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ARTIGO: INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC
ISSN 2236-5710 Caderno...
ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016
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ARTIGO: MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS
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Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2016, Número 2
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Os Cadernos Gestão Pública e Cidadania são publicados pela Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo e editados pela RAE-publicações.
Os Cadernos têm como principal objetivo divulgar trabalhos acadêmicos sobre gestão e políticas públicas.

A revista Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGP&C) é publicada exclusivamente online, em acesso aberto, sem restrições, e usa o Open Journal Systems (OJS) no processo de submissão, avaliação duplo-cega e publicação do periódico. CGP&C não praticam taxa de submissão e publicação de artigo (APC-Author Processing Charge).

Acesse o Sistema de Bibliotecas: http://bit.ly/2ktGefy

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Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2016, Número 2

  1. 1. ARTIGO: INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 84 INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC INNOVATION IN THE PUBLIC SECTOR AND THE EVOLUTION OF THE PUBLIC MANAGEMENT MODELS: THE CASE OF TRE-SC INNOVACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO Y EVOLUCIÓN DE MODELO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL CASO DEL TRE-SC Resumo: Este estudo enfoca o campo de inovação no setor público e suas conexões com a evolução dos modelos de administração pública. O objetivo é identificar, caracterizar e classificar as inovações ocorridas no Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina entre 2008 e 2012. Caracteriza-se como um estudo de caso descritivo-avaliativo, de abordagem qualitativa. Utilizou-se a pesquisa documental como instrumento de coleta de dados. Como resultado, verificou-se que foram implementadas 38 inovações no período, predominando inovações de processo tecnológico, com destaque para inovações com abrangência interna, focadas na organização e no aprimoramento dos processos internos do TRE-SC. Inovações em serviços e auxiliares vieram em segundo e terceiro planos. Uma análise dos resultados sob a ótica da evolução dos modelos de Administração Pública corrobora achados de estudos internacionais ao indicar que os princípios do Novo Serviço Público e da Nova Governança Pública estão presentes de forma ainda incipiente nas inovações realizadas no TRE-SC no período. Palavras-chave: Inovação, setor público, modelos de administração pública, Tribunal Regional Eleitoral, TRE-SC. Rosangela Klumb - rose.klumb@gmail.com Mestre em Administração pela Universidade do Estado de Santa Catarina – Florianópolis – SC, Brasil Micheline Gaia Hoffmann - michelinegaia@gmail.com Doutora em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa Catarina – Florianópolis – SC, Brasil Artigo submetido no dia 02.08.2015 e aprovado em 07.05.2016. DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n69.53902 Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
  2. 2. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 85 Abstract This study focuses on the field of public sector innovation and its ties to the evolution of public management models.It aims to identify,characterize and classify the innovations that took place within the Regional Electoral Court of Santa Catarina (TRE-SC) in the period 2008-2012.The study’s research was characterized as a descriptive and evaluative case study of a qualitative approach regarding the characteristics and mode of investigation, and it used documentary research as a tool for data collection.As a result of the research, it was found that 38 innovations have been implemented in the period, primarily involving technological process innovation.These were innovations with an internal impact and focused on improving the TRE-SC’s internal processes.Services and auxiliary innovations occurred less frequently. An analysis of the results from the angle of standard Public Administration models corroborated the findings of a number of international studies, and showed that the principles of the New Public Service and the New Public Governance are still incipient in the innovations being carried out at the TRE-SC. Keywords: Innovation, public sector, public management models, Regional Electoral Court,TRE-SC. Resumen El estudio tuvo como objetivo identificar, caracterizar y clasificar las innovaciones que se producidas en el TRE-SC entre 2008 y 2012. Se caracteriza por ser un estudio descriptivo y evaluativo con un enfoque cualitativo que utilizó la investigación documental como instrumento de recolección de datos. Como resultado, se encontró que fueron aplicadas 38 innovaciones. Predominante en el proceso de innovación tecnológica se centró en la organización y la mejora de los procesos internos TRE-SC.Las innovaciones en los servicios e innovaciones auxiliares ocuparon el segundo y tercer nivel,respectiva- mente. Un análisis de los resultados desde la perspectiva de los patrones cambiantes de la admin- istración pública indica que los principios del Nuevo Servicio Público y del Nuevo Gobierno Público, están presentes en forma incipiente en las innovaciones desarrolladas en el TRE-SC. Palabras clave: Innovación, sector público, modelos de gestión pública,Tribunal de Distrito Electoral, TRE-SC. INTRODUÇÃO O modelo mental adotado para pensar sobre a inovação tem um legado forte do setor pri- vado, mais especificamente das atividades de manufatura da indústria (Schumpeter, 1997; Jartley, 2005; Koch & Hauknes, 2005; Bysted & Hansen, 2013). Todavia, a inova- ção não é mais percebida exclusivamente como uma questão para as empresas priva- das que buscam desenvolver e implementar novos produtos, processos de produção ou técnicas de vendas. Os decisores políticos estão cada vez mais exigentes, incentivan- do e apoiando não só a inovação no setor privado, mas também produzindo políticas públicas e serviços públicos inovadores. Inovação no setor público pode incluir a pro- dução de bens materiais ou produtos, mas, mais frequentemente, implica a aplicação de produtos já existentes ou a entrega de servi- ços, acompanhada de mudança organizacio- nal e desenvolvimento de políticas (Koch & Hauknes, 2005). No entanto, segundo Pärna e Tunzelmann (2007), faltam boas evidências empíricas sobre inovação em organizações de serviço público e um quadro sólido de como as anali- sar. De acordo com Lima e Vargas (2012), tal fato possibilita um amplo campo de pesqui- sa com foco em inovação no serviço público, principalmente em seus resultados. As organizações públicas atuais possuem características dos diversos modelos de ad- ministração pública. Em relação a esse as- pecto, Thompson (1965) – um dos primeiros autores a estudar o tema – apontou que as
  3. 3. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 86 estruturas burocráticas que predominam nas organizações públicas podem constituir barreiras à sua capacidade de inovação. A impessoalidade, a formalidade, a hierarquia e outros princípios da burocracia limitam o espaço para a criatividade, o questionamen- to e a experimentação, fatores necessários para identificar e explorar novas possibilida- des. Recentes estudos indicam que as prin- cipais barreiras para a inovação no serviço público se relacionam com questões ligadas à resistência à mudança (Koch & Hauknes, 2005; Micheli, Schoeman, Baxter & Goffin, 2012; Mulgan & Albury, 2003; Stewart-Weeks & Kastelle, 2015), à aversão ao risco (Koch & Hauknes, 2005; Micheli et al., 2012; Mulgan & Albury, 2003;Townsend, 2013), às estrutu- ras organizacionais (Micheli et al., 2012) ou à ausência de capacidade de aprendizagem organizacional (Koch & Hauknes, 2005). Esses são alguns elementos que tornam a gestão da inovação no setor público um de- safio. Por outro lado, a ascensão dos prin- cípios do Novo Serviço Público (Denhardt, 2004) e da Nova Governança Pública (Os- borne, 2006) como paradigmas de admi- nistração pública pode gerar uma série de oportunidades de inovação. As crescentes demandas por serviços públicos mais res- ponsivos, transparentes, sustentáveis e democráticos requerem das organizações novos modelos de gestão, novos processos e formas de comunicação que as tornem aptas a desenvolver e oferecer à socieda- de esse novo padrão de serviços. Trabalhos como os de Jartley (2005), Osborne e Bro- wn (2011), Amdam (2014) e Ansell e Torfing (2014) discutem a relação entre os para- digmas de administração pública, o enten- dimento sobre a inovação no setor público, os resultados dela esperados e a forma de realizá-la. Entretanto, tais estudos mostram como a busca por novos padrões de gover- nança e entrega de serviços ao cidadão é dificultada por processos de inovação ainda baseados em princípios da administração pública tradicional e do New Public Mana- gement. Ansell e Torfing (2014) explicam que o reco- nhecimento da necessidade da inovação no setor público tomou impulso na década de 1980, com o discurso do New Public Mana- gement, mas que o pressuposto era de que o setor público deveria não apenas apren- der com a experiência do setor privado, mas imitá-lo. Com essa abordagem, a ênfase passou a ser no incentivo por desempe- nho, sendo a eficiência o critério central e a melhoria de processo, o foco. Na opinião dos autores, é preciso ir além dessa pers- pectiva gerencialista. Isso implica migrar do foco em implementação e gerenciamento de vantagem competitiva para a construção de colaboração entre múltiplos stakeholders, conforme apregoa o referencial da Nova Governança Pública, que enfatiza o fato de a inovação pública operar em um ambiente político complexo. Assim, são necessários estudos dedicados a discutir o tema sob a ótica desses pressupostos. Nas últimas décadas, as organizações pú- blicas brasileiras têm evoluído em termos de inovação tanto nos serviços prestados à sociedade quanto em seus processos inter- nos. Como exemplo, pode-se citar as ações desenvolvidas pela justiça eleitoral para aprimorar o processo eleitoral e desenvolver novas tecnologias. Em Santa Catarina, o Tribunal Regional Elei- toral (TRE-SC), instalado em 1945, teve sua
  4. 4. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 87 história marcada pelo pioneirismo e pela inovação. Em 1982, foram iniciadas as pri- meiras experiências de informatização de procedimentos eleitorais. Sete anos mais tarde, o TRE-SC e o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) desen- volveram o primeiro processo eletrônico de totalização dos votos, ocorrendo a primei- ra votação eletrônica do Brasil, em caráter experimental, na cidade de Brusque. Em 1995, houve a primeira eleição totalmen- te informatizada, sendo essa experiência expandida para oito estados brasileiros. A partir de 2000, todos os municípios brasi- leiros realizaram eleições informatizadas (Tribunal Regional Eleitoral de Santa Cata- rina [TRESC], 2013). Em 2008, ocorreram as primeiras iniciativas de implantação do sistema biométrico de votação, por meio do Projeto Piloto na cidade catarinense de São João Batista (Abreu, 2010). Atualmente, o TRE-SC atende 4.742.202 eleitores, distribuídos em 295 municípios, agrupados em 105 Zonas Eleitorais (ZEs). Possui um Catálogo de Serviços de TI com- posto de 172 serviços prestados aos 911 co- laboradores da sede e dos cartórios eleito- rais, bem como ao público externo. Grande parte das atividades realizadas pela justiça eleitoral depende de recursos de Tecnologia da Informação (TI), exigindo, para manter a qualidade dos serviços prestados, ações inovadoras (TRE-SC, 2012). Acrescenta-se que o TRE-SC, assim como os demais órgãos do Poder Judiciário, está sujeito ao controle do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), uma vez que a Emenda Constitucional número 45, de 2004, estabe- leceu que cabe a ele o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciá- rio, podendo expedir atos regulamentares ou recomendar providências. Entre as ações do CNJ relacionadas à gestão, estão as Metas Nacionais do Poder Judiciário com foco na agilidade e na eficiência. O objetivo deste trabalho é identificar, carac- terizar e classificar as inovações ocorridas no TRE-SC no período de 2008 a 2012. Com base nessas informações, propõe-se discutir os resultados da pesquisa à luz da evolução dos modelos de administração pública. Es- pecificamente, discute-se se as característi- cas das inovações realizadas no TRE-SC no período analisado evidenciam a promoção de princípios do Novo Serviço Público (De- nhardt, 2004) ou da Nova Governança Públi- ca (Ansell & Torfing, 2014; Osborne & Brown, 2011). Evolução dos modelos de administração pública: oportunidade de inovação? Segundo Keinert (2007, p. 61), o termo públi- co pode ser entendido como relativo àquilo que “é de todos e para todos”, à “coisa públi- ca” (res publica) e ao “interesse público”. Con- cerne, ainda, às relações econômicas, políti- cas e sociais que interferem na produção do espaço público. Dessa forma, os diferentes conceitos de “público” envolvem questões de poder, de legitimidade e de valores. Keinert (2007) mostra que a administração pública brasileira evoluiu de um paradigma patrimonialista, com a primeira reforma, para o modo de administração burocrático, baseado nos princípios do modelo ideal de Max Weber. Para a autora, o foco na eficiên- cia como valor central enfatiza as dimensões econômico-financeiras e institucional-admi- nistrativas do Estado, em detrimento da di-
  5. 5. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 88 mensão político-cutural.Há, nesse modelo, portanto, uma despolitização das questões sociais. Como resposta ao paradigma burocrático, desenvolveu-se, a partir da década de 1990, o modelo gerencial de administração públi- ca, também conhecido como Nova Gestão Pública. Seu fundamento _ com o intuito de construir um novo perfil de Estado cujo cer- ne está na eficácia e qualificação para am- pliar a qualidade do serviço público prestado à sociedade e a redução dos seus custos _ baseou-se na utilização de um novo referen- cial para as relações políticas e administrati- vas (Abreu, Helou & Fialho, 2013). No entanto, esse modelo sofreu críticas no sentido de que, com a prevalência do ideal tecnocrático, havia um favorecimento da re- produção do autoritarismo e do neopatrimo- nialismo. A formulação de políticas públicas permanecia como monopólio de uma elite burocrática que centralizava o poder e, prin- cipalmente, limitava a participação da socie- dade na estrutura e na dinâmica governa- mental (Paula, 2007). Embora se tenham iniciativas de implanta- ção de um modelo gerencial, o modo patri- monialista de gerir e governar o Estado ain- da faz parte do dia a dia da Administração Pública em todos os níveis governamentais (Vieira, 2008). Surgem, então, propostas como a do Novo Serviço Público (Denhardt, 2004), cujos pressupostos promovem a dignidade e o va- lor do serviço público e reafirmam os valores da democracia, da cidadania e do interesse público como valores proeminentes da admi- nistração pública. Assim, o Novo Serviço Público renova os in- teresses pelos valores democráticos, expri- midos na liderança e na gestão dos órgãos públicos. Nessa expressão, vários autores, segundo Denhardt (2004, p. 178) “tentaram ir ao coração do campo da administração pública e remodelar sua perspectiva básica, partindo de uma preocupação tradicional com eficiência e performance para um inte- resse equilibrado em favor da responsivida- de democrática”. Dessa forma, a concepção do Novo Serviço Público coopera para a re- formulação do Estado, para uma alteração de paradigma na busca de uma gestão mais participativa. De forma congruente, Keinert (2007) des- taca que a verdadeira opção para tornar flexível a gestão pública virá com o efetivo aumento do controle social, sem deixar de considerar as questões relacionadas ao po- der e aos interesses divergentes inerentes a qualquer projeto público. Para a autora, so- mente a negociação, a renegociação, a defi- nição conjunta de prioridades, a construção de acordos e de coalisões garantirão a auto- adaptabilidade e a durabilidade de um proje- to, bem como o ajustamento mútuo (interno e externo) e o incentivo à inovação. Ansell e Torfing (2014) destacam que a ideia da inovação no setor público sob o prisma do paradigma da Nova Governança Pública en- fatiza o complexo ambiente político em que esse tipo de inovação ocorre, exigindo, por- tanto, a coordenação mediante a interação entre múltiplos stakeholders para ocorrer de forma efetiva e sustentável. Assim, esses novos paradigmas vêm suprir limitações do modelo gerencialista. Porém, também resguardam dilemas e limitações, dentre os quais se destaca a falta de arran-
  6. 6. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 89 jos institucionais para viabilizar sua propos- ta (Paula, 2007). Dessa forma, o Novo Ser- viço Público, assim como outros modelos de gestão pública aqui descritos, apresenta limitações e carece de mais preparação, es- pecialmente no que tange à sua implemen- tação (Salm, Schommer, Heidemann, Ven- dramini & Menegasso, 2011).Tal espaço em aberto para a formulação de alternativas de implementação desses novos princípios re- presenta um grande desafio e abre um rol de novas oportunidades para a inovação nas organizações públicas. Tais inovações podem estar relacionadas tanto ao desen- volvimento de serviços públicos mais inclu- sivos, transparentes e adequados aos no- vos princípios postos como de modelos de gestão aptos a suportar um processo deli- berado e sistemático de outras inovações. Por outro lado, estudos demonstram que o entendimento sobre o papel da inovação no setor público e a forma como esta é rea- lizada são influenciados pelos paradigmas de administração pública. Jartley (2005) faz um resgate desses paradigmas, sob a se- guinte classificação: administração pública tradicional, nova gestão pública e gover- nança em redes. Para o autor, os princípios intrínsecos a cada um deles podem levar a diferentes formas de se gerar e adotar a inovação. Os dois primeiros remetem a mu- danças incrementais e focadas no proces- so e nos sistemas de gestão. Já o terceiro objetiva tanto a capacidade para mudanças incrementais contínuas quanto para inova- ções mais transformacionais. Além disso, uma diferença importante é que nesse pa- radigma passa a haver mais foco na linha de frente, ou seja, nos serviços. De forma similar, Amdam (2014) discute que o setor público não desenvolveu a ca- pacidade de se engajar em inovações con- tínuas. Portanto, é essencial criar sistemas de inovação nesse setor. Para o autor, as reformas inspiradas nos princípios do New Public Management ajudaram nessa tarefa, à medida que tornaram possível e necessá- ria a criação de sistemas integrados de pla- nejamento, aprendizagem e inovação. Para que esses sistemas promovam a capacidade de inovar terão que incorporar práticas mais comunicativas e baseadas em rede, ou seja, deverão ser sistemas colaborativos, de forma a atender às reais necessidades da socieda- de e aos valores do setor público. Contudo, o que o estudo de Amdam (2014) mostra é que os princípios do New Public Manage- ment dificultam tais práticas, conduzindo a modelos de inovação autocentrados e mais focados no processo que na oferta de novos serviços públicos. Osborne e Brown (2011) apresentam um framework de apoio à inovação no setor pú- blico baseado em princípios que procuram ultrapassar o que consideram lacunas nas teorias, pautando-se no paradigma do New Public Management. Por terem como propó- sito principal a promoção de vantagens com- petitivas, essas teorias enfocam, segundo os autores, ganhos em eficiência como resulta- do esperado da capacidade de inovação das organizações públicas. Para eles, são teorias que falham por não considerar as peculiari- dades dos serviços em relação à manufatu- ra e, ainda, as especificidades dos serviços públicos. Os autores destacam, ainda, que diferentes tipos de inovação podem ser su- portados por diversos contextos e aborda- gens. Por isso, identificar o tipo de inovação desejada é necessário para definir políticas e estratégias de gestão mais efetivas.
  7. 7. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 90 De forma congruente, Ansell e Torfing (2014) argumentam que diferentes institui- ções e partes interessadas, tanto públicas quanto privadas, possuem alguma respon- sabilidade ou influência sobre os resultados públicos importantes, o que favorece a ne- cessidade de se afastar perspectivas geren- cialistas limitadas. O ponto destacado não é que os gestores não são importantes, pelo contrário, a complexidade normalmente tor- na a liderança mais importante, vindo muitas vezes de gestores. Seu papel não é estrita- mente o de implementar e gerenciar con- tratos ou medir desempenho. Em vez dis- so, desempenham um papel importante ao promoverem a colaboração entre as várias partes interessadas. Uma implicação impor- tante é que a inovação será mais do que um processo emergente _ um impulsionador adicional para resolver certos problemas comuns e desejar responder aos incentivos estreitamente concebidas. O emergente pro- cesso de unir múltiplas partes interessadas com o intuito de identificar oportunidades para criar valor público conduz a uma forte demanda pelo realinhamento sistemático de serviços, processos e procedimentos entre os múltiplos interessados. Essa perspectiva faz a inovação ser vista como um processo de design colaborativo _ que pode ser in- terpretado como uma situação de alto risco e alto ganho, uma vez que representa uma dificuldade e um risco organizacional que move pessoas e grupos a atuarem conjunta- mente nas instituições, profissões e setores, sendo o potencial para ganhos significativos proporcional à dificuldade. As principais diferenças entre o New Public Management e a Nova Governança Pública estão destacados na tabela 1. Tabela 1. Principais diferenças entre New Public Management e o Novo Serviço Público New Public Management Nova Governança Pública Condições macroinsti- tucionais Reforma estrutural (corporação e mercantilização) Conhecimento e poder distribuído atra- vés das instituições e setores Condições críticas para inovação Autonomia gerencial e incentivos de alta potência Design colaborativo Mecanismos geradores Gestores empreendedores Compromisso, sinergia e aprendizagem de Design-Think Foco da inovação Serviços focados no cliente e pes- quisa por melhores práticas Cocriação e próximas práticas Resultados esperados Produção eficiente Resolução criativa de problemas atra- vés de fronteiras institucionais Fonte: Adaptado de Ansell e Torfing (2014).
  8. 8. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 91 Estudos como estes sugerem análises que relacionem, portanto, o campo da inovação no setor público com o da evolução dos mo- delos de administração pública. Nesse sen- tido, a próxima seção discute de forma mais direta os conceitos de inovação no contexto do setor público. Inovação no setor público: origens, con- ceitos e características A teoria da inovação não é uma teoria for- mal e estabelecida, mas um amálgama de várias disciplinas: economia, gestão, psico- logia organizacional, teoria cognitiva e teoria dos sistemas (Røste, 2004). Brandão e Bruno-Faria (2013) argumentam que os primeiros estudos sobre inovação procuravam esclarecer a relação entre ino- vação tecnológica e desenvolvimento eco- nômico, focando no desenvolvimento de produtos e processos aplicados ao setor pri- vado, a exemplo de Schumpeter (1997), um dos pioneiros nessa área. Inovação no setor público tem sido definida como a “criação e implementação de novos processos, produtos, serviços e métodos de entrega, que resultam em significativas me- lhorias na eficiência, eficácia ou qualidade dos resultados” (Mulgan & Albury, 2003, p. 3). Representa um meio para um fim, e não um fim em si mesmo, razão pela qual a valo- rização da importância e da diversidade da inovação, bem como da forma de alcançá- -la, deve integrar os conhecimentos, as ha- bilidades e os comportamentos de cada ser- vidor público. A inovação ultrapassa, pois, os limites da criatividade e da geração de novas ideias, uma vez que constitui um pro- cesso que pode e deve ser replicado (Aus- tralian National Audit Office [ANAO], 2009). A maioria das inovações no setor público não é radical nem sistêmica, mas sim incremen- tal, isto é, trata-se de pequenas alterações ou adaptações dos serviços ou dos proces- sos, promovidas pelos servidores públicos para melhorar o desempenho dos serviços prestados à sociedade (Albury, 2005). Não estão associadas à noção de descontinuida- de nem à quebra de paradigmas. Para responder à questão: “o que é inova- ção?” no contexto das atividades públicas, é necessário voltar a questões fundamentais. Primeiramente, inovação é o cerne da imple- mentação premeditada e proposital da mu- dança de comportamento de agentes sociais no contexto da atividade em questão. Segun- do, o conceito de inovação é funcional. Não deve ser entendido como um descritor de uma realidade objetiva ou de uma categoria genérica de dimensões comportamentais em uma realidade empírica. Terceiro, representa uma ferramenta para analisar atividades so- ciais e de interação (Koch & Hauknes, 2005). Røste (2004) defende que a essência da teo- ria da inovação está no fato de as inovações ocorrerem dentro do sistema nacional de inovação, conforme defendido por Freeman (1995), Lundvall (1992) e Nelson (1993), e explica que a inovação ocorre dentro de um modelo interativo, cujo resultado está atrela- do a vários fatores, mecanismos e relacio- namentos recíprocos que influenciam o pro- cesso de inovação. Portanto, todo o sistema de elementos institucionais, organizacionais e de processos deve ser estudado para se compreender o fenômeno da inovação (Røs- te, 2004). Para Damanpour e Schneider (2009), líderes
  9. 9. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 92 organizacionais, quer sejam gestores pú- blicos, quer sejam executivos de negócios, veem a inovação como fonte de mudança organizacional, crescimento e eficácia. Para eles, além dos fatores externos (ca- racterísticas ambientais, como crescimento populacional e saúde econômica) e inter- nos (características organizacionais, como tamanho e sindicalização da força de traba- lho), a adoção de uma inovação nas organi- zações é influenciada pelas características da inovação em si, como seu custo, comple- xidade e impacto. Nesse contexto e tendo em vista os objetivos deste trabalho, a próxima seção apresenta tipologias de inovação no setor público. Tipos de inovação no setor público Várias são as tipologias que podem ser adotadas como forma de compreender e classificar as inovações realizadas no setor público. Koch e Hauknes (2005) propõem a seguinte classificação: a) inovações incrementais e radicais, que denotam o grau de novidade. As incrementais proporcionam aperfeiçoa- mento das características já existentes no serviço ou processo em questão, ao pas- so que as radicais propõem a oferta de um novo valor. Observa-se que no setor público, assim como na indústria, a maio- ria das inovações se associa a melhorias incrementais em produtos, processos e serviços já existentes; b) inovações top-down (de cima para baixo) e inovações bottom-up (de bai- xo para cima), denotando quem iniciou o processo de mudança: os gestores do topo da organização ou os funcionários da base da organização; c) inovações lideradas por necessidade e por eficiência, denotando se o proces- so de inovação foi iniciado para resolver um problema específico ou se foi motiva- do pela oportunidade de tornar produtos, serviços ou procedimentos existentes mais eficientes. Por sua vez, Walker, Avellaneda e Berry (2011) propõem outra classificação para os tipos de inovação no setor público, quais se- jam: a) inovação de serviço, definida como novos serviços oferecidos por organiza- ções públicas para atender um usuário externo ou a uma necessidade do mer- cado. Ocorre no componente operacional e afeta o sistema técnico de uma organi- zação. Inclui a adoção de bens e serviços intangíveis, que, muitas vezes, são con- sumidos no ponto de produção (Walker, Avellaneda & Berry, 2011). Três tipos de inovação de serviços foram identificados e testados pelos autores: • inovação total: envolve a prestação de novos serviços para novos usuários; • inovação expansionista: trata de servi- ços existentes fornecidos a um novo gru- po de usuários; • inovação evolucionista: envolve forneci- mento de um novo serviço aos usuários existentes. b) inovação de processo, correspon- dente àquela que altera as relações entre os membros da organização e afeta re- gras, papéis, procedimentos e estruturas de comunicação e intercâmbio entre os
  10. 10. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 93 membros da organização e entre estes e o ambiente (Walker et al., 2011). Subdivi- de-se em três tipos: • inovação de mercantilização, que en- volve a modificação dos processos e sis- temas operacionais da organização para aumentar a eficiência ou eficácia em pro- duzir e distribuir seus serviços aos usuá- rios; • inovação organizacional, que consis- te em mudanças nos processos, estrutu- ra e estratégia, portanto está preocupada com a atividade de uma organização no sistema social; • inovação tecnológica, que está asso- ciada a mudanças no equipamento físico, técnicas de sistemas organizacionais e de comunicação, incluindo tecnologia da informação, hardware (equipamento físi- co) e software (sistemas organizacionais); c) inovação auxiliar, caracterizada como aquela que reflete mudanças para a par- ceria e o trabalho em rede na prestação de serviços públicos modernos. Este tipo difere de outras inovações porque está preocupado com o trabalho através das fronteiras com outros prestadores de ser- viços, usuários ou outros órgãos públicos (Walker et al., 2011). Por meio de estudo realizado por Brandão e Bruno-Faria (2013), é possível observar que os principais tipos de inovação estudados no setor público compreendem inovação em serviços e processos e, nesse último, de- pendendo do autor, podem estar incluídas inovações em estruturas e sistemas admi- nistrativos e inovações de cunho tecnológi- co. A argumentação apresentada por Jartley (2005) e Amdam (2014) destaca a predomi- nância da inovação em processo e enfatiza a importância de se expandir a capacidade de realizar inovação em serviços sob princípios de colaboração, rede, accountability e satis- fação das necessidades do cidadão. Nesse sentido, remete indiretamente às ino- vações auxiliares descritas por Walker et al. (2011). Em um estudo anterior, Damanpour, Walker e Avellaneda (2009) destacaram a importância da coadoção de diferentes tipos de inovação, afirmando que a capacidade de uma organização de serviço introduzir e in- tegrar diferentes tipos de inovação ao longo do tempo é rara e proporciona competências distintivas, cria valor e incrementa a perfor- mance. Procedimentos metodológicos Este trabalho originou-se de uma pesqui- sa caracterizada como um estudo de caso descritivo-avaliativo, de abordagem predo- minantemente qualitativa no que diz respeito às características e ao modo de investigação do fenômeno pesquisado. Quanto aos objeti- vos, é caracterizada como exploratória, uma vez que se procurou identificar, caracterizar e classificar as inovações ocorridas no TRE- -SC no interregno de 2008 a 2012. Adotou-se como categoria analítica o con- ceito de inovação abordado por Mulgan e Al- bury (2003, p. 3). Como variáveis, foram adotadas as tipolo- gias de inovação definidas por Walker et al. (2011), conforme segue: a) inovação de serviço, classificada em inovação total, expansionista e evolucio- nista;
  11. 11. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 94 b) inovação de processo, classificada em inovação de mercantilização, inovação or- ganizacional ou inovação tecnológica; c) inovação auxiliar. Além da tipologia, foram adotadas como va- riáveis de estudo: a) abrangência da inovação, que consiste em verificar se a inovação atinge o públi- co interno ou externo do TRE-SC; b) impacto da inovação, que buscou ve- rificar a gravidade que a perda de quali- dade ou indisponibilidade do serviço re- presenta para o negócio do TRE-SC. Tal impacto é acordado entre a Secretaria de Tecnologia da Informação (STI) e as ma- crounidades do TRE-SC. A determinação da faixa de impacto baseia-se na catego- ria do serviço, que reflete, por sua vez, a prioridade do atendimento e o tempo de solução. A organização adota por padrão o menor valor na faixa. Ex.: serviços es- senciais possuem faixa de impacto de 7 a 10, o que estabelece uma prioridade alta (6 a 8) ou crítica (9 a 10) para seu resta- belecimento, que deverá ocorrer em oito e seis horas, respectivamente, nos casos de indisponibilidade. Como instrumento de coleta de dados, utili- zou-se a pesquisa documental. Foram obje- to de estudo os relatórios de atividades de- senvolvidas pelo TRE-SC entre 2008 e 2012 e o catálogo de serviços do TRE-SC. Os da- dos foram coletados no segundo semestre de 2013. As etapas da pesquisa documental estão graficamente representas na figura 1. Figura 1. Esquema gráfico da pesquisa documental.
  12. 12. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 95 Por meio da leitura dos relatórios de ativi- dades, foi possível identificar as inovações desenvolvidas pelo TRE-SC em cada ano. Posteriormente, realizou-se a busca das inovações ocorridas nesse interregno no catálogo de serviços, com o intuito de iden- tificar as seguintes variáveis: abrangência e impacto da inovação.Ao contrastar a descri- ção da inovação com o referencial teórico, realizou-se a classificação das inovações segundo os tipos e subtipos definidos por Walker et al. (2011). Por fim, procedeu-se à análise desses re- sultados à luz dos trabalhos de Denhardt (2004), Jartley (2005), Osborne e Brown (2011), Ansell e Torfing (2014) e Amdam (2014). Especificamente, verificaram-se os tipos de inovação predominantes (processo, serviço ou inovação auxiliar) na medida em que os autores anteriormente referenciados enfatizam a importância do avanço de ino- vações em serviço e auxiliares em relação ao tradicional foco na melhoria da perfor- mance por meio de ganhos em eficiência nos processos. Discussão e análise dos resultados Ao buscar responder ao objetivo desta pes- quisa, verificou-se, mediante a análise dos relatórios de atividades do TRE-SC de 2008 a 2012, que foram implementadas 38 inova- ções no período. Das inovações identificadas, seis foram classificadas, segundo suas características, como inovação de serviço, 28, como inova- ção de processo, quatro, como inovação au- xiliar, segundo as definições estabelecidas por Walker et al. (2011). Dentre as inovações de processo, predominam as tecnológicas, seguidas das de mercantilização. Com ex- pressão menos significativa, há as inovações organizacionais. Constatou-se que as inovações tecnológicas ocorridas – todas com abrangência inter- na – relacionam-se, em sua maioria, com a automatização de atividades-meio da orga- nização, por intermédio de sistemas desen- volvidos pelo TRE-SC, e o aprimoramento da infraestrutura tecnológica. Um exemplo é o sistema orçamentário módulo-proposta que automatizou o processo de elaboração da proposta orçamentária desde as unidades solicitantes até o envio e consolidação pelo TSE. Apenas 31% das inovações tecnológi- cas identificadas no período foram aplicadas em atividades de negócio da organização, ou seja, naquelas relacionadas ao processo eleitoral. Esse foi o caso da rede de comuni- cação de dados direta, que possibilitou ge- renciar usuários e a comunicação de dados entre os cartórios eleitorais e o TRE-SC, bem como entre este e o TSE. Já as inovações de mercantilização (cujo foco está na modificação dos processos e sistemas operacionais da organização para aumentar a eficiência ou eficácia em produ- zir e distribuir seus serviços aos usuários) centraram-se em melhorar a qualidade dos serviços prestados, mediante a adoção de melhores práticas consolidadas no mercado, seguindo as recomendações dos órgãos de controle, como o Conselho Nacional de Jus- tiça (CNJ) e o Tribunal de Contas da União (TCU), a todo o Poder Judiciário brasileiro. Dentre as inovações desse tipo, um exemplo foi a melhora no desenvolvimento de softwa- re por meio da adoção de práticas estabele- cidas pelo MPS.Br, solução brasileira com- patível com o modelo CMMI.
  13. 13. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 96 Da mesma forma, as inovações de proces- so organizacional desenvolvidas no período ocorreram com o intuito de estruturar a or- ganização para atender às recomendações dos órgãos de controle, visando a aprimo- rar as práticas de governança corporativa e de Tecnologia da Informação (TI). Nesse sentido, são inovações que demonstram a preocupação de a organização inovar com o intuito de melhorar ou, ao menos, manter seu nível de desempenho, como explicam Damanpour e Schneider (2008). Contudo, de fato, não vislumbram atender os anseios do cidadão-usuário dos serviços da organi- zação, conforme destaca Denhardt (2004). As inovações de serviços desenvolvidas no período tratam de serviços oferecidos pela organização diretamente a seu público-alvo (o cidadão) e demonstram que o TRE-SC vem disponibilizando novos serviços à so- ciedade, como emissão de certidões de quitação eleitoral (inovação evolucionista), transmissão ao vivo das sessões plenárias (inovação expansionista), disponibilização do serviço de ouvidoria (inovação total), en- tre outros. Para isso, faz uso especialmente da Internet como recurso. Já as inovações auxiliares refletem a ten- dência de as organizações públicas copro- duzir o bem público por meio do desenvolvi- mento de parcerias com outros prestadores de serviços (sejam públicos ou não) e o próprio cidadão. Tais inovações são refle- xo da estratégia do TRE-SC que, em 2010, estabeleceu como objetivo relacionado ao tema alinhamento e integração comparti- lhar soluções e serviços de tecnologia da informação e comunicação (TIC) com en- tidades públicas, visando à cooperação e ao intercâmbio de soluções entre as áreas de TIC. Uma das motivações para isso foi proporcionar economia de recursos e agili- dade no atendimento das demandas. Como exemplos de inovações auxiliares promovi- das pelo TRE-SC pode-se citar a extração automática, diretamente da base de dados do Tribunal Regional Federal da 4a região (TRF4), sediado no estado do Rio Grande do Sul, das certidões criminais necessárias à instrução de processos de registro de can- didatura em todo o estado de Santa Catari- na. Outro exemplo é a parceria estabelecida entre o TRE-SC e a Corregedoria Geral de Justiça do estado de Santa Catarina para automatizar a transferência de informações relativas a condenações criminais e extin- ções de punibilidade entre os dois órgãos por meio do Sistema de Informações Eleito- rais (SIEL). Paralelamente, o processo decisório do TRE-SC sofreu alterações com a instituição do Conselho de Gestão Estratégica e de In- tegração da Justiça Eleitoral (CGEI). Esse conselho é composto de 11 membros gesto- res e possui duas comissões permanentes a ele vinculadas: uma de gestão operacional e outra de comunicação e integração. Essa comissão conta com a participação efetiva dos servidores do TRE-SC, tanto da sede quanto das zonas eleitorais. A finalidade do CGEI é planejar, coordenar, promover, orientar e avaliar as estratégias e linhas de ações institucionais, com poderes para es- tabelecer diretrizes e ações destinadas ao gerenciamento estratégico da administra- ção, à aprovação e implementação de proje- tos para ampliar a modernização da Justiça Eleitoral catarinense e à efetiva integração das zonas eleitorais com a administração central. Ao tratar da variável impacto, verificou-se
  14. 14. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 97 que, com exceção das inovações de pro- cesso, cujo impacto não consta no catálogo de serviços do TRE-SC, pelo fato de não se tratar de um serviço ofertado aos usuários, 79,16% das inovações apresentavam im- pacto médio (3 a 5) e 20,84%, impacto alto (6 a 8).Tal fato significa que a perda de qua- lidade ou a indisponibilidade em aproxima- damente 20% dos serviços disponibilizados pela organização proporcionaria um grande impacto a seus usuários. No que tange à abrangência, constatou-se que 79% das inovações possuem abran- gência apenas interna, 10,5% possuem abrangência externa e 10,5%, abrangência interna e externa, o que demonstra uma ten- dência de o TRE-SC, ainda que incipiente, organizar e aprimorar seus processos inter- nos para, de acordo com eles, atender a seu objetivo mais amplo, que é prestar serviços de excelência, conforme estabelece o pla- nejamento estratégico da organização. Ao confrontar as inovações ocorridas no período com os modelos de administração pública, verifica-se que o TRE-SC possui preocupação em atingir as metas definidas pela organização e pelos órgãos superio- res à justiça eleitoral e uma gestão voltada à melhoria dos processos internos, visando a atingir os resultados propostos. Há, por- tanto, uma perspectiva bastante evidente do modelo gerencial de administração pública, corroborando os estudos de Jartley (2005) e Amdam (2014). Por outro lado, identificou-se, também, a existência de iniciativas de desenvolvimento de inovações em serviço e inovações auxilia- res que possuem, respectivamente, tendên- cia a um foco mais voltado ao atendimento das demandas da sociedade e ao estabele- cimento de parcerias com outras organiza- ções, quer sejam publicas, quer não. Tal fato reflete uma gestão preocupada não somente com a eficiência e eficácia dos processos in- ternos, mas também com as demandas so- ciais, com o processo decisório participativo e a responsividade, pressupostos do Novo Serviço Público (Denhardt, 2004) e da Nova Governança Pública (Osborne, 2006). Não se pode deixar de reconhecer, contudo, que tais inovações ainda representam minoria no contexto estudado. Considerações finais Por meio desta pesquisa, foi possível ampliar os conhecimentos sobre inovação no setor público brasileiro, cujos estudos ainda são incipientes se comparados com aqueles de- senvolvidos sobre o tema no setor privado, segundo Lima e Vargas (2012). Entre 2008 e 2012, verificou-se que houve um predomínio de inovações de processo no TRE-SC, seguido por inovações de ser- viço e auxiliares. As inovações de processo tecnológico foram as mais comuns.Além dis- so, constatou-se que a abrangência dessas inovações foi interna na maioria dos casos e esteve relacionada à automatização de atividades-meio da organização, por meio de sistemas desenvolvidos pelo TRE-SC, e ao aprimoramento da infraestrutura tecnológica _ fato que indica a preocupação de o TRE- -SC ser eficiente e eficaz em produzir e dis- tribuir seus serviços aos usuários. Não obstante, observa-se a ocorrência de inovações em serviços no TRE-SC, reconhe- cida como uma organização pioneira e arro- jada, com histórico de inovações de abran-
  15. 15. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 98 gências nacional e internacional. O estudo ampara essa assertiva ao evidenciar a pre- dominância de inovações totais e evolucio- nistas em relação às expansionistas. Novos estudos poderiam explorar como se configuraram os ambientes em que ocorre- ram essas inovações. Seguindo a orienta- ção de Osborne e Brown (2011), uma vez identificadas e classificadas as inovações realizadas pelo TRE-SC no período em questão, seria importante compreender o contexto e a abordagem por meio das quais foram desenvolvidas. Como destacam os autores, são necessários contextos e abor- dagens específicos para os diferentes tipos de inovação e, conforme instruem Daman- pour et al. (2009), é importante a coadoção de diferentes tipos de inovação pelas orga- nizações. Dessa forma, recomenda-se um próximo estudo no próprio TRE-SC relativo a esse tema. Adicionalmente, o baixo índice de inovações auxiliares evidenciado nesse estudo pode também representar oportunidades para pesquisas mais aprofundadas. Todo o cam- po de conhecimento recente sobre inovação reconhece-a como um fenômeno colabora- tivo, que resulta de interações internas e, também, da inserção da organização em redes externas, compostas de atores com vocações e competências complementares. Os novos paradigmas de administração pú- blica também enfatizam que o design e a im- plementação de novas políticas e serviços públicos dependem de complexas redes de governança, formadas por uma pluralidade de atores (Denhardt, 2004; Ansell & Torfing, 2014). Complementarmente, a literatura no campo da inovação no setor público apre- senta estudos que remetem a modelos de administração pública com tais característi- cas (Jartley,2005; Amdam, 2014). Assim, o desenvolvimento da capacidade para realizar inovações auxiliares, caracte- rizadas como mudanças para a parceria e o trabalho em rede na prestação de servi- ços públicos modernos, pode ser um fator estratégico para promover a capacidade de inovação não apenas do TRE-SC, mas tam- bém de outras organizações públicas. Referências bibliográficas Abreu, A. C. D., Helou, A. R. H.A. & Fialho, F. A. P. (2013, março).As possibilidades episte- mológicas para a ampliação da teoria da ad- ministração pública: o novo serviço público. In: III Colóquio Internacional de Epistemolo- gia e Sociologia da Ciência da Administra- ção. Anais. Florianópolis. Abreu, G. M. (2010). A introdução das elei- ções biométricas no Brasil. Resenh@Elei- toral. Revista Eletrônica do TRESC, Nova Série, v. 17. Albury, D. (2005, January). Fostering innova- tion in public service. Public Money & Mana- gement, 25(1), 51-56. Amdam, R. (2014). An integrated planning, learning and innovation system in the de- centralized public sector: a Norwegian pers- pective. The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal, 19(3), 1-16. Ansell, C. & Torfing, J. (2014). Public innova- tion through collaboration and design. New York: Routledge.
  16. 16. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Rosangela Klumb - Micheline Gaia Hoffmann 99 Australian National Audit Office (2009, de- zembro). Innovation in the Public Sector: enabling better performance, driving new directions. Better Practice Guide. Camber- ra. Recuperado em 07 abril, 2013, de http:// www.anao.gov.au/bpg-innovation/pdf/BPG- -Innovation.pdf. Brandão, S. M. & Bruno-Faria, M. F. (2013, janeiro). Inovação no setor público: análise da produção científica em periódicos nacio- nais e internacionais da área de adminis- tração. Revista de Administração Pública, 47(1), 227-248. Bysted, R. & Hansen, J. R. (2013). Compa- ring public and private sector employees´ innovative behavior. Public Management Review. Damanpour, F. & Schneider, M. (2009). Cha- racteristics of innovation and innovation adoption in public organizations: assessing the role of managers. Journal of Public Ad- ministration Research and Theory, 19(3), 495-522. Damanpour, F., Walker, R. M. & Avellaneda, C. N. (2009, June). Combinative effects of innovation types and organizational perfor- mance: a longitudinal study of service orga- nizations. Journal of Management Studies, 46(4). Denhardt, R. (2004). Teoria geral de orga- nizações públicas. (Trad. Prof. Francisco G. Heidemann), Thompson/ Wadsworth. Freeman, C. (1995). The national system of innovation in historical perspective. Cam- bridge Journal of Economics, 19(1), 5-24. Jartley, J. (2005, January). Innovation in go- vernance and public services: past and pre- sent. Public Money & Management, 25(1), 27-34. Keinert, T. M. M. (2007).Administração Públi- ca no Brasil: crises e mudanças de paradig- mas. 2. ed. São Paulo: Annablume: Fapesp. Koch, P. & Hauknes, J. (2005). On innovation in the public sector – Today and beyond. PU- BLIN Project on Innovation in the Public Sec- tor, report n. D20, Oslo: Nifu Step. Lima, D. H. & Vargas, E. R. (2012, março). Es- tudos internacionais sobre inovação no setor público: como a teoria da inovação em servi- ços pode contribuir? Revista de Administra- ção Pública, 46(2), 385-401. Lundvall, B. (1992). National systems of in- novation. Towards a theory of innovation and interactive learning. London: Pinter. Micheli, P., Schoeman, M., Baxter D., & Go- ffin K. (2012). New business models for pu- blic-sector innovation. Research Technology Management, 55(5), 51-57. Mulgan, G. & Albury, D. (2003, October). In- novation in the public sector.Recuperado em 07 abril, 2013, de http://michaellittle.org/do- cuments/Mulgan%20on%20Innovation.pdf. Nelson, R. (1993). National systems of inno- vation: A Comparative Study. Oxford: Oxford University Press. Osborne, S. P. (2006). The new public gover- nance? Public Management Review, 8(3), 377-387.
  17. 17. INOVAÇÃO NO SETOR PÚBLICO E EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: O CASO DO TRE-SC ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 100 Osborne, S. P. & Brown, L. (2011). Innova- tion, public policy and public services de- livery in UK: the word that would be king? Public Administration, 89(4), 1335-1350. Pärna, O. & Tunzelmann, N. V. (2007). In- novation in the public sector: key features influencing the development and implemen- tation of technologically innovative public sector services in the UK, Denmark, Finland and Estonia. Information polity: The Interna- tional Journal of Government & Democracy in the Information, 12(3), 109-125. Paula, A. P. P. (2007). Por uma nova gestão pública: limites e potencialidades da expe- riência contemporânea. Reimpr. Rio de Ja- neiro: FGV. Røste, R. (2004). Studies of innovation in the public sector, a literature review. PU- BLIN Project on Innovation in the Public Sector, report n. D8, v. 2, Oslo: Nifu Step. Salm, J. F., Schommer, P. C., Heidemann, F. G., Vendramini, P. & Menegasso, M. E. (2011). Curso de administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina: uma construção à luz da “coprodução do bem público” e do “novo serviço público”. Te- mas de Administração Pública, 2(6). Schumpeter, J. A. (1997). Teoria do desen- volvimento econômico: uma investigação sobre lucros, capital, crédito, juro e o ciclo econômico. Trad. Maria Sílvia Possas. São Paulo: Nova Cultural. Sørensen, E. (2012). Measuring the accoun- tability of collaborative innovation. The Inno- vation Journal: The Public Sector Innovation Journal, 17(1), 1-18. Stewart-Weeks, M. & Kastelle, T. (2015) Inno- vation in the Public Sector. Australian Journal of Public Administration, 74(1), 63-72. Thompson, V. A. (1965, June). Bureaucracy and innovation. Administrative Science Quarterly, 10(1), 1-20. Townsend, W. (2013, January). Innovation and the perception of risk in the public sector. The International Journal of Organizational Innovation, 5(3). Tribunal Regional Eleitoral de Santa Ca- tarina (2012). 60 anos de justiça eleitoral. Recuperado em 29 abril 2013, de http:// www.tre-sc.gov.br/site/fileadmin/arquivos/ institucional/60anos/clipping/24.pdf. Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catari- na (2012). Intranet. Recuperado em 02 julho 2012, de http:/intranet.tre-sc.gov.br. Vieira, R. E. (2008). Administração pública democrática no estado de direito: o novo serviço público no cenário brasileiro. Revista Direitos Fundamentais & Democracia, 4 (4). Walker, R., Avellaneda, C. & Berry, F. (2001). Exploring the diffusion of innovation among high and low innovative localities: a test of Berry and Berry Model. Public Management Review, 13(1), 95-125.
  18. 18. ARTIGO: MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 101 MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ENVIRONMENT AND THE PUBLIC ARENA: ENVIRONMENTAL GOVERNANCE AND ITS IMPLICATIONS FOR PUBLIC POLICIES MEDIO AMBIENTE Y ARENA PÚBLICA: GOBIERNO AMBIENTAL Y SUS IMPLICANCIAS PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Resumo: O quadro institucional da sociedade contemporânea se alterou, uma vez que a fronteira entre a esfera do público e do privado se torna cada vez mais fluida, isto é, o Estado não é mais o único ator a regular o comportamento dos agentes sociais, muito menos a desenvolver questões sobre o que é público. Isso não é diferente quando se trata de questões ambientais. Nesse contexto, este artigo tem o objetivo de apontar uma abordagem sobre as ações públicas para o meio ambiente com base no exame das experiências do banco de dados do programa Gestão Pública e Cidadania e das ações recentes da Rede Amigos da Amazônia. Concluiu-se que tal abordagem deve considerar pelo menos três elementos: transversalidade, uma vez que os impactos ambientais envolvem diferentes áreas do conhecimento e da ação governamental; não neutralidade, considerando que a compreensão dos impactos ambientais passa por uma negociação na arena pública; governança, haja vista que a temática ambiental requer a articulação e o relacionamento de diferentes atores. Palavras-chave: Meio ambiente, sustentabilidade, governança, arena pública, políticas públicas. Maria Lucia Villela Garcia - maluvillela@gmail.com Doutoranda em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo – São Paulo – SP, Brasil Marcus Vinicius Peinado Gomes - mvpgomes@gmail.com Professor da University of Exeter, Business School – Exeter – Reino Unido Artigo submetido no dia 13.02.2016 e aprovado em 22.07.2016. DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n69.59390 Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
  19. 19. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 102 Abstract The institutional framework of contemporary society has changed since the boundary between public and private spheres became increasingly fluid, with the State no longer the only actor to regulate the behaviour of social actors,nor indeed,the only actor to problematize what is public.Other actors have also begun to develop their own initiatives in relation to public matters, and this also applies to the environmental agenda.In this context,this article aims to develop an approach to public sector initiatives aimed at the environment by examining the experiences of the Public Management and Citizenship program database and the recent activities of the Friends of the Amazon Network. The conclusion is that such an approach should consider at least three elements: Transversality - environmental impacts involve different areas of knowledge and governmental action; No Neutrality - understanding environmental impacts involves negotiation in the public arena; Governance - environmental issues require coordination and relationships between different actors. Keywords: Environment, sustainability, governance, public arena, public policies. Resumen El marco institucional de la sociedad contemporánea ha cambiado debido a que el límite entre la esfera pública y privada se ha vuelto fluido, es decir, el Estado ya no está solo para regular el com- portamiento de los actores sociales, y mucho menos es el actor que está para desarrollar acciones acerca de lo que es público y no es distinto en los temas ambientales. En este contexto, el presente trabajo pretende trazar una aproximación de la acción pública sobre el medio ambiente a partir del examen de las experiencias de la base de datos del programa Gestión Pública y Ciudadanía y las re- cientes acciones de la Red de Amigos de Amazon.Llegamos a la conclusión que este enfoque debe considerar al menos tres elementos: transversal, ya que los impactos ambientales involucran diferen- tes áreas del conocimiento y de la acción gubernamental; que no hay neutralidad, se sugiere que la comprensión de los impactos ambientales sea consecuencia de una negociación en la arena pública; y gobierno, los problemas ambientales requieren la coordinación y la relación de diferentes actores. Palabras clave: Medio ambiente; sostenibilidad; gobierno; arena pública; políticas públicas. Introdução Sustentabilidade é um tema instigante e oni- presente na agenda da sociedade contem- porânea. Apesar da falta de clareza de seu significado, em razão de o conceito de de- senvolvimento sustentável também ser vago e impreciso (Lélé, 1991; Williams & Milling- ton, 2004; Hopwood, Mellor & O’Brien, 2005; Marshall & Toffel, 2005), o tema tem cada vez mais chamado a atenção de es- tados, movimentos sociais e empresas. Em meio às imprecisões de sua definição, tem sido apropriado muitas vezes de manei- ra equivocada. Segundo Gro Brundtland, responsável pelo relatório Nosso futuro co- mum, da Organização das Nações Unidas (World Commission on Environment and Development, 1987), em que foi cunhado o termo ‘desenvolvimento sustentável’ (Nobre, 2002), a palavra ‘sustentabilidade’ foi captu- rada pelas empresas: “(...) Acho que há mais abuso quando se fala de sustentabilidade. Essa palavra foi introduzida depois, como se entregasse aquilo que o desenvolvimento sustentável significa” (Angelo, 2012). Adicionalmente, na sociedade contemporâ- nea, é possível encontrar uma grande diver- sidade de atores negociando, influenciando e agindo sobre questões públicas. Isto é, o quadro institucional se alterou e a frontei- ra entre a esfera do público e do privado se tornou fluida – o Estado não é mais o único ator a regular o comportamento dos agentes sociais (Djelic & Sahlin-Andersson, 2006; Ri- chard & Rieu, 2009), muito menos o único a desenvolver questões sobre o que é público. Essa configuração permite a emergência de novas formas de ação pública. São inúmeros os exemplos de organizações não governa-
  20. 20. MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 103 mentais criando certificações e normas que passam a regular o comportamento e as práticas empresariais. Mesmo sem o poder de criar leis, tais certificações cumprem um papel de regulação que antes era exclusivo do Estado. Não é diferente no campo ambiental: a com- preensão sobre quais são os impactos am- bientais e como devem ser contornados não é resultado unicamente do exercício de um governo central, mas de uma negociação entre diferentes atores e interações com go- vernos locais, organizações da sociedade civil e também o setor privado (Richard & Rieu, 2009). Dessa maneira, este texto tem o objetivo de oferecer uma abordagem para compreender as políticas públicas na área ambiental, por meio da análise de dois projetos reconhe- cidos como exitosos, identificando a emer- gência de novas práticas de ação pública. Foram analisadas diferentes ações públicas na área ambiental, por meio da trajetória do Centro de Estudos em Administração Públi- ca e Governo da Fundação Getulio Vargas (GVceapg) que congrega uma base sobre políticas públicas inovadoras e exitosas, o que se configura como uma ótima fonte de dados para capturar e compreender a emer- gência de novas práticas sobre a ação pú- blica, uma vez que oferece informações so- bre práticas reconhecidas por sua inovação, em diferentes áreas do país, influenciando o campo das políticas públicas por meio da sua disseminação. Durante a trajetória de mais de 25 anos do GVceapg, a pauta do meio ambiente e políticas públicas se transformou. Diversos eventos contribuíram para o seu desenvol- vimento; no cenário internacional, o já men- cionado Relatório Nosso futuro comum, pu- blicado em 1987, dois anos antes da criação do GVceapg, consagra o termo “desenvol- vimento sustentável” e definitivamente traz a temática ambiental às discussões sobre desenvolvimento. Em 1992, o Rio de Janeiro recebeu a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimen- to, a Rio 92. Vinte anos depois, a mesma cidade recebeu novamente a conferência, a Rio +20. Cada uma à sua maneira, as duas conferências introduziram diferentes temáti- cas e propiciaram acordos que justificaram o desenvolvimento de diversas políticas pú- blicas e práticas organizacionais. Ainda no âmbito da Organização das Na- ções Unidas (ONU), as Conferências das Partes da Organizações (COP) chamaram a atenção mundial para temas como des- matamento das florestas tropicais, perda da biodiversidade e mudanças climáticas. Do ponto de vista da sociedade civil, o movi- mento ambientalista também se fortaleceu e profissionalizou, gerando grandes organi- zações globais, como Greenpeace e WWF, dedicadas ao tema do meio ambiente e da sustentabilidade e que empregam as mais diversas táticas – de ataques diretos a em- presas e governos, a consultorias e parce- rias com esses mesmos atores – para im- pulsionar a agenda ambiental. Por sua vez, as empresas não ficaram de fora e cada vez mais introduzem o tema da sustentabilidade em suas estratégias e práticas. O conhecimento sobre os impactos do ho- mem no meio ambiente também se transfor- mou – o próprio desenvolvimento das políti- cas públicas sobre o assunto e os temas que se consolidam nesses espaços transnacio-
  21. 21. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 104 nais são evidências dessa transformação. Se, na década de 1990, o desmatamento da Floresta Amazônia era prioritariamente associado à perda da biodiversidade e à exploração comercial da madeira de origem ilegal; no Brasil do século XXI, o desmata- mento é a maior fonte de emissão de gases de efeito estufa (GEE) brasileira, tendo no agronegócio o seu principal driver, intrinsi- camente ligado à regularização fundiária (Gomes, 2014). Assim, por meio da análise de dois proje- tos importantes do GVceapg, reconhecidos no campo de políticas públicas por congre- garem ações públicas exitosas – o Prêmio Gestão Pública e Cidadania e a Rede Ami- gos da Amazônia –, este texto se propõe a elaborar uma agenda para compreender as ações públicas na área ambiental. A abor- dagem proposta sugere que três elemen- tos devem ser considerados nessa análise: transversalidade, uma vez que os impactos ambientais envolvem diferentes áreas do conhecimento e sua resolução também de- verá envolver diferentes áreas do governo e organizações; a não neutralidade da sus- tentabilidade, assumir que a compreensão dos impactos ambientais e, consequente- mente, da sustentabilidade passa por uma negociação na arena pública, sendo, por- tanto, necessária uma compreensão políti- ca sobre a sustentabilidade; por fim; gover- nança, uma vez que a temática ambiental requer a articulação e o relacionamento de diferentes atores. Além dessa introdução, este texto está di- vidido da seguinte forma: a próxima seção discute a relação entre ação pública e meio ambiente; em seguida, será apresentado o GVceapg e as duas iniciativas discutidas neste trabalho, o Programa Gestão Pública e Cidadania e a Rede Amigos da Amazônia, que serão analisadas a fim de elaborar uma agenda de pesquisa para compreender as políticas públicas na área ambiental; por fim, a conclusão reflete sobre os elementos te- óricos identificados – transversalidade, não neutralidade da sustentabilidade e gover- nança – à luz dos casos analisados e sugere que tais elementos devem embasar o desen- volvimento da ação pública no âmbito da te- mática ambiental. Ação pública e meio ambiente: emaranha- dos pela sustentabilidade Desde 1988, com a Constituição brasileira, a gestão do meio ambiente passou a ser descentralizada, alinhando competências entre os diferentes entes federativos. No processo de descentralização no federalis- mo brasileiro, sabe-se que as competências e atribuições nem sempre foram claramen- te definidas, deixando por vezes estados e municípios a reboque das diretrizes federais (Scardua & Bursztyn, 2003). Nesse contexto, fica claro pela análise das ações públicas en- volvidas na trajetória do GVceapg que o tema ambiental é complexo e precisa também ser abordado pelo prisma da governança, outro conceito de difícil definição, mas que sugere a articulação e o engajamento fluido de or- ganizações, trazendo novas maneiras de se relacionar e cooperar (Evans, 2012; Spink, 2013). Do ponto de vista da complexidade do tema ambiental, muitas pesquisas se dedicaram a explorá-la (Dryzek, 2005; Marshall & Toffel, 2005; Abranches, 2010; Franklin & Blyton, 2011; Evans, 2011; Valente, 2012; Gomes, 2014) e três elementos podem ser identifica-
  22. 22. MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 105 dos na trajetória do GVceapg: transversali- dade; não neutralidade da sustentabilidade; governança. A temática ambiental é transversal, uma vez que pode ser analisada e desenvolvida de diferentes lugares (Spink, 2000). Pode-se discutir políticas de desenvolvimento, pro- cessos produtivos agrícolas e industriais, destinação de resíduos sólidos, acesso à água, clima, florestas, entre outros. Pode-se argumentar, também, que o tema do meio ambiente é parte importante na construção da cidadania e equidade (Jacobi, 1999). Se, de um lado, temas transversais produzem ótimos campos para pesquisa e desenvolvi- mento de ações públicas, de outro há sem- pre o risco de que, por estarem em diferen- tes lugares (Spink, 2001), não estejam em lugar nenhum. Em suas disputas e relações, os atores jogam a responsabilidade e a com- petência de seu desenvolvimento uns para os outros, o que pode, até mesmo, propiciar um contexto de falta de recursos – financei- ros e políticos–, para os atores envolvidos (Gomes, 2009). O senso comum costuma contemplar a ideia de sustentabilidade como um conhecimento neutro e técnico (Lélé, 1991; Nobre, 2002; Milne, Kearins & Walton, 2006; Valente, 2012; Dryzek, 2005; Gomes, 2014), impelin- do o uso de indicadores que possam medi- -la, como se resumissem e qualificassem os impactos ambientais e a boa gestão do meio ambiente. Porém, indicadores não apenas medem, mas também avaliam (Jannuzzi, 2001; Teles, 2003; Spink, Teixeira, Gomes & Kozonoi, 2010). Como afirma Teles (2003, p. 3, grifos no original): “Os indicadores não medem a realidade, algo que estaria lá, pronto para ser descrito; mas participam da construção social da realidade”. Nesse contexto, toda avaliação é participa- tiva, mas é importante saber quais temas e atores dela participam e quais não partici- pam (Spink, 2001; Spink et al., 2010).Assim, pode-se afirmar que há indicadores mais “sustentáveis” e outros menos, sendo pre- ciso compreender os atores, interesses e temas incluídos e excluídos nesses indica- dores. Portanto, em um campo no qual há atores com diferentes interesses, disputando recursos, o significado de sustentabilidade e da relação do homem com o meio ambiente passa a ser político, construído socialmen- te por meio das relações entre esses atores (Gomes, 2014). Como aponta Jacobi (1999), a compreensão dos problemas ambientais deve passar por uma mudança da ótica cen- trada nas ciências naturais para um escopo que inclua também o elemento social. Assim, surge o terceiro elemento, a gover- nança, uma vez que a temática ambiental sugere a articulação e o relacionamento de diferentes atores. Jacobi (1999, p. 42) apre- senta a questão: Assim, a ideia de sustentabilidade impli- ca na prevalência da premissa de que é preciso estabelecer uma limitação defini- da nas possibilidades de crescimento e um conjunto de iniciativas que levem em conta a existência de interlocutores e par- ticipantes sociais relevantes e ativos atra- vés de práticas educativas e de um pro- cesso de diálogo informado, o que reforça um sentimento de co-responsabilização e de constituição de valores éticos. Isto também implica em que uma política de desenvolvimento na direção de uma so- ciedade sustentável não pode ignorar nem
  23. 23. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 106 as dimensões culturais, nem as relações de poder existentes e, muito menos, o re- conhecimento das limitações ecológicas, sob pena de apenas manter um padrão predatório de desenvolvimento. O conceito de governança é vago e impre- ciso, podendo significar diferentes proces- sos sociais conforme o contexto em que é utilizado (Ezzamel & Reed, 2008). Neste trabalho e na área ambiental de maneira geral, a governança está associada ao pro- cesso pelo qual os atores sociais regulam o ambiente em que estão imersos, criando ordem e continuidade nos sistemas sociais (Ezzamel & Reed, 2008; Rasche & Gilbert, 2012).A regulação exercida por meio da go- vernança não é resultado da imposição de um único ator. Os mecanismos de gover- nança são resultado da negociação e con- senso entre os atores sobre as normas e regras que regularão o seu comportamento (Djelic & Sahlin-Andersson, 2006; Rasche & Gilbert, 2012). No emaranhado discursivo dos impactos ambientais, é possível observar sua apro- priação também pelo mundo corporativo (Dauvergne & Lister, 2013; Gomes, 2014b), caracterizada por uma abordagem que bus- ca garantir vantagens competitivas. Marca- da por uma “neutralidade técnica”, em vez de reordenar os processos produtivos e mercados segundo uma lógica da susten- tabilidade (Abramovay, 2010; Abramovay, 2012; Gomes, 2014), é a lógica do mercado e da acumulação capitalista que determina os caminhos do discurso hegemônico da sustentabilidade (Banerjee, 2003; Gomes, 2014a). Ao mesmo tempo que o capitalismo contemporâneo tem como característica o desenvolvimento de comunidades transna- cionais de autorregularão e governança (Du Gay & Morgan, 2013), esses espaços são também apropriados por uma lógica pró- -mercado. Consequentemente, a ação pública, espaço tradicionalmente preenchido pelos governos, vem encontrando diferentes atores agindo politicamente para influenciar instituições e recursos em prol de interesses privados (Scherer & Palazzo, 2011; Scherer, Palazzo & Seidl, 2013). Nesse sentido, torna-se necessário construir um olhar político sobre a sustentabilidade, jogando luz sobre a atuação política das or- ganizações na arena pública, de forma a ir além da dicotomia público e privado, cujo risco é o aprisionamento do meio ambien- te pelo mercado, transformando-o em uma mercadoria a ser devidamente consumida (Banerjee, 2003; Abramovay, 2012). Assim, as políticas públicas e os movimentos sociais que atuam na área da sustentabilida- de precisam se articular com o setor produ- tivo, não apenas para garantir um desen- volvimento sustentável, mas também para compreender o seu papel nesses espaços organizacionais. É por meio desse contexto que podemos compreender o campo do meio ambiente a partir de um escopo mais amplo do agir pú- blico, complexo e permeado de contradições (Thoenig, 1997; Spink & Best, 2009; Spink, 2013). A noção de “ação pública” aponta que nem tudo o que é público está na esfera do governo. Logo, outros atores sociais promo- vem ações sobre o que é público. Assim, a sustentabilidade pode ser compreendida como ação pública, jogando luz sobre os di-
  24. 24. MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 107 ferentes atores que se engajam nesse cam- po de forças. Portanto, é necessário pensar além da gestão ou coordenação dos ato- res, mas em como os sentidos da susten- tabilidade são construídos, reconstruídos e transformados por meio das relações des- ses atores na arena pública, impactando as diferentes ações e políticas públicas susten- tadas por essa ideia. O Centro de Estudos em Administração Pública (GVceapg) e o campo de estudo das políticas públicas O GVceapg foi criado em 1989 pelo profes- sor Luiz Carlos Bresser Pereira com o objeti- vo de gerar sinergia entre os pesquisadores da área de administração pública da Escola de Administração de São Paulo da Funda- ção Getulio Vargas (FGV/Eaesp). Em 1995, o centro teve uma guinada em sua atuação, passando a documentar, examinar e disse- minar práticas inovadoras em administração pública. A convite da Fundação Ford, o GVceapg passou a editar um prêmio anual para o re- conhecimento de políticas e ações públicas subnacionais (estaduais e municipais, con- gregando os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e organizações de povos indí- genas) que inovavam na prestação de ser- viços públicos que promovessem a constru- ção de uma democracia inclusiva. Entre 1996 e 2005, o prêmio Gestão Pública e Cidadania (GPC) foi financiado pela Fun- dação Ford e o Banco Nacional de Desen- volvimento Econômico e Social (BNDES) e documentou mais de 8.200 experiências inovadoras, sendo mais de 200 premiadas. Tratava-se de um prêmio aberto, no qual os responsáveis pela política ou ação pública realizavam a sua inscrição e também jus- tificavam o caráter inovador da sua expe- riência. Portanto, as experiências do GPC constituem uma valiosa fonte de dados para pesquisas, pois “dá voz aos gestores” (Pi- nho, 2004), permitindo que os autores e de- senvolvedores das práticas expressem sua opinião e possibilitem ao público, assim, conhecer as motivações, processos e cami- nhos pelos quais a política pública ambiental se constrói e os produtos e resultados que dela emergem. Portanto, as experiências do GPC, além de abordarem diversas áreas da ação governamental, se tornaram fonte im- portante de referência e evidência sobre o que ocorreu de mais inovador em práticas e políticas públicas no período de vigência do projeto (Spink, 2006). É justamente por essa experiência que o centro passou a integrar importantes redes de debate e disseminação de inovação no Brasil e ao redor do mundo. Em 2005, de- cidiu suspender a premiação, uma vez que muitas das experiências premiadas haviam ganhado também reconhecimentos nacio- nal e internacional, sendo disseminadas em diversas áreas do país.Assim, o centro pas- sou a focar na produção de conhecimento em áreas de pesquisa que emergiram do trabalho e das redes abrangidas pela pre- miação. Nesse contexto, em 2008 o centro assumiu a secretaria executiva da Rede Amigos da Amazônia (RAA) e passou a articular e a fomentar uma rede de governos subnacio- nais – estados e municípios – em prol da preservação da Floresta Amazônica, ado- tando como instrumento o desenvolvimento de compras públicas sustentáveis no âmbito
  25. 25. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 108 da produção de formas de regulação sobre a produção e o consumo de madeira de ori- gem amazônica. Portanto, a experiência da RAA também se constitui em uma rica fonte de dados para compreender as ações públi- cas na área ambiental, pois também permite conhecer experiências inovadoras e trans- versais sobre o meio ambiente. Dessa maneira, é possível traçar um pano- rama das ações públicas na área ambiental por meio desses programas do GVceapg, compreendendo como se alteraram ao lon- go dos anos, e perceber como novos assun- tos e temas entraram tanto na agenda públi- ca como também em sua prática. Algumas experiências desses dois programas serão analisadas a seguir. Prêmio Gestão Pública e Cidadania e o meio ambiente Em seus dez anos de existência, o Progra- ma Gestão Pública e Cidadania (GPC) ado- tou uma premiação como mecanismo para promover experiências inovadoras, possi- bilitando, assim, a documentação e disse- minação de 8.200 experiências espalhadas pelo Brasil. Em cada ciclo de premiação, os responsáveis pela experiência faziam a ins- crição para a premiação de forma voluntá- ria, por meio de uma ficha de inscrição que requisitava diversas informações, inclusive uma justificativa quanto ao caráter inovador da experiência. As experiências passavam por fases de avaliação até chegar às vinte experiências finalistas, que recebiam uma visita prévia de pesquisadores do centro e possuíam não apenas a ficha de inscrição, mas também informações mais detalhadas e relatórios de visitas técnicas. Este trabalho não tem o objetivo de construir uma perspectiva histórica sobre como o GPC percebia o tema do meio ambiente, muito me- nos resgatar todas as experiências finalistas sob esse grande guarda-chuva. Seu intuito é permitir ao leitor uma abordagem sobre como o meio ambiente foi retratado durante os dez anos dos ciclos de premiação. Para os leitores que gostam de números, considerando a categoria 2 – Infraestrutura e meio ambiente, e suas dez subcategorias, e a categoria 5.4 – Desenvolvimento regio- nal e local em bases sustentáveis, o GPC documentou 647 experiências relacionas ao tema do meio ambiente (aproximadamente 7,9% do total de experiências catalogadas). Embora as categorias sejam amplas, o que permite que experiências de Telecomunica- ções (categoria 2.4) ou Trânsito e vias públi- cas (2.3) sejam contabilizadas, o número é expressivo, como mostra a tabela 1. De certa maneira, as categorias refletem a preocupa- ção com a construção da cidadania, como discutiremos mais adiante.
  26. 26. MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 109 Tabela 1. Categorias do Prêmio GPC relacionadas ao tema de meio ambiente 2 Infraestrutura e meio ambiente 36 2.1 Saneamento (água e esgoto) 74 2.2 Energias e recursos minerais 7 2.3 Trânsito e vias públicas 35 2.4 Telecomunicações 4 2.5 Urbanismo, uso e ocupação do solo 40 2.6 Prevenção de acidentes em áreas de risco 31 2.7 Recursos hídricos, irrigação e drenagem 19 2.8 Controle de poluição 22 2.9 Limpeza pública e sistemas de coleta, tratamento e destinação final do lixo 123 2.10 Preservação de ecossistemas e reflorestamento 85 5.4 Desenvolvimento regional e local em bases sustentáveis 171 Total 647 Fonte: elaborada pelos autores com dados do Banco de Experiências Inovadoras do GPC. Disponível em: http://ceapg.fgv.br/programas. Do ponto de vista dos finalistas, houve 31 experiências premiadas relacionadas diretamente ao tema do meio ambiente, o que representa aproximadamente 15,5% dos finalistas, um número expressivo. Todos os ciclos de premiação contaram com pelo menos três experiên- cias finalistas. A figura 1 sumariza esses números. Fonte: elaborada pelos autores com dados do Banco de Experiências Inovadoras do GPC. Disponível em: http:// ceapg.fgv.br/programas. 3 1 3 4 4 3 4 3 3 3 0 0,5 1 1,5 2 2,5 3 3,5 4 4,5 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Númerodefinalistas Ciclo de premiação Finalistas Figura 1. Finalistas por ciclo de premiação.
  27. 27. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 110 Entretanto, o mais relevante é que já no primeiro ciclo de premiação, em 1996, ha- via três finalistas relacionados à temática ambiental com as seguintes experiências: Reforma agrária municipalizada: polo de produção agroflorestal de Rio Branco; Mo- delo de gestão de resíduos sólidos de Belo Horizonte; Câmbio verde – Curitiba: um pro- grama social de coleta de lixo (Spink & Cle- mente, 1997). Assim, percebe-se que desde o início do Programa GPC a preocupação com o meio ambiente estava presente e muito se avan- çou também em razão da fundamental pre- sença do professor Pedro Jacobi, da Facul- dade de Educação da Universidade de São Paulo. Pela importância e destaque na mídia que a Floresta Amazônica recebe, muitos pensam que os impactos ambientais não ocorrem no contexto urbano, uma vez que as cidades já modificaram o seu ambiente “natural”. No entanto, o que os dados do GPC mostram, desde o primeiro ciclo, é o desenvolvimento de iniciativas no contexto urbano que tratam de questões de saneamento, coleta seletiva e destinação de resíduos sólidos, problemas presentes em praticamente todas as gran- des cidades brasileiras, com impactos de di- mensões sociais – principalmente na saúde da população – e ambientais. Nesse contexto, destacam-se as experiên- cias de coleta seletiva finalistas de Curitiba (Carvalho, 1997), Belo Horizonte e a emble- mática Associação de Catadores de Papel, Papelão e Material Reaproveitável – Reci- clando a Vida (Asmare) (Teixeira, 1997; Sil- va & Ventura, 2001), Porto Alegre (Andrade & Guerrero, 2001) e Santo André (Filho & Oliveira, 2001). Todas essas experiências relacionam o problema da destinação dos resíduos sólidos nos grandes centros urba- nos à inclusão social e à geração de renda. Nos quatro casos, o poder público se articu- lou com organizações da sociedade civil de modo a ressignificar a atividade de grupos de “catadores” que desenvolvem sua princi- pal atividade econômica em torno do lixo. O elemento social na temática do meio am- biente é também muito forte (Jacobi, 1999) e, portanto, orientador de políticas públicas – ações públicas voltadas ao meio ambiente também abarcam a construção da cidada- nia, vislumbrando um desenvolvimento com equidade. Nesse contexto, a influência do relatório Brundtland (World Commission on Environment and Development, 1987) e da Rio 92 são cruciais, uma vez que buscam, por meio da preocupação com o desenvol- vimento sustentável, garantir mudanças so- ciais e políticas que possibilitem uma nova relação do homem com o meio ambiente e a sociedade (Jacobi, 1999; Nobre, 2002). Rede Amigos da Amazônia A Rede Amigos da Amazônia (RAA) se cons- tituiu após a junção de dois programas do Greenpeace Brasil, uma organização não governamental transnacional que chegou ao Brasil com a Rio 92 e é reconhecida por organizar campanhas de intensa exposição midiática que cobram atitudes de governos e empresas quanto aos seus impactos am- bientais negativos. A origem da RAA está associada aos graves índices de desmata- mento da Amazônia no início do século XXI, acompanhados pelos alto grau de ilegalida- de na cadeia produtiva da madeira tropical amazônica. Na época, segundo pesquisas
  28. 28. MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 111 internas do Greenpeace, dois terços da madeira amazônica produzida ficavam no Brasil (Smeraldi & Veríssimo, 1999; Pereira, Santos, Vedoveto, Guimarães & Veríssimo, 2010), sendo majoritariamente consumidos pelo poder público em suas diferentes esfe- ras (Villela, et al., 2011; Uehara et al., 2011). Nesse contexto, surge em 2003 o programa Cidade Amiga da Amazônia, cujo objetivo era pressionar o poder público municipal, por meio de manifestações públicas, para que adotasse uma legislação que vedasse à administração pública municipal a compra de madeira amazônica de origem ilegal e de desmatamento criminoso. Uma vez que o Greenpeace havia identificado as regi- ões Sul e Sudeste como as principais con- sumidoras de madeira tropical de origem amazônica (Pereira et al., 2010), o progra- ma Cidade Amiga da Amazônia concentrou esforços nessas regiões. O objetivo geral do programa era criar condições para o es- tabelecimento de um mercado de madeira produzida de maneira responsável na Ama- zônia, por meio da regularização da sua ca- deia produtiva (Villela et al., 2011; Uehara et al., 2011). Embora o programa tenha conseguido a adesão de vários municípios, o Greenpeace percebeu que, com a descentralização das atribuições sobre o meio ambiente, a com- petência de regulamentação (i.e., ações e legislação de comando e controle) na Fe- deração brasileira se tornou de responsabi- lidade estadual e estados e municípios pas- saram a ter papéis complementares. Diante desse diagnóstico, o Greenpeace criou, em 2006, o programa Estado Amigo da Amazô- nia, cujo foco era pressionar os governos estaduais a criar políticas de compras e de- senvolver seu arcabouço de fiscalização do transporte e comércio de madeira (Villela et al., 2011; Uehara et al., 2011). Nesse processo, é interessante notar que o Greenpeace Brasil passou a ocupar um pa- pel de regulador, ate mesmo pressionando os governos a mudarem seus processos de compra e o desenvolvimento de novas le- gislações para que a tarefa de comando e controle, de competência do poder público, fosse exercida de maneira mais eficiente e eficaz. Ao mesmo tempo, é evidente que o Greenpeace passou também a exercer a go- vernança sobre o mercado madeireiro, uma vez que ambos os programas tinham como premissa criar um mercado para madeira de origem legal por meio da qualificação da demanda, esperando que, assim, a cadeia produtiva se organizasse para ofertar esse produto de acordo com a demanda. Em 2006, São Paulo foi o primeiro estado a se tornar um Amigo da Amazônia. Essa foi uma adesão simbólica para o progra- ma, pois São Paulo era (e ainda é) o maior consumidor de madeira tropical de origem amazônica do mundo e tinha capacidade financeira e técnica para aprimorar a fisca- lização e o monitoramento da madeira. Em 2008, três estados e 37 municípios haviam aderido aos respectivos programas (Villela et al., 2011; Uehara et al., 2011). Na maioria das vezes, os governos muni- cipais e estaduais eram pressionados pelo Greenpeace a aderirem ao programa, uma vez que a ONG realizava manifestações e campanhas para persuadir a adesão do governo. Muitas vezes, esse processo era apoiado por uma ONG local e o resultado, que selava a adesão do governo ao progra-
  29. 29. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 112 ma, era a assinatura do termo de compro- misso pelo futuro da floresta. Esse termo firmava o compromisso do poder público municipal ou estadual proibir a compra de produtos feitos de espécies ameaçadas de extinção, com exceção da madeira produ- zida por manejo florestal sustentável. Os governos também se comprometiam a criar um grupo de trabalho para realizar um diag- nóstico sobre seu consumo de madeira, a fim de estudar e propor a construção e apri- moramento de legislação específica deter- minando os procedimentos para a aquisição (compra direta) e contratação de serviços que envolvessem madeira no âmbito do município ou estado em questão. Por fim, o termo apresentava o plano de ação e os critérios de avaliação adotados pelos gover- nos na elaboração das políticas (Villela et al., 2011; Uehara et al., 2011). Nesse contexto, o Greenpeace considerou unir os dois programas e gerar ganhos em sua interação. Entre as possibilidades co- gitadas nessa interação, havia a ideia de promover a troca entre governos e organiza- ções em um formato de rede. Para tanto, o Greenpeace Brasil considerou que à época não possuía condições de gerenciar nem fi- nanciar a iniciativa de uma rede e buscou a FGV-EAESP para essa empreitada. Assim, a partir de 2 de dezembro de 2008, o GVce- apg passou a comandar os dois programas – Cidade e Estado Amigos da Amazônia, que foram unificados sobre a Rede Amigos da Amazônia (RAA), passando a exercer a secretaria executiva da rede. Com a reestru- turação, a RAA continuou a expandir a parti- cipação de estados e municípios membros, focando não apenas regiões consumidoras de madeira e produtos florestais, mas tam- bém estados e municípios produtores des- ses insumos na região amazônica. A função de secretaria executiva da RAA fi- cou inicialmente a cargo da parceria entre o GVceapg e o Centro de Estudos em Susten- tabilidade (GVces), tendo esse último, pos- teriormente, deixado a secretaria executiva e focado sua atuação no conselho da RAA. Atualmente, a secretaria executiva da RAA é apoiada por seu conselho consultivo formado por diferentes atores, como representantes de governos, empresas e da sociedade civil, incluindo o próprio Greenpeace. Além disso, a adesão dos governos passou a ser volun- tária e a RAA assumiu o papel de produzir pesquisas sobre políticas públicas e práticas organizacionais relacionadas ao contexto da Amazônia e meio ambiente. Ao assumir um formato de rede, a RAA al- tera sua missão e se organiza como um es- paço de cooperação entre governos, empre- sas e sociedade civil. Desse modo, tornar-se um membro da rede não se resume apenas a assinar um termo, mas a promover um aprendizado por meio de troca de experiên- cias referentes às políticas públicas e ações para incrementar a sustentabilidade tanto no consumo como na produção de produtos flo- restais. Diferentemente do contexto ativista no âmbito da organização Greenpeace, em que nasce- ram os programas Cidade e Estado Amigos da Amazônia, os quais originaram a RAA, a vocação política da Secretaria Executiva da rede na FGV-EAESP, mais precisamente no GVceapg, foi estudar, embasar e fomentar mudanças por meio de seus eixos de atu- ação, ou seja, fornecendo conhecimento e ferramentas de gestão, monitorando resulta- dos e articulando atores a fim de fortalecer
  30. 30. MEIO AMBIENTE E ARENA PÚBLICA: GOVERNANÇA AMBIENTAL E SUAS IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 113 suas atuações individuais e contribuir para mudanças mais profundas e duradouras. De acordo com esses conhecimentos sistema- tizados, a RAA passa a disseminá-los por meio de workshops com gestores de esta- dos e municípios membros, possibilitando não apenas a disseminação do conheci- mento, mas também a articulação e a for- mação técnica desses gestores. Desse modo, pode-se afirmar que o exercí- cio de governança está imerso na origem da RAA. Mudar e fomentar práticas e políticas públicas que criassem uma demanda de madeira tropical amazônica legal e, assim, organizar uma cadeia produtiva sustentável – e, portanto, influenciar atores produtivos e outras organizações da sociedade civil – é resultado de ações do Greenpeace que visavam influenciar governos e empresas a não fomentarem o desmatamento ilegal. Essa origem se mantém na constituição da RAA, que, além de continuar a fomentar uma rede de estados e municípios Amigos da Amazônia, passa também, como estraté- gia de governança, a produzir e disseminar conhecimento sobre a cadeia produtiva da madeira e as compras públicas sustentá- veis. Nesse processo de produção e dissemina- ção de conhecimento, duas grandes pesqui- sas (Adeodato, Villela, Betiol & Monzoni, et al., 2011; Uehara et al., 2011) foram impor- tantes para compreender a necessidade de se expandir o olhar para além dos meca- nismos de regulação e regulamentação do mercado que se revelavam perversos e per- niciosos, até mesmo favorecendo a própria ilegalidade. O maior catalisador desse pro- cesso é o próprio Sistema DOF (Documento de Origem Florestal) ou Sisflora, dependen- do do estado, que está sujeito a fraudes e ir- regularidades nas suas brechas de controle, possibilitando que a madeira proveniente de fontes ilegais seja “esquentada” ao longo da cadeia e chegue aos mercados consumido- res com documentação “legal” que mascara a sua origem. Na prática, o resultado disso é que os próprios sistemas de comando e controle da legalidade acabam se tornando instrumentos para a ilegalidade se “legalizar”. Por fim, pode-se adicionar a importância da capacitação técnica dos gestores públicos, empresas e produtores locais como elemen- to fundamental para o avanço de uma go- vernança sobre a temática ambiental (Villela et al., 2011). Considerações finais A trajetória do GVceapg destaca uma mu- dança na agenda ambiental das políticas públicas. Durante o prêmio Gestão Pública e Cidadania, a temática ambiental já tinha destaque e expressão, tanto no número de experiências inscritas como nas finalistas. Entretanto, a agenda ambiental estava muito associada à cidadania, isto é, as experiên- cias destacavam como os impactos no meio ambiente estavam relacionados à constru- ção da cidadania e ao acesso aos direitos. Já com a Rede Amigos da Amazônia a te- mática ambiental ganha outros contornos. Embora a consolidação da cidadania ainda estivesse presente, as ações da RAA focam as relações entre o homem e a natureza, visando diminuir os impactos ambientais negativos, resultado da ação do homem, especialmente a extração ilegal de madei- ra nativa amazônica. A RAA nasce da ação de uma ONG com o objetivo de influenciar, inicialmente, o desenvolvimento de políti-
  31. 31. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 69, Maio/Ago. 2016 Maria Lucia Villela Garcia - Marcus Vinicius Peinado Gomes 114 cas públicas e, posteriormente, de exercer governança também sobre atores do mer- cado. Assim, destaca-se que não apenas a agenda ambiental se alterou, mas também a atuação do centro, uma vez que passou a exercer governança na área ambiental. Do ponto de vista dos três elementos identifi- cados, a transversalidade já emergia duran- te o prêmio GPC, uma vez que destacava a relação entre impacto ambiental e cidadania. Essa transversalidade se expande com a RAA, passando a compreender as relações sociais que produzem impacto ambiental ne- gativo, como as publicações sobre a rota da madeira ilegal. Destaca-se a não neutralidade da susten- tabilidade quando se passa a compreender as relações sociais que produzem o impac- to ambiental em questão e, ao mesmo tem- po, as possíveis soluções. No caso da RAA, essa postura já estava presente quando o Greenpeace começou a buscar explicações para as origens da madeira ilegal e a solu- ção proposta pela ONG. Ainda como Cida- de Amiga da Amazônia, acreditava-se que o poder público seria suficiente para criar uma demanda qualificada de madeira, como tam- bém exercer a regulação sobre essa ativida- de ilegal. Ao se constituir como RAA, fica clara a expansão da compreensão desse problema regulatório e ambiental, passando a incluir outros atores, tanto na compreensão do problema como no desenho da solução. É exatamente a partir desse ponto que emerge o terceiro elemento: a governança, que está na origem da RAA. Assumindo a governança como um processo de negocia- ção sobre as soluções possíveis, permite-se a construção de soluções com mais equida- de e inclusão de atores que talvez não tives- sem voz. Tal governança ganha ainda mais comple- xidade à medida que os arranjos produtivos passam a incluir diferentes formatos e mode- los de negócios, com atores dos mais varia- dos portes e de diferentes setores, criando conexões entre territórios, cadeias produti- vas – muitas vezes globais –, seus impactos ambientais e consumidores. Nesse contexto, a temática ambiental requer articulações de governança entre políticas públicas, socieda- de civil e empresas, uma vez que, por meio de tais relações, é possível controlar, admi- nistrar e mudar o rumo de setores e o desen- volvimento de práticas que lidem com o meio ambiente. Nesse emaranhado de conexões temáticas (exs.: impacto ambiental, objetivos econômicos) e transnacionais (exs.: envol- vendo territórios locais, relações comerciais entre países), o Estado e as políticas públi- cas devem assumir um papel central (Villela, 2013). Referências Abramovay, R. (1999). O tortuoso caminho da sustentabilidade: tendências recentes da agricultura na região Sul. Agricultura Susten- tável-Agenda 21. Abramovay, R. (2010). Desenvolvimento sus- tentável: qual a estratégia para o Brasil? No- vos Estudos, 87, 97-113. Abramovay, R. (2012). Muito além da econo- mia verde. São Paulo: Abril. Abranches, S. (2010). Copenhague: antes e depois. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira. Adeodato, S., Villela, M., Betiol, L. S. & Mon-

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