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Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2016, Número 1

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Os Cadernos Gestão Pública e Cidadania são publicados pela Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo e editados pela RAE-publicações.
Os Cadernos têm como principal objetivo divulgar trabalhos acadêmicos sobre gestão e políticas públicas.

A revista Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGP&C) é publicada exclusivamente online, em acesso aberto, sem restrições, e usa o Open Journal Systems (OJS) no processo de submissão, avaliação duplo-cega e publicação do periódico. CGP&C não praticam taxa de submissão e publicação de artigo (APC-Author Processing Charge).

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Cadernos Gestão Pública e Cidadania - 2016, Número 1

  1. 1. ARTIGO: FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 1 FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS FINANCING POLITICAL PARTIES IN THE 2008 AND 2012 ELECTIONS: AN ANALYSIS OF DONOR COMPANIES LA FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LAS ELECCIONES DE 2008 Y 2012: ANÁLISIS DE LAS EMPRESAS DONANTES Resumo: A motivação deste trabalho foi a observação do processo eleitoral sob o ponto de vista do usuário externo das informações contábeis. Para tanto, buscou-se investigar como se dá a divulgação de dados sobre o processo eleitoral pelas empresas listadas na BM&FBovespa, que fizeram doações a partidos políticos nas eleições municipais de 2008 e 2012. Por meio do sistema de Divul- gação Externa, foram obtidas as Informações Anuais e os Demonstrativos Financeiros Padronizados de 11 empresas selecionadas, analisando-se os dados referentes ao controle sobre outras entidades, além da DR, DFC, Nota Explicativa e Relatório da Administração das empresas em busca de referência a doações efetuadas a partidos políticos. Concluiu-se que apenas uma das 11 empresas sele- cionadas evidenciou a realização de doações a partidos políticos por meio dos demonstrativos e apenas no ano de 2008, não sendo possível identificar os valores doados nem os critérios adotados para escolha dos partidos contemplados. Palavras-chave: evidenciação; partidos políticos; informação contábil; eleições; transparência. Jardson Edson Guedes da Silva Almeida - jardson_guedes@yahoo.com.br Professor do Centro Universitário Tiradentes, Assistente I, Maceió, AL, Brasil. Luiz Antônio Félix Júnior - juniorfelixx@hotmail.com Faculdade Internacional da Paraíba, Escola de Negócios, João Pessoa, PB, Brasil. Umbelina Cravo Teixeira Lagioia - umbelinalagioia@gmail.com Universidade Federal de Pernambuco, Doutora no Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis, Recife, PE, Brasil. Juliana Araújo - juhliana.araujo@gmail.com Doutoranda em Administração pela Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil. João Gabriel Nascimento Araújo - j_gabriel90@hotmail.com Doutorando em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil. Artigo submetido no dia 15-04-2015 e aprovado em 19-01-2016. DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n68.48758 Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
  2. 2. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 2 Abstract The motivation of this study was to observe the electoral process from the point of view of the external user of accounting information.Therefore,we sought to investigate how information about the electoral process is disclosed by the companies involved in companies listed on the BM & FBOVESPA and that made donations to political parties in the municipal elections of 2008 and 2012.Annual Information and the Standardized Financial Statements of eleven selected companies were obtained from the External Disclosure system and an analysis was made of the data for controlling companies, in addition to the DR, DFC, Explanatory Note and Management Report of the companies, in a search for reference to donations made to political parties. The conclusion was that only one of the eleven companies selected produced evidence of making donations to political parties by way of their statements and only in 2008; it was impossible to identify what amounts were donated or the criteria used in selecting the parties that benefited. Keywords: disclosure; political parties; accounting information; elections; transparency. Resumen La motivación de este estudio fue la observación del proceso electoral desde el punto de vista del usuario externo de la información contable. Por lo tanto, tratamos de investigar cómo se obtuvo la difusión de información sobre el proceso electoral por las empresas que participan en empresas que cotizan en el mercado BM&FBOVESPA que hicieron donaciones a los partidos políticos en las elec- ciones municipales de 2008 y 2012.A través del Sistema de difusión externa de la Información Anual y los Estados Financieros Estandarizados de once empresas seleccionadas,analizamos los datos para el control de las empresas distintas de la DR,DFC,Note y el informe de gestión de las empresas que buscan referencia a las donaciones a los partidos políticos. Se concluyó que sólo una de las once empresas seleccionadas destacó la realización de donaciones a los partidos políticos a través de los estados contables y sólo en 2008,no siendo posible identificar que donó los valores o los criterios utilizados para seleccionar las partes cubiertas. Palabras clave: divulgación; partidos políticas; información contable; elecciones; transparencia. 1 INTRODUÇÃO A receita dos partidos políticos tem sua ori- gem em doações e contribuições de recur- sos financeiros de pessoas físicas e jurídi- cas, além das cotas do Fundo Especial de Assistência aos Partidos Políticos (Fundo Partidário), constituído por multas e penali- dades eleitorais, recursos financeiros legais, doações espontâneas privadas e dotações orçamentárias públicas. De acordo com os artigos 32 e 33 da Lei dos partidos políti- cos, em suas prestações de contas à Jus- tiça Eleitoral, os partidos devem apresentar a discriminação e a destinação dos valores recebidos do Fundo Partidário, além do va- lor e da origem das contribuições e doações recebidas. A divulgação das pessoas físicas e jurídicas que realizaram essas doações é um grande instrumento de controle social do processo eleitoral, trazendo a possibilidade de acom- panhamento pela população da movimenta- ção financeira dos partidos políticos. Porém, esse é apenas um lado da questão, visto que por si só a divulgação das empresas que con- tribuíram para as campanhas não é suficien- te para garantir a transparência do processo eleitoral. Para isso é preciso observar essa questão sob outro ponto de vista e analisar as informações das empresas que partici- pam do processo eleitoral como doadoras de recursos a candidatos ou a partidos políticos. Nem todas as empresas sofrem a imposi- ção legal de divulgação de informações ao público, entretanto as companhias de ca- pital aberto que negociam suas ações na BM&FBovespa devem cumprir algumas exi- gências no que diz respeito à divulgação de informações econômico-financeiras e ad- ministrativas sobre a entidade. Essas infor-
  3. 3. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 3 mações ficam disponíveis na internet para acesso tanto pelos acionistas como pela po- pulação em geral interessada. Schultz, Marques e Hofer (2010) comen- tam que os maiores níveis de evidenciação compulsória são registrados junto às com- panhias de capital aberto, com o objetivo de proteger interesses dos usuários externos (acionistas, associados, fornecedores, cre- dores, bancos, governo, sociedade etc.) e dar estabilidade e transparência ao mercado de capitais como um todo. Nas demais em- presas, existem diferentes níveis de eviden- ciação compulsória, geralmente bem mais modestos e, até mesmo, a desobrigação da publicação de informações a respeito da en- tidade. Pereira (2008) comenta que a teoria contábil contemporânea se preocupa com as ques- tões sobre a quantidade e a qualidade das informações fornecidas aos usuários exter- nos à entidade empresarial. A motivação deste trabalho surge a partir desse ponto, com o propósito de observar o processo eleitoral sob o ponto de vista do usuário ex- terno das informações contábeis e investi- gar de que maneira se dá a divulgação de informações relativas ao processo eleitoral por parte das empresas nele envolvido. Por esse motivo, o estudo objetivou analisar se as empresas listadas na BM&FBovespa que fizeram doações a partidos políticos nas eleições de 2008 e 2012 evidenciaram esse fato em seus demonstrativos financeiros. 2. REFERENCIAL TEÓRICO 2.1 Segmentos especiais de listagem na BM&FBovespa A abordagem de Governança Corporativa no Brasil está intimamente ligada ao merca- do de capitais. Lagioia (2007, p. 107) define Governança Corporativa como “conjunto de regras, normas, e práticas de conduta de- finidas pela BM&FBovespa e destinadas a oferecer maior transparência aos investido- res e melhor preço/custo de captação para as empresas.” A BM&FBovespa (2005) defi- ne que as práticas diferenciadas de gover- nança corporativa formam “um conjunto de normas de conduta para empresas, admi- nistradores e controladores, considerados importantes para a valorização das ações e outros ativos emitidos pelas companhias”. Em 2000, foram criados os segmentos de governança corporativa para determinar às empresas já listadas na BM&FBovespa uma série de práticas e comportamentos relevantes a serem contemplados por seus gestores. Diante do elevado rigor e da ex- pectativa do não atendimento por muitas empresas quanto ao segmento Novo Mer- cado, a BM&FBovespa decidiu pela cria- ção de dois novos níveis de governança corporativa: o nível 1 e o nível 2, os quais distinguem as empresas de acordo com o grau de compromisso assumido com a prá- tica de boa governança. O Novo Mercado foi criado para constituir-se no segmento da BM&FBovespa, destinado às empresas que se comprometem com práticas e regras societárias mais rígidas do que as exigidas pela legislação brasileira. Aderindo ao Novo Mercado, as organizações deveriam expan- dir os direitos dos acionistas e divulgar suas informações de maneira ordenada e mais transparente aos usuários, otimizando a li- quidez e a valorização das ações.
  4. 4. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 4 As empresas contempladas no nível 1 se comprometem, principalmente, com a re- alização de melhorias na prestação de in- formações ao mercado e com a dispersão acionária. O principal ponto a ser observado por elas se refere à qualidade e à quantida- de das informações de suas responsabili- dades quanto às Demonstrações Contábeis Trimestrais, às Demonstrações Financeiras Padronizadas e aos Informes Anuais. Tais relatórios já eram obrigatórios às empresas antes do surgimento dos níveis diferencia- dos de governança, assim, a mudança está na profundidade da evidência de tais infor- mações. Isso pode explicar o porquê de algumas empresas terem aderido ao Nível 1 no primeiro mês de existência, junho de 2001. Outra vertente a ser analisada nas normas iniciais, em relação ao primeiro estágio de transição para o Novo Mercado, refere-se ao percentual de ações emitidas que deve- ria permanecer em circulação, que era de, no mínimo, 25%.Tal percentual nem sempre era possível de ser atendido de imediato, o que provocou a reformulação do critério e o percentual passou a ser contemplado como meta a ser atingida em um prazo negociado entre a BM&FBovespa e a própria empresa. No nível 2, além da aceitação das obriga- ções contidas no nível 1, a empresa e seus gestores devem utilizar um conjunto bem mais amplo de práticas de governança e de direitos adicionais para os acionistas mino- ritários, uma vez que, além de cumprirem as exigências do Nível I, precisam divulgar suas informações contábeis anuais segun- do os padrões estabelecidos pelo Interna- tional Accounting Standards Board (IASB) ou pelo Financial Accounting Standards Bo- ard (FASB). Ademais, há a exigência de ex- tensão das mesmas condições obtidas pelos gestores quando da venda da companhia para todos os acionistas detentores de ações ordinárias e de, no mínimo, 70% desse valor para os detentores de ações preferenciais. A criação do Novo Mercado marcou uma nova fase do mercado de capitais no Brasil, onde o setor privado assumiu a liderança na condução das reformas. Essa iniciativa foi bem recebida por investidores, empre- sas, órgãos reguladores e governo e mar- cou também uma mudança de postura da BM&FBovespa, que, como o contrato de adesão é administrado por ela, passa a ser a guardiã das práticas de governança corpora- tiva. Isso sugere a adoção da prática da au- torregulação e que a promoção do mercado de capitais pode ser feita sem as amarras do Estado. Deve-se notar que o Novo Mercado não requer um sistema operacional diferen- ciado do mercado tradicional. Ele funciona como um selo de qualidade, cujo valor reside nas obrigações contratuais assumidas pela empresa e de acordo como a BM&FBovespa administra tais contratos.As companhias que aderirem ao Novo Mercado devem seguir re- gulamentações mais rígidas que as do Nível 2, porém, tendo como principal diferença o fato de ficarem restritas à emissão de ações ordinárias. Inserida nesse contexto e para resolver os conflitos que surgirem entre acionistas e companhias que aderirem ao Nível 2 ou ao Novo Mercado, a BM&FBovespa criou a Câ- mara de Arbitragem, objetivando determi- nar a solução adequada de cada caso com tempestividade, propiciando melhor eficiên- cia na resolução de controvérsias, já que os processos tendem a ser concluídos mais ra- pidamente, pois são tratados na esfera pri-
  5. 5. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 5 vada, por intermédio de árbitros. A seguir, apresenta-se de forma simplificada uma comparação entre os segmentos especiais de listagem na BM&FBovespa. A entrada em um desses segmentos significa para a empresa ingressante, a conquista de uma melhora de imagem para com a socie- dade e com o mercado, uma vez que passa a ser de conhecimento público a aderência de um exigente conjunto de regras societá- rias, conhecidas como “práticas diferencia- das de governança corporativa”. Inicialmen- te, a definição de governança corporativa era utilizada pelo prisma da transparência das práticas contábeis de empresa de capi- tal aberto. Atualmente, é vista como aspecto basilar para o sucesso das organizações. 2.2 Relatório da administração Para Hendriksen e Van Breda (1999), a divul- gação de informações financeiras tradicio- nalmente visa dar suporte à tomada de deci- sões dos investidores sobre a melhor forma de alocação de seus recursos. Entre as vá- rias formas de divulgação de informações, Iudícibus (2010) relaciona as seguintes: a) forma e apresentação das demonstrações contábeis; b) informações entre parênteses; c) notas explicativas; d) quadro e demons- trativos suplementares; e) comentários do auditor; f) relatório da administração. Conforme explicam Iudícibus, Martins e Gel- bcke (2010), no Brasil, existe um conjunto de documentos apreciados pela Assembleia Geral que representam a “prestação de con- tas” das sociedades anônimas por ações. E Tabela 1. Segmentos especiais de listagem na BM&FBovespa Nível 1 Nível 2 Novo Mercado Característica es- sencial Transparência. Transparência e mais poder aos minoritários Transparência e poder igual para todos os acionistas Características das ações emitidas Permite a exis- tência de ações ordinárias e ações preferenciais Permite a existência de ações ordinárias e ações preferenciais com direitos adicionais Permite apenas a existência de ações ordi- nárias Conselho de admi- nistração Mínimo de três membros confor- me legislação Mínimo de cinco membros, sendo pelo menos um independente Demonstrações financeiras anuais em Padrão Interna- cional Facultativo US GAAP ou IFRS Adoção da câmara de arbitragem do mercado Facultativo Obrigatório Percentual mínimo de ações em circu- lação No mínimo 25% de free float Fonte: Elaboração do autor com base nas informações da BM&FBovespa
  6. 6. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 6 entre eles está o Relatório da Administra- ção. Esse conjunto de documentos é de pu- blicação obrigatória segundo o art. 133 da Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976, alterado pela Lei n. 10.303/01. Yuthas, Rogers e Dillard (2002) conside- ram que o texto contido nos relatórios da administração é amplamente lido por uma variedade de stakeholders e analistas. Dis- torções significativas feitas pelos gestores podem trazer malefícios a longo prazo se for descoberto que essas distorções infor- macionais teriam afetado a percepção dos demonstrativos financeiros. A prática de realizar relatos sobre opera- ções da companhia é realizada desde a dé- cada de 1960 nos Estados Unidos, por meio do ínterim e do segment reporting. O relató- rio de administração surgiu com várias em- presas que, por atuarem em diferentes seg- mentos econômicos, passaram a evidenciar voluntariamente essas informações com as demonstrações financeiras anuais. Em 1970, esse relatório foi regulamentado pela SEC e passou a integrar os relatórios financeiros anuais das companhias. Apesar dos benefícios, como a apresentação de “dados escondidos” pelas demonstrações financeiras, Delaney et al. (1996) apresen- tam alguns argumentos usados nos Esta- dos Unidos contra a publicação das ope- rações da empresa, como a evidenciação de informações aos concorrentes, sindica- tos e governo, que podem trazer danos à empresa, e essa divulgação desencoraja a administração a tomar decisões com risco razoável em virtude da obrigação de repor- tar resultados desfavoráveis. No Brasil, o art. 133 da Lei n. 6.404, de 15 de dezembro de 1976, alterado pela Lei n. 10.303/01, determina também que os ad- ministradores divulguem até um mês antes da assembleia geral ordinária o Relatório da Administração contendo informações sobre “os negócios sociais e os principais fatos administrativos do exercício findo”. No entan- to, uma regulamentação mais clara sobre o conteúdo do RAd só ocorreu em 1987 com o Parecer de Orientação n. 15/87 da Comis- são de Valores Mobiliários (CVM). Em 3 de outubro de 2005, a CVM, por meio da Deli- beração n. 488, aprovou o Pronunciamento Ibracon NPC n. 27, que comenta sobre o con- teúdo mínimo dos relatórios. Outro ponto que deve ser observado na con- fecção dos relatórios diz respeito ao conte- údo, não sendo válida a simples apresenta- ção de percentuais que podem ser obtidos por qualquer leitor das demonstrações con- tábeis, visto que a informação relevante diz respeito ao comentário ou apreciação dos fatores endógenos e exógenos que influen- ciaram as variações incorridas. O relatório da administração, como peça integrante das demonstrações financeiras, deverá complementar as peças contábeis e as notas explicativas, observada a devida coerência com a situação nelas espelhada, formando um quadro completo das posturas e do desempenho da administração na ges- tão e alocação dos recursos que estão a elas confiados.A seguir, apresenta-se uma tabela que contempla tais informações.
  7. 7. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 7 Tabela 2. Informações obrigatórias contidas no relatório da administração Elemento Descrições Descrição dos negócios, produtos e servi- ços  Ramo da atividade da companhia  Principais produtos  Áreas de atuação  Dados físicos sobre vendas  Informações sobre o segmento de atuação Comentários sobre a conjuntura econômica geral  Variáveis econômicas  Variáveis legais e fiscais  Variáveis governamentais  Variáveis políticas  Variáveis ambientais  Variáveis sociais  Outros fatores exógenos Recursos Humanos  Quantidade de empregados  Divisão geográfica da mão de obra  Nível educacional  Investimentos em treinamento Investimentos  Inversões de recursos em imobilizado  Aplicações no diferido  Outras inversões para futura imobilização Pesquisa e desenvolvimento  Atual estágio dos projetos, recursos alocados e montantes aplicados Novos produtos e serviços  Novos produtos e serviços colocados no mercado  Expectativas relativas a esses produtos e serviços Proteção ao meio ambiente  Inversões em projetos de proteção ecológica  Objetivos das inversões e valores envolvidos Reformulação administrativa ou societária  Mudanças efetuadas  Reorganizações societárias  Programas de racionalização Investimentos em controladas e coligadas  Objetivos pretendidos com as inversões ou alienações realizadas nas controladas ou coligadas Direitos dos acionistas e dados do mercado  Políticas relativas à distribuição de dividendos  Desdobramentos e grupamentos de ações  Valor patrimonial por ação  Volume negociado no período  Cotação das ações em bolsa de valores Perspectivas e planos para o exercício em curso e futuros  Expectativas quanto aos exercícios correntes e futuros com base em premissas e fundamentos explicitamente colocados Empresas investidoras  Informações anteriormente recomendadas relativas a empresas investidas Fonte: Adaptado de Iudicibus, Martins e Gelbcke apud Pereira (2008, p. 33)
  8. 8. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 8 Para Hendriksen e Van Breda (1999) é muito forte a tendência de que as companhias di- vulgarão toda a informação necessária para o bom funcionamento do mercado. Embora não exista um consenso sobre quais seriam as informações de natureza voluntária em relatórios anuais das companhias. A seguir, apresenta-se um quadro contemplando tais informações. Tabela 3. Informações voluntárias contidas no relatório da administração Elemento Descrições Informações gerais e não financei- ras  Principais mercados e market share  Estratégia (metas e objetivos)  Ambiente de negócios e fatores críticos de acesso  Eventos importantes no ano  Estrutura organizacional  Relatório social ou demonstração do valor adicionado  Eficiência operacional Informações financeiras adiciona- das  Unidades vendidas  Retorno sobre o patrimônio  Retorno sobre o ativo  Ebitda  Demonstração do fluxo de caixa Análise de tendências e discussão e análise gerencial  Tendência da receita ao longo dos últimos anos  Vendas por região e/ou unidade de negócio  Tendência do lucro operacional ao longo dos últimos anos  Investimento por região e/ou unidade de negócio  Tendência de comportamento das ações e retorno total para o acionista  Discussão sobre mudanças no lucro operacional Risco, criação de valor e projeções  Uso e implementação de gestão de risco  Exposição ao risco cambial  Medidas quantitativas de criação de valor para o acionista  Compensação gerencial  Perspectivas de novos projetos  Projeções de lucro, vendas e crescimento Fonte: Adaptado de Lanzana apud Pereira (2008, p. 35)
  9. 9. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 9 3. METODOLOGIA Objetivando analisar se as empresas lista- das na BM&FBovespa que fizeram doações a partidos políticos nas eleições municipais de 2008 e 2012 evidenciaram esse fato em seus demonstrativos financeiros, o estudo utilizou-se de uma metodologia que seguiu uma estratégia exploratória e descritiva, ten- do em vista que o propósito desta pesquisa foi explorar uma realidade não conhecida. A base inicial de dados foi composta pelos processos de prestação de contas anuais dos diretórios nacionais de cada partido po- lítico submetidos ao Tribunal Superior Eleito- ral (TSE), disponíveis em <www.tse.jus.br>, referentes aos anos de 2008 e 2012, ou seja, apenas de eleições municipais, não levando em consideração os dados corresponden- tes às eleições de 2010. Em cada processo consta uma listagem constituída dos valores recebidos por doação e os respectivos doa- dores, estando esses valores apresentados em ordem cronológica por dia do ano. Para se definir as empresas a serem pesquisa- das em relação às informações referentes ao ano de 2008, realizou-se uma separação entre pessoas físicas e jurídicas, por meio de uma reorganização dos dados de manei- ra a descobrir quanto cada uma delas doou aos partidos políticos. Obteve-se então uma planilha com mais de 300 linhas, contendo os nomes de cerca de 230 empresas. Buscou-seentãoaveriguarquaisdessasem- presas estavam listadas na BM&FBovespa, além de informações a respeito do controle de cada uma, pois uma empresa não listada poderia ser controlada por outra que esti- vesse na lista. Foram excluídas da base de dados as empresas que não estavam elen- cadas na BM&FBovespa, além daquelas que não eram controladas por alguma em- presa que fosse listada. Estabeleceu-se então um recorte pelo crité- rio do valor total das doações, com intuito de obter as doações mais significativas. Foram excluídas da base de dados as empresas que realizaram doações menores que R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais). Dessa forma obteve-se a planilha final, composta de 11 empresas. Para análise dos valores correspondentes às doações corresponden- tes às eleições de 2012, foram considera- das apenas as 11 empresas pesquisadas em 2008, conforme o critério antes exposto, a saber: Andrade Gutierrez Participações S/A, Banco Bradesco S/A, Banco Santan- der (Brasil) S/A, Camargo Correia Cimen- tos S/A, Companhia Siderúrgica Nacional, Contax Participações S/A, Gerdau S/A, JBS S/A, JHSF Participações, Suzano Papel e Celulose S/A e Vale S/A. Por meio do sistema de Divulgação Externa (DivExt) da BM&FBovespa, foram obtidas as Informações Anuais (IAN) e os Demons- trativos Financeiros Padronizados (DFP) re- ferentes aos anos de 2008 e 2012 das 11 empresas selecionadas, analisando-se os dados das IAN referentes ao controle so- bre outras empresas e, quanto aos DFP, as Demonstrações do Resultado do Exercício, as Demonstrações do Fluxo de Caixa, as Notas Explicativas e os Relatórios da Admi- nistração em busca de alusões a doações efetuadas a partidos políticos. 4. ANÁLISE DE RESULTADOS O valor total de doações recebidas pelos partidos políticos nas eleições do ano de
  10. 10. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 10 2008 foi R$ 143.651.817,00, dos quais R$ 52.935.660,00 (36,85%) foram doados pe- las empresas listadas na BM&FBovespa, que foram selecionadas para as análises deste estudo, enquanto R$ 90.716.157,00 (63,15%) foram doados pelas demais em- presas. Já em relação ao ano de 2012, as doações de pessoas jurídicas aos partidos políticos brasileiros totalizaram R$ 451.356.543,94; valor bastante superior àqueles arrecadados quatro anos antes. Desse montante, as 11 empresas pesquisadas foram responsáveis pela transferência de R$ 113.825.000,00, o que representa 25,21% do total. Esse valor corresponde a mais que o dobro das doa- ções feitas por elas nas eleições municipais anteriores. A seguir são apresentados os valores das doações efetuadas pelas 11 empresas aos partidos políticos. Os valores explicitados são o resultado da soma das doações efe- tuadas pelas empresas selecionadas e por suas controladas. Para melhor visualização dos dados, nesta tabela não foi considera- do o destino das doações efetuadas, sendo expostos apenas os valores doados em sua totalidade. Tabela 4. Empresas e respectivas doações aos partidos políticos Empresas 2008 2012 Total Andrade Gutierrez Participações S/A 13.475.000,00 56.785.000,00 70.260.000,00 Banco Bradesco S/A 9.050.000,00 2.575.000,00 11.625.000,00 Banco Santander (Brasil) S/A 4.730.000,00 4.550.000,00 9.280.000,00 Camargo Correa Cimento S/A 2.500.000,00 13.340.000,00 15.840.000,00 Companhia Side- rúrgica Nacional 1.535.660,00 - 1.535.660,00 Contax Participa- ções S/A 5.500.000,00 5.840.000,00 11.340.000,00 Gerdau S/A 3.400.000,00 1.180.000,00 4.580.000,00 JBS S/A 1.500.000,00 11.660.000,00 13.160.000,00 JHSF Participa- ções 1.200.000,00 1.400.000,00 2.600.000,00 Suzano Papel e Celulose S/A 2.515.000,00 675.000,00 3.190.000,00 Vale S/A 7.530.000,00 15.820.000,00 23.350.000,00 Total 52.935.660,00 113.825.000,00 166.760.660,00 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do site do TSE
  11. 11. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 11 Nas Eleições Municipais de 2008, das 11 empresas selecionadas para este trabalho de pesquisa, três fizeram doações a apenas um partido político: Camargo Correa Cimen- tos S/A, JBS S/A e JHSF Incorporações. As demais distribuíram suas doações a mais de um partido. Observou-se ainda que todas as oito empresas que diversificaram suas doações ofereceram quantias ao DEM e ao PT. Apenas a JBS S/A e a Camargo Correa Cimentos S/A não doaram valores ao DEM, assim como apenas a JHSF Incorporações S/A e a Camargo Correa Cimentos S/A não fizeram doações ao PT. Dos oito partidos políticos contemplados com doações das empresas selecionadas, o PT foi o partido que recebeu mais doa- ções, somando R$ 24.300.000,00. Por ou- tro lado, o PTB foi o partido que arrecadou menos doações, totalizando R$ 750.000,00. Percebeu-se certa centralização das quan- tias doadas, pois a soma dos recebimentos pelos cinco partidos com menores doações não alcança o montante adquirido pelo ter- ceiro partido com maiores valores doados. Em se tratando de valores doados em 2012, os partidos que menos receberam recursos foram o PEN e o PPL, com R$ 50.000,00 e 100.000,00 respectivamente. O partido que mais recebeu doações de empresas listadas na Bolsa foi o PMDB, somando R$ 33.390.000,00. Os dados percentuais da distribuição dos valores recebidos por partido político podem ser visualizados nos Gráfico 1 e Gráfico 2: Gráfico 1. Distribuição percentual das doações entre os partidos políticos em 2008 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do site do TSE
  12. 12. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 12 Gráfico 2. Distribuição percentual das doações entre os partidos políticos em 2012 Fonte: Elaboração própria com base nos dados do site do TSE A seguir, são apresentados os dados em de- talhe sobre as doações, além do resultado das análises dos demonstrativos financeiros de cada empresa selecionada neste estudo. Todas as doações da Andrade Gutierrez Participações S/A foram realizadas por meio de sua controlada Construtora Andra- de Gutierrez S/A, que também foi respon- sável pela maior soma doada a um partido político no ano de 2008, destinada ao PT, no valor de R$ 5.850.000,00. Além disso, foi a empresa que teve a maior soma doada, em comparação com as demais, totalizando o valor de R$ 13.475.000,00. Relativamen- te ao ano de 2012, a empresa continuou sendo a que proporcionou o maior volume de doações, atingindo R$ 56.785.000,00. O Partido que mais recebeu recursos vin- dos da referida empresa foi o PMDB (R$ 15.875.000,00). A companhia não faz parte de nenhum segmento especial de listagem na BM&FBovespa. Na análise das demons- trações contábeis inseridas nos DFP publi- cados pela empresa, além do relatório da administração, não foi encontrada nenhuma referência a doações realizadas a partidos políticos em nenhum dos anos. O Banco Bradesco S/A fez doações, no ano de 2008, por meio das controladas Banco Al- vorada S/A, responsável por 57% delas, e Alvorada Cartões Crédito e Financiamentos S/A, por 43%, um total de R$ 9.050.000,00. A companhia faz parte do Nível Diferencia- do de Governança Corporativa – Nível 1 na BM&FBovespa. Na análise das demonstra- ções contábeis inseridas nos DFP publica- dos pela empresa, além do relatório da ad- ministração, não foi encontrada nenhuma
  13. 13. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 13 referência a doações realizadas a partidos políticos. No ano de 2012 o Banco foi res- ponsável pela doação de R$ 2.575.000,00 aos partidos políticos. As maiores doações foram realizadas ao DEM (R$ 1.450.000,00) e ao PMDB (R$ 625.000,00). O Banco Santander S/A doou um to- tal de R$ 4.730.000,00 em 2008 e R$ 4.550.000,00 em 2012. A companhia faz parte do Nível Diferenciado de Governança Corporativa – Nível 2 na BM&FBovespa. Na análise das demonstrações contábeis in- seridas nos DFP publicados pela empresa, além do relatório da administração, não foi encontrada nenhuma referência a doações realizadas a partidos políticos. As doações da Cia Siderúrgica Nacional somaram R$ 1.535.660,00 em 2008, dos quais R$ 1.235.660,00 foram doados pela sua controlada Galvasud S/A. A companhia não faz parte de nenhum segmento espe- cial de listagem na BM&FBovespa. Na aná- lise das demonstrações contábeis inseridas nos DFP publicados pela empresa, além do relatório da administração, não foi encontra- da nenhuma referência a doações realiza- das a partidos políticos. A Contax Participações foi a empresa que fez doações à maior quantidade de parti- dos políticos nas eleições de 2008, num total de oito. Todas as doações foram fei- tas por meio de sua controlada TNL Con- tax S/A. Em 2012 as doações somaram R$ 5.840.000,00, divididos para apenas por quatro partidos: DEM, PMDB, PSB e PSD. Quem mais recebeu recursos foi o PSD (R$ 2.130.000,00). A companhia não faz parte de nenhum segmento especial de listagem na BM&FBovespa. Na análise das demons- trações contábeis inseridas nos DFP publi- cados pela empresa, além do relatório da administração, não foi encontrada nenhuma referência a doações realizadas a partidos políticos. Dos R$ 3.440.000,00 doados pela Gerdau S/A em 2008, R$ 2.440.000,00 foram por meio de suas controladas Gerdau Comer- cial de Aços S/A e Gerdau Aços Longos S/A. Entre as empresas pesquisadas e conforme os dados correspondentes às doações em 2012, a Gerdau é a que provavelmente tenha estabelecido algum critério para doações a partidos políticos, haja vista os valores se- rem equivalentes, R$ 100.000,00 (PMDB e PT), R$ 150.000,00 (PP), R$ 200.000,00 (DEM e PCdoB), muito embora o PSDB te- nha recebido R$ 430.000,00. A companhia faz parte do Nível Diferenciado de Governan- ça Corporativa – Nível 1 na BM&FBovespa. Na análise das demonstrações contábeis in- seridas nos DFP publicados pela empresa, além do relatório da administração, não foi encontrada nenhuma referência a doações realizadas a partidos políticos. As doações da Vale S/A somaram R$ 7.530.000,00 em 2008. Todas as doações foram feitas por meio de suas controladas: Minerações Brasileiras Reunidas MBR S/A, Vale Manganês S/A e Rio Doce Manganês S/A. A companhia faz parte do Nível Dife- renciado de Governança Corporativa – Nível 1 na BM&FBovespa. Em 2012, as doações totalizaram R$ 15.820.000,00. Na análise das demonstrações contábeis inseridas nos DFP publicados pela empresa, além do re- latório da administração, não foi encontrada nenhuma referência a doações realizadas a partidos políticos.
  14. 14. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 14 A JHSF Incorporações S/A doou R$ 1.200.000,00 ao DEM, a JBS S/A, R$ 1.500.000,00 ao PT e a Camargo Correa Cimentos S/A, R$ 2.500.000,00 ao PSDB, em 2008. A Suzano Papel e Celulose S/A doou R$ 2.515.000,00 a dois partidos, com uma notável discrepância nos valores doa- dos a cada um. As doações realizadas por essas empresas durante o ano de 2012 são: JHSF Incorporações S/A (R$ 1.400.000,00), JBS S/A (R$ 11.660.000,00), Camargo Cor- rea Cimentos S/A (R$ 13.340.000,00) e Su- zano Papel e Celulose S/A (R$ 675.000,00). A JHSF S/A e a JBS S/A fazem parte do segmento especial de listagem Novo Mer- cado, a Camargo Correa Cimentos S/A não integra nenhum segmento especial de lista- gem e a Suzano Papel e Celulose S/A se faz parte do Nível Diferenciado de Governança Corporativa – Nível 1 na BM&FBovespa. Na análise das demonstrações contábeis inse- ridas nos DFP publicados pelas empresas JHSF S/A, JBS S/A e Camargo Correa Ci- mentos S/A, além dos respectivos relatórios da administração, não foi encontrada nenhu- ma referência a doações realizadas a parti- dos políticos. A Suzano Papel e Celulose S/A foi a única empresa entre as selecionadas neste estudo que apresentou algum tipo de evidenciação referente à doação realizada a partidos po- líticos. No seu relatório da administração do ano de 2008 (e apenas neste ano), ela pu- blicou o trecho reproduzido no quadro a se- guir. Apesar de se destacar das demais enti- dades, a informação publicada pela Suzano é insuficiente, pois não discrimina a quais partidos as doações foram feitas e nem são expostos quais foram os critérios adotados para a determinação dos valores doados e dos destinatários. Quadro 1. Trecho retirado do relatório da administração da Suzano Papel e Celulose S/A – 2008 Fonte: Divulgação Externa – BM&FBovespa
  15. 15. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 15 Os resultados encontrados neste estudo confirmam o que outros autores observaram ao analisar os níveis de evidenciação da in- formação no ambiente empresarial. Dantas, Zendersky e Niyama (2004) comentam que as empresas limitam-se a evidenciar o que é exigido pela legislação ou normas dos ór- gãos reguladores e relutam em aumentar o nível de evidenciação com o intuito de pro- teger informações de natureza estratégica. Dias Filho e Nakagawa (2001) mostram que mais importante do que fornecer um eleva- do número de informação é informar o que é necessário e de forma compreensível, pos- sibilitando melhores resultados no processo decisório. A falta de esclarecimentos a respeito das doações efetuadas para financiamento de campanhas eleitorais cria um ambiente de assimetria informacional no relacionamento entre a empresa e seus usuários externos, uma vez que os gastos não podem ser vi- sualizados nos demonstrativos publicados pelas companhias. Essa assimetria se mos- tra presente pelo fato de que não é possível identificar as pessoas responsáveis pela de- cisão de realizar as doações aos partidos e os valores a serem doados, nem tampouco saber os parâmetros adotados para a entre- ga dos recursos. Pela leitura dos DFP, não é possível visualizar a relação que há entre as empresas selecionadas neste estudo e os partidos políticos, nem a motivação para elas contribuírem voluntariamente para o fi- nanciamento das campanhas eleitorais de determinado partido em detrimento de ou- tro. Como explicar, no ano de 2008, a decisão da Suzano Papel e Celulose S/A de doar R$ 2.500.000,00 ao PT e R$ 15.000,00 ao DEM? Ou a da Vale S/A de doar R$ 5.750.000,00 ao PT e R$ 50.000,00 ao PTB? Ou a da Ger- dau, que doou R$ 1.000.000,00 ao PSDB, ao PR e ao PT? Como explicar que a Contax Participações S/A fez doações a oito parti- dos diferentes e a JHSF Incorporações S/A a apenas um? Por que a JBS S/A só fez do- ações ao PT e a Camargo Correa Cimentos S/A somente ao PSDB? Os usuários exter- nos das empresas selecionadas para este estudo que fizeram esses questionamentos ao ler os DFP ficarão sem resposta. Durante o ano de 2012, a falta de critério nas doações, bem como a não apresenta- ção de informações nos relatórios específi- cos das referidas empresas permanecem, assim como ocorrido em 2008. O Brades- co, por exemplo, fez doações que variaram de R$ 75.000,00 (PSDB) a R$ 1.450.000,00 (DEM). O PT recebeu apenas 2.000.000,00; valor muito baixo se comparado aos R$ 24.300.000,00 no ano de 2008. Uma possível explicação para a ausência de evidenciação dessas informações pode- ria recair sobre o princípio da materialidade na elaboração dos demonstrativos. Porém, é possível perceber que esse aspecto se rende à conveniência e oportunidade de divulgar determinado fato, a depender dos possíveis benefícios que a divulgação trará à empresa. Isso fica claro ao se observar um trecho do relatório da administração do Ban- co Bradesco S/A:
  16. 16. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 16 Distribuindo-se uniformemente os R$ 74.000.000,00 investidos em áreas rema- nescentes da Mata Atlântica no período de 20 anos citado, tem-se uma média de R$ 3.700.000,00 investidos por ano, bem abai- xo dos R$ 9.050.000,00 doados durante o ano de 2008, aos quais não foi feita nenhu- ma referência no relatório. Ao tratar da temática da produção e utiliza- ção de informações, Kam (1986) apud Lima et al. (2010) ensina que a informação é rele- vante para uma decisão se ela pode reduzir a incerteza sobre as variáveis inseridas no processo decisório. A falta de divulgação de informações que respondam a alguns dos questionamentos propostos anteriormente fragiliza a relevância e a confiabilidade das peças contábeis produzidas e publicadas aos usuários externos das empresas sele- cionadas, o que aumenta as incertezas so- bre as variáveis envolvidas no processo de tomada de decisão. A evidenciação não é uma convenção ou princípio contábil. Ela está relacionada ao objetivo da contabilidade de garantir infor- mações de acordo com as necessidades dos usuários de forma que as demonstra- ções não se tornem enganosas (Iudícibus, 2010). A ciência contábil, por sua natureza social, está sujeita a inexatidões provocadas pelo aspecto comportamental e a níveis de subje- tividade inerentes ao processo de construção dos demonstrativos. O que deve ser obser- vado com cautela no momento da manipula- ção das informações é o limite entre a discri- cionariedade e a arbitrariedade de quem as detém. A influência de convicções políticas e a possível intenção de troca de interesses escusos camuflados sob o princípio da ma- terialidade – ou outra justificativa qualquer – na construção das demonstrações deturpam a essência e a finalidade da ciência, que é produzir informações relevantes e, acima de tudo, verdadeiras. 5. CONCLUSÃO Em resposta ao objetivo proposto, conclui-se que apenas uma das 11 empresas selecio- nadas neste estudo evidenciou a realização de doações a partidos políticos na publica- ção dos Demonstrativos Financeiros Padro- nizados (DFP), somente no ano de 2008. Ainda assim, não foi possível identificar os valores doados nem os parâmetros e crité- rios adotados por ela para escolha dos par- Quadro 2. Trecho retirado do relatório da administração do Banco Bradesco S/A – 2008 Fonte: Divulgação Externa – BM&FBovespa
  17. 17. FINANCIAMENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS NAS ELEIÇÕES DE 2008 E 2012: ANÁLISE DAS EMPRESAS DOADORAS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 17 tidos contemplados, gerando um ambiente de assimetria informacional para os usuá- rios externos da entidade. Os usuários externos à entidade têm nas in- formações contábeis um arcabouço teórico que os guiará no conhecimento da situação econômica, financeira e administrativa em que a empresa se encontra. A maior dispo- nibilidade de informações diminui o grau de incerteza desses usuários a respeito dos resultados futuros da empresa, o que os auxiliará no processo de tomada de deci- são. Para que seu objetivo seja alcançado, a contabilidade deve ser capaz de produzir informações relevantes sobre a entidade, visto que a comunicação delas se torna inó- cua se não houver utilidade para quem as recebe. Nesse ambiente, a contabilidade deve atu- ar como o elo entre o meio corporativo e a sociedade, funcionando como agente de re- dução da assimetria informacional existente entre as vontades dos administradores e as necessidades dos usuários da informação (Lopes e Martins, 2005). REFERÊNCIAS Dantas, J. A., Zendersky, H. C., & Niyama, J. K. (2004).A dualidade entre os benefícios do disclosure e a relutância das organiza- ções em aumentar o grau de evidenciação. In: XXVIII EnANPAD, 2004, Curitiba. Recu- perado em 10 nov., 2013, de www.anpad. org.br Delaney, P. R., Adler, J. R., Epstein, B. J., & Foran, M. F. (1996). Interpretation and ap- plication of generally accepted accounting principles. New York: John Wiley & Sons. Dias Filho, J. M., & Nakagawa, M. (2001). Análise do processo da comunicação con- tábil: uma contribuição para a solução de problemas semânticos utilizando conceitos da teoria da comunicação. Revista Contabi- lidade & Finanças. São Paulo, v. 15, n. 26, pp. 42-57, Mai./Ago. Recuperado de 14 out., 2013, de www.eac.fea.usp.br/eac/revista_ busca.asp Hendriksen, E., & Van Breda, M. (1999). Teo- ria da contabilidade. São Paulo: Atlas. Instituto Brasileiro de Governança Corpo- rativa (IBGC). (2013). Código das melhores práticas de Governança Corporativa. Recu- perado de 8 nov., 2013, de www.ibgc.org.br/ Secao.aspx?CodSecao=18 Iudícibus, S. (2010). Teoria da Contabilidade. 8a ed. São Paulo: Atlas. Iudícibus, S., Martins, E., & Gelbcke, E. (2010). Manual de contabilidade das socie- dades por ações (Aplicável às demais socie- dades). 7a ed. São Paulo: Atlas. Kam, V. (1986). Accounting Theory. 2nd ed. Wiley Inc. Lagioia, U. C. T. (2007). Fundamentos de Mercado de Capitais. São Paulo: Atlas. Lanzana, A. P. (2004). Relação entre dis- closure e governança corporativa das em- presas brasileiras. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Pau- lo. Lima, F. B., Lagioia, U. C. T., Nascimento, S.
  18. 18. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jardson Edson Guedes da Silva Almeida, Luiz Antônio Félix Júnior, Umbelina Cravo Teixeira Lagioia, Juliana Araújo, João Gabriel Nascimento Araújo 18 G .A. S., Lima, R. Q., & Vasconcelos, A. L. F. S. (2010). Um estudo sobre a utilização da contabilidade gerencial pelas empresas per- tencentes ao polo de confecção do agreste Pernambucano. Registro Contábil, v. 1, n. 1. Lopes, A., & Martins, E. (2005). Teoria da contabilidade: uma nova abordagem. São Paulo: Atlas. Pereira, D. M. V. G. (2008). Um estudo sobre a relação entre o lucro contábil e o disclo- sure das companhias abertas do setor de materiais básicos: evidências empíricas no mercado brasileiro de capitais. Dissertação (Mestrado em Ciências Contábeis) – Univer- sidade Federal de Pernambuco. Recife. Schultz, C. A., Marques, T. O., & Hofer, E. (2010). Análise do nível de disclosure volun- tário de informações ambientais, econômi- cas e sociais em cooperativas do setor agro- pecuário. Congresso USP de Contabilidade e Controladoria. Yuthas, K., Rogers, R., & Dillard, J. F. (2002). Communicative Action and Corporate Annual Reports. Journal of Business Ethics, v. 41, pp. 141-157.
  19. 19. ARTIGO: Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 19 Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 Deliberative Democracy: An Analysis of Executive Order No. 8243 Democracia Deliberativa: Un análisis del Decreto n° 8.243 Resumo: O propósito deste artigo é identificar aproximações entre elementos da teoria da democracia deliberativa e o Decreto n. 8.243 da Presidência da República do Brasil, de maio de 2014, que institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS). Diversos autores consideram a democracia deliberativa adequada à contemporaneidade de valorizar e criar condições de uma participação direta do cidadão na definição de políticas públicas e de práticas de administração pública. Considerando os objetivos e as diretrizes de fortalecer e articular mecanismos e instâncias democráticas de diálogo e criar condições de atuação conjunta entre administração pública federal e sociedade civil, observaram-se nesse Decreto diversos elemen- tos democrático-deliberativos importantes para a consolidação da democracia brasileira. Observou-se também a coerência entre o Decreto e as perspectivas democráticas previstas na Constituição Federal de 1988, que prevê que o cidadão pode exercer seu poder democrático diretamente ou por meio de representantes eleitos. Palavras-chave: democracia deliberativa, participação social, política nacional de participação social. Jorge Sundermann - jsundermann@hotmail.com Professor da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil José Roberto Pereira - jrobertopereira2013@gmail.com Professor da Universidade Federal de Lavras, Lavras, MG, Brasil. Claudemir Francisco Alves - Claudemir_alves@uol.com.br Professor da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Departamento de Filosofia, Belo Horizonte, MG, Brasil. Mozar José de Brito - mozarjdb@ufla.br Professor da Universidade Federal de Lavras, Departamento de Administração e Economia, Lavras, MG, Brasil. Artigo submetido no dia 10-07-2015 e aprovado em 28-02-2016. DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v21n68.52967 Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
  20. 20. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 20 Abstract This article seeks to identify similarities between elements of the theory of deliberative democracy and Executive Order No. 8243 of the President’s Office of the Republic of Brazil, dated May 2014, which would institute a National Social Participation Policy and the National Social Participation Sys- tem. Several authors consider deliberative democracy to be appropriate to contemporaneity and a way of promoting and creating conditions for direct citizen participation in defining public policy and administration practices. Considering the objectives and guidelines for strengthening and promoting mechanisms and channels for democratic dialogue and creating conditions for joint action between the federal government and civil society,many important democratic-deliberative elements for the con- solidation of Brazilian democracy have been observed in the Executive Order.There is a coherence between the Executive Order and the democratic prospects provided for in the Federal Constitution of 1988, which establishes that citizens can exercise their democratic power directly or through elected representatives. Keywords: Deliberative Democracy, Social Participation, Direct Participation, National Social Participa- tion Policy, Public Administration. Resumen Este artículo intenta identificar las aproximaciones entre los elementos de la teoría de la Democracia Deliberativa y el decreto n° 8.243 de la Presidencia de la República de Brasil, de mayo de 2014, en que instituiría la Política Nacional de Participación Social y el Sistema Nacional de Participación. Diversos autores consideran la democracia deliberativa adecuada para la contemporaneidad y una forma de valorizar y crear condiciones de una participación directa del ciudadano en definición de políticas y prácticas de administración pública. Considerando los objetos y directrices de fortalecer y articular mecanismos e instancias democráticas del diálogo y crear condiciones de actuación con- junta entre administración pública federal y la sociedad civil, se observaron en el Decreto diversos elementos importantes para la consolidación de la democracia brasileña. Se observó la coherencia entre el Decreto y perspectiva democrática prevista en la Constitución Federal de 1988, que prevé que el ciudadano puede ejercer su poder democrático directamente o por medio de representantes electos. Palabras clave: Democracia deliberativa, participación social, participación directa, Política Nacional de Participación Social,Administración pública. Introdução Ao tratarem da organização de socieda- des contemporâneas, Marques (2009b), Bohman (2009), Cohen (2009) e Johnson (2011) consideram a democracia delibera- tiva adequada à contemporaneidade. A de- liberação é entendida como um processo oriundo de debates, conversações cívicas e discussões políticas. Podem acontecer em ambientes formais ou informais e resultam em contribuições para a criação de espaços públicos que atendam às demandas ou aos interesses dos cidadãos (Marques, 2009b). No entanto, a perspectiva de espaços pú- blicos instituídos ou que buscam instituir a participação efetiva dos cidadãos na cons- trução social, embora teoricamente adequa- da para a contemporaneidade, apresenta desafios significativos para sua implementa- ção efetiva. Em 23 de maio de 2014, a Presidência da República do Brasil, publicou o Decreto n. 8.243, instituindo a Política Nacional de Parti- cipação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação Social (SNPS), visando, prin- cipalmente, garantir instâncias democráticas de participação na definição das políticas e na administração pública federal. O objetivo da PNPS é “fortalecer e articular os mecanis- mos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil” (Brasil, 2014). À primeira vista, o Decreto n. 8.243 parece direcionado a ser um instrumento formal e prático de implementação de processos que
  21. 21. Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 21 contribuam para a estruturação de uma so- ciedade em que a deliberação democrática se torne reconhecida. Tal decreto tem sido visto também como um elemento de defi- nição de cidadania, por propiciar, supos- tamente, maior participação dos cidadãos nas ações da administração pública federal. Essa forma de interpretação, porém, tem se tornado objeto de uma intensa polêmica – cujos contornos políticos são tanto pragmá- ticos como ideológicos – que levou à recusa do Decreto na votação realizada na Câmara dos Deputados em outubro de 2014. Frente ao intenso debate que se instalou em torno da legitimidade e da pertinência do re- ferido decreto presidencial, surge o questio- namento: “A política de participação social, definida no Decreto n. 8.243, da Presidência da República do Brasil, constitui de fato uma política de democracia deliberativa?”. Ao refletir sobre essa questão, considera- -se fundamental conhecer e compreender o alcance de políticas públicas que visam à estruturação de uma sociedade democráti- ca. Devem-se avaliar também as perspec- tivas que ações governamentais apresen- tam para o fomento da participação social. Igualmente, é preciso que se tenha em con- ta também o papel que o despertar do en- gajamento social – que o senso comum e mesmo algumas análises críticas supõem estar ocorrendo na história recente do País – desempenha na definição do presente e do futuro da sociedade. Uma consistente avaliação do Decreto – com sua concepção de Estado, de política e de participação social – não pode pres- cindir da avaliação da atual conjuntura so- cial e política. Tem sido praticamente um consenso entre os analistas a constatação de que o Congresso Nacional, que saiu das urnas eleitorais em 2014, tem um perfil con- servador. No contexto das discussões deste artigo, entende-se por conservador aquele parlamentar ao qual interessa manter inalte- rados os mecanismos da democracia repre- sentativa. São conservadoras por se mos- trarem pouco permeáveis a medidas que demandariam deles uma transigência maior e uma abertura a formas participativas de deliberação. Parlamentares que exercem seu poder de representação dessa forma tendem a ser refratários a qualquer medida que implica alteração no status quo das re- lações de poder no espaço legislativo e em suas relações com a sociedade. Sem ignorar este fator conjuntural, o obje- tivo geral perseguido neste trabalho é ana- lisar o Decreto n. 8.243 da Presidência da República do Brasil à luz da teoria da de- mocracia deliberativa. Busca-se identificar a natureza do decreto e suas possíveis contribuições ao confrontá- -lo com uma perspectiva teórica e prática de consolidação da participação social nas políticas e nas decisões gerenciais da admi- nistração pública brasileira. Este estudo se inicia por esta introdução, que apresenta a proposta de estudo e os re- sultados pretendidos. A segunda seção traz a conceituação de democracia deliberativa, seus principais elementos teóricos e as di- ficuldades de sua implementação. A tercei- ra parte trata dos elementos principais do Decreto n. 8.243. Faz-se em seguida uma contraposição entre a teoria da democracia deliberativa e o decreto em questão. Por fim, nas considerações finais, apresenta-se uma
  22. 22. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 22 análise sobre as possíveis contribuições desse decreto para a institucionalização de uma sociedade mais democrática e delibe- rativa no Brasil. Democracia deliberativa A reflexão que se pretende fazer aqui exige que se compreenda o que é a democracia deliberativa. Com esse intuito, apresentam- -se, nesta seção, os elementos teóricos principais e alguns questionamentos e per- cepções sobre as possibilidades e os limi- tes da democracia deliberativa. Avritzer (2009) reconhece que há uma di- versidade de abordagens quando se fala em democracia deliberativa, podendo ser divididas em duas fases.A primeira compre- endeu os anos de 1990 e teve como foco principal a discussão sobre o conceito de “deliberação”. A segunda, dos anos subse- quentes, concentrou-se na factibilidade em- pírica da democracia deliberativa. Marques (2009b) considera que a temática da deliberação pública é fundamental para quem quer compreender as contribuições de uma esfera de discussão pública am- pliada na “construção de um sistema de- mocrático marcado pela aproximação entre instâncias formais do governo e espaços informais de discussão entre os cidadãos” (Marques, 2009b, p. 11). Destaca ainda que diversos trabalhos acadêmicos (Coelho & Nobre, 2004; Costa, 2002; Avritzer & Navar- ro, 2003; Dagnino, 2002) investigaram em- piricamente processos deliberativos e mos- traram que “a deliberação não se resume a um processo pontual e elitista de elabora- ção de decisões” (Marques, 2009b, p. 11). Com a ampliação dos processos comunica- cionais, podem-se observar a demanda e a reivindicação, cada vez maior, por partici- pação social nas decisões dos governos e pela garantia de direitos. Essa participação e esse reconhecimento podem ter maior efe- tividade e resultados por meio de processos de deliberação democrática, que exigem ele- mentos básicos para que aconteçam de for- ma efetiva, com reconhecimento de minorias e grupos menos privilegiados. Na perspectiva de Dryzek (2000), houve uma virada teórica e prática, no interior da teoria democrática, caracterizada pela incorpora- ção, pelos principais pensadores da demo- cracia, do conceito de deliberação. Avritzer (2009) afirma que se observa um consenso parcial, na perspectiva teórica, sobre demo- cracia deliberativa como ela é compreendida por James Fishkin, Joshua Cohen e James Bohman, e que o elemento prático da virada deliberativa pode ser observado em institui- ções políticas de democracias contemporâ- neas (Avritzer, 2002; Fung & Wright, 2003; Santos, 2002; Fishkin, 1995). Segundo Marques (2009b), as democracias modernas contribuíram para a expansão do exercício da deliberação para diversos tipos de comunidade que consideram todas as pessoas como politicamente iguais, não im- portando a cultura, o credo, o status ou outros elementos que poderiam ser diferenciadores. Bohman (2009) destaca que as democracias constitucionais modernas geraram espaços para diferentes tipos de deliberação pública, uma vez que direitos como liberdade de fala, expressão, associação e investigação, por elas assegurados, criam condições para a deliberação bem-sucedida. Considera tam- bém que, para que possa acontecer na cole-
  23. 23. Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 23 tividade, a deliberação deve ser baseada no diálogo entre as pessoas. Ao mesmo tempo chama a atenção para a importância de se definir o que torna uma deliberação pública, seu alcance e as condições para ser bem- -sucedida (Bohman, 1996, 2009). Quanto à definição do termo: a deliberação pode ser compreendida como uma atividade discursiva capaz de conectar esferas comunicativas formais e informais, nas quais diferentes atores e discursos estabelecem um diálogo, que tem por principal objetivo a avaliação e a compreensão de um problema coletivo ou de uma questão geral (Marques, 2009b, p. 13). Embora diferentes definições de deliberação pública possam ser apresentadas, destaca- -se seu “processo dialógico de troca de ra- zões com o propósito de solucionar situa- ções problemáticas” (Bohman, 2009, p. 36). Tal processo dialógico deve considerar a cooperação e a participação dos indivíduos que têm vínculos com a questão em pauta. Marques (2009b) destaca a importância das reflexões de Jürgen Habermas para a defini- ção de deliberação pública. Habermas bus- ca definir princípios de interação que asse- gurem a legitimidade de normas e garantam alternativas capazes de regular os conflitos oriundos do pluralismo social, representado por membros que apresentam diferentes ne- cessidades, demandas e identidades. Mar- ques (2009b, p. 12) chama a atenção para o fato de que “a teoria deliberativa haberma- siana encontrou grande aceitação entre os principais teóricos deliberativos” e credita essa aceitação ao fato de ela considerar que a deliberação deveria oferecer uma comu- nicação legitimadora das políticas públicas, articulando “discurso institucional e a con- versação cívica entre os cidadãos”. A criação das normas e políticas públicas por meio do procedimento proposto por Jür- gen Habermas não realiza qualquer restri- ção ao conteúdo normativo. Nesse sentido, pode-se dizer que sua teoria é formal e, portanto, universal. Isso não significa, então, que a moral seja descartada, pois ela será introduzida pelos dutos do próprio procedi- mento. A justiça substancial, em última aná- lise, é a imposição da visão de mundo de um grupo em relação à coletividade, por isso o procedimento descarta a predefinição dos conteúdos e investe em pressupostos de validade do discurso, permitindo que todos os atingidos pelo resultado das deliberações normativas também sejam responsáveis por sua elaboração. Marques (2009b) destaca as contribuições que essa compreensão sobre o processo político pode oferecer para que a democra- cia aconteça, uma vez que indica possibili- dades de procedimentos que permitam ar- gumentações cooperativas e/ou conflitivas entre os cidadãos. Acentua ainda a impor- tância da capacidade de diálogo entre os cidadãos, incorporando de forma positiva as suas diferenças com vistas a clarear um problema e/ou sua solução. A deliberação deve permitir aos indivíduos a possibilidade de apresentar ao próximo os seus pontos de vista, suas percepções e interpretações, obtendo deles, em um processo de diálogo respeitoso, a validação das questões apre- sentadas. A questão das premissas da formação de uma teoria procedimental que conferem le-
  24. 24. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 24 gitimidade à atuação estatal e ao sistema jurídico parte de uma ideia de reconstrução1 de um modelo de democracia normativa. Essa teoria confia no fato de que a “força legitimadora estaria ancorada nas próprias premissas e condições formais de justifi- cação” (Diniz, 2006, p.163), apresentando- -se como a única aposta possível após a derrocada de visões de mundo regidas por cosmovisões metafísicas (Ferreira, 2015, p.103). Refletindo sobre o tema, Figueiredo afirma que: as inquietações que atingiram Habermas residem no fato de ele ter percebido como várias indagações sobre os vínculos so- ciais estão no direito. Sob a influência da teoria do discurso, assim é que uma filo- sofia do direito procedimental passa a ser estrutura de fundamentação e legitima- ção do direito. Ela será também recons- trutiva do direito existente no sentido de que este venha a superar os estágios de validade assentado no jusnaturalismo e no positivismo (Figueiredo, 2014, p. 278). A modernidade caracteriza-se, em relação à legitimidade, de modo a transferir o poder legítimo para um nível reflexivo de justifica- ção. Impõe-se, assim, uma carga de racio- nalidade para um mundo marcado por sua falta. Por isso, Habermas considera que: o interesse é comum, porque o consenso livre de constrangimento permite apenas o que todos podem querer; é livre de de- cepção, porque até a interpretação das necessidades, na qual cada indivíduo precisa estar apto para reconhecer o que ele quer, torna-se o objeto de formação discursiva da vontade. A vontade, formada discursivamente, pode ser chamada racio- nal, porque as propriedades formais do dis- curso e da situação deliberativa garantem suficientemente que um consenso só pode surgir através de interesses generalizáveis, interpretados apropriadamente, pelo que quero dizer necessidades que podem ser participadas comunicativamente (Haber- mas, 2002, p.137). A legitimidade floresce, nesse sentido, da transposição de um consenso racional for- mado no mundo da vida para o sistema jurídi- co sob o manto de uma norma. Dessa forma, um sistema que não se pode fundamentar apenas em uma imposição (facticidade) exi- ge que o DNA de suas normas jurídicas seja oriundo de um procedimento democrático para que se possa falar em validade (legi- timidade). A vontade exercida pelos partici- pantes do procedimento não pode ser vicia- da. Logo, é necessário que se estabeleçam, como pressupostos de validade, condições que reduzam a influência dos imperativos sistêmicos da burocracia e da economia. Desde já, pode-se verificar que o projeto de dotar o Estado e o direito de legitimidade se insere em uma perspectiva contrafática. Habermas é ciente de que esses influxos sis- têmicos ocorrem e, em momento algum de sua produção acadêmica, adotou uma postu- ra que negasse esses fatos. Contudo, como discípulo de uma teoria crítica marxista, não se contentou com o modo como as coisas estão dispostas, por isso prescreveu várias recomendações para que se possa vivenciar um procedimento realmente democrático. Por esse motivo, o filósofo alemão não es- taria negligenciando nenhuma possibilidade que a racionalidade humana permite. Assim,
  25. 25. Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 25 sem o intuito de descrever a realidade, Ha- bermas dirá que, para o bom funcionamento do procedimento, a racionalidade comunica- tiva não poderá ser cerceada por uma racio- nalidade instrumental. Isso quer dizer que, por meio da racionalidade comunicativa, podem-se estabelecer formas de contenção às investidas sistêmicas no mundo da vida para que elas não sejam capazes de detur- par a formação legítima do consenso. Avritzer (2009, pp. 7-8) afirma que, na de- mocracia deliberativa, podem-se observar quatro elementos principais: 1) “superação de uma concepção agregativa de democra- cia centrada no voto”; 2) identificação da ra- cionalidade política com mudança e justifi- cação de preferências; 3) pressuposição de “princípio de inclusão” na democracia deli- berativa; 4) procura por instituições capazes de efetivar as “preferências dos indivíduos por formas amplas de discussão”. Avritzer (2009, p. 8) destaca que, para ele, o quarto elemento apresentado é “o centro do câno- ne democrático deliberativo”. Considerando a construção teórica da de- mocracia deliberativa, Avritzer (2009) afir- ma que os principais teóricos da temática são James Bohman, Joshua Cohen, Sheyla Benhabib e Maeve Cooke, os quais se des- tacam no “processo de construção da teo- ria por meio de um amplo debate teórico” (Avritzer, 2009, p. 8). Quanto à contribuição teórica de cada um desses autores, pode-se observá-la pelos textos organizados e tra- duzidos por Ângela Cristina Salgueiro Mar- ques no livro A deliberação pública e suas dimensões sociais, políticas e comunicati- vas. Esses textos são a base do referencial aqui trabalhado e dos elementos considera- dos como necessários para que a perspec- tiva deliberativa democrática possa aconte- cer em determinada sociedade. Avritzer (2009) afirma que, para Bohman, a democracia deliberativa não deve ser defi- nida como procedimental, mas como um conjunto de acordos cooperativos eminente- mente pragmáticos. Bohman (2009) desta- ca que há diversas razões para defender a perspectiva deliberativa. Mesmos argumen- tos que aparentemente indicam problemas da deliberação costumam apresentar como contraposição benefícios que a justificam. Reconhece que a deliberação nem sempre levará à melhor decisão, pois decisões não públicas podem ser melhores do que de- cisões públicas. No entanto, a deliberação pública costuma melhorar a qualidade da justificação e da produção de decisões por submeter-se à maior amplitude de opiniões e possibilidades de alternativas: “defendo que a melhor defesa para a deliberação pú- blica é que ela parece ser o melhor meio de aperfeiçoar a qualidade epistêmica das jus- tificações para decisões políticas” (Bohman, 2009, p. 35). Destaca que deliberações em fóruns públicos abertos costumam aperfei- çoar a qualidade das razões. Bohman (2009) considera importante a perspectiva procedimental da deliberação, citando as contribuições de Joshua Cohen e Robert Dahl, com suas listas sistemáticas de condições procedimentais. No entanto, con- sidera que elas, embora importantes, não são suficientes para elucidar o motivo de as decisões falharem em ser democraticamen- te legitimadas, talvez porque as regras e as condições devessem surgir no meio da deli- beração, entre aqueles que deliberam. Para Bohman (2009), a legitimidade democrática e o sucesso nas atividades deliberativas
  26. 26. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 26 têm sua base no diálogo: “uma abordagem dialógica da deliberação captura melhor o processo de reinterpretação das normas e procedimentos à luz de novas experiências e situações problemáticas” (Bohman, 2009, p. 64). A deliberação pública é compreendi- da, dessa forma, como um diálogo que tem como objetivo a solução de um problema ou resolução de um conflito. Conclui sua análi- se afirmando que “talvez o principal desafio da democracia deliberativa seja solucionar os crescentes conflitos comuns sem abrir mão da igualdade política dos cidadãos, da não tirania dos resultados e da publicidade do diálogo” (Bohman, 2009, p. 81). Em Cohen (2009), pode-se observar uma caracterização da democracia deliberativa de modo procedimentalista, como uma as- sociação democrática na qual os membros partilham seus princípios definidores e tam- bém os objetivos do grupo, considerando a pluralidade que o constitui. As perspectivas de Bohman (2009) e Cohen (2009) apontam para uma democracia de- liberativa em que o debate e a cooperação operam considerando a pluralidade, carac- terística da condição humana e da agrega- ção dos seus indivíduos. Benhabib (2009) destaca a importância da capacitação do sujeito para a participação dos processos democrático-deliberativos: o engajamento na deliberação demanda que todos os participantes sejam capazes de formular questões próprias e passíveis de serem compreendidas e aceitas; de iniciar debates e interpretar suas necessi- dades de maneira reflexiva, expondo seus interesses sob uma perspectiva generali- zante (Benhabib, 1996, p. 70.). Avritzer (2009) destaca a diferença principal entre a abordagem de Bohman e Cohen e a abordagem de Benhabib. Enquanto os pri- meiros não consideram importante a ideia de consenso procedimental, mas valorizam a cooperação e a associação democrática, Benhabib considera o consenso racional mais importante. Marques (2009b) considera que a legitimi- dade do processo de deliberação exige um acordo, entre os envolvidos, sobre as regras e princípios normativos que definirão a na- tureza do vínculo entre os participantes e como serão feitas as trocas argumentativas. Apresenta como princípios a serem obser- vados: a) igualdade, b) publicidade, c) reci- procidade, d) reflexividade, e) accountability (prestação de contas), f) autonomia, g) au- sência de coerção, h) respeito mútuo. Considerando a complexidade ou amplitude dos princípios a serem observados para a constituição da democracia deliberativa, há questionamentos sobre a exequibilidade, ou a possibilidade da realização empírica, da deliberação. Quanto a isso, diversos autores se dedicaram a indicar a possibilidade de re- alização prática da deliberação. Para Avritzer (2009), questões empíricas no que se refere à facticidade da democracia deliberativa são tratadas por autores como Amy Gutmann e Dennis Thompson, Jane Mansbridge e Si- mone Chambers. Apresentaremos aqui as contribuições de estudos de Gutmann e Thompson (2009) e de Genevieve Fuji John- son (2011), que mostram resultados práticos obtidos em processos de democracia delibe- rativa.
  27. 27. Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 27 Gutmann e Thompson (2009, p. 177) distin- guem os principais enfoques que teóricos tomam na perspectiva de definir “termos justos de cooperação política em uma so- ciedade democrática”. Avritzer (2009) desta- ca a contribuição desses autores quanto à inserção de elementos não procedimentais ou substantivos na compreensão da demo- cracia, destacando a introdução da recipro- cidade, como capacidade mútua de acesso a determinados bens públicos, no “cânone deliberativo”. Como afirmam Gutmann eThompson (2009, p. 181), “a reciprocidade assegura que os ci- dadãos devem uns aos outros justificativas para as leis e as políticas públicas que os vinculam mutuamente e que eles coletiva- mente elaboraram”. Nesse sentido, é rele- vante a explicação fornecida por Habermas: o entrelaçamento dos processos jurídicos com argumentações que se regulam a si mesmas, apoiando-se nos princípios da generalização e da adequação, explica a curiosa ambivalência da pretensão de va- lidade do direito positivo. É preciso distin- guir entre a validade do direito, garantida através de decisões competentes, e a vali- dade social do direito aceito ou implantan- do de fato. No entanto, no próprio sentido complexo da validade do direito, manifes- ta-se uma ambivalência que o direito mo- derno adquire devido à sua dupla base da validade, que repousa no princípio da fundamentação e no da normatização. (...) Ao passo que a pretensão de validade do direito positivo não consegue fugir da con- tingência que cerca a sua gênese, nem da facticidade da ameaça de sanção. Mesmo assim, as normas jurídicas positivadas, emitidas conforme o processo, pretendem legitimidade. Pois o modo de validade do direito aponta não somente para a expec- tativa política de submissão à decisão e à coerção, mas também para a expectativa moral do reconhecimento racionalmente motivado de uma pretensão de validade normativa, a qual só pode ser resgatada através de argumentação. E os casos li- mites do direito da legítima defesa e da desobediência civil, por exemplo, revelam que tais argumentações podem romper a própria forma jurídica que as institucionali- za (Habermas, 2003, pp. 246-247). A perspectiva da reciprocidade pode ajudar na definição de acordos políticos com base em princípios justificáveis a outros que com- partilham o objetivo de chegar a um enten- dimento. Para os autores, as decisões de- mocráticas exigem uma justificação mútua, “providenciar razões que constituem uma justificação pelo fato de impor leis vinculató- rias a outras pessoas” (Gutmann & Thomp- son, 2009, p. 181). Essa justificação mútua somente é possível tomando como referên- cia valores substantivos. Para os autores, o princípio da reciprocidade indica que há outros princípios que também precisam ser observados para que se obtenha um con- teúdo de democracia deliberativa, quais se- jam: publicidade, accountability, liberdade básica, oportunidade básica, oportunidade justa. Alguns teóricos, denominados por Gutmann e Thompson (2009) como procedimentalis- tas puros, focam nos procedimentos, con- siderando-os como as leis são feitas e as condições para que os procedimentos acon- teçam de forma justa. No entanto, os auto- res apontam a necessidade de considera- ção, além dos procedimentos, de princípios
  28. 28. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 28 substantivos como a liberdade individual ou igual oportunidade, entre outros, para que se obtenha um processo democrático justo. Para indicar a importância de incluir princí- pios procedimentais e substantivos na teo- ria democrática e deliberativa, Gutmann e Thompson (2009) fazem uso de um caso envolvendo deliberação sobre cuidados com a saúde no Reino Unido. Em 1999, o gover- no britânico criou um corpo deliberativo (Na- tional Institute for Health and Clinical Excel- lence – NICE), com especialistas e leigos, para definir acessos a tratamentos e diretri- zes clínicas a serem utilizados pelo Serviço Nacional de Saúde (National Health Service – NHS), pois não havia fundos para todas as necessidades da saúde.Tomando o caso como exemplo, os autores apontam que os procedimentos somente não justificam a ne- gação do NICE ao financiamento para uma nova droga antigripal (Anamivir). O fato de a decisão ter sido deliberativa também não é suficiente para considerá-la justificável. A reciprocidade permite aos cidadãos o acesso às justificativas que levaram à ne- gação de uma política que pode afetar seu bem-estar. Os elementos que levaram à de- cisão do NICE foram expostos e ficou cla- ro que a questão não era econômica, pois havia necessidade de mais pesquisas para comprovar a relevância e a eficácia do me- dicamento e que resultados positivos pode- riam, no futuro, alterar a decisão tomada. Justificar a decisão pela observância dos procedimentos não seria suficiente nesse tipo de demanda, sendo necessária uma justificativa substantiva. Outra questão significativa apontada pelos autores é o status provisório, moral e poli- ticamente, dos princípios substantivos na democracia deliberativa. Considerar a pro- visoriedade é considerar a possibilidade de mudar uma decisão em outro momento. É aceitar uma perspectiva que, em determina- do momento, será rejeitada, ou vice-versa.As razões políticas e/ou morais podem ter suas razões modificadas pela razão comunicativa. No caso citado pelos autores, pode-se notar a clareza do grupo quanto à provisoriedade da decisão: “o NICE também recomendou que julgamentos adicionais fossem condu- zidos e dados posteriores fossem obtidos, para que sua decisão pudesse ser retomada na próxima temporada” (Gutmann & Thomp- son, 2009, p. 195). Ao concluir as relações observadas entre os princípios da democra- cia deliberativa e o NICE, os autores desta- cam que, no debate sobre o NICE, na Casa dos Comuns – instituição parlamentar que, no Reino Unido, corresponde aproximada- mente à Câmara dos Deputados no legisla- tivo federal brasileiro –, críticos e defensores dele usaram tanto princípios procedimentais, quanto substantivos para apresentar suas posições. Avritzer (2009, p. 9) destaca a importância das observações de Gutmann e Thompson indicando que eles aproximam “a democra- cia deliberativa da democracia real, ao co- locarem a questão das oportunidades justas no campo das discussões democráticas e conectá-la com processos legislativos”. Quanto à factibilidade da democracia delibe- rativa, Johnson (2011) apresenta três casos práticos – Gestão dos Resíduos Nucleares Canadenses (NWMO), Habitação Social em Toronto (TCHC) e Nova Scotia Política Ener- gética (NSP) –, que mostram elementos im- portantes para que a perspectiva teórica se efetive no dia a dia das organizações. John-
  29. 29. Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 29 son destaca fatores pertinentes a cada con- texto político que comprometem o alcance dos objetivos da democracia deliberativa: princípios normativos, pressão pública, re- quisitos políticos, interesse estratégico, in- teresse econômico. Esses fatores tendem a dar suporte à motivação das elites de dividir o poder de tomada de decisão com aqueles diretamente afetados por suas políticas. Os princípios normativos se referem às gran- des finalidades sociais e éticas que uma organização espera alcançar na prestação de seus serviços e gestão de seus bens. A pressão pública refere-se às exigências de mudança que um público afetado coloca para uma organização. Requisitos políticos são aqueles colocados à organização pelo seu regime regulatório global. Interesses estratégicos caracterizam imperativos orga- nizacionais considerados importantes para garantir programas eficazes e a perenidade da organização. Finalmente, interesses eco- nômicos se referem às condições necessá- rias para a manutenção ou melhora dos re- sultados financeiros da organização. Os resultados dos três casos apresenta- dos por Johnson (2011) são interessantes e ajudam a esclarecer que elementos menos altruístas podem encorajar a adesão à de- mocracia deliberativa, pois a deliberação é uma forma de as organizações compreen- derem e obterem maior aceitação em suas relações com o ambiente onde se inserem. Segundo Johnson (2011), os processos consultivos da TCHC, NSP e NWMO são impressionantes em termos de seus proje- tos de tomadas de decisão com base em princípios democráticos deliberativos. Ele observou que em cada caso há fatores con- textuais que podem facilitar ou complicar as inclinações das elites e, portanto, as possi- bilidades, para a realização do empodera- mento democrático deliberativo. O fator que mais chama atenção e diferencia os casos apresentados é o “interesse econômico”. Ao contrário do caso do TCHC, os interesses econômicos do NSP e do NWMO não fo- ram congruentes com o aumento do empo- deramento de seus públicos afetados. Seus interesses econômicos poderiam ter sido comprometidos pelo aumento da autonomia democrática. O descompasso no fator “inte- resses econômicos” talvez justifique em par- te que o empoderamento dos participantes nos processos de consulta foi reduzido nas duas últimas organizações. Johnson (2011) conclui que isso é potencialmente proble- mático para as perspectivas de realização dos objetivos teóricos da democracia deli- berativa em processos de políticas públicas estabelecidas em contextos de hierarquias de poder estabelecidas e interesses econô- micos dominantes. Elementos da política deliberativa no âm- bito do Decreto n. 8.243 Em 23 de maio de 2014, a Presidência da República do Brasil, pelo Decreto n. 8.243, instituiu a Política Nacional de Participação Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Par- ticipação Social (SNPS), com o objetivo de “fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atu- ação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil” (Brasil, 2014). O Decreto destaca que os objetivos e as di- retrizes da PNPS devem ser considerados na formulação, na execução, no monitora- mento e na avaliação de programas e polí- ticas públicas, como também no aprimora- mento da gestão pública.
  30. 30. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 30 O Decreto define como sociedade civil “o ci- dadão, os coletivos, os movimentos sociais institucionalizados ou não institucionaliza- dos, suas redes e suas organizações” (Bra- sil, 2014). Além da conceituação de socie- dade civil, são definidas as compreensões para conselho de políticas públicas, comis- são de políticas públicas, conferência nacio- nal, ouvidoria pública federal, mesa de diálo- go, fórum interconselhos, audiência pública, consulta pública e ambiente virtual de par- ticipação social. O decreto destaca que ele não implica na descontinuação ou alteração de nenhuma das instâncias apresentadas: “as definições previstas neste Decreto não implicam na descontinuação ou alteração de conselhos, comissões e demais instân- cias de participação social já instituídas no âmbito do governo federal” (Brasil, 2014). Quanto às diretrizes gerais da PNPS, são apresentadas no art 3o: I – reconhecimento da participação so- cial como direito do cidadão e expres- são de sua autonomia; II – complementariedade, transversali- dade e integração entre mecanismos e instâncias da democracia representati- va, participativa e direta; III – solidariedade, cooperação e res- peito à diversidade de etnia, raça; IV – direito à informação, à transparên- cia e ao controle social nas ações pú- blicas, com uso de linguagem simples e objetiva; V – valorização da educação para a ci- dadania ativa; VI – autonomia, livre funcionamento e independência das organizações da sociedade civil; VII – ampliação dos mecanismos de controle social (Brasil, 2014). Entre os objetivos da PNPS, podem-se ob- servar, no art. 4o: I – consolidar a participação social como método de governo; II – promover a articulação das instân- cias e dos mecanismos de participação social; III – aprimorar a relação do governo fe- deral com a sociedade civil; IV – promover e consolidar a adoção de mecanismos de participação social nas políticas e programas de governo federal; V – desenvolver mecanismos de parti- cipação social nas etapas do ciclo de planejamento e orçamento; VIII – incentivar e promover ações e programas de apoio institucional, for- mação e qualificação em participação social para agentes públicos e socieda- de civil; IX – incentivar a participação social nos entes federados (Brasil, 2014). O Decreto determina ainda que os órgãos e entidades da administração pública fede- ral direta e indireta considerem, ao formular e gerir programas e políticas públicas, as diversas instâncias de participação social e que apresentem relatórios anuais da imple- mentação da PNPS, cabendo à Secretaria Geral da Presidência da República publicar anualmente avaliação da implementação da PNPS. O Art. 7º define que o SNPS será coordena- do pela Secretaria Geral da Presidência da República e integrado por: 1) conselho de políticas públicas, 2) comissão de políticas públicas, 3) conferência nacional e 4) ouvi-
  31. 31. Democracia Deliberativa: uma Análise do Decreto nº 8.243 ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 31 doria federal, “sem prejuízo da integração de outras formas de diálogo entre a admi- nistração pública federal e a sociedade civil” (Brasil, 2014). Além disso, o Decreto define outras atribuições da Secretaria Geral da Presidência da República quanto à orien- tação, à implementação, ao suporte, à ava- liação e ao fortalecimento da PNPS e do SNPS, bem como ao suporte que ela terá para realizar todas essas atribuições. Entre as diretrizes mínimas a serem obser- vadas “na constituição de novos conselhos de política e na reorganização dos já cons- tituídos”, podem-se destacar a “garantia da diversidade entre os representantes da so- ciedade civil” e a “publicidade” dos atos, as quais compõem as diretrizes das comissões de políticas públicas e das conferências na- cionais (Brasil, 2014). É importante observar que “a participação dos membros no con- selho é considerada prestação de serviço público relevante” e, por essa razão, ela não é remunerada. As ouvidorias devem observar as diretrizes da Ouvidoria-Geral da União e da Controla- doria Geral da União, que já foram definidas no Decreto n. 8.109, de setembro de 2013, e não são redefinidas neste momento. Segundo o Decreto, as mesas de diálogo vi- sam ao “aperfeiçoamento das condições e relações de trabalho”, por isso deveriam pre- ferencialmente envolver representantes dos empregados, dos empregadores e do go- verno e ter prazo de funcionamento definido. O documento em questão também define diretrizes mínimas de funcionamento dos fóruns interconselhos, das audiências públi- cas, das consultas públicas e dos ambien- tes virtuais de participação social. Institui-se, ainda, a Mesa de Monitoramento das Demandas Sociais, “instância colegiada interministerial responsável pela coordena- ção e encaminhamento de pautas dos mo- vimentos sociais e pelo monitoramento de suas respostas” (Brasil, 2014). Deve-se destacar que as instâncias de par- ticipação social de que trata o Decreto já fazem parte da vida política do País e algu- mas são utilizadas pela quase totalidade dos municípios brasileiros. Em suma, o Decreto organiza e estabelece diretrizes de funcio- namento de instâncias já existentes de parti- cipação social no Governo Federal. Estimula a observação dos objetivos e das diretrizes da PNPS na formulação, na execução, no monitoramento e na avaliação de programas e políticas públicas.Aumentando as possibi- lidades de participação da sociedade com plataformas virtuais na internet, é possível que a manifestação dos cidadãos sobre po- líticas públicas se torne mais efetiva. Embora muitas vozes, representando prin- cipalmente instâncias políticas, tenham ex- pressado certa surpresa com o Decreto, deve-se observar que ele institucionaliza práticas políticas que foram assumidas pelo governo Lula com a Medida Provisória 103. Se considerado tal fato, pode-se afirmar que ele não constitui uma novidade nas estrutu- ras existentes no Poder Executivo. Já, nessa Medida Provisória, previam-se a articulação com as entidades da sociedade civil e a cria- ção e implementação de instrumentos de consulta e participação popular que pudes- sem influenciar na elaboração da agenda da Presidência da República. Além disso, pela Constituição de 1988, artigo 84, é compe- tência privativa do Presidente da República
  32. 32. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 21, n. 68, Jan./Abr. 2016 Jorge Sundermann - José Roberto Pereira - Claudemir Francisco Alves - Mozar José de Brito 32 dispor sobre a “organização e funcionamen- to da administração federal” (Brasil, 2005), o que deve ser feito mediante decreto. Dessa forma, embora pudesse haver alguma sur- presa quanto ao Decreto, não se pode dizer que ele seja incoerente com as ações ante- riores do atual governo e do anterior, nem que seja um ato indevido ou autoritário por ser feito por decreto, pois é esse o procedi- mento definido pela Constituição Brasileira de 1988. Manifestações contrárias e a favor do De- creto podem ser observadas na mídia e são coerentes com uma perspectiva deliberativa, uma vez que “diferentes atores e discursos estabelecem um diálogo, que tem por prin- cipal objetivo a avaliação e a compreensão de um problema coletivo ou de uma questão geral” (Marques, 2009, p. 13). Nessa pers- pectiva, observa-se o manifesto da UNE fa- vorável ao Decreto: A União Nacional dos Estudantes acredita que mais participação popular não é sinô- nimo de ditadura, como alguns tentam ro- tular, mas sim de efetiva democracia e vai ao encontro do desejo dos brasileiros/as em participar mais da vida política e deci- sões do país (UNE, 2014). Enquanto algumas manifestações, princi- palmente por parte de membros da classe política, buscam associar o Decreto a uma perspectiva ditatorial, outras querem mostrar que ele tem sua base em uma proposta de consolidação democrática. O interessante é observar que algumas rea- ções posteriores à publicação do Decreto n. 8.243 encontram fundamento no caso NICE descrito por Gutmann e Thompson (2009) neste estudo. Nesse caso, a instância de onde partiu a maioria das críticas também foi o Legislativo. No entanto, observamos uma diferença significativa. No caso do Brasil, an- tes de um debate amplo sobre a pertinência ou não da institucionalização das instâncias de participação, há membros do legislativo que pretendem votar, “em regime de urgên- cia, um decreto legislativo que anule os efei- tos do decreto presidencial” (Partidos, 2014). Referindo-se ao Decreto n. 8.243, o Senador Álvaro Dias, em vídeo disponível no Youtube, afirma: “ao assinar este decreto, a presidente da República decreta a falência do poder le- gislativo federal e o sucateamento total e ab- soluto do Congresso Nacional” (Dias, 2014). Embora também taxado como “afronta ao Le- gislativo”(Dias, 2014), na realidade, o Decreto trata da participação direta, que está prevista no art. 1o, parágrafo único, da Constituição Federal de 1988, onde se lê que “todo o po- der emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituição” (Brasil, 2005). Ou seja, devem-se distinguir os processos pe- los quais o cidadão pode exercer seu poder. Segundo a Constituição de 1988, o cidadão pode exercê-lo através da delegação a po- líticos eleitos determinadas deliberações ou atuando diretamente em defesa dos seus interesses, incluindo aí diversas formas de organização. Quanto ao processo de delega- ção, o Decreto não altera nada, não fazendo nenhuma menção que implique mudanças. Avritzer (2009, p. 7) afirma que, na demo- cracia deliberativa, podem-se observar qua- tro elementos principais, sendo o primeiro a “superação de uma concepção agregativa de democracia centrada no voto”. Perspectivas além da democracia representativa, a princí-

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