Convênios e Eficácia de Políticas Públicas

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Convênios e Eficácia de Políticas Públicas

  1. 1. ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO E NEGÓCIOS MBA EM CONVÊNIOS E PRESTAÇÃO DE CONTAS João Eduardo Da Rosa Convênios e Eficácia de Políticas Públicas Orientador: Prof. M.Sc. Camilo Mussi. Brasília 2015
  2. 2. João Eduardo Da Rosa Convênios e Eficácia de Políticas Públicas Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como pré-requisito parcial para a conclusão do curso de MBA em Convênios e Prestação de Contas da Escola de Administração e Negócios – ESAD. Orientador: Prof.Camilo Mussi Brasília-DF 2015
  3. 3. João Eduardo Da Rosa Convênios e Eficácia de Políticas Públicas Esta monografia foi julgada adequada à obtenção do grau de especialista em Convênios e Prestação de Contas e aprovada em sua forma final pelo curso de MBA em Convênios e Prestação de Contas da Escola de Administração e Negócios - ESAD. Data de Aprovação: Prof. M. Sc. Camilo Mussi Escola de Administração e Negócios - ESAD
  4. 4. 1 Resumo O Estado é o ente que impacta a vida de cidadãos que habitam determinada nação. Mas seu impacto não exerce-se de forma abstrata ou por articulação de discurso, antes pela sua ação concretizada pelas políticas públicas que coordena.O presente trabalho tem como finalidade a reflexão teórica sobre a contribuição dos convênios para a eficácia da implantação de políticas públicas no Brasil. As reflexões serão subsidiadas aproveitando-se de trabalhos multidisciplinares, uma vez que o objeto de estudos, a saber, as políticas públicas, é complexo e dotado de diversas facetas.
  5. 5. 2 ABSTRACT The State is an entity that impacts citizen´s life who dwell in a specificnation.But its impactdoes nothappenin an abstractmean or by discourse articulation. Instead, it is made concrete by public policy actionsthat it coordinates.This academic work has the goal of theoretic reflection of convênios contribution for public policy implementation. The reflectionswillbe based on multidisciplinaryfields,sinceits object,public policy, is complex and has many aspects.
  6. 6. 3 SUMÁRIO INTRODUÇÃO................................................................................................................................ 5 ESTADO E POLÍTICA ....................................................................................................................... 6 Ênfase no processo de tomada das decisões públicas ..................................................................7 Antecedentes históricos do Estado............................................................................................. 7 Idade Médiae Feudalismo......................................................................................................8 A Revolução Comercial......................................................................................................... 10 Surgimento e evolução do Estado Moderno.............................................................................. 10 O Processo........................................................................................................................... 10 As dimensões do públicoe do privado no Estado Moderno .................................................... 13 Fases de Formação do Estado Moderno.................................................................................... 16 Proto-Estado Feudal............................................................................................................. 17 Estado Estamental ............................................................................................................... 17 Estado Absoluto................................................................................................................... 17 Estado Representativo.......................................................................................................... 17 Formas Históricas de Aparelho de Estado: Modelos de Administração Pública ............................ 18 Modelo Patrimonial ............................................................................................................. 18 Burocrático.......................................................................................................................... 19 Gerencial............................................................................................................................. 23 Políticas Públicas......................................................................................................................... 26 O Estado emAção.................................................................................................................... 26 Os processos da política........................................................................................................... 26 Tornando as decisões concretas............................................................................................... 31 O Conceito de política pública.................................................................................................. 33 O processo de política pública.................................................................................................. 34 Buscando a eficácia das políticas públicas. ................................................................................ 37 Conceito de Meta................................................................................................................. 38 Conceito de população-objetivo............................................................................................ 38 Efeitose impactos................................................................................................................ 38 Impacto............................................................................................................................... 39 Eficácia................................................................................................................................ 39
  7. 7. 4 Eficiência............................................................................................................................. 40 O Papel das relações Interfederativas....................................................................................... 41 Fragmentação de Políticas Públicas........................................................................................... 47 CONVÊNIOS ................................................................................................................................ 50 A aplicação das Licitações nos Convênios.................................................................................. 51 Papel dos Convênios na Integração das Políticas Públicas........................................................... 52 CONCLUSÃO................................................................................................................................ 57 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................. 57
  8. 8. 5 INTRODUÇÃO O Instrumento dos Convênios não pode ser estudado de forma isolada, pois foi desenvolvido para solucionar um problema persistente de implementação de políticas públicas, que afeta o Estado contemporâneo e sua capacidade de transformação social. Portanto, é necessário resgatar o conceito de Estado, de que forma suas decisões são concretizadas através das Políticas Públicas, e quais são os pressupostos que as tornam eficazes, ou seja, que garantem sua implementação bem sucedida.
  9. 9. 6 ESTADO E POLÍTICA Até meados do século XX, Filosofia Política era sinônimo de Ideologia Política, categoria que não se distinguia de outra de igual importância, o pensamento político, e abrangia também o que hoje chamamos de Ciência Política. Essa aparente mistura de categorias diferentes, em vez de mostrar uma imprecisão de conceitos, é o resultado da evolução histórica do pensamento humano e evidencia a importância, a complexidade e o extraordinário desenvolvimento da Política na história da Humanidade. Se o mundo grego era fascinante e instigante, na medida em que é o resultado da feliz combinação da História com a Filosofia e de todos os desdobramentos que essa união provocou. Um mundo que, para muitos, ainda pode parecer distante, longínquo e intrigante, embora seja nele que todos nós somos obrigados a viver. Conforme encontramos em Bobbio: “Derivado do adjetivo pólis (politikós), que significa tudo o que se refere à cidade e, consequentemente, o que é urbano, civil, público, e até mesmo sociável e social, o termo política se expandiu graças à influência da grande obra de Aristóteles, intitulada Política. (...) O termo Política foi usado durante séculos para designar principalmente obras dedicadas ao estudo daquela esfera de atividades humanas que se refere de algum modo às coisas do Estado.” A política teve seu início ligado na filosofia, sua abrangência era o território da cidade, uma vez que o conceito de Estado ainda não existia tal como o conhecemos. Para melhor clarificar uma definição de Estado, e ainda recorrendo à Bobbio, podemos dizer que Estado é... A definição clássica do século XIX considera a política como a “arte e a ciência do Estado ou do governo”. Mesmo essa visão, todavia, aceita a importância de incluir algumas organizações ou fenômenos que se ligam ao Estado na condição de pré- estatais ou supra-estatais. Tradicionalmente incluem o estudo do Governo, dos partidos políticos, do sistema eleitoral, dos grupos de pressão que atuam junto ao parlamento, dos círculos burocráticos, civis e militares, que tem papel no processo decisório, e dos grupos informais que atuam próximos ao Estado, sobre ele exercendo ou tentando exercer influência (Schmitter, 1984). Essas primeiras abordagens em ciência política concentravam sua análise no Estado ou no Governo, enfatizando sua estrutura, funcionamento, modelo jurídico- formal, composição de seus membros titulares, mecanismos de interferência na sociedade, permeabilidade aos grupos externos e instituições associadas. Embora a preocupação com o Estado seja uma constante no pensamento político contemporâneo, as primeiras abordagens que enfatizavam o Estado e seus aparelhos eram usualmente restritivas, enfatizando os aspectos jurídico-formais do fenômeno político, fortemente influenciada por um viés jurídico – com análises e interpretações baseadas no Direito Constitucional, na Teoria Geral do Estado e na filosofia jurídica.
  10. 10. 7 Ênfase no processo de tomada das decisões públicas Essa abordagem considera a política como um processo social, cuja especificidade estaria no uso dos recursos antes mencionados – poder, autoridade, influência – para formulação de linhas de condutas coletivas adotadas pelos atores. Essa abordagem se propões a explicar por que determinada linha de conduta foi adotada (formulação, participantes, determinantes, resultados e impacto), num contexto de conflito envolvendo disputas sobre a administração de bens escassos na sociedade. Para os autores que adotam esse aporte teórico, a ciência política deve compreender “o estudo da alocação autoritária ou imperiosa dos valores, de maneira que essa alocação seja influenciada pela distribuição e utilização do poder” (EASTON, 1984). Ela fixa os limites do sistema político como todas as ações mais ou menos relacionadas com a formulação de decisões autoritárias ou imperiosas para uma sociedade. Se entendermos decisões autoritárias ou imperiosas como aquelas fundamentadas sobre o poder extroverso do Estado, então a política volta a ser definida em termos de Estado, agora entendido como processo e não como instituição (Schmitter, 1984). Alguns teóricos que utilizam a abordagem de decision-making, todavia, consideravam que o estudo do processo de tomada de decisões enquanto delimitação da política ultrapassa os limites da esfera pública, podendo ser aplicada às decisões que têm reflexos indiretos sobre o Estado e a sociedade (Chilcote, 1997). Inspiradas pela análise sistêmica (Chilcote, 1997), essas abordagens consideram que a existência de um sistema integrado de decisões, tanto públicas quanto privadas, que se influenciam reciprocamente e que dão origem àquilo que denominamos de política, a partir de uma dinâmica de estímulo-resposta, onde o Estado é o núcleo de tomada de decisões coletivamente relevantes, onde são processadas as demandas e formuladas as políticas públicas. Antecedentes históricos do Estado O Estado, como ordem política da sociedade, é conhecido desde a Antiguidade aos nossos dias. Todavia nem sempre teve essa denominação, nem tampouco encobriu essa mesma realidade. A polis dos gregos ou a civitas e a respublica dos romanos eram termos que traduziam a idéia de Estado, principalmente pelo aspecto de personificação do vínculo comunitário, de aderência imediata à ordem política ou de participação na cidadania.
  11. 11. 8 No Império Romano, durante o apogeu da expansão, e mais tarde entre os germânicos invasores, os vocábulos Imperium e Regnum, então de uso corrente, passaram a exprimir a ideia de Estado, nomeado como organização de domínio e de poder. O emprego moderno do termo Estado remonta a Maquiavel, quando este inaugurou O Príncipe com a frase famosa: “Todos os Estados, todos os domínios que têm tido ou têm império sobre os homens são Estados, e são repúblicas ou principados”. Atualmente, aqueles que adotam uma abordagem jurídica tendem a considerar que o Estado representa uma manifestação específica da Sociedade, caracterizada por um ordenamento jurídico carregado de imperatividade. Chega-se ao Estado Moderno por uma operação jurídica de institucionalização do poder. Segundo essa concepção, o Estado se forma quando o poder assenta numa instituição e não numa pessoa, pelo que esse Estado representa uma sujeição do poder ao direito, somente existindo onde for concebido como um poder independente da pessoa dos governantes (Bonavides, 1978). A relação íntima entre poder e Estado se encontra claramente expressa no pensamento de Max Weber, segundo o qual todas as formações políticas são formações de força, de tal maneira que se existissem somente agregações sociais sem meios coercitivos não mais haveria lugar para o Estado, e nem mesmo para a política (Weber, 1994). Com base nesse entendimento, Weber concebeu o Estado como sendo aquela comunidade humana que, dentro de determinado território, reivindica para si, de maneira bem sucedida, o monopólio da violência física legítima (Weber, 1994). Todavia, o mesmo autor, embora afirmando que o Estado é tanto base e ápice quanto continente e conteúdo de dominação, independente do nome específico com que seja conhecido a partir de sua configuração histórico-legal própria, diferencia o Estado moderno que se constrói a partir dos Estados absolutistas de outras formações socioeconômicas político-militar que lhe antecederam ou que com ele coexistiram, considerando que o “gênero” Estado pode apresentar inúmeras “espécies” diferentes. Idade Média e Feudalismo Durante a Idade Média, consolida-se o Feudalismo, sistema de produção e de organização do poder baseado nos feudos, grandes propriedades territoriais relativamente auto-suficientes que, num contexto de economia essencialmente agrária e natural, são controlados por uma aristocracia de proprietários guerreiros (os senhores feudais) que detêm o controle dos meios de gestão coletiva (cobrança de tributos, produção jurídica e prerrogativa de manter exércitos) e possuem hereditariamente o direito de governar, o qual é transmitido juntamente com a propriedade do feudo.
  12. 12. 9 As relações sociais são essencialmente diádicas, isto é, calcadas no relacionamento pessoal entre os agentes sociais. Entre os nobres a autoridade se distribui por meio das práticas de suserania e vassalagem, um pacto em que um senhor feudal entrega parte de seu feudo a outro nobre em troca do pagamento de tributos periódicos em gêneros ou em espécie, bem como troca do cumprimento de certas obrigações políticas e, principalmente, militares. Esses nobres, além de proprietários de terra e administradores da Justiça, agora privatizada, detém a função de guerreiros, tendo o privilégio de portar armas e de constituir exércitos privados, controlando o aparato coativo e respondendo pela defesa do feudo. A produção da riqueza, por outro lado, é atribuição dos servos da gleba, camponeses que por diversos caminhos ficaram dependentes das terras e dos instrumentos de produção do senhor feudal, devendo trabalhar um certo número de dias diretamente para o senhor, pagar-lhe tributos em moeda ou gêneros, e ainda prestar-lhe serviços domésticos. O clero, por derradeiro, constitui o corpo sacerdotal da Igreja Católica Romana, detentora do poder espiritual. Dentro dessa sociedade, é a portadora de uma verdade revelada que deveria servir para explicar a natureza do mundo e definir comportamentos, detendo assim o monopólio ideológico que permitia unificar a Europa em torno de uma visão cristã de mundo. Essa posição decorrente do processo de ruralização desencadeado pelas invasões bárbaras, que provocou o colapso da educação escolar, sendo que apenas os membros do clero possuíam educação formal. Isso porque, junto aos mosteiros e catedrais, surgiram escolas para a formação religiosa, bem como bibliotecas, onde ficaram guardados os tesouros culturais do mundo greco-latino, interpretado e adaptado aos ideias cristãos. Devido ao monopólio sobre o conhecimento exercido pela Igreja, associado ao crescente poder político oriundo da posse de terras e de sua capacidade de legitimar ou não o poder exercido pelos reis e senhores feudais, todas as atividades são percebidas como fundamentadas em algum princípio religioso, e a política considerada uma faceta da existência subordinada aos ditames teológicos e morais do cristianismo. Isso posto, podemos caracterizar o feudalismo por:  Policentrismo, ou seja, multiplicidade de centros de poder, implicando na fragmentação do exercício da autoridade política, aplicada de forma autônoma e não-coordenada por cada senhor feudal, eis que decorrente da propriedade do respectivo feudo;  Posse e uso privado dos instrumentos de gestão pública, ou seja, a faculdade de cunhar moedas, de cobrar tributos, de dizer o direito e de impor normas de conduta aos seus dependentes (vassalos e servos), sustentados pela posse de exércitos privados;  Economia rural, natural e fechada, com a riqueza concentrada na terra e o predomínio da produção agrícola voltada para a subsistência da unidade feudal;
  13. 13. 10  Relações de domínio essencialmente pessoais, baseadas no pacto de suserania e vassalagem (mediante o qual o suserano concedia ao vassalo uma parte do seu feudo, em troca de homenagem, tributos e prestação de serviços, principalmente militares) e na relação de dependência e subordinação que prendia o servo de gleba à terra do senhor feudal;  Predomínio do religioso sobre o secular, ou seja, o poder espiritual da Igreja interfere na política e, muitas vezes, subordina a atuação do poder político aos interesses religiosos. A autoridade política é exercida em nome de princípios morais e religiosos. A Revolução Comercial A partir do século XIV, o Feudalismo entra em crise. Desde o século XII muitos servos abandonam os campos, compram a liberdade e se ocupam com atividades artesanais e mercantis nos burgos, agrupamentos surgidos fora dos domínios feudais que vão produzir o renascimento das cidades. Caberá aos artesãos e comerciantes concentrados nesses núcleos urbanos em lenta mas constante expansão, a ação transformadora que gradualmente substituirá o Feudalismo pelo Capitalismo. A monetarização da economia, a ampliação quantitativa e qualitativa do comércio, o surgimento de um incipiente sistema bancário, são fatores que, ao lado da expansão da vida urbana, marcam a chamada Revolução Comercial. Com a tomada de Constantinopla pelos turcos em 1453 (marco cronológico para o início da Idade Moderna), a circulação de mercadorias vindas do Oriente é dificultada, dando início ao Ciclo das Grandes Navegações, seja pelo contorno do continente africano, seja pela travessia do Atlântico em direção às terras americanas. Significa o surgimento de novos mercados fornecedores de mão de obra e matéria prima. Todos esses fatores implicam na ascensão da burguesia (classe de comerciantes, banqueiros e artesãos que viviam nas cidades) e no enfraquecimento social e econômico da nobreza, cuja riqueza depende de rendas fixas oriundas da propriedade territorial e da agricultura. Surgimento e evolução do Estado Moderno O Processo Pode-se estudar o Estado sob a perspectiva diacrônica, cuja preocupação é analisar suas transformações ao longo da história da civilização ocidental, ou sob a perspectiva sincrônica, de cunho estrutural-funcionalista, que se interessa pelos elementos constitutivos do Estado e a despeito do período histórico considerado. O Estudo do Estado Moderno, a nova forma de organização política que emergiu na Europa entre os séculos XIII e XIX, faz parte da primeira abordagem. A formação desta estrutura se deve a três processos resultantes da dissolução do Feudalismo, a saber:  A progressiva concentração do poder político;
  14. 14. 11  A afirmação do princípio da territorialidade;  A despersonalização da relação de mando político. O Estado Moderno surgiu, portanto, da crise e transformação das sociedades medievais. A expansão das relações capitalistas de produção gerou uma demanda pela racionalização das funções de Governo, criando condições para a unificação dos múltiplos centros de poder então existentes. Paralelamente, enfraquecia-se o poder secular da Igreja, impulsionando a formação daquilo que hoje conhecemos como Estado nacional laico. Trata-se de uma forma de organização política cujas principais características são:  A existência de um único centro de poder, que monopoliza a produção do direito, a emissão da moeda, a cobrança de tributos e o controle do aparato coercitivo, não respondendo perante qualquer outro poder, de forma a caracterizar-se como soberano;  A demarcação de limites territoriais para o exercício desse poder;  O caráter impessoal das relações governante-governado, em contraposição às relações pessoais de vassalagem do período medieval. As noções de concentração, centralização e despersonalização do poder são constantes no entendimento moderno de Estado. Bobbio (1987) trata a formação do Estado Moderno como processo de concentração de meios gerenciais, militares e legais, acima dos agrupamentos sociais diversos, o que acontece entrelaçado com o processo de expropriação histórica. Weber (1999) considera que a formação do Estado Moderno é a história da ampliação do espaço público:  Separação dos possuidores individuais ou grupais de seus instrumentos privados de força;  Da neutralização ou erradicação da administração particular da Justiça;  Cerceamento da gerência autônoma e arbitrária da emergente “coisa pública”, isto é, da desprivatização dos assuntos de interesse geral, junto com a ampliação de seu âmbito e abrangência. Essa instituição é o Estado, caracterizado pela soberania, que é o poder de mando de última instância, numa sociedade política e, consequentemente, a diferença entre esta e as demais associações humanas em cuja organização não se encontra este poder supremo, exclusivo e não derivado. A formação do Capitalismo e do Estado Moderno seriam concomitantes, representando a emergência do público frente ao privado, da cidadania em relação à condição de súdito, dos códigos gerais contra os regimentos estamentais, das relações impessoais de mercado em substituição às relações pessoais de troca e clientelismo.
  15. 15. 12 Assim, o Estado Moderno vai progressivamente tomando forma, agregando novos significados e atribuições específicas em cada sociedade e em diferentes épocas. Tomando como base a Europa Ocidental, onde esta formação política surgiu e onde mais rapidamente se implantou, podemos observar diferentes conformações, desde as formas mais incipientes do século XIV até as formas mais complexas do século XX. Mais ainda, esse Estado inclui progressivamente o plano institucional e organizativo. Ele se apresenta como estrutura organizativa formal da vida associada, autêntico aparelho de gestão do poder, operacional com processos cada vez mais sistemáticos e complexos. Trata-se de uma organização das relações sociais (poder) através de procedimentos técnicos preestabelecidos (instituições, administração), úteis para a prevenção e neutralização de casos de conflito e para o alcance dos fins terrenos que as forças dominantes na estrutura social reconhecem como próprias e impõe como gerais a todo país. O já citado Max Weber considera que, de um ponto específico de análise, a formação do Estado Moderno é a história da ampliação do espaço público, com a consequente separação dos possuidores individuais ou grupais dos seus instrumentos de força; da neutralização ou erradicação da administração particular da Justiça; e do cerceamento da gerência autônoma e arbitrária da emergente coisa pública, isto é, da desprivatização do interesse geral, junto com a ampliação de seu âmbito e abrangência. De outro ângulo, Bobbio trata a formação do Estado Moderno como processo de concentração de meios gerenciais, militares e legais, acima dos agrupamentos sociais diversos, o que acontece entrelaçado com o processo de expropriação histórica. Ambos os processos são descritos por Weber numa linguagem que evoca a análise e terminologia de Marx ao retratar a expropriação dos meios de produção que levam ao Capitalismo Moderno. A emergência simultânea destes processos, a sequência de acontecimentos que deles se desdobram e sua específica interação são um fenômeno distintamente ocidental. Esses fenômenos são os alicerces e viabilizadores do Estado Moderno que, uma vez constituído e aceito como tal, os perpetua. Em outras palavras, no século XIX, época que serve de contextualização à produção intelectual de Weber, o Estado culmina seu processo de infra-estruturação material (os meios, agentes, recursos, instituições), jurídico-político (procedimentos, normas, práticas regulatórias) e ideológico (crenças, representações coletivas, imagens que associam o Estado à Nação). Weber aponta para o processo “estatuinte” do Estado (e para a sua reprodução enquanto entidade e instância per se e para si), marcado por diversas “expropriações históricas” concomitantes e acumulativas: dos possuidores de meios de força para benefício pessoal; dos donos de recursos de exercício legal personalizado; dos proprietários de mecanismos de administração do social para fins privados. Todos eles são separados de seus instrumentos particulares de violência,
  16. 16. 13 normatização e gestão, os quais se tornam “públicos”, isto é, estatizados, enquanto seu emprego por agentes, servidores públicos e funcionários do Estado (não mais donos de função ou recurso) fica sujeito a normas socialmente inclusivas e despersonalizadas. A gestão pública é desprivatizada. Ao sublinhar, por sua vez, a relação dos possuídos pelas armas, pela lei ou pelo poder econômico, como instrumentos e súditos dos possuidores, e a transformação destas relações e posições dos dominados e dominadores para novas formas e situações, agora intermediados e legitimados pelo Estado enquanto instância impessoal e pública, Weber traça um paralelo de imagens e até de terminologia com Marx e Engels para marcar o processo “estatuinte” do Capitalismo Moderno e de sua reprodução. A formação do Estado Moderno, portanto, compreende a história da expropriação dos meios de violência, administração dos recursos coletivos e codificação ou normatização legal, de seus detentores privados, paralelamente à expropriação dos artesãos e camponeses de seus recursos e instrumentos de produção. As dimensões do público e do privado no Estado Moderno Segundo Gandini, encontramos na Antiguidade dois tipos de espaços de existência: o público, que se configura como espaço comum e cujo destino é decidido pela atividade política dos cidadãos homens-livres – a qual se caracteriza pela ação e pelo discurso, pela coerência entre ambos e, nestes termos, desvinculada da violência; e o privado, onde esta era empregada, e muito, mas nas relações que poderíamos chamar de “externas” e, muito provavelmente, nas domésticas. Durante vários séculos, o princípio religioso orientou a condução dos negócios públicos. Depois de um longo processo histórico e, devido principalmente a várias transformações no Direito, à ascensão da aristocracia ao poder, alterações na constituição da família, desaparição do direito de primogenitura, ascensão daqueles que eram parte da plebe à condição de cidadãos, o princípio norteador da condução dos negócios do Estado passou a ser o interesse público. Esta passagem teve importantes implicações, entre elas a flexibilidade e a relativização do mérito das leis. Outra implicação importante foi tornar necessário reunir os homens e consulta- los para conhecer o interesse público, introduzindo-se o sufrágio, que tornou-se a base das instituições políticas, decidindo sobre o que era justo e o que era útil. Finalmente, e também um fato relevante, esta transição significou que o governo dos homens tornou-se primordialmente um negócio humano, daí sua flexibilização. Segundo Gandini, a esfera privada, nas cidades antigas, não se confunde com o que hoje chamamos de sociedade ou privacidade, ou intimidade. Circunscrita ao lar, era considerada um espaço marcado pela desigualdade (neste sentido, pré- político) e pelo exercício das atividades relativas à necessidade: reprodução da espécie e o trabalho necessário à subsistência. Na esfera privada, o domínio
  17. 17. 14 absoluto era do déspota, ou do pater família, que detinha poder de vida e de morte sobre sua mulher, filhos, escravos e outras pessoas que viviam sob sua autoridade. Nas sociedades modernas, a esfera privada adquire novo significado, tornando-se um espaço enobrecido, associado ao mercado, em que se desenvolvem atividades econômicas, onde a riqueza é produzida e a partir do qual ela é distribuída. O conceito de liberdade também se altera, principalmente devido a necessidade de que as tarefas essenciais da vida sejam assumidas por homens livres, e não mais por escravos, deixando de possuir um caráter subalterno ou degradante. A liberdade individual se torna essencial e a participação política, bem como a própria constituição do espaço e domínio públicos, passam, por assim dizer, a serem feitas de fora e, aparentemente, em uma relação de exterioridade com a vida pública. A liberdade não mais diz respeito à participação na comunidade, mas antes a existência de um espaço autônomo e ao funcionamento dos mecanismos de mercado sem restrições. A liberdade passa a ser identificada com a não ingerência do Estado. O distanciamento entre a sociedade política e a sociedade civil é tanto maior, quanto mais volumoso e autônomo for o aparato burocrático que lhe possibilita o exercício do poder. Voltamos, portanto, ao conceito weberiano do Estado Moderno que, embora possa ser entendido como um processo de racionalização, desprivatização e despersonalização do poder político, serve também, ao ser analisado, para colocar questões importantes sobre a possibilidade do surgimento de uma forma moderna de despotismo – o despotismo administrativo – como foi previsto por Tocqueville e mesmo pelo próprio Weber. O processo de desenvolvimento desta forma moderna de organização política, visto positivamente, apresenta-se como a constituição de um domínio público, não mais caracterizado pela participação direta dos cidadãos, mas pela representatividade. Temos então que a representatividade, em substituição à participação direta, é formada pelo conjunto de instituições jurídico-políticas, pelo aparato administrativo e pela rede simbiótica que constituem a base institucional do poder público (Gandini, 1992). Cabe esclarecer ainda que este é um primeiro nível, que pode ser considerado formal, ou seja, em que o Estado caracteriza-se como o detentor do poder de atribuir, ou imputar o caráter público ou privado às coisas, às pessoas ou às ações. Para Bobbio, assim como para Brum Torres, o “sistema normativo- institucional” pode ser entendido como uma configuração estática do domínio público, porque as suas atribuições ou imputações do caráter público são formais, ou seja, sendo o seu caráter público definido por regras de procedimento, sem consideração ao seu conteúdo material ou, em outras palavras, neste nível, a legitimidade define-se pela conformidade às prescrições do sistema normativo e por sua eficácia prática, convergindo então os conceitos de legalidade e legitimidade.
  18. 18. 15 Todavia, um segundo nível é assinalado: trata-se da dimensão material do caráter público de coisas, pessoas e atos formalmente tidos como públicos. Neste nível, entendido como um segundo sistema de representação, o que interessa saber é se as imputações de caráter público, o são realmente, para isso verificando essa designação em função de sua congruência com interesses presumidos ou vontade pública real, isto é, da sociedade considerada concretamente. E acrescenta: “Bem entendido, neste nível pode-se questionar também se o uso de certos bens formalmente considerados como públicos é efetivamente um uso público, se analisado do ponto de vista material e assim por diante”. Dois aspectos são assim relacionados: primeiro, a condição de organizador da sociedade, que o Estado Moderno tende a assumir, dada a separação, que pode ser muito acentuada, entre a esfera social e a esfera política; em segundo lugar, a necessidade que historicamente tem se apresentado, de articular a relação entre a sociedade e o Estado: o atendimento desta finalidade tem se processado por intermédio da construção de uma entidade abstrata, integradora, unificadora e que possibilita critério para a identificação comum dos indivíduos, a nação. Ambos, a construção concreta do Estado Moderno e a criação abstrata da nacionalidade, podem se manifestar concomitantemente em termos históricos e a eles também tem estado relacionada a evolução da educação pública, em maior ou menor grau, dependendo do caso específico. Jürgen Habermas sustenta que o processo de construção do Estado Moderno apresenta duas importantes diferenças em relação ao pensamento político clássico: a separação das esferas social e política, onde temos o entendimento da atividade política como uma técnica e a compreensão da esfera social como um espaço passível de ser organizado, planejado ou mesmo construído. Maquiavel expressa, em termos conceituais, esta alteração do significado da atividade política, constituindo a partir de então uma esfera autônoma da moral e da religião, a qual leva também a uma nova concepção da sociedade, como esfera separada e passível de ser “construída” ou organizada. Maquiavel analisa o significado da reposição do domínio público e da introdução, neste novo contexto, da violência legítima. Segundo Gandini, a autonomia da política e a possibilidade de construir e organizar a sociedade manifestam conceitualmente a transição para o pensamento político moderno que, ao contrário do pensamento político clássico, abandona a discussão de questões éticas e morais e torna predominante a questão da sobrevivência, que se desdobra na necessidade de domínio sobre a natureza, inclusive a natureza do próprio homem, conforme pode ser observado no pensamento de Hobbes. Para Gandini, mais do que o domínio, o poder político moderno, ao reinvindicar a soberania, se encarrega de organizar e administrar a sociedade, assimilando e passando a utilizar os recursos da técnica fundamentada em procedimentos científicos.
  19. 19. 16 Decorre desse peculiar processo, portanto, que é o próprio Estado que define, legitimamente o sentido do que é público e privado. Encontra-se mesmo em Hobbes a afirmação de que os sistemas subordinados, uns são políticos e outros são privados, onde os políticos (também chamados corpos políticos ou pessoas jurídicas) são aqueles criados pelo poder soberano do Estado, ao passo que os privados são os constituídos pelos próprios súditos entre si, ou pela autoridade de um estrangeiro. Mais ainda, afirma que, dos sistemas privados, alguns são legítimos e outros são ilegítimos, sendo legítimos todos os que são permitidos pelo Estado, daí decorrendo que todos os outros são ilegítimos. Estas observações sobre a condição de organizador da sociedade, que tende a ser assumida pelo Estado, têm por objetivo ressaltar que, nesta situação, a educação tende também a ser vista como um “instrumento” político. A educação assume então, ao menos no plano teórico-discursivo, o papel de principal recurso para a construção de uma nova ordem social e política. Mesmo para os regimes autoritários apresenta-se a necessidade de criar um novo tipo de lealdade, decorrente da identidade entre Estado, nação e povo, ainda que metodologicamente exista relativa independência entre nacionalismo e democracia e, ao mesmo tempo, criar condições que permitam que a administração por parte do Estado alcance todo e qualquer indivíduo. Malgrado a imprecisão que o conceito de nacionalidade possa apresentar, autores consagrados como Hobsbawn e Bobbio destacam o desenvolvimento da maioria das nações como um processo estreitamente vinculado às disputas pelo poder político e, historicamente, à consolidação dos Estados Modernos. Acontecendo de forma simultânea a construção do Estado Moderno com a dimensão simbólica da Nação permite o surgimento de uma aparelhagem estatal caracterizada enquanto instrumento e expressão organizacional acabada de uma coletividade nacional subjacente, capaz de afirmar-se eficazmente como centro de poder em todo o âmbito territorial da coletividade e no plano internacional. É possível observar, ainda, que há estreita relação entre o surgimento da maioria das nações com o estágio de desenvolvimento tecnológico e econômico, e também com o aparecimento da imprensa e a expansão da alfabetização e escolarização em massa. Fases de Formação do Estado Moderno Esse desdobramento cronológico é oferecido por Bobbio (1987) como parâmetro para entender o processo de formação do Estado Contemporâneo. Trata- se, todavia, de uma sequência antes analítica do que rigorosamente histórica, tendo em vista que o referido processo não aconteceu em todas as sociedades da mesma forma.
  20. 20. 17 Proto-Estado Feudal Estado entendido essencialmente como comunidade política, onde o exercício cumulativo das diversas funções diretivas por parte das mesmas pessoas (proprietários de terras) e a fragmentação do poder central em pequenos agregados sociais auto-suficientes (feudos) é combinado com a existência de uma entidade supranacional que detém o monopólio do conhecimento e da legitimação baseada na revelação (Igreja). Estado Estamental Por Estado Estamental entende-se a organização política na qual se foram formando órgãos colegiados, os estamentos, que reúnem indivíduos pertencentes a mesma categoria social, sendo enquanto tais portadores de prerrogativas e deveres específicos, juridicamente delimitados e socialmente diferenciados dos demais segmentos sociais, que fazem valer contra o detentor do poder soberano através das assembleias deliberantes como os parlamentos. Os exemplos seriam a Inglaterra, com seu parlamento bicameral, constituído pela Câmara dos Lordes (nobreza) e pela Câmara dos Comuns (burguesia), e a França, com sua Assembléia formada pelos três estados (nobreza, clero e povo). Estado Absoluto Aquele Estado em que se completa o processo de concentração, centralização e despersonalização do exercício do poder político, onde a concentração significa a confluência dos instrumentos de gestão nas mãos do soberano, a centralização que implica na eliminação ou subordinação de ordenamentos jurídicos inferiores, e a despersonalização significa a passagem das relações de comando e obediência entre indivíduos para relações de comando e obediência entre instituições. Estado Representativo Produto da Revolução Gloriosa (1688), Independência Americana (1786) e Revolução Francesa (1789), resultado de um compromisso entre o poder do monarca (baseado na tradição) e o poder dos representantes (baseado no consenso e na soberania popular). A representação por categorias juridicamente delimitadas é substituída pela representação dos indivíduos singulares a quem se reconhece o direito de participação política. Baseia-se na noção de direitos naturais do homem, que podem valer contra o Estado, e na igualdade intrínseca desses homens enquanto indivíduos e não enquanto membros de grupos particulares.
  21. 21. 18 Formas Históricas de Aparelho de Estado: Modelos de Administração Pública Modelo Patrimonial A assim chamada Administração Pública Patrimonialista foi descrita por Weber (1999) como aquela em que o Aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do Soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real, fundamentada em privilégios estamentais, e mantendo relações de fidelidade pessoal ao príncipe. Tal ocorre porque o domínio sobre grande dimensões territoriais, incidente sobre vasta e muitas vezes dispersa população, exige a formação do quadro administrativo para possibilitar o exercício do poder. A partir dessa fase, começam a se constituir os modelos de Administração Pública conhecidos, onde a relação entre o dominador e o seu quadro é precária, uma vez que sua vinculação é distinta da relação mantida entre o dominador e os dominados em geral. A obediência do quadro deriva de uma unidade objetivo de interesses com o líder, recebendo honrarias e recompensas em troca de apoio político. Nesse tipo de Administração Pública, os cargos são considerados prebendas, isto é, são oferecidos aos membros do estamento nobre ou a servidores ligados por laços pessoais ao Soberano, a fim de que sejam exercidos e explorados como se fossem propriedade pessoal do Soberano cujo usufruto fosse delegado ao detentor do cargo. Não raro, cabe ao detentor do cargo público arcar com os custos de exercer as funções que lhe são típicas, em compensação podendo explorar em benefício próprio estas funções. A res publica não é diferenciada da res princips, ou seja, não existe a noção de propriedade ou atribuições públicas que estejam desvinculadas da pessoa do Soberano, que age como se as funções do Estado lhe pertencessem privadamente. Por consequência dessa estrutura, a corrupção (a troca de privilégios públicos e imunidade por dinheiro e outros bens) e o nepotismo (distribuição das funções da máquina pública entre os parentes do Soberano ou de seus auxiliares diretos) são inerentes às práticas administrativas. Historicamente, esse modelo de Administração Pública está vinculado ao processo de construção do Estado Moderno, mais precisamente à manutenção da sociedade estamental e do absolutismo que surgiram com a derrocada do Feudalismo. Quando a democracia e o capitalismo se tornam dominantes, o surgimento da sociedade de mercado leva a separação mais radical entre Estado e sociedade civil. Nesse momento, as práticas patrimonialistas passam a ser recusadas como ilegítimas. Para avaliar o significado desta herança é bom lembrar algumas características do regime patrimonialista. Segundo Weber, no Estado Patrimonial o príncipe organiza seu poder político acima das áreas extrapatrimoniais e sujeitos políticos. Os sujeitos políticos, no Estado Patrimonial, são aqueles legitimamente governados pelo príncipe patrimonial. O governante patrimonial está ligado ou governado através de uma comunidade consensual que existe independente de sua
  22. 22. 19 força militar e que se fundamenta na crença de que o poder de governante é legítimo desde que ele é tradicional. Usualmente, o governante patrimonial mantém a seu lado o estrato privilegiado econômica e socialmente, reservando para ele, com exclusividade, as posições de liderança no exército, organizado como um corpo de unidades permanentes disciplinadas e treinadas. Essas posições são oferecidas, também, como oportunidade social e econômica em profissões específicas na forma de cargos burocráticos. É importante observar que a burocracia do regime patrimonial não é uma burocracia racional e impessoal do Estado Moderno. Ao contrário, ela significa a apropriação do cargo pelo seu ocupante. O que diferencia o burocrata patrimonial do burocrata do Estado Moderno, como definido no tipo ideal de Weber, é que para o primeiro o cargo público é objeto de seu interesse pessoal, ao contrário da ordem impessoal que caracteriza o cargo público para o segundo. No regime patrimonial o Estado não é uma estrutura hierárquica piramidal, mas um amontoado de cargos definidos de acordo com os interesses da aristocracia subordinada ao príncipe patrimonial. Diferente do Feudalismo, que no processo de resistência à Democracia Liberal e ao Capitalismo teve suas estruturas partidas e desapareceu; o regime patrimonial parece que tem sido capaz de sobreviver num processo de acomodação de novas instituições dentro de velhas estruturas regeneradas. Ocorre, como bem salienta Nunes que a classe política brasileira tem se mostrado extremamente hábil na sua capacidade de conservar velhos padrões de relacionamento entre o Estado e a sociedade. Fazendo pequenas concessões e cooptando parcelas emergentes da classe média; ela tem assegurado seu poder e privilégios. Essa forma de sustentação do poder tem efeitos deletérios sobre o modelo de racionalidade weberiana, entre eles o crescimento racionalmente injustificável do aparelho político-burocrático e a deterioração dos mecanismos democráticos de controle do poder estatal. Burocrático Na segunda metade do Século XIX, com a consolidação do Estado Liberal Democrático, surge o modelo de Administração Pública Burocrática, como forma de combater a corrupção e o nepotismo inerentes ao patrimonialismo. A Administração Pública Burocrática se constitui a partir de princípios orientadores que impessoabilizam a relação entre os servidores e os governantes, na medida em que esses servidores e os cargos que ocupam constituem precisamente uma burocracia, ou seja, um corpo de funcionários profissionais voltados para o serviço público a partir do exercício do poder racional legal, com as seguintes características:  Ingresso por meio de concurso, baseado em escolaridade e aptidão técnica;  Idéia de carreira, como sucessão de cargos hierarquicamente diferenciados, que podem ser ocupados sucessivamente conforme o mérito de cada servidor;  Impessoalidade no trato com os colegas, superiores e sociedade civil;
  23. 23. 20  Regras de comportamento e de competência objetivas, codificadas em normas e regulamentos de caráter universal. Foi uma resposta direta a corrupção inerente ao modelo anterior, onde a corrupção é entendida como a apropriação privada do Estado e dos bens e serviços públicos que ele pode gerar. O paradigma burocrático solucionou o problema da corrupção em larga medida, ao separar a implementação das políticas públicas das decisões públicas que as criam, com isso eliminando ou dificultando as práticas de favoritismo e ganho individual que condicionam as decisões sobre pessoal, suprimentos, finanças e prestação de serviços. Ocorre que a autoridade permanente e pública, com jurisdição fixa, não se constitui norma histórica, mas a exceção, segundo Weber, visto que a burocracia, tal como concebida no tipo ideal do modelo proposto pelo autor, é uma realidade histórica recente (surge na transição entre Idade Média e Idade Contemporânea, com a expansão das formas de produção capitalista , às quais está umbilicalmente associada) e geograficamente específica (Europa Ocidental), produto da racionalização progressiva das relações de mercado inerentes às sociedades modernas. Assim, à expansão quantitativa e qualitativa do Capitalismo e da racionalidade que lhe é própria correspondeu uma concomitante expansão do tamanho e poder da burocracia, eis que a Administração Burocrática terminou por afigurar-se como a forma de exercício de poder mais compatível com a racionalização da vida social, implicando, da mesma forma, uma condição fundamental para a acumulação capitalista na era dos Estados Nacionais. Assim, o domínio racional-legal é caracterizado, do ponto de vista da legitimação, pela existência de normas legais e abstratas que condicionem o exercício do poder político e, do ponto de vista do aparelho, pela existência de um corpo administrativo burocrático, isto é, profissional. São características da burocracia, segundo Weber:  Regras abstratas às quais estão vinculados o detentor do poder , o aparelho administrativo e os dominados, motivo pelo qual as ordens são legítimas somente na medida em que quem as emite não ultrapassa a ordem jurídica impessoal que as sustenta;  Relações de autoridade entre posições ordenadas sistematicamente de modo hierárquico, por esferas de competência claramente definidas, por uma elevada divisão do trabalho e por uma precisa separação entre a pessoa e o cargo no sentido de que os funcionários não possuem, a título pessoal os recursos administrativos, dos quais devem prestar contas, e não podem apoderar-se do cargo como uma propriedade sua;  O corpo burocrático é constituído contratualmente por indivíduos livres, que exercem suas funções administrativamente de modo continuado e com base em documentos escritos, e que, em virtude das especificações técnicas e qualificações escolares mediante as quais são selecionados e pelas quais
  24. 24. 21 são promovidos, recebem uma recompensa através de um salário estipulado em dinheiro, considerado o próprio trabalho como uma ocupação em tempo integral escalonada em uma carreira. Weber salientou a distinção fundamental entre a esfera pública e a esfera privada que distingue esse modelo burocrático do modelo patrimonial que o antecedeu, eis que o corpo de servidores do Estado se constitui de forma diversa, a saber:  A ocupação do cargo é uma profissão, manifesta numa carreira legalmente prevista e minuciosamente regulamentada em termos de deveres, prerrogativas, remuneração, horário de trabalho e atribuições cotidianas;  Fica evidenciada a exigência de um treinamento rígido, com a aquisição de conhecimentos, habilidades especializadas dentro do sistema formal de ensino;  As exigências de qualificação profissional especializada demandam toda a capacidade de trabalho durante um longo período de tempo;  Tendo nos exames especiais que, em geral, são pré-requisitos para o emprego, sua marca distintiva de seleção, diferenciada de formas partidárias, clânicas ou patrimoniais; Comparando a burocracia racional-legal com outras formas de organização do poder estatal, Weber salienta que a mesma, jurídica e praticamente, não é fonte de rendas ou emolumentos a ser explorada, nem uma troca habitual de serviços por equivalentes, como é o caso dos contratos livres de trabalho, mas antes é um dever legal e funcional, uma obrigação específica de administração fiel em troca de uma existência segura. A lealdade, todavia, não é pessoal, oferecida aos indivíduos que governam ou à chefia imediata, mas em relação a finalidades impessoais e funcionais, rompendo com os padrões historicamente conhecidos de fidelidade pessoal ou tribal, afirmando o caráter abstrato e impessoal das relações e rejeitando a concessão de favores e privilégios individuais que são típicos do patrimonialismo. Convém recordar, todavia, que a posse de diplomas educacionais está habitualmente ligada à qualificação para o cargo, fortalecendo o elemento estamental na posição social dos funcionários, mais ainda em sociedades onde o sistema escolar reflete mecanismos de ampla exclusão social. Esse fator estamental, que reforça práticas patrimonialistas, conferindo ao corpo de funcionários, no mais das vezes, um caráter fechado de corporação, ressurge sob novas formas em vários momentos históricos, sendo particularmente recorrente no caso brasileiro. De toda a sorte, conforme indica Gouvêa, a burocracia segundo o modelo weberiano, como agente de ações racionais nas sociedades capitalistas modernas, é a base de legalidade do Estado, visto que o Capitalismo tem nessa racionalidade condição sine qua non para desenvolver-se. Essa posição estratégica, na medida em que a legitimidade se constitui em vetor privilegiado para o exercício do poder,
  25. 25. 22 propicia condições para a autonomia da burocracia enquanto estamento dirigente, cuja base social está nos grupos de poder administrativo institucionalizado que controlam a organização da sociedade. Esse modelo de Administração Pública Burocrática, engendrada pela necessidade de racionalizar a administração dos negócios públicos, visa também evitar a corrupção e o nepotismo mediante a adoção de controles administrativos que sistematizam e limitam os procedimentos considerados permissíveis aos funcionários e governantes. Parte-se da desconfiança essencial nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. A ênfase da Administração Pública Burocrática é o controle dos processos (meios). Por outro lado, o controle, a garantia do poder do Estado, transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade. À partir dessa constatação, é possível indicar a principal qualidade e o defeito inerente nesse modelo de Administração Pública:  Qualidade: a qualidade fundamental da Administração Pública Burocrática é a efetividade no controle dos abusos;  Defeito: seu principal defeito é a ineficiência, na medida em que a Administração Pública assim constituída é auto-referente, sendo incapaz de voltar-se para o serviço dos cidadãos vistos como clientes. Ocorre que essas limitações só adquiriram relevância muito recentemente, porque os serviços que o Estado prestava em sua origem eram muito reduzidos. O Estado, via de regra, limitava-se a manter a ordem e administrar a Justiça, a garantir os contratos e a propriedade. Para Weber, a burocracia era sinônimo de eficiência e racionalidade, na medida em que é a forma de organização onde a adequação dos meios para atingir os fins visados é mais desenvolvida. Mais ainda, possuindo uma especialização das funções de forma sistemática e coerente, a burocracia possibilita atingir altos níveis de racionalidade, eficiência, rapidez e precisão. A estrutura burocrática permite uma autoridade impessoal, hierarquia garantida pelo sistema de carreiras, seleção baseada em méritos, disciplina e controle. Todavia, alguns autores logo identificaram as limitações, deficiências ou desvios do sistema. Robert K Merton identificou várias disfunções da burocracia, observando que ela tende a privilegiar os meios frente aos fins. Na esteira dessa crítica, Philip Selznick, que constatou a tendência das organizações burocráticas a crescer mais que o necessário, fenômeno igualmente constatado por Anthony Downs, segundo o qual a burocracia maximiza o seu tamanho, porque o crescimento possibilita economia de escala, melhores chances de sobrevivência, resistência a pressões externas, maior estabilidade e menor incerteza; os burocratas
  26. 26. 23 tem um complexo conjunto de objetivos, a ser alcançado pelo meio da expansão, tais como: prestígio, segurança, conveniência, lealdade (por uma ideia, instituição ou nação), orgulho por prestar bons trabalhos, etc. Harold Wilenski identificou a crescente disputa por espaço entre políticos e burocratas no Estado, afirmando que a burocracia cria tensão entre profissionais que detém conhecimento versus profissionais que detém autoridade. Nesse sentido, a burocracia assume funções que cabem aos políticos (para alguns autores, isso não é negativo, pode ser positivo): Mancur Olson e Amitai Etzioni, entre outros, observam que a burocracia moderna está penetrando nas decisões da esfera política enquanto Peter Evans afirma que ela é permeável a grupos de interesse e lobbies. Alvin Gouldner verificou que os controles severos produzem subserviência, prejudicando iniciativas mais criativas e os pensadores da Escola das Relações Humanas criticam o modelo burocrático por ser excessivamente forma, criando barreiras que distanciam os servidores da população. Mais ainda, conforme puderam averiguar Smith, Zurcher, Fairchild e Crozier, a rigidez em torno do controle dos processos implica na subordinação à rotina, que prejudica as pessoas e atrasa os serviços públicos. Crítica igualmente contundente partiu de Willian Niskanem, o qual sustenta que os burocratas maximizam intencionalmente seus orçamentos, a fim de atender aos interesses pessoais de seus membros, ao passo que outros arranjos podem ter mais eficiência para reduzir os custos de transação; os burocratas acabam desperdiçando recursos porque a área pública não visa lucros e as leis para o serviço público são mais severas do que para os negócios privados, inibindo as soluções alternativas e provocando a fuga das responsabilidades. Gerencial Como resposta à insuficiência do modelo burocrático, emerge na segunda metade do século XX, no contexto, de um lado, da expansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, do desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, a Administração Pública Gerencial. Com novas exigências advindas do processo de expansão das atribuições do Estado e da globalização econômica, a eficiência da Administração Pública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário – torna-se essencial. A reforma do Aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações. Trata-se de adequar o aparelho de Estado ao novo modelo de produção pós-industrial que se consolida no período. Deste ponto de vista, a Administração Pública Gerencial constitui um avanço, e até certo ponto um rompimento com o modelo da Administração Pública Burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos os princípios do modelo
  27. 27. 24 anterior. Pelo Contrário. A Administração Pública Gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos princípios fundamentais, a saber:  Admissão segundo critérios rígidos de mérito;  Sistema estruturado e universal de remuneração;  Carreiras;  Avaliação de desempenho;  Treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle: a ênfase da Administração Pública Gerencial é o controle de resultados (fins), e não o controle dos procedimentos, embora esse ainda seja um princípio acatado. Constitui-se o paradigma gerencial, portanto, como superação e ruptura do paradigma burocrático. Segundo Behn (1998), a base conceitual do modelo burocrático de Administração Pública foi construído por Woodrow Wilson, Frederick Winslow Taylor e Max Weber. O primeiro afirmava que a administração deveria – e poderia – ser separada da política; depois que os responsáveis pelas políticas tomassem as decisões de Estado, a tarefa de implementar tais políticas podia ser delegada àqueles bem versados na “ciência da Administração”, que executariam a tarefa da implementação da forma mais eficiente possível. Tal operação seria possível porque, segundo sustentava Taylor, entre os vários métodos e implementos utilizados em cada caso, existe sempre um método e um implemento mais ágil e melhor que todos os outros, que poderia ser identificado com métodos científicos. Finalmente, Weber afirmava que a burocracia era o mais eficiente mecanismo organizacional: seria então ideal para implementar os princípios científicos de Taylor. Ocorre, como sustenta Behn, que a Administração Pública Burocrática revelou-se muito ineficiente e bastante política, principalmente quando confrontado com as exigências contemporâneas de produtividade e responsividade, as quais são melhor respondidas pelo paradigma gerencial. Para o autor, tanto a posição de Taylor quanto a de Wilson são falaciosas. A falácia de Taylor estava em considerar que há uma maneira melhor de resolver os problemas, necessariamente universal, que uma vez encontrada pode ser automaticamente aplicada, sem a necessidade de novas adaptações. As questões gerenciais podem apresentar múltiplas respostas corretas, condicionadas pelas circunstâncias. Não é possível prever todos os casos concretos e criar regras fixas válidas para cada situação particular. A falácia de Wilson consistia em considerar que a implementação é apolítica; pelo contrário, a implementação é inerentemente política, motivo pelo qual é impossível separar completamente a administração da política, motivo pelo qual é impossível separar completamente a administração da política no âmbito do Estado. A Administração não é apenas uma questão de eficiência e regras racionais; mas envolve inerentemente escolhas políticas, ou ao menos dependente das preferências das autoridades eleitas. Os casos individuais não são todos previsíveis e não serão atendidos por nenhuma política formulada pelos detentores de cargos eletivos, mas decorrerão das decisões dos burocratas implementadores.
  28. 28. 25 Assim, temos que a Administração Pública Gerencial a estratégia está voltada para:  Definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;  Garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;  Controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Em termos estruturais e organizacionais, o modelo proposto pela Administração Pública Gerencial busca importar procedimentos e mentalidades típicas da iniciativa privada, resguardada a finalidade pública do Estado, a saber:  Competição administrativa no interior do próprio Estado, quando há possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas;  Descentralização e redução dos níveis hierárquicos;  Permeabilizar a Administração Pública à maior participação dos agentes privados e ou das organizações da sociedade civil. As características mais importantes do gerencialismo aplicado atualmente na Administração Pública são:  Profissionalização da alta burocracia. Consiste na formação adequada e permanente atualização dos profissionais que atuam no Núcleo Estratégico da Administração Pública.  Transparência quanto à responsabilidade democrática dos gestores públicos frente à sociedade, substituindo-se controles burocráticos por controles sociais.  Descentralização da execução dos serviços estatais. A necessidade de descentralização dos serviços prestados pelo Estado deve possuir como um dos pressupostos a busca do aumento da eficiência e eficácia por parte da Administração Pública, como também a busca de maior flexibilidade das organizações estatais. Essa descentralização pode ser interna ou externa;  Desconcentração Organizacional. Consiste na delegação da execução de funções, dos organismos centrais para agências descentralizadas. Na desconcentração, o governo central responsabiliza-se pelos gastos, ficando a execução dos serviços com órgãos subordinados a esse governo central, embora atuando regionalmente, isto é, com outros estados e municípios;  Accountability. Contabilização dos resultados, controle e avaliação dos objetivos propostos. É o processo de responsabilização dos gestores públicos pelos resultados de suas ações.
  29. 29. 26 Políticas Públicas O Estado em Ação A atividade política, embora não restrita às atividades governamentais, tem maior relevância e é mais facilmente apreendida nas atividades do Estado, pois atinge a totalidade da população. Enquanto ideologia, a teoria política não é senão um conjunto de ideias que tem por objetivo orientar os rumos da vida coletiva, não tendo maior repercussão prática. Para tornar-se concreta, são necessários ações e projetos que criem o impacto desejado na sociedade. Como foi possível delinear na seção anterior, as ideias políticas evoluíram juntamente com a evolução das condições materiais da coletividade, procurando dar uma resposta aos desafios então vividos pela sociedade da época. O fato de fazer, ou deixar de fazer, são definidos pelo conjunto de conceitos permitidos pelo espectro ideológico vigente. A maneira pela qual um conjunto de ideias empresta forma à ação dos agentes públicos acontece através da informação das decisões políticas. Os processos da política Em todo e qualquer sistema político, há sempre alguém tomando decisões e pessoas para as quais essas decisões são tomadas. Algumas são decisões individuais, outras, coletivas. Umas aplicam-se àqueles que as tomam, outras as excluem. O que melhor exprime a importância das decisões políticas, porém, não é só o fato de que todo o sistema de poder é um mecanismo contínuo e permanente de tomada de decisões, mas também a circunstância de que elas constituem os processos pelos quais a política se manifesta e se materializa. No Brasil, onde o formalismo jurídico é um vício imemorial, os governos tomam milhares de decisões por dia, milhões todos os anos. É sintomático que os sucessivos governos, em vez de corrigir esse vício que atrasa o país, se comprazem em comemorá-lo. As decisões não restringem-se ao Poder Executivo, pois o Poder Legislativo também adota importantes decisões políticas, aprovando medidas provisórias, leis ordinárias e complementares, emendas à Constituição, decretos legislativos, resoluções e atos diversos, como pareceres, requerimentos e outros similares. Os juízes e tribunais tomam centenas de decisões todos os anos, por meio de suas sentenças, acórdãos, provimentos e resoluções administrativas. Mas a grande usina de decisões é o aparato burocrático do país, as administrações públicas, federais, estaduais e municipais, com suas portarias, resoluções, instruções normativas e uma série infindável de modalidades de atos normativos que dificultam a vida do cidadão comum. Para esclarecer esse mecanismo gerador de conflitos, os cientistas políticos criaram teorias sobre o processo decisório, com o objetivo de tentar explicar como e por que são tomadas as decisões que nos afetam, como podemos influenciá-las e de que forma é possível prever como elas vão nos atingir. Para desenvolver essas
  30. 30. 27 teorias, houve necessidade de sistematizar, analisar e classificar as diferentes fases componentes desse processo no âmbito da política. Decisões individuais, coletivas e políticas fazem parte do mesmo universo. Todos nós já ouvimos falar de política econômica, política salarial, política de emprego ou política educacional. Tomamos conhecimento do que dizem ser a política econômica ou a política monetária. Se dissermos que determinada política é recessiva, é porque ela não propicia o crescimento econômico do país, estrangulando seu desenvolvimento e gerando desemprego. Que ator toma as decisões que afetam a política econômica? Suponha que o Presidente da República seja o único responsável por essa política. É o caso típico de quem toma uma decisão para os outros, mas não para si, pois o seu próprio emprego está garantido, enquanto este mesmo agente detiver o poder de tomar decisões dessa natureza. Ao lado da política econômica, há decisões a serem tomadas também em relação à política educacional, à de saúde e À política fundiária entre dezenas de outras, que também interessam a todos, sem distinção. Quando falamos destes diferentes tipos de política, estamo-nos referindo, em primeiro lugar, a uma das modalidades de decisões políticas, as chamadas “políticas públicas”. E é por aí que começamos a distinguir um tipo especial de decisões políticas, aquelas que tem um caráter duradouro, são complexas, amplas e abrangentes, além de dependerem de um ou de vários poderes do Estado e inclusive de instituições da chamada sociedade civil. Voltemos ao caso da política econômica. Trata-se de uma política pública abrangente, a medida em que inclui também outras formas de políticas dela dependentes ou complementares, como, por exemplo, a política de preços, a política de juros, a política tributária ou fiscal e a política cambial, que são recursos de que se vale a economia para promover o desenvolvimento, conter a inflação e manter os preços estáveis, garantindo o poder de compra da população. Este é um exemplo de uma política pública complexa e abrangente. Embora sejam recursos da economia, as várias decisões que a materializam são políticas, pois tem poder coercitivo, cuja inobservância impõe sanções. Entretanto, nem todos os preços dependem dos governos. Os que dependem de decisões governamentais são chamados preços públicos administrados. Estes sim, são sujeitos a controle e são fixados, não seguindo as leis de mercado, como a lei da oferta e da procura, e sim segundo o maior ou menor grau de arbítrio do poder público. A maioria dos bens que adquirimos podem ser influenciados por decisões dos governos, mas dependem, total ou parcialmente, dos próprios consumidores e da iniciativa privada, através dos integrantes da cadeia produtiva. Essa é uma expressão utilizada para indicar todos os que interferem na complexa atividade de produzir, distribuir e comercializar os bens e produtos que toda sociedade necessita. Segundo os diferentes sistemas econômicos, esses produtos, como os alimentos que consumimos, os bens que compramos e os serviços que utilizamos, dependem, em maior ou menor grau, de decisões governamentais. Em uma economia totalmente estatizada, com um regime político autocrático, em que os direitos individuais não são reconhecidos nem garantidos, essa dependência de decisões governamentais pode ser quase total. Dizemos quase, porque se esse país mantém relações comerciais com outros regimes de sistemas econômicos
  31. 31. 28 diferentes, essa dependência, ainda que em pequena parte, termina influenciada pelos preços dessa parcela de bens e serviços importados. Num sistema de economia mista, em que parte dos bens e produtos é originária de empresas públicas, e outra parte da iniciativa privada, as decisões de governo influenciam parcialmente a política econômica e, por consequência, a de preços. Se a participação das empresas públicas no processo produtivo é ínfima, ínfimo também será o poder de controle exercido pelo governo em relação à política econômica. A complexidade desse processo mostra que em muitos casos certas e determinadas políticas públicas não dependem só de decisões dos governos do país em que vivemos, mas até mesmo de decisões tomadas pelos governos de outros países. Isso torna difícil que políticas públicas abrangentes e dependentes, tanto da esfera pública, quanto da iniciativa privada, como a política econômica, sejam produto exclusivamente de decisões de uma só autoridade, mesmo sendo o presidente da República. Elas são, em grande parte, resultado de decisões coletivas provenientes das deliberações de um ou mais poderes do Estado, como leis, decretos, regulamentos, resoluções, portarias, etc. e também do comportamento da iniciativa privada e sobretudo do mercado. Além disso, possuem algumas características que as distinguem das decisões individuais. São, em geral, conjuntos de medidas de maior duração, sujeitas a várias instâncias decisórias e à influência de interesses muito mais amplos do que, por exemplo, um decreto de fixação do salário mínimo. Exemplificando com o caso do Brasil acima indicado: políticas de longo prazo não dependem de uma só autoridade. Exigem a participação de várias delas, dependem de alguns Poderes do Estado e, além disso, estão sujeitas a influências que, em alguns casos, extrapolam as prerrogativas do poder público. Envolvem as relações do país com as demais nações, com organismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional – FMI, a Organização Mundial de Comércio, bancos de fomento, como o Banco Mundial – BIRD e o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, por exemplo, e até com investidores privados que, no regime capitalista, têm o objetivo exclusivo do lucro. O que distingue as decisões que dependem de uma só autoridade e as que devem ser tomadas por várias ou por uma ou mais instituições? Ao resultado do processo decisório dependente de uma só pessoa ou autoridade, chamamos de decisões. Os decorrentes de decisões coletivas, denominamos deliberações. Se as decisões coletivas são tomadas por instituições públicas, e têm poder coercitivo, chamamos de deliberações coletivizadas, para distingui-las das deliberações de órgãos não governamentais. As deliberações coletivizadas são aquelas que atendem às seguintes condições:  São soberanas, isto é, prevalecem sobre as demais;  Têm validade erga omnes, expressão latina que significa que vale para todos;
  32. 32. 29  É dotada de força máxima de obrigatoriedade representada pelas sanções que sua inobservância acarreta. As deliberações coletivizadas são fruto da civilização. A maior parte dos filósofos coincide que, no estado da natureza – pré-civilizatório, portanto – cada um decide por si. Mesmo quando a transição se dá do indivíduo para a família e da família para qualquer forma de estrutura de poder, há necessidade de se estabelecer mecanismos decisórios que tenham validade para todos, a fim de garantir a sobrevivência coletiva. Distinguem-se nos processos decisórios as deliberações adotadas por outros, para nós, isto é, aquelas em que o grupo que toma as decisões não é destinatário delas. É o que ocorre com os parlamentos, em que algumas centenas de representantes adotam decisões destinadas a milhões de cidadãos. E há decisões que são tomadas por nós mesmos e se aplicam exclusivamente a nós, como são as dos condomínios residenciais, por exemplo, as da assembleia geral de uma empresa ou de um clube. Foram os cientistas políticos americanos que criaram os termos correntes no processo decisório. Para designar o que chamamos de decisões individuais, eles criaram a expressão decision making. E as deliberações coletivizadas eles chamam de policy formation, que pode ser traduzido por formulação de políticas. Em geral, essas políticas são resultado de decisões coletivizadas. A tomada de decisões individuais difere das deliberações coletivas pelo fato de (a) serem dotadas de menor grau de previsibilidade; (b) se referirem sempre à solução de medidas menos complexas; (c) não estarem sujeitas nem a “regras de decisão” nem a “regras de procedimento”; (d) serem menos influenciáveis pelos atingidos ou interessados. Não é, contudo, o que ocorre com as deliberações coletivizadas. Os americanos fazem distinção entre decision making e policy formation, porque as primeiras são, usual e generalizadamente, referentes a atos individuais. É o caso de um decreto do presidente da República, uma portaria do Ministro da Fazenda ou uma decisão de um juiz. Há decisões coletivizadas que não resultam em políticas públicas. Uma sentença proferida por um tribunal, uma resolução de um conselho de administração são alguns exemplos. Mas todas as políticas públicas são decisões coletivizadas. Vimos que a própria Constituição estabelece regras de decisão e regras de procedimento diferenciadas para adoção de normas que constituem o ordenamento jurídico positivo do país (emendas, leis, medidas provisórias, etc.). As exigências para cálculo do consenso serão tanto maiores, quanto mais alta for a hierarquia da norma jurídica em causa e menores, à medida que desce na hierarquia da norma em questão. Elas variam e maioria qualificada de 3/5, para as emendas constitucionais, maioria absoluta da totalidade dos membros de cada casa do Congresso, para leis complementares, e maioria simples dos presentes às sessões deliberativas, para as leis ordinárias. O mesmo ocorre com as regras de procedimento. Uma proposta de emenda constitucional, por exemplo, exige votação em dois turnos, com intervalos entre as respectivas sessões de votação, assim como períodos mais longos de discussão que devem ser cumpridos, mesmo que desnecessários. Para que se tenha ideia dos patamares de adesão exigidos para uma emenda constitucional, vimos que ela exige a adesão de 308 deputados, o que significa que o voto contrário de 205, em tese, pode inviabilizar sua aprovação. Mas um projeto de lei ordinária, em que se exige a maioria dos presentes a cada sessão
  33. 33. 30 e não a maioria sobre a totalidade dos integrantes, não pede mais que a aprovação de 129 deputados, ou seja, o voto da maioria dos presentes, desde que a maioria dos integrantes da Câmara esteja presente, segundo a regra do Art. 47 da Constituição. De acordo com a teoria do processo, segundo a formulação do prof. Giovanni Sartori, as deliberações coletivizadas (caso de uma lei, por exemplo), dependem de duas variáveis: a) Os custos ou riscos externos; b) O custo decisório ou custos da decisão. Os riscos externos são as consequências que recaem sobre cada uma das pessoas atingidas por decisões que não foram ou não serão tomadas por elas. Para o autor, os riscos externos são de dois tipos: I- Riscos de opressão, aqueles capazes de produzir injustiça, arbitrariedade, privação, coerção e efeitos similares sobre os destinatários das deliberações. Essa caracterização é importante porque os resultados das deliberações do poder político são processados pela opinião pública, gerando efeitos positivos (de apoio, porque geram benefícios) ou negativos (de repúdio ou rejeição, porque geram encargos ou suprimem direitos), e são essas reações que retroalimentam os sistemas de poder, levando, no caso de reações positivas ao apoio dado ao sistema ou, no caso negativo, novas demandas ou a demonstrações de inconformismo. Essa relação de custos e/ou benefícios implica que os riscos externos se dividem entre os que não geram riscos, porque concedem benefícios percebidos pela opinião pública, e os que os provocam. O segundo tipo dos riscos externos decorre de sua II- Periculosidade, isto é, o potencial de risco que correm as pessoas para as quais as decisões são tomadas. E aqui cabe a pergunta, qual a relação entre um risco e um custo? O prof. Sartori esclarece: “o risco é uma eventualidade, enquanto o custo é um resultado final”. Por isso, diz ele, ao ser uma potencialidade, o risco existe sempre. A segunda variável, isto é, os custos decisionais são internos, ao contrário dos riscos externos. E são internos porque dizem respeito aos que tomam as decisões e não àqueles que são por elas afetados. No caso dos Parlamentos e, especificamente, no caso do Brasil, esses custos se referem aos gastos financeiros, e neste, como nos demais órgãos coletivos, há custos de dois outros tipos: o tempo empregado em tomar a decisão e o chamado custo de “fadiga”, que implica o dispêndio para se aferir a produtividade ou a esterilidade do processo decisório. Além dos custos financeiros, os dispêndios do tempo utilizados para decidir são proporcionais à duração das etapas necessárias para se adotar uma deliberação. Nesses custos, deve-se computar também o tempo utilizado para decidir são proporcionais à duração das etapas necessárias para se adotar uma deliberação. Nesses custos, deve-se computar também o tempo utilizado em discutir qualquer medida que não chega a se concretizar, computando usualmente como o “tempo
  34. 34. 31 perdido”. Em termos monetários, os custos incluem não só a remuneração extraordinária dos que devem decidir, como no caso das convocações extraordinárias do Congresso, por exemplo, como o preço pago para se manter a estrutura burocrática para que as instituições deliberativas possam funcionar. Decisões políticas relativas a tributos, por sua vez, implicam também receitas financeiras postergadas, até que sejam promulgadas e entrem em vigor. Ainda de acordo com o prof. Sartori, “a variável mais importante do processo decisório é o número das pessoas que participam das decisões”. A regra geral é que os custos de decisão serão tão mais altos quanto maior o número dos que decidem. Em outras palavras, o custo decisional é, em primeiro lugar, uma função do tamanho do corpo que deve tomar as decisões. Em regra supõe que aqueles que participam do processo decisório sejam pessoas independentes e tenham liberdade de expressar-se. Ele lembra que mil pessoas agrupadas que decidem por aclamação não aumentam o custo decisional, em relação a dez ou cem. E não aumentam pela simples razão de que esses mil não decidem nada: ratificam decisões já tomadas”. Assim, o número dos que decidem tem uma relação direta com os custos decisionais, ou seja, ambos aumentam juntos. Por outro lado, esse número está em relação inversa com os riscos externos, ou seja, os riscos para terceiros, aos quais se destinam as decisões. Postula-se, então, que para diminuir os riscos externos é necessário aumentar os custos decisórios e, para diminuir os custos decisórios, é preciso aumentar os riscos externos. O problema para viabilizar os critérios decisórios consiste em minimizar os riscos externos em função dos custos decisórios e vice- versa. Para isso, temos de obter uma redução mais que proporcional do número dos que decidem e uma redução menos que proporcional dos custos decisionais. O resultado é possível porque os custos externos não são uma função exclusiva do número dos que decidem, mas, também, das regras de formação do grupo que toma as decisões, da mesma forma que os custos decisórios também dependem das regras de decisão adotadas. É preciso ter em conta que as variáveis que intervêm no processo não tem sobre ele a mesma incidência. Essa questão se resume naquilo que o prof. Sartori chama de Técnicas representativas de transmissão controlada do poder. E, para isso, ele lembra que, dessa forma, é possível que 500 representantes possam decidir em nome de 100 milhões de eleitores, com uma condição taxativa: que os 500 que decidem representem o universo dos 100 milhões de ausentes, de modo a torna-los controladores dos 500, e que não sejam por estes últimos controlados. Se os representantes decidem no interesse dos eleitores, que são ausentes desse processo, o sistema representativo é idôneo e legítimo; se decidem em seu próprio interesse, o fato se torna ilegítimo e inidôneo. As suspeitas que hoje recaem sobre a representação política em quase todas partes do mundo se baseiam exatamente na inobservância dessa regra taxativa. Tornando as decisões concretas As políticas públicas podem ser entendidas como outputs, resultantes de atividades políticas: compreendem o conjunto de decisões e ações relativas à
  35. 35. 32 alocação imperativa de valores. Faz-se, então, necessário estabelecer a distinção entre decisão política e política pública: Decisão política: vimos anteriormente a regra de decisão política. Seu objeto é a escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia de preferências dos atores envolvidos, expressando uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Política pública: geralmente envolve mais que uma decisão e requer ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Então, como podemos conceituar, as políticas públicas são a concretização das decisões coletivas tomadas pelos representantes do povo, em prol dos representados. O que as distingue de ações privadas ou meramente coletivas é que estas tem origem e amparo no Poder Estatal. A sua dimensão pública é dada não apenas pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter imperativo. São revestidas da autoridade soberana do Poder Público. Conforme definição de Jobert e Müller, as sociedades modernas/industrializadas são setorializadas. Assim, temos um tipo de organização social estabelecida a partir da divisão social do trabalho, das especializações das funções e das profissões, e dos diferentes tipos de atividades que caracterizam a vida moderna. Em torno de divisão de tarefas, que implicam diferentes competências técnicas e também diferentes comportamentos e representações sociais, estão organizadas as sociedades contemporâneas. Com base nessa constatação, pode-se afirmar que as pessoas, ao mesmo tempo em que fazem parte mais visceralmente de um setor dado a sua atividade profissional específica, elas participam de vários outros setores, sobretudo na condição de usuários de bens e serviços neles produzidos. Assim, para se compreender os determinantes que envolvem as políticas públicas, deve-se considerar que a mesma articula-se ao projeto de sociedade que se pretende implantar, ou que está em curso. Trata-se, portanto, de compreender não somente as propostas formuladas para cada setor específico, mas o modelo de Estado que vai decidir sobre elas e implantá-las: sua estrutura, mecanismos de decisão, instrumentos de intervenção, finalidade explicitas e implícitas, recursos materiais e institucionais. Neste contexto, de acordo com Azevedo, os atores integram um setor específico cuja existência depende do seu trabalho, ao mesmo tempo que do setor assim constituído (por suas competências técnica e estatutária, suas atividades, seus recursos materiais e simbólicos, os bens e serviços produzidos em seu interior e demandados por outros setores da sociedade) extraem sua identidade profissional e social. Ainda assim, eles interagem com outros setores na condição de profissionais ou decisores, ou na condição de usuários de bens e serviços por esses setores oferecidos. É importante, também, investigar como se dá o surgimento de uma política pública para um setor. Trata-se então de dimensionar como um problema específico do setor será reconhecido pelo Estado, passando então a ser alvo de uma política pública específica. É importante ter presente que a política para um determinado setor será um meio de o Estado tentar garantir que o setor reproduza de forma harmonizada com os interesses que predominam na sociedade. No entanto, a influência dos diversos setores e dos grupos que predominam em cada setor, vai
  36. 36. 33 depender do grau de organização e articulação destes grupos envolvidos na formulação da política. As lutas entre eles, por recursos materiais e simbólicos, vai definir e redefinir constantemente aqueles que exercem hegemonia no setor, bem como o peso desse setor em relação à sociedade considerada em sua totalidade. Trata-se, pois, de visualizar a dimensão da política domínio (politics) no condicionamento da política programa (policy), ou plano de ação para cada setor. Os grupos que integram cada setor vão lutar para que suas demandas sejam atendidas e inscritas nas agendas governamentais. Tanto suas lutas quanto o conteúdo de suas políticas, mutuamente dependentes, formam o objeto de análise para as políticas públicas e colaboram para o sucesso ou fracasso de sua implantação. O Conceito de política pública Política pública é um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem na decisão. É possível considerá-las como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório. A finalidade última de tal dinâmica – consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas – constitui elemento orientador geral das inúmeras ações que compõe determinada política. Com uma perspectiva mais operacional, poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. Existem diversas formas de estudar uma política, que dependem do ponto de vista em que se situa o analista. Segundo Hogwood e Gunn, há pelo menos sete perspectivas para analisar uma política: 1) Estudos de conteúdos políticos, em que o analista procura descrever e explicar a gênese e o desenvolvimento de políticas específicas; 2) Estudos do processo das políticas, em que se presta atenção às etapas pelas quais passa um assunto e se procura verificar a influência de diferentes setores no desenvolvimento desse assunto; 3) Estudos de produtos de uma política, que tratam de explicar por que os níveis de despesa ou o fornecimento de serviços variam entre áreas; 4) Estudos de avaliação, que se localizam entre a análise de política e as análises para a política e podem ser descritivos ou prescritivos; 5) Informação para a elaboração de políticas, em que os dados são organizados para ajudar a tomar decisões; 6) Análise de processo, em que se procura melhorar a natureza dos sistemas de elaboração de políticas; 7) Análise de políticas, em que o analista pressiona, no processo de política, em favor de ideias ou opções específicas.
  37. 37. 34 Ainda que as políticas públicas tenham um caráter plural, e possam ser estudadas por diferentes ângulos, e os mesmos possam ser contraditórios entre si, é possível encontrar componentes comuns às políticas públicas: A) Institucional – a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante; B) Decisório – a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situaòàao específica e como resposta a problemas e necessidades; C) Comportamental – implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular; D) Causal – são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social. Thoenig considera que os elementos que podem caracterizar uma política são cinco: “[...] um conjunto de medidas concretas; decisões ou formas de alocação de recursos; ela esteja inserida em um ‘quadro geral de ação’; tenha um público-alvo (ou vários públicos); apresente definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas e valores”. Os diferentes teóricos supra-citados coincidem no conceito geral e nas características fundamentais das políticas públicas. O formato concreto delas dependerá de cada sociedade específica. O estágio de maturidade de cada uma delas contribuirá, ou não, para a estabilidade e eficácia das políticas, para o grau de participação dos grupos interessados, para a limpidez dos processos de decisão. O processo de política pública Cada política pública passa por diversos estágios. Em cada um deles, os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes. "As políticas públicas estruturam o sistema político, definem e delimitam os espaços, os desafios, os atores”, diz Thoenig. As etapas normalmente consideradas em matéria de política pública – formulação, implementação e avaliação – precisam de certo grau de especificação na América Latina. É necessário, por exemplo, distinguir elaboração de formulação. A primeira é a preparação da decisão política; a segunda, a decisão política (ou a decisão tomada por um político ou pelo Congresso) e sua formalização por meio de uma norma jurídica. A implementação também deve ser melhor detalhada. É necessário separar a implementação propriamente dita, que é a preparação para a execução (ou, em outras palavras, a elaboração de planos, programas e projetos), da execução, que é pôr em prática a decisão política. Essa distinção é necessária, porque cada uma das etapas mencionadas é um campo para tipos diferentes de negociação.
  38. 38. 35 Já se analisaram, neste texto, as limitações do modelo racional, mas, numa visão sequenciada do processo – que é um pouco mais que o mero exercício de compreensão -, é possível verificar várias etapas num processo de política pública. O primeiro momento é o da agenda ou da inclusão de determinado pleito ou necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder público; Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda” designa o estudo e a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema público”, transformando-o em objeto de debates e controvérsias políticas na mídia. Frequentemente, a inclusão na agenda induz e justifica uma intervenção pública legítima sob a forma de decisão das autoridades públicas. O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. Para Michael Hill, “[...] os pesquisadores podem, por um lado, assumir que a elaboração de políticas é, essencialmente, um processo racional baseado nos clássicos passos, que vão desde a formulação do problema e avaliação de alternativas até a implementação. Podem ser admitidos os conflitos sobre metas ou percepções da situação, mas considera-se que eles resultam em efeitos estáveis e determinados e não interferem na consistência das operações do sistema. O problema é visto como técnico, o clima como consensual e o processo como controlado”. Ao contrário, a elaboração de políticas pode ser vista como atividade política incontornável, em que as percepções e os interesses dos atores individuais entram em todos os estágios. Nesse caso, a implementação transforma-se em atividade problemática e não em algo que deva ser dado como óbvio, como no modelo racional: a política é vista como barganha, o meio ambiente como conflitivo e o processo mesmo é caracterizado pela diversidade e pelas suas limitações. A formulação, que inclui a seleção e a especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida da declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro. A implementação, constituída pelo planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração dos planos, programas e projetos que permitirão executá-la. Segundo Hill, a implementação refere-se a objetivos específicos, à tradução, na prática, das políticas que emergem do complexo processo decisório. Os efeitos
  39. 39. 36 (outcomes) referem-se aos resultados conjuntos da decisão e da implementação, isto é, o que realmente aconteceu. Quais são as precondições que deveriam ser satisfeitas numa implementação perfeita e por que elas poderão, muito dificilmente, ser atingidas na prática? Hogwood e Gunn respondem que a implementação é possível se as circunstâncias externas ao agente implementador não impõe obstáculos paralisantes; se o programa dispõe de tempo adequado e recursos suficientes; se a combinação precisa de recursos está efetivamente disponível; se a política a ser implementada baseia-se numa teoria de causa e efeito válida; se a relação entre causa e efeito é direta e se existem poucos, ou nenhum, vínculos de interferência; se as relações de dependência são mínimas; se existem compreensão e acordo sobre os objetivos; se as tarefas estão totalmente especificadas e na sequência correta; se há perfeita comunicação e coordenação; e se as autoridades podem pedir e obter perfeita obediência. Basta esse enunciado para perceber que essas precondições dificilmente serão satisfeitas na prática. A execução, que é o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política. É por em prática efetiva a política, é a sua realização. Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõe à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a análise da burocracia. O acompanhamento, que é o processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos. A avaliação, que consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas e não previstas. A avaliação é a área de políticas públicas que mais tem se desenvolvido nos últimos tempos. A divisão por etapas é mais uma esquematização teórica do que ocorre na prática, de forma habitualmente improvisada e desordenada. O processo nem sempre observa uma sequência ordenada, mas as etapas mencionadas e suas fases constitutivas estão geralmente presentes. Entretanto, toda política pública está integrada dentro do conjunto de políticas governamentais e constitui uma contribuição setorial para a busca do bem-estar coletivo. Cada política, pela sua vez, inclui diferentes aspectos aos que dá prioridade, em função de urgências e relevâncias. As políticas públicas são influenciadas, a partir da sua incorporação ao elenco de ações setoriais do governo, pelas contingências que afetam a dinâmica estatal e pelas modificações que a teoria sofre como consequência. É por isso que, no

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