Tanzaniaanse professionals steeds meer stemmen op om
LINKSE HOBBY
anders dan bijvoorbeeld bij een commerciële bank. Bij een allowances af te schaffen en alleen trainingen te geven
DE BENDE VAN VIER
bank zouden de boeren niet alleen hun eigen reiskosten moe- aan wie interesse tonen zonder ervoor betaald te krijgen. Wanneer je de ontzuiling van de Nederlandse ontwikke-
ten betalen, maar ook een veel hogere rente moeten betalen. Dit kan een goede graadmeter zijn van de kwaliteit van Hoewel Novib succesvol aan de weg timmerde, ontkwam lingssamenwerking onder de loep neemt, zie je een aantal
de training en van de mate waarin de doelgroep echt uiteindelijk ook de Nederlandse ontwikkelingssamen- interessante parallellen met recente ontwikkelingen in de
geïnteresseerd is. Zo’n aanpak vereist daadkracht en zou werking niet aan de verzuiling. Onder de eerste minister Nederlandse samenleving. De twee paarse kabinetten, die
REGERING
door de donorwereld gestimuleerd kunnen worden door voor Ontwikkelingssamenwerking Bot werd in 1965 het de Nederlandse ontzuiling symboliseerden, hadden tot een
Job de Graaf werkte van Het bovenstaande voorbeeld laat zien hoe de allowance-cul- allereerst veel hogere eisen te stellen aan de werkelijk Medefinancieringsstelsel ingevoerd met behalve Novib half jaar voor de val van Kok-II een prima imago. Dat ver-
1978 tot 2002 in Zambia, tuur het ook moeilijk heeft gemaakt voor ontwikkelingsorga- meetbare resultaten van de bijeenkomsten. (algemeen) ook Cebemo (katholiek, het latere Cordaid) en anderde met de opkomst van Pim Fortuyn. Binnen een mum
Tanzania, Botswana en nisaties en ngo’s om ownership te creëren, iets wat op papier ICCO (protestants). In 1978 kregen ze gezelschap van het van tijd had iedereen het alleen nog maar over ‘de puin-
Niger voor verschillende altijd het belangrijkste aandachtspunt van ontwikkelingswerk humanistische Hivos. Jaar in jaar uit kregen deze organi- hopen van Paars’. Met die typering is het kabinet de
uitzendorganisaties, is geweest. In de praktijk zien de begunstigden de ngo’s nog saties geld van de Nederlandse overheid, en hun aandeel geschiedenis ingegaan en leeft het voort in de beeldvor-
waaronder SNV. Momenteel steeds als projectuitvoerders, wat alleen nog maar versterkt in het Nederlandse ontwikkelingsbudget nam steeds verder ming van veel mensen. Sinds Fortuyn zijn steeds meer
is hij zelfstandig gevestigd wordt door het feit dat men betaald wordt door de ngo om op toe. Hun positie werd zo sterk dat ze ook wel misprijzend Nederlanders gaan geloven dat er een enorme kloof bestaat
in Tanzania, waar hij een training of vergadering aanwezig te zijn. ‘de bende van vier’ werden genoemd. tussen de burger en de politiek, en dat deze kloof per
zich bezighoudt met De meest verrassende ontwikkeling in de allowance-saga Maar zoals de Nederlandse samenleving meer en meer definitie slecht is voor de ontwikkeling van het land. Ook
ontwikkelingscommunicatie. is de volledige omarming van de donor-vergadercultuur en ontzuilde, gebeurde dat ook met de ontwikkelingssector. is het politieke debat verruwd en is ‘zeggen wat je denkt’