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¿La administración pública y la administración tributaria (los tribunales
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La Administración Pública y la Administración Tributaria

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La Administración Pública y la Administración Tributaria

  1. 1. ¿La administración pública y la administración tributaria (los tribunales administrativos y el tribunal fiscal) pueden aplicar una norma de superior jerarquía en virtud del principio de jerarquía (control difuso)? Debo iniciar este análisis desde la exégesis de un artículo de nuestra Carta Magna, que tiene vinculación directa con el asunto de la administración de justicia en los diversos tribunales y jurisdicciones existentes en nuestro sistema jurídico, me refiero al artículo 138 del referido cuerpo normativo, el cual establece la potestad de administrar justicia en su primer párrafo, y en su segundo, la posibilidad de aplicar preferentemente la norma Constitucional a una de inferior rango – lo que en nuestro medio se conoce como control difuso –. Como veremos, en un inicio se le concedió esta facultad no solo a los jueces que forman parte del poder judicial, sino también a los tribunales administrativos (dentro de los que se encuentra el Tribunal Fiscal y demás que componen el sistema tributario); sin embargo, actualmente esta facultad se les fue retirada a los jueces administrativos. Como ya se sabe, la norma jurídica constitucional se caracteriza por ser aquella de mayor jerarquía, la de mayor importancia y preferencia frente a cualquier otra norma existente en el ordenamiento jurídico peruano (supremacía de la norma constitucional), es por ello que – en mi opinión – su protección debe darse en cualquier instancia, independientemente si se trata de un tribunal judicial o administrativo. Cuando se habla de control de la normativo o bloque de constitucionalidad de las normas se debe tener en claro, primero, el principio de constitucionalidad – que como señalé en el párrafo anterior, trata de la supremacía de la Constitución –; y, segundo, del principio de legalidad, que nos remite al artículo 51 de la Constitución en la medida de que después de la supremacía de la Constitución, se encuentra la supremacía de la ley y sus iguales en jerarquía. El principio de legalidad o legalitas, se da en torno a las normas que son inferiores a la ley, se da en todo procedimiento administrativo, incluyendo el tributario. Al analizar, en un primer momento, antes de entrar al debate e historia sobre la facultad de la jurisdicción administrativa de aplicar el control difuso, me centraré en el principio de legalidad – que también forma parte del bloque de constitucionalidad, haciendo prevalecer a la ley que se presume, va de acuerdo con la Constitución –. La aplicación de éste principio se da, por ejemplo, en el marco de la Ley de Tributación Municipal (Decreto Legislativo 776), que regula la producción normativa de los tribunales administrativos municipales, por lo que, sería correcto decir que los tribunales administrativos municipales, así como el Tribunal Fiscal tienen el poder de decidir la validez de sus normas y su validez. Se reconoce así que la ley es fuente primaria de la jurisdicción
  2. 2. administrativa; sin embargo, como veremos en el siguiente apartado, habría cierto conflicto en si verdaderamente lo es la ley o la Constitución. Control Difuso en los Tribunales Administrativos (y ¿el Principio de Subordinación? Existen dos modelos de control de constitucionalidad de las normas. El primero es el control constitucional, que se otorga a un órgano en exclusiva, cuyo monopolio lo tendría nuestro Tribunal Constitucional. El segundo, el control difuso, que es una potestad que todo juez tiene para defender a la Constitución por encima de cualquier otra norma que se le opusiera en cuanto a contenido. Este último no está restringido a un solo órgano en concreto, sino a todos los órganos que administran justicia, no solo a los órganos del Poder Judicial, en sentido estricto. El Poder Judicial puede actuar corporativamente, pero también puede hacerlo a nivel de instancias, a través de especialidades; en consecuencia, el control difuso debe facultarse a cualquier juez de cualquier nivel, de cualquier especialidad para hacer prevalecer la Constitución por encima de cualquier otra norma que pretenda desconocerla, desnaturalizarla o transgredirla. En el año 2006 el Tribunal Constitucional aprobó un famoso precedente que se llamaba “Salazar Yarlenque”, en dicho precedente se estableció que el control difuso también lo podrían ejercer los llamados órganos administrativos – incluidos los órganos municipales, el Tribunal Fiscal, entre otros legitimados para conocer conflictos tributarios – que de alguna manera tuvieran capacidad para resolver controversias o determinar situaciones jurídicas. Sin embargo, eso ha sido revocado en el año 2014, mediante la sentencia recaída en el Expediente N° 4293-2012-PA/TC. Con la mencionada resolución se deja en una gran incertidumbre jurídica, tanto para los administrados como para los que administran justicia en sede judicial, lo cual es grave ya que se tiene la idea de que los derechos fundamentales, y, por ende, los límites al poder tributario podrían ser soslayados en sede administrativa, lo cual daría lugar a una serie de irregularidades e injusticia, ya no solo para el caso concreto, sino social. En consecuencia, se debe interpretar con mucho cuidado este precedente. No significa que el tribunal administrativo pueda desvincularse de la Constitución. Es un hecho de que ya no hay control difuso en sede administrativa, pero lo que sí existe es un “PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN” al orden constitucional, o sea, la administración no está exenta del orden constitucional, por lo tanto, cuando las autoridades administrativas realizan su labor administrando justicia en su jurisdicción respectiva no deben ser ciegos del orden constitucional que deben siempre respetar. Entonces. Se hablará ya de un Principio de Subordinación o Vinculación de la administración al orden constitucional, mas no de un control difuso en sede administrativo, porque eso ya no existe, el precedente “Salazar Yarlenque” fue dejado sin efecto.
  3. 3. Ahora, con el precedente “Salazar Yarlenque” lo que se pretendió fue dotar a los tribunales administrativos de la facultad de aplicar el control difuso; pero eso originaba in trastocamiento de los conceptos en el Derecho Administrativo, específicamente con el Principio de Legalidad. Entonces, si decimos que el Principio de Legalidad será inobservado, se rompen todos los esquemas del Derecho Administrativo sin justificación aparente. Entonces, a fin de evitar polémicas en torno al primer nivel vinculatorio que tendría el que actúa a nivel de tribunal administrativo, ya no se habla de control difuso, sino de “PRINCIPIO DE SUBORDINACIÓN”. De esa forma se hace prevalecer la Constitución, reduce arbitrariedades, incertidumbre, y, por tanto, se obtiene una justicia más eficiente en todos los ámbitos jurisdiccionales; ya no solo en el judicial o arbitral, sino también en el administrativo, lo cual conllevaría a alcanzar cierto nivel de justicia coordinada, predecible y eficiente.

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