O slideshow foi denunciado.
Utilizamos seu perfil e dados de atividades no LinkedIn para personalizar e exibir anúncios mais relevantes. Altere suas preferências de anúncios quando desejar.

Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGPC) – Vol. 23, n. 76 – set/dez 2018

122 visualizações

Publicada em

Esta edição especial dos Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGPC) da Fundação Getulio Vargas surgiu de uma parceria firmada em 2017 com o Portal Meu Município, tendo em vista a necessidade do aprimoramento das discussões acadêmicas sobre finanças públicas subnacionais no Brasil.

Publicada em: Educação
  • Seja o primeiro a comentar

  • Seja a primeira pessoa a gostar disto

Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGPC) – Vol. 23, n. 76 – set/dez 2018

  1. 1. FÓRUM: FINANÇAS SUBNACIONAIS NO BRASIL: UMA SELETA DE ANÁLISES ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 309-311 309 FÓRUM FINANÇAS SUBNACIONAIS NO BRASIL: UMA SELETA DE ANÁLISES Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons Arnaldo Mauerberg Junior1 arnaldo.mauerberg@unb.br Sol Garson2 3 solgarson@gmail.com José Roberto Afonso4 5 zeroberto@joserobertoafonso.com.br Editores convidados 1 Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Brasília, DF, Brasil 2 Universidade Federal do Rio de Janeiro, Programa de Pós-graduação em Políticas Públicas, Estratégias e De- senvolvimento do Instituto de Economia, Rio de Janeiro, RJ, Brasil 3 Instituto Brava, Portal Meu Município, São Paulo, SP, Brasil 4 Instituto Brasiliense de Direito Público, Brasília, DF, Brasil 5 Fundação Getulio Vargas, Instituto Brasileiro de Economia, Rio de Janeiro, RJ, Brasil DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v23n76.77915
  2. 2. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 309-311 Arnaldo Mauerberg Junior - Sol Garson - José Roberto Afonso 310 Esta edição especial dos Cadernos Gestão Pública e Cidadania (CGPC) da Fundação Getulio Vargas surgiu de uma parceria firmada em 2017 com o Portal Meu Município, tendo em vista a necessidade do aprimoramento das discussões acadêmicas sobre finanças públicas subna- cionais no Brasil. O estudo do tema das finanças públicas em nível nacional já se encontra bastante consolida- do, mas o mesmo não acontece com a análise nos níveis estadual e municipal, onde pouca discussão acadêmica e científica já foi realizada. Inúmeros fatores geram o interesse por análi- ses científicas sobre as finanças subnacionais no Brasil, entre eles: a situação sui generis dos estados e municípios brasileiros que, apesar de gozarem de autonomia federativa concedida pela Constituição de 1988, se encontram, na maioria dos casos, amplamente dependentes de transferências de recursos da União; as pressões de grupos de interesses, que resultam em decisões como a recente aprovação, pela Câmara dos Deputados, do Projeto de Lei Comple- mentar n. 270/2016, que tentaria flexibilizar as punições da Lei de Responsabilidade Fiscal para alguns municípios no tocante ao gasto com pessoal; e a guerra fiscal, muitas vezes trava- da por estados e municípios para atração de novos polos de atividade econômica. Anteriormente ao lançamento desta edição especial, onde estão publicados seis artigos cien- tíficos elaborados sob vários enfoques e metodologias, a parceria entre os CGPC e o Portal Meu Município também rendeu o Paper Development Workshop “Finanças públicas estaduais e municipais no Brasil”, entre os dias 16 e 17 de abril de 2018, com um total de 73 artigos sub- metidos por mais de 146 autores do Brasil e do exterior. Nesta edição, temos o prazer de apresentar dois artigos tratando da relação entre finanças municipais e gestão pública, um artigo sobre a relação entre deficit público municipal e desen- volvimento humano, um estudo de caso sobre o orçamento na área de cultura na Região Me- tropolitana de São Paulo, um artigo sobre finanças estaduais em panorama geral e um estudo de caso restrito ao estado de Minas Gerais. No primeiro artigo, “Sobre desconexões e hiatos: Uma análise de capacidades estatais e fi- nanças públicas em municípios brasileiros”, os autores analisam a relação entre gestão pública e performance fiscal municipais, discutindo se capacidades estatais podem explicar o desem- penho fiscal. Por meio de análises quantitativas, os autores concluem que a dependência financeira da União e variáveis locais tais quais o PIB per capita, o tamanho populacional, o nível educacional e ideologia política do prefeito são as principais variáveis a explicar a relação pretendida. No artigo “Relação entre a qualidade da gestão fiscal e a transparência dos municípios bra- sileiros”, os autores realizam um estudo de caráter descritivo e quantitativo, entre os anos de 2015 e 2016, para analisar a relação entre a qualidade da gestão fiscal e a transparência nos municípios brasileiros, mostrando a relação positiva e significativa do indicador de qualidade
  3. 3. FÓRUM: FINANÇAS SUBNACIONAIS NO BRASIL: UMA SELETA DE ANÁLISES ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 309-311 311 de gestão pública municipal com a transparência e com a receita bruta per capita dos municí- pios constantes da amostra. Diferentemente dos dois primeiros artigos, que possuíam grande foco na relação gestão pú- blica x finanças subnacionais, o terceiro artigo, “Endividamento público e desenvolvimento hu- mano nos grandes municípios brasileiros”, questionou se o endividamento público é capaz de influenciar os indicadores de desenvolvimento humano dos municípios brasileiros com mais de 500 mil habitantes. A hipótese testada visava corroborar a tese de que os municípios se endividam para realizar investimentos que proporcionem alocar bens públicos aos seus juris- dicionados, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida da população. Por meio de uma análise de dados em painel entre 2006 e 2012, os autores concluem que não há evidências de relação positiva entre endividamento público e desenvolvimento humano nos municípios para o período analisado. Fechando a série com análises em âmbito municipal, o artigo “Orçamento público municipal da cultura: Função, subfunção ou sem-função?” traz interessante estudo de caso baseado em análises quali-quanti entre os anos de 2008 e 2016, mostrando que, na área da cultura, a dinâmica orçamentária municipal interfere na atuação dos grupos culturais, que precisam ter sustentabilidade financeira para desempenhar suas atividades. O primeiro texto abordando o tema das finanças estaduais, “Novo critério de rateio do fundo de participação dos estados: Efetivo ou inócuo?”, avalia como se comportaria o rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) em diversos cenários econômicos futuros. As simulações realizadas pelo autor a partir de expectativas de mercado acerca do comportamento do PIB e do IPCA no futuro mostraram que as alterações seriam marginais no curto e médio prazos. Finalmente, no artigo “Endividamento público de Minas Gerais: Histórico e recentes propostas de recuperação”, as autoras apresentam, de maneira clara e inequívoca, a necessidade de estudos sobre finanças subnacionais ao tratarem da calamitosa situação financeira do estado de Minas Gerais e das inócuas políticas de saneamento fiscal praticadas até então. Com base no que foi discutido tanto no Paper Development Workshop quanto nesta Edição Especial, nós, os Editores, acreditamos que muitas outras pesquisas poderão ser realizadas e esperamos que o tema das finanças subnacionais passe a ter o destaque necessário nos debates. Desejamos a todos uma ótima leitura das análises aqui expostas. Boa leitura!
  4. 4. ARTIGO: SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 312 SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ABOUT DISCONNECTIONS AND GAPS: AN ANALYSIS OF STATE CAPACITY AND PUBLIC FINANCES IN BRAZILIAN MUNICIPALITIES ACERCA DE DESCONECCIONES Y BRECHAS: UN ANÁLISIS DE CAPACIDADES ESTATALES Y FINANZAS MUNICIPALES EN MUNICIPIOS BRASILEÑOS RESUMO A autonomia política, administrativa e financeira municipal, consagrada na Constituição Federal (CF) de 1988, apoiou-se no pressu- posto de que descentralização ampliaria democracia e eficiência fiscal. O artigo analisa a relação entre gestão pública e performance fiscal municipal, com suporte teórico na literatura sobre capacidades estatais, considerando quatro dimensões – administrativa, técnica, institucional e política – para embasar a definição das variáveis explicativas. Capacidade administrativa avalia a estrutura or- ganizacional – número de servidores per capita, realizar licitações e atender aos cidadãos – para executar funções e serviços públicos essenciais. Capacidade técnica trata das habilidades para formular e gerir políticas e depende da qualificação dos recursos humanos e do planejamento municipal, por exemplo. Capacidade institucional trata do poder para legislar sobre regulações que afetam o com- portamento dos atores econômicos e influenciam a performance fiscal local (por exemplo, plano diretor, lei de zoneamento urbano e taxa de contribuição de melhoria). Capacidade política analisa como o governo municipal estabelece canais de interlocução para lidar com demandas sociais por meio de conselhos de políticas públicas e consórcios intermunicipais. Cada dimensão gerou uma hipótese testada por uma regressão multivariada com erros robustos. O estudo contribui para a literatura ao evidenciar as dificuldades e limitações de capacidades estatais municipais para influenciar a melhora da sua gestão fiscal. Em face das lacunas econômicas, financeiras e institucionais municipais, qualificar suas capacidades estatais segue sendo um hiato e uma desconexão a ser preenchida na Federação brasileira. PALAVRAS-CHAVE: gestão municipal, receitas próprias, despesas correntes, capacidades estatais, federalismo. Eduardo José Grin1 eduardo.grin@fgv.br ORCID: 0000-0002-0488-8487 Alex Bruno do Nascimento2 alexbruno.fmn@gmail.com ORCID: 0000-0001-9860-7350 Fernando Luiz Abrucio1 fabrucio@gmail.com ORCID: 0000-0002-3883-9915 Antônio Sérgio Araújo Fernandes3 asaferna@outlook.com ORCID: 0000-0002-4171-7759 1 Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo, São Paulo, SP, Brasil 2 Universidade Federal de Campina Grande, Campina Grande, PB, Brasil 3 Universidade Federal da Bahia, Escola de Administração, Salvador, BA, Brasil Submetido 15.06.2018. Aprovado 23.11.2018 Avaliado pelo processo de double blind review. Editores convidados: Arnaldo Mauerberg Jr., José Roberto Afonso e Sol Garson. DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v23n76.75417 Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
  5. 5. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 313 ABSTRACT The municipal political, administrative and financial autonomy, enshrined in the Federal Constitution of 1988, was based on the assumption that decentralization would expand democracy and fiscal ef- ficiency.The article analyzes the relationship between public management and municipal fiscal per- formance with theoretical support in the literature on state capacities, considering four dimensions - administrative, technical, institutional and political - to support the definition of explanatory variables. Administrative capacity assesses organizational structure - number of public employees per capita, conducting bids and serving citizens - to perform essential public services and functions.Technical capacity addresses the skills to formulate and manage policies and depends on the qualification of human resources and municipal planning, for example. Institutional capacity addresses the power to legislate on regulations that affect the behavior of social and economic actors, and influence local fis- cal performance (eg, master plan, zoning law and improvement contribution rate). Political capacity analyzes how the municipal government establishes channels of dialogue to deal with social demands through public policy councils and inter-municipal consortia. Each dimension generated a hypothesis tested by a multivariate regression with robust errors.The study contributes to the literature by high- lighting the difficulties and limitations of state capacities in municipalities to influence the improvement of its fiscal management. In face of economic, financial and institutional gaps, qualifying its state ca- pacities continues to be a hiatus and a disconnection to be filled in the Brazilian Federation. KEYWORDS: Municipal management, own source revenue, current expenditure, state capacity, feder- alism. RESUMEN La autonomía política,administrativa y financiera municipal,consagrada en la Constitución Federal de 1988, se apoyó en que la descentralización ampliaría la democracia y la eficiencia fiscal. El artículo analiza la relación entre la gestión pública y el desempeño fiscal municipal con soporte teórico en la literatura sobre capacidades estatales, considerando cuatro dimensiones —administrativa, técnica, institucional y política— para determinar la definición de las variables explicativas. La capacidad ad- ministrativa evalúa la estructura organizativa —número de servidores per cápita, realizar licitaciones y atender a los ciudadanos— para ejecutar funciones y servicios públicos esenciales. La capacidad técnica se ocupa de las habilidades para formular y gestionar políticas y depende de la calificación de los recursos humanos y de la planificación municipal,por ejemplo.La capacidad institucional trata del poder para legislar sobre regulaciones que afectan el comportamiento de los actores económicos e que influencian el desempeño fiscal local (por ejemplo, plan director, ley de zonificación urbana y tasa de contribución de mejora).La capacidad política analiza cómo el gobierno municipal establece canales de interlocución para lidiar con demandas sociales por medio de consejos de políticas públi- cas y consorcios intermunicipales. Cada dimensión generó una hipótesis probada por una regresión multivariada con errores robustos. El estudio contribuye a la literatura al evidenciar las dificultades y limitaciones de capacidades estatales municipales para influir en la mejora de su gestión fiscal. En vista de las vacíos económicos, financieros e institucionales municipales, calificar sus capacidades estatales sigue siendo un hiato y una desconexión a ser completada en la Federación brasileña. PALABRAS-CLAVE: Gestión municipal, ingresos propios, gastos corrientes, capacidades estatales, federalismo. INTRODUÇÃO A autonomia política, administrativa e finan- ceira dos municípios consagrada na CF de 1988 foi uma das inovações centrais do fe- deralismo brasileiro. O pressuposto de que a descentralização viria associada com mais democracia e eficiência fiscal no plano local fundamentou esse novo status federa- tivo municipal. Contudo, uma questão-cha- ve nessa engenharia institucional reside na baixa capacidade administrativa local. Não há garantia intrínseca à autonomia dos mu- nicípios que os torne responsáveis e deter- minados a administrar com eficiência. Essa autonomia pode gerar resultados opostos, sobretudo na gestão fiscal não tão responsá- vel (Arretche, 2003). A baixa qualidade das burocracias municipal tornou-se um efeito não antecipado da des- centralização, que se aprofundou à medida que as atribuições continuaram a ser assu- midas localmente (Melo, 1996; Souza & Car-
  6. 6. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 314 valho, 1999). A descentralização passou a conviver com deficits na estrutura adminis- trativa municipal, e o seu êxito ficou condi- cionado às imitações institucionais e finan- ceiras locais para responder aos encargos assumidos (Abrucio, 2005; Affonso, 1996; Kugelmas & Sola, 1999; Souza, 2005). Espe- cificamente, “carências de ordem financeira estão comumente associadas a carências de capacitação técnico-administrativas [...]” (Grin & Abrucio, 2018a; Souza & Carvalho, 1999, p. 204). Este artigo contribui para ampliar esse deba- te empírica e analiticamente ainda pouco ex- plorado na literatura sobre governos locais no Brasil: a relação entre gestão pública e finanças públicas. Embora o tema já seja ob- jeto de análise de outros trabalhos (Gerigk & Clemente, 2012), a originalidade deste es- tudo reside em identificar, com base em um modelo econométrico, se capacidades esta- tais municipais permitem explicar a situação fiscal em nível local.Busca-se identificar se a autonomia administrativa e política dos mu- nicípios como ente federativo, consagrada na CF de 1988, vem acompanhada de sua modernização administrativa e institucional e pode ser associada ao seu desempenho fiscal. A pesquisa visa ampliar o conhecimento sobre as finanças municipais ao propor um modelo de análise que identifica variáveis administrativas, técnicas, institucionais e políticas, procurando avaliar seu efeito so- bre a gestão fiscal. Além do interesse aca- dêmico, os resultados do trabalho são úteis para administradores municipais, entidades de representação, como as associações de municípios, e especialistas do setor, ao indi- car áreas onde se faz necessário melhorar a qualidade da gestão fiscal. Trata-se de um tema que pede mais inves- tigações, pois sobretudo as áreas de ad- ministração pública e ciência política têm se concentrado na investigação do poder local, enfatizando questões como participa- ção cidadã. Por outro lado, a literatura que relaciona e descentralização de políticas e capacidades administrativas municipais (Abrucio, 2005; Arretche, 1999; Melo, 1996) concorda que existem essas carências no âmbito local. Mas, ainda assim, não aborda a capacidade de gestão municipal como fa- tor condicionante dos resultados alcançados no plano fiscal. Outrossim, os trabalhos que adotam o referencial teórico de capacidades estatais têm priorizado a análise da admi- nistração pública federal (Gomide & Pires, 2014). Este artigo traz essa discussão para o plano da gestão municipal. Decerto que seria equivocado compreender capacidades estatais municipais como um pacote de instrumentos separados da am- pliação da democracia e descentralização política e administrativa. Contudo, existem dimensões de gestão administrativa e capa- cidades políticas que podem ser analisadas em nível local, visando identificar seus efei- tos na administração municipal. Isso pode ser visto na experiência internacional. Por exemplo, a elevação do profissionalismo foi uma das razões para as municipalidades mexicanas tornarem-se mais conscientes dos benefícios de instrumentos de gestão como o planejamento estratégico (Grindle, 2006). Essa será a abordagem deste artigo: identi- ficar variáveis de capacidade estatal locais e analisar seus impactos na performance da
  7. 7. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 315 gestão fiscal. O trabalho assume a descen- tralização e a autonomia municipal como um contexto comum a todos os municípios, mas essa não é base explicativa utilizada, pois teoricamente se apoia na literatura sobre capacidades estatais. O argumento central é simples: sendo os municípios autônomos administrativa, política e financeiramente, quanto mais desenvolvidas forem suas ca- pacidades estatais, maior será sua associa- ção com a performance fiscal. A pesquisa analisa o desempenho fiscal com base em fatores explicativos de ordem local contro- lado por variáveis socioeconômicas, demo- gráficas, econômicas e políticas municipais e transferências intergovernamentais. Essa proposição geral será testada por meio de quatro hipóteses derivadas das dimensões do conceito de capacidade estatal. Para tratar desse tema e analisar o objeto da pesquisa, o artigo está assim organiza- do, além desta introdução: a primeira seção revisa a literatura sobre capacidades esta- tais, enfatizando tratar-se de um conceito multidimensional, com ênfase para as di- mensões administrativa/técnica e política/ institucional; a segunda parte aborda os procedimentos metodológicos e o desenho da pesquisa, que se apoia em uma regres- são multivariada para testar quatro hipóte- ses; a terceira seção discute os resultados e analisa como variáveis independentes de capacidade estatal municipal afetam as vari- áveis dependentes relativas a gestão fiscal; e a última seção apresenta as conclusões da pesquisa. CAPACIDADES ESTATAIS: DIMENSÕES ESTRUTURANTES Há uma abundante literatura argumentando que maiores níveis de capacidade estatal manejada pelos governos geram mais recur- sos para definirem suas agendas com auto- nomia perante constrangimentos sociais e políticos. Mas essa visão geral é insuficiente, pois capacidade estatal precisa ser aborda- da de maneira multidimensional (Cingolani, 2013; Grin, 2012). Nessa linha, o conceito possui quatro di- mensões: a) capacidade administrativa: es- trutura organizacional para executar funções essenciais e a prestação de serviços públi- cos; b) capacidade técnica: habilidades para formular e gerenciar políticas; c) capacidade institucional: definição de “regras do jogo” relativas a regulação econômica e compor- tamento político dos atores sociais; d) capa- cidade política: estabelecimento de canais legítimos e eficazes para lidar com deman- das sociais (Grindle, 1996). Putnam (2006) também utiliza o conceito de maneira mul- tidimensional ao propor 12 indicadores para avaliar “capacidades institucionais”, pois “a eficácia de uma instituição depende de sua capacidade de conduzir bem seus negócios internos” (p. 79). Capacidade política e institucional e ca- pacidade administrativa e técnica definem as possibilidades de “poder infraestrutural” (Mann, 1984) para o Estado implementar suas ações junto à sociedade. Por isso, im- porta identificar os aspectos essenciais da efetividade burocrática, responsáveis por ge- rar coesão administrativa (coerência interna) e as formas pelas quais o Estado atua junto à sociedade (conexão externa). A capacida- de transformadora do Estado depende desse duplo modo de agir que Evans (1995) chama de autonomia inserida.
  8. 8. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 316 Capacidades administrativa e técnicas Para Kjaer, Hansen e Thomsen (2002) e Skocpol (2002), existem “capacidades cen- trais” para a organização estatal, como com- petências administrativas, gestão de pes- soas, extração de impostos, planejamento governamental para implementar políticas públicas e prestação de serviços (Grindle, 2006). Bownan e Kearney (1988) enfatizam que gestão da informação, estrutura organi- zacional, modelo de gestão, responsividade burocrática e formas de comunicação insti- tucional são indispensáveis. Na perspectiva administrativa e técnica, des- tacam-se os estudos sobre a importância da capacidade organizacional e burocracias profissionais compostas por funcionários recrutados segundo critérios meritocráti- cos (Evans & Rauch, 2014; Geddes, 1994; Sikkink, 1991; Skowronek, 1984). O Estado pode atingir suas metas se for dotado de fundamentos essenciais, como servidores qualificados e recursos financeiros, para expandir a eficácia da sua ação junto à so- ciedade (Skocpol, 2002). No Brasil há uma tendência de alterações nas estruturas mu- nicipais de gestão estimulada por exigência federal para aprimorarem sua capacidade organizacional visando gerenciar e executar os recursos das transferências intergoverna- mentais (Bichir, 2011). Daí a relevância de investigar se existem recursos estatais cuja ausência ou presen- ça são críticas para os governos levarem a cabo suas tarefas (Evans, Rueschmeyer, & Skcopol, 2002). Capacidades fiscais e ad- ministrativas atendem a várias atividades e são determinantes para analisar a força dos governos. A capacidade de mobilizar re- ceitas fiscais é a base das capacidades do Estado (Cárdenas, 2010; Kjaer et al., 2002). No coração da capacidade do Estado, está aquela que recolhe impostos da sociedade para financiar bens públicos e gerar receitas fiscais (Besley & Persson, 2009; Dincecco & Prado, 2012; Levi, 1988). A construção do Estado deve ser fortaleci- da diante de “deseconomias administrativas e organizacionais” que afetam seu desem- penho. Construir capacidades burocráticas não é uma estratégia conservadora, pois gera retorno político aos governos (Evans, 1993, 2003). Assim, burocracia profissional e qualificada e eficácia governamental são essenciais para implementar políticas pú- blicas (Cárdenas, 2010; Hanson & Sigman, 2011; Kocher, 2010). Contudo, Marenco (2017) mostra que a gestão municipal “se apresenta sob a forma de um compósito de perfis weberianos, gerenciais e patronagem na configuração de administrações públicas em contexto como o brasileiro” (p. 1047). Os argumentos de Hildebrand e Grindle (1997) e Geddes (1994) são similares: cons- truir capacidades aumenta o desempenho governamental e requer reforçar atributos de competência gerencial, técnica e admi- nistrativa. Nessa linha, três ações são rele- vantes: recursos humanos (provisão e ca- pacitação); desenvolvimento organizacional (novas estruturas administrativas e recursos materiais e tecnológicos) e fortalecimento dos sistemas (administrativos, orçamentá- rios, por exemplo). Geddes (1990, 1994) e Skowroneck (1984) também associam capacidade administra- tiva com dispositivos para tributar e tomar decisões burocráticas eficazes. Para Kos-
  9. 9. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 317 cher (2010), recursos são necessários para alcançar os objetivos das políticas públicas. Governos mais capacitados nesse quesito terão mais sucesso em atingir seus fins. A capacidade estatal, portanto, torna-se sinô- nimo de expertise para governar e imple- mentar políticas (Cárdenas, 2010; Geddes, 1994). Com base no exposto, é importante desta- car três fatores sobre o papel das estruturas administrativas e técnicas do Estado: orga- nizacional, processual e intelectual (Sikkink & Wolfson, 1993; Skowroneck, 1984). O pri- meiro mede a magnitude da administração pública (número de servidores públicos); a segunda, a infraestrutura institucional (es- pecialização técnica e institucional em ati- vidades-chave); o terceiro enfatiza a gestão de pessoal (carreira, desenvolvimento de perícia técnica e estabilidade de emprego). Altos níveis na alocação desses três atribu- tos garantem eficiência administrativa para o aparato estatal implementar seus objeti- vos (Sikkink & Wolfson, 1993). Para este estudo, essas dimensões de aná- lise são úteis para discutir se a autonomia administrativa consagrada na CF de 1988, em um contexto de descentralização de po- líticas, foi acompanhada da modernização da gestão municipal. Sobretudo, se “capa- cidades centrais” como arrecadação tribu- tária própria, cadastros atualizados do ISS, planta genérica de valores para a cobran- ça do IPTU e quantidade de servidores per capita podem ser associadas com a perfor- mance fiscal municipal. Capacidade política e institucional A ênfase recai sobre a abordagem rela- cional, visando analisar as conexões entre Estado e atores sociais, e, por essa razão, são chamadas de “capacidades geradoras de arranjos societais” (Kjaer et al., 2002). O caráter “relacional” transcende as capacida- des administrativas e burocráticas (Cingo- lani, 2013; Evans, 1995; Skowroneck, 1984; Tobelem, 1992). Portanto, seria equivocado tomar como sinônimos capacidade adminis- trativa e capacidade estatal, pois o espaço das políticas públicas é inerentemente rela- cional entre Estado e sociedade (Repetto, 2004). Na mesma linha, seguem Gomide e Pires (2014): a dimensão política trata das habilidades da burocracia estatal em expan- dir os canais de interlocução e negociação com atores sociais. Não se trata de controle social, mas, sim, da coordenação de atividades em conjunto com organizações civis e econômicas. Capacida- de política significa que governos produzem políticas em cooperação com grupos sociais organizados (Evans, 1995; Hilderbrand & Grindle, 1997; Weiss, 1998). Resultados das políticas públicas dependem de instituições externas ao Estado, mas que o influenciam fortemente. Esses arranjos de mediação ins- titucionalizada servem para que o Estado cumpra sua função de filtro na relação com a sociedade (O’Donnell, 2009).Essa dimensão é mais do que eficiência ou eficácia burocrá- tica e mais próxima da accountability gover- namental, pois depende da vontade política do Estado de promover essa dinâmica rela- cional, que também pode ser estendida para outros formatos de cooperação horizontal, como consórcios. Capacidade estatal materializa-se não ape- nas por sua face técnico-administrativa, mas também pela dimensão política e institucio-
  10. 10. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 318 nal, que estabelece vínculos com atores não estatais para ampliar a capacidade de ação da sociedade (Bertranou, 2012). Trata-se de unificar em um modelo analítico profundida- de institucional (capacidade de regulação por meio da ação das burocracias estatais) e imersão (relações com os atores sociais) (Weiss, 1998). Nesta investigação, essas dimensões são úteis para analisar como os municípios va- lem-se de sua autonomia politica como ente federativo para definirem “regras do jogo”, como a legislação que influencia o compor- tamento de atores sociais (plano diretor, taxa de contribuição de melhorias e lei de zone- amento urbano, por exemplo, que impactam sua gestão fiscal). Quanto à capacidade de constituir arranjos institucionalizados de co- operação e mediação, a CF de 1988 e nor- mas infraconstitucionais exigem a implan- tação de arenas de pactuação com atores socias (como são os conselhos de políticas públicas) e facultam organizar fóruns hori- zontais de relações intergovernamentais (como são os consórcios intermunicipais). Com base na revisão da literatura e sua as- sociação com as características municipais, o argumento teórico é simples: quanto mais as localidades dispuserem de capacidades estatais, mais qualificada será a sua ges- tão fiscal. Essa proposição se desdobra em quatro hipóteses, visando testar todas as di- mensões do conceito: H1: Quanto mais fortalecidas as capacida- des administrativas, maior o desempenho fiscal municipal. H2: Quanto mais capacitada tecnicamente for a gestão municipal, mais resultados se- rão obtidos na sua administração financeira. H3: Municípios com maior desenvolvimen- to institucional possuem uma performance mais qualificada na sua gestão fiscal. H4: Instâncias de controle social e a parti- cipação em consórcios intermunicipais am- pliam a capacidade política municipal e afe- tam positivamente sua administração fiscal. Teoricamente, as quatro hipóteses expres- sam as dimensões do conceito de capaci- dade estatal, visando preencher uma lacuna nos estudos sobre os municípios brasileiros. Nesse sentido, propõe-se um modelo de análise que pode ser replicado em outras investigações, enfocadas em explicar como fatores políticos, técnicos, administrativos e institucionais influenciam a performance da gestão municipal. Ademais, a análise e mensuração das capacidades estatais de governos subnacionais é uma área em que se faz necessário introduzir avanços meto- dológicos (Cingolani, 2013). O Quadro 1 associa cada hipótese com a literatura e os resultados esperados.
  11. 11. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 319 Variáveis Definição Fonte Escala Sinal esperado Servidores per capita Número de servidores/popula- ção municipal MUNIC IBGE 2014 Variável contínua ex- pressa em uma taxa Positivo/Negativo (Cárdenas, 2010; Hanson & Sigman, 2011; Kocher, 2010) Escolaridade servidores Escolaridade formal em três níveis: fundamental, médio e superior ou mais MUNIC IBGE 2014 Número absoluto de servidores em cada faixa de escolaridade Positivo (Evans & Rauch, 2014; Ged- des, 1994; Marenco, 2017; Sikkink, 1991; Skowronek, 1984) Computadores ligados na internet Computadores com acesso total ou parcial à internet MUNIC IBGE 2014 Variável categórica (1-todos; 2- Parte) Positivo (Bowman & Kearney, 1988). Licitação Procedimentos de licitação on-line MUNIC IBGE 2014 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Sikkink & Wolfson, 1993; Skowroneck, 1984) Ouvidoria e siste- ma de atendimen- to ao cidadão Procedimentos de atendimen- to ao cidadão on-line MUNIC IBGE 2014 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Bowman & Kearney, 1988). Cadastro imobiliá- rio informatizado Instrumento administrativo que organiza a cobrança do IPTU MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Geddes, 1994; Grindle, 1997) Cadastro ISS informatizado Instrumento administrativo que organiza a cobrança do ISS MUNI CIBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Geddes, 1994; Grindle, 1997) Planta genérica de valores infor- matizada Instrumento administrativo que define parâmetros da cobrança do IPTU MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Cárdenas, 2010; Kjaer et al., 2002) Planejamento urbano Instrumento que define diretri- zes sobre o o desenvolvimen- to urbano MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (1 = não possui, 2 = com outro órgão e 3 = órgão exclusivo) Positivo (Grindle, 2006) Lei de Zoneamen- to Urbano Instrumento administrativo para a divisão urbana da ci- dade e seus respectivos usos MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Geddes, 1994; Grindle, 1996; Kocher, 2010) Plano Diretor Instrumento que define regras residenciais, comerciais, in- dustriais e outras para o espa- ço urbano MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Grindle, 2006; Kjaer et al., 2002) Código de obras Instrumento que regras para projeto, licenciamento, exe- cução e manutenção de obras e edificações MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Evans, Rueschmeyer, & Skcopol, 2002) Taxa de contri- buição Instrumento que define a co- brança de contribuição de me- lhorias dos cidadãos MUNIC IBGE 2015 Variável categórica (0 e 1) Positivo (Evans et al., 2002) Quadro 1. Descrição das variáveis
  12. 12. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 320 Consórcios pú- blicos intermuni- cipais Fóruns organizados em várias politicas que exercem controle social MUNIC IBGE 2015 Número absoluto por município Positivo (Cingolani, 2013; Evans, 1995; Repetto, 2004; Tobelem, 1992; Weiss, 1988) Conselhos munici- pais de políticas Fóruns organizados em várias politicas que exercem controle social MUNIC IBGE 2014 Número absoluto por município Positivo (Cingolani, 2013; Evans, 1995; Gomide & Pires, 2014; Re- petto, 2004; Tobelem, 1992; Weiss, 1988) IDEB Média na avaliação da a Pro- va Brasil (para Idebs de esco- las e municípios aplicadas no 5º e 9º anos (Ensino Funda- mental) e 3º ano do Ensino Médio INEP Variável contínua cal- culado a partir dos dados sobre aprova- ção escolar, obtidos no Censo Escolar Positivo (Hawkins, 2009). Mortalidade in- fantil Soma dos óbitos nos perí- odos neonatal precoce (0-6 dias de vida), neonatal tardio (7-27 dias) e pós-neonatal (28 dias e mais)/1.000 nasci- dos vivos PNUD 2010 Variável contínua Negativo (Bel & Warner, 2017) Mães adolescen- tes % de mulheres de 15 a 17 anos que tiveram filhos PNUD 2010 Razão entre as mu- lheres de 15 a 17 anos de idade que tiveram filhos e o to- tal de mulheres nesta faixa etária multipli- cado por 100 Negativo (Bel & Warner, 2017) Índice de Gini Mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita PNUD 2010 Varia de 0 (sem de- sigualdade a 1 (de- sigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda). Negativo (Hawkins, 2009) População Contagem populacional mu- nicipal MUNIC IBGE 2015 Variável contínua Positivo (Bel & Warner, 2017) Ideologia parti- dária Classificação ideológica do prefeito no espectro de es- querda, centro ou direita TSE (2012) – resul- tados eleitorais 2012 Variável categórica (IM1= direita, IM = 2 centro e IM = 3 es- querda) Positivo para IM = 1 e Negativo para IM = 3 (Carreirão, 2014)
  13. 13. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 321 PIB per capita Produto interno bruto/popula- ção municipal IBGE 2015 e MUNIC IBGE 2015 Variável contínua ex- pressa R$ em cada período Positivo (Carr, Hawkins, & Westberg, 2017) Dependência financeira Soma das transferências fe- derais (SUS, SUAS, FNDE/ FUNDEB e FPM)/Receita bru- ta realizada SICONFI 2015 Variável contínua Negativo para receitas e positivo para despesas (Feiock & Scholtz, 2009) PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS E DESENHO DA PESQUISA A questão central que guia essa pesqui- sa é: Capacidades estatais dos municípios brasileiros influenciam o seu desempenho fiscal? Mesmo considerando que a descen- tralização política, administrativa e financei- ra condiciona o comportamento da gestão municipal, essa investigação busca apreen- der como os governos locais se organizam e qual o efeito desse processo na sua reali- dade fiscal. Para tanto, o estudo utiliza uma regressão multivariada com erro padrão ro- busto. O modelo utilizado é o que segue: Variáveis dependentes As duas variáveis dependentes são contínu- as: a) receita própria: receita bruta tributária geradas pelo município em relação ao total da receita corrente líquida (RCL); b) despe- sas correntes: despesa corrente empenha- da. As definições foram obtidas no Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Se- tor Público Brasileiro (2015). Essas são duas variáveis centrais para avaliar a qualidade da gestão fiscal municipal (testou-se um mo- delo com a variável investimentos, mas ele não foi utilizado, pois o R2 foi muito baixo). Variáveis independentes As variáveis independentes foram selecio- nadas a fim de testar as premissas teóricas derivadas da literatura e seu alinhamento com a especificidade da gestão municipal brasileira. Com as bases de dados munici- pais disponíveis, selecionaram-se variáveis ou proxies que permitem testar as hipóteses, visto estarem associadas à mensuração da performance fiscal municipal. Assim, adicionalmente, o estudo ressalta a carência de informações para estudar o de- sempenho dos governos locais. A H1 será testada por meio das variáveis: servidores municipais per capita (serveper- cap), quantidade de computadores conecta- dos à internet (pc_net), licitações por meio da internet (licit) e ouvidoria e sistema de atendimento ao cidadão na página da inter- net (ouvid). Força de trabalho municipal e
  14. 14. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 322 estrutura administrativa para o exercício de suas funções são aspectos centrais dessa dimensão de análise. A H2 será verificada por meio da escolari- dade dos funcionários públicos: ensino fun- damental (esc01), ensino médio (esc02) e ensino superior ou pós-graduação (esc03), cadastro informatizado do ISS (cad_issqn), cadastro imobiliário informatizado (cad_ imob) e valores per capita de convênios e planejamento urbano. Essa hipótese verifi- ca as habilidades para formular e gerenciar políticas. Assume-se que, quanto maior a escolaridade formal dos servidores, melhor será a qualidade das ações governamen- tais. Os cadastros avaliam se existem re- cursos informatizados na gestão municipal, dado que podem qualificar a gestão fiscal. As duas últimas variáveis são proxies de capacidade técnica para elaborar projetos, visando obter recursos de transferência vo- luntária, e o planejamento municipal (nessa variável, omitiu-se sua ausência para com- parar com a existência de órgão exclusivo (planurban3) e em junção com outras áreas (planurban2)). A H3 será avaliada com base nas variáveis: existência da planta genérica de valores (plgenval_info), lei de zoneamento urbano ou uso e ocupação do solo (lzurb), lei da taxa de contribuição (txcontrib), plano dire- tor (plandir) e código de obras (codobr). Es- sas variáveis visam verificar a capacidade de o governo definir legislação que regula o comportamento dos atores econômicos e da sociedade. A H4 será testada com as variáveis número de conselhos municipais de políticas (ncons) e quantidade de con- sórcios intermunicipais públicos que a loca- lidade participa (consorcio). Ambas avaliam a capacidade de a gestão local estabelecer arenas relacionais e de interlocução com atores sociais e governamentais. Variáveis de controle - Seis variáveis relativas às características municipais:a) cinco quantitativas:demográfi- cas - população (pop), econômicas - pibper- capita (pibpercap), socioeconômicas (Índi- ce de Desenvolvimento da Educação Básica (2015), mortalidade infantil, mães adoles- centes e índice de Gini); b) uma categórica de cunho político – IM (ideologia do prefei- to). Conforme Carreirão (2014): partidos de esquerda (Partido Comunista do Brasil, Par- tido Democrático Trabalhista, Partido Huma- nista da Solidariedade, Partido Municipalista Nacional, Partido Popular Socialista, Partido dos Trabalhadores e Partido Verde), partidos de direita (Democratas, Partido Trabalhista Brasileiro, Partido Popular, Partido da Re- pública, Partido da Renovação Brasileira, Partido Social Cristão, Partido Republicano Progressista, Partido Renovador Trabalhista Brasileiro, Partido Social Democrático Cris- tão, Partido Social Liberal, Partido Trabalhis- ta Cristão e Partido Trabalhista Nacional) e partidos de centro (Partido do Movimento Democrático Brasileiro e Partido da Social Democracia Brasileira). Nessa variável ca- tegórica: 1 indica partidos de direita, 2 os partidos de centro e 3 as agremiações de esquerda. Os partidos de centro foram omi- tidos do modelo e servem para comparar se as duas outras ideologias influem no com- portamento fiscal das cidades. Uma variável para avaliar os impactos da dependência federal: soma dos valores re- passados do Fundo de Participação dos Municípios, Sistema Único de Saúde, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Edu- cação Básica e de Valorização dos Profis-
  15. 15. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 323 sionais da Educação, do Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional e do Sistema Único de Assistência Social sobre a receita municipal bruta realizada. Essas transferên- cias são contínuas e garantem estabilidade de repasses, dado seu suporte constitucional e legal. Por essa razão, optou-se por utilizá- -las, visando controlar o nível de autonomia local na gestão fiscal. A Tabela 1 apresenta as estatísticas descritivas. Tabela 1. Sumário estatístico Variable Obs Mean Std.Dev. Min Max recpro 3,482 2.710e+07 4.260e+08 19319 2.250e+10 descorr 3,482 1.040e+08 8.370e+08 4.834e+06 4.080e+10 invest 3,482 0.440 0.251 0.000675 1 servpercap 3,482 0.0486 0.0213 0.00435 0.229 esc01 3,482 221.0 474.2 0 16427 esc02 3,482 465.5 1167 0 34843 esc03 3,482 468.6 2036 0 89446 cad imob 3,482 0.918 0.275 0 1 pc net 3,482 0.876 0.330 0 1 licit 3,482 0.600 0.490 0 1 plgenval i~o 3,482 0.677 0.468 0 1 ouvid 3,482 0.434 0.496 0 1 cad issqn 3,482 0.889 0.314 0 1 lzurb 3,482 0.625 0.484 0 1 txcontrib 3,482 0.582 0.493 0 1 plandir 3,482 0.526 0.499 0 1 codobr 3,482 0.688 0.464 0 1 planurban1 3,482 0.240 0.427 0 1 planurban2 3,482 0.898 0.995 0 2 planurban3 3,482 0.935 1.390 0 3 ncons 3,482 7.571 2.973 0 16 consorcio 3,482 1.716 2.424 0 12 pop 3,482 42055 258706 1024 1.200e+07 IM1 3,482 0.362 0.481 0 1 IM2 3,482 0.654 0.938 0 2 IM3 3,482 0.931 1.388 0 3 pibpercap 3,482 21.64 19.34 4.100 277.0 convpercap 3,482 44.57 58.99 0.000640 698.9 depfin 3,482 63.38 19.86 10.60 99.81 gini 3,482 0.485 0.0651 0.280 0.790 mort 3,482 17.63 6.249 8.490 44.30 nmaes 3,482 2.818 1.773 0 13.22 ideb2017 3,482 0.837 0.0908 0.368 1
  16. 16. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 324 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS As Tabelas 2 e 3 apresentam os resultados da regressão multivariada em quatro espe- cificações.Na seção anterior, justificaram-se os porquês da inclusão do número de parâ- metros testados: a multidimensionalidade do conceito de capacidade estatal demanda uma especificação mais ampla de variáveis. Tabela 2. Resultados dos modelos sobre o desempenho da receita própria   (1) (2) (3) (4) VARIABLES recpro recpro recpro recpro           servpercap 8.823e+08*** 9.979e+08*** 9.635e+08*** 5.993e+08*** (1.063e+08) (1.281e+08) (1.115e+08) (1.334e+08) esc01 86,777*** -71,394*** 109,045*** 110,760*** (9,755) (10,508) (10,146) (12,242) esc02 -159,899*** -131,744*** -183,915*** (4,419) (4,306) (5,507) esc03 87,651*** 18,997*** 273,905*** (5,109) (5,716) (2,941) cad_imob 6.289e+06 4.478e+06 6.437e+06 3.060e+06 (8.112e+06) (9.774e+06) (8.513e+06) (1.020e+07) pc_net 8.556e+06 1.569e+07** 9.322e+06 1.403e+07* (5.790e+06) (6.972e+06) (6.076e+06) (7.277e+06) licit -6.677e+06 -4.809e+06 -4.636e+06 -1.241e+07** (4.190e+06) (5.049e+06) (4.396e+06) (5.265e+06) plgenval_info 4.895e+06 2.852e+06 2.629e+06 1.292e+07** (4.746e+06) (5.718e+06) (4.979e+06) (5.961e+06) ouvid -2.932e+06 -287,150 -2.471e+06 389,243 (3.948e+06) (4.756e+06) (4.143e+06) (4.962e+06) cad_issqn -3.162e+06 -4,715 -3.172e+06 -5.392e+06 (7.054e+06) (8.499e+06) (7.403e+06) (8.868e+06) lzurb 753,840 -3.606e+06 -75,208 2.421e+06 (5.524e+06) (6.654e+06) (5.796e+06) (6.944e+06) txcontrib 325,406 7.899e+06 285,854 770,158 (4.666e+06) (5.617e+06) (4.897e+06) (5.866e+06) plandir -1.062e+07** -1.706e+07*** -1.074e+07* -1.946e+07*** (5.405e+06) (6.509e+06) (5.673e+06) (6.790e+06) ncons -3.146e+06*** -6.482e+06*** -3.329e+06*** -4.571e+06*** (836,677) (1.002e+06) (877,966) (1.051e+06) consorcio 1.313e+06* 1.746e+06* 961,596 2.124e+06** (797,494) (960,815) (836,642) (1.002e+06)
  17. 17. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 325 pop 1,420*** 1,586*** 1,948*** (34.63) (41.36) (16.64) IM1 3.305e+06 1.442e+06 1.715e+06 9.703e+06* (4.601e+06) (5.543e+06) (4.827e+06) (5.780e+06) IM3 -1.651e+06 -3.130e+06 -1.600e+06 -1.806e+06 (1.606e+06) (1.935e+06) (1.685e+06) (2.019e+06) pibpercap 450,945*** 310,511** 683,713*** -182,194 (116,792) (140,649) (121,736) (145,536) codobr 4.563e+06 3.632e+06 4.839e+06 2.529e+06 (4.937e+06) (5.949e+06) (5.181e+06) (6.207e+06) planurban2 -913,232 -3.312e+06 -253,015 -3.845e+06 (2.552e+06) (3.073e+06) (2.677e+06) (3.206e+06) planurban3 -1.759e+06 -3.666e+06* -1.399e+06 -3.413e+06 (1.797e+06) (2.164e+06) (1.886e+06) (2.259e+06) convpercap 68,263** 99,421** 56,284 114,051*** (33,942) (40,885) (35,612) (42,647) depfin 216,757 286,265 161,347 500,719*** (146,312) (176,281) (153,508) (183,729) gini -8.177e+07** -2.392e+08*** -8.951e+07** -1.222e+08*** (3.432e+07) (4.102e+07) (3.602e+07) (4.313e+07) mort -149,474 -936,315 -221,089 -569,586 (475,965) (572,905) (499,475) (598,217) nmaes 430,404 673,954 44,835 1.291e+06 (1.170e+06) (1.410e+06) (1.228e+06) (1.471e+06) ideb2015 -1.362e+07*** -1.659e+07*** -1.595e+07*** -4.975e+06 (3.047e+06) (3.670e+06) (3.194e+06) (3.821e+06) Constant 3.020e+07 1.346e+08*** 4.377e+07 1.523e+07 (3.151e+07) (3.780e+07) (3.305e+07) (3.961e+07) Observations 2,923 2,923 2,923 2,923 R-squared 0.951 0.929 0.946 0.923 Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
  18. 18. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 326 Tabela 3. Resultados dos modelos sobre o desempenho da despesa corrente   (1) (2) (3) (4) VARIABLES descorr descorr descorr descorr           servpercap 8.657e+08*** 9.699e+08*** 1.006e+09*** 3.898e+08** (1.298e+08) (1.448e+08) (1.423e+08) (1.878e+08) esc01 145,336*** 2,855 183,882*** 185,673*** (11,910) (11,884) (12,953) (17,236) esc02 -144,038*** -95,301*** -184,431*** (5,396) (5,497) (7,753) esc03 151,726*** 89,882*** 464,981*** (6,238) (6,465) (4,141) cad_imob 4.366e+06 2.735e+06 4.623e+06 -1.064e+06 (9.904e+06) (1.105e+07) (1.087e+07) (1.436e+07) pc_net 1.057e+07 1.700e+07** 1.190e+07 1.977e+07* (7.069e+06) (7.886e+06) (7.756e+06) (1.025e+07) licit -6.501e+06 -4.818e+06 -2.968e+06 -1.615e+07** (5.116e+06) (5.710e+06) (5.611e+06) (7.413e+06) plgenval_info 6.070e+06 4.230e+06 2.148e+06 1.957e+07** (5.794e+06) (6.467e+06) (6.356e+06) (8.393e+06) ouvid -4.112e+06 -1.729e+06 -3.313e+06 1.475e+06 (4.820e+06) (5.379e+06) (5.289e+06) (6.986e+06) cad_issqn -7.130e+06 -4.285e+06 -7.147e+06 -1.088e+07 (8.613e+06) (9.613e+06) (9.451e+06) (1.249e+07) lzurb -693,614 -4.621e+06 -2.129e+06 2.110e+06 (6.744e+06) (7.526e+06) (7.400e+06) (9.777e+06) txcontrib -1.699e+06 5.123e+06 -1.768e+06 -951,033 (5.697e+06) (6.353e+06) (6.251e+06) (8.259e+06) plandir -1.999e+07*** -2.579e+07*** -2.019e+07*** -3.486e+07*** (6.599e+06) (7.362e+06) (7.241e+06) (9.560e+06) ncons -3.869e+06*** -6.874e+06*** -4.186e+06*** -6.265e+06*** (1.022e+06) (1.133e+06) (1.121e+06) (1.480e+06) consorcio 2.658e+06*** 3.049e+06*** 2.050e+06* 4.022e+06*** (973,681) (1.087e+06) (1.068e+06) (1.411e+06) pop 2,388*** 2,538*** 3,303*** (42.28) (46.78) (21.24) IM1 4.615e+06 2.937e+06 1.863e+06 1.538e+07* (5.617e+06) (6.269e+06) (6.162e+06) (8.138e+06) IM3 -1.602e+06 -2.934e+06 -1.513e+06 -1.863e+06
  19. 19. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 327 Na H1, a única variável com significância (p < 0.01) em todos os modelos que tes- tam receitas próprias e despesas correntes é servidores per capita, com sinal positivo, tal como esperado pela teoria. Número de computadores é relevante estatisticamente em dois modelos não completos (p < 0.05 e p < 0.10, respectivamente), o que reduz sua relevância explicativa. Licitação por internet licit aumenta transparência e controle, o que possivelmente influi na redução da despesa pública, mas possui efeito estatístico em um só modelo para as duas variáveis. O mesmo ocorre com a variável atendimento ao cida- dão na página da internet (ouvid). Portanto, nem todas as ferramentas de comunicação e tecnologia da informação influem nos resul- tados da gestão fiscal. Os resultados estão em linha com a literatu- ra, que destaca a provisão e magnitude dos servidores públicos como essenciais para (1.961e+06) (2.188e+06) (2.152e+06) (2.843e+06) pibpercap 1.198e+06*** 1.072e+06*** 1.601e+06*** 133,355 (142,595) (159,071) (155,405) (204,908) codobr 2.303e+06 1.465e+06 2.782e+06 -1.119e+06 (6.028e+06) (6.728e+06) (6.614e+06) (8.739e+06) planurban2 -2.643e+06 -4.804e+06 -1.500e+06 -7.574e+06* (3.115e+06) (3.476e+06) (3.418e+06) (4.515e+06) planurban3 -3.154e+06 -4.872e+06** -2.532e+06 -5.936e+06* (2.194e+06) (2.448e+06) (2.407e+06) (3.180e+06) convpercap 100,354** 128,421*** 79,618* 177,363*** (41,441) (46,240) (45,462) (60,045) depfin 396,248** 458,862** 300,333 873,836*** (178,637) (199,370) (195,964) (258,683) gini -9.314e+07** -2.349e+08*** -1.065e+08** -1.612e+08*** (4.191e+07) (4.640e+07) (4.598e+07) (6.073e+07) mort -207,018 -915,810 -330,986 -913,594 (581,118) (647,943) (637,617) (842,264) nmaes 175,297 394,688 -492,128 1.622e+06 (1.429e+06) (1.595e+06) (1.567e+06) (2.071e+06) ideb2015 -4.519e+06 -7.192e+06* -8.558e+06** 1.002e+07* (3.720e+06) (4.151e+06) (4.078e+06) (5.380e+06) Constant -2.755e+07 6.648e+07 -4.065e+06 -5.273e+07 (3.847e+07) (4.275e+07) (4.220e+07) (5.576e+07) Observations 2,923 2,923 2,923 2,923 R-squared 0.981 0.977 0.977 0.961 Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
  20. 20. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 328 avaliar capacidades estatais. Por outro lado, o desenvolvimento organizacional (novas estruturas administrativas e recursos mate- riais e tecnológicos) não mostra a mesma capacidade explicativa. Na dimensão de capacidade administrativa, um hiato e uma desconexão: a oferta de mão de obra ex- plica a performance fiscal municipal, o que não ocorre com a utilização de dispositivos organizacionais e tecnológicos. Tendo a li- teratura como referência, observa-se que, no caso dos municípios brasileiros, não se pode afirmar que ambas as variáveis cami- nhem juntas para explicar seus resultados fiscais.Assim, H1 confirma-se parcialmente. Quanto à H2, todos os níveis de escolari- dade formal são significativos a 0.01 em to- dos os modelos que testam as duas variá- veis independentes. Assim, algum acúmulo de educação formal, ainda que não seja de formação universitária, mostra-se essencial para explicar os resultados fiscais, o que se associa com a discussão da literatura sobre a existência de competência técnica e exis- tência de servidores qualificados. Cadastros informatizados para a cobrança do IPTU e ISS não são estatisticamente significan- tes. Valores per capita obtidos por meio de convênios com o governo federal importam para explicar a performance das duas va- riáveis. Planejamento urbano é estatistica- mente significante apenas em dois modelos para a variável despesa corrente. Conforme a literatura, especialização, for- talecimento dos sistemas administrativos e orçamentários e gestão da informação são instrumentos centrais para qualificar as ca- pacidades técnicas. Porém, essas variáveis não explicam o resultado fiscal municipal, de modo que há outro hiato e desconexão a ser avaliado: educação formal de servidores públicos importa, mas modernização geren- cial não responde ao que se passa com as receitas próprias e a despesa corrente em nível local. Quanto aos valores per capita de convênios, e com menos importância o planejamento urbano, com ênfase quando ele está em uma área exclusiva, observa- -se que, em linha com a teoria, o desen- volvimento de perícia e habilidade técnica associam-se à qualidade da gestão fiscal. Portanto, H2 confirma-se parcialmente. A H3 analisa o efeito das capacidades insti- tucionais na gestão fiscal, e constata-se que apenas a variável plandir apresenta signifi- cância estatística (p < 0.01 em todos os mo- delos da variável despesa corrente). Contu- do, as demais variáveis relativas ao poder de enforcement do governo local para regular o comportamento dos atores econômicos e sociais não são estatisticamente relevantes. Há um hiato e uma desconexão explicativa entre o conjunto dos instrumentos de gestão do espaço urbano. Todavia, chama atenção que plandir possua sinal negativo em dois modelos que testam a variável receita própria, o que contraria a literatura. O que pode explicar esse resulta- do é que mais controle sobre a utilização do território pode desestimular investimentos privados que trazem receitas, mas que não são permitidos pela legislação. Assim, mais regulação não necessariamente se associa com mais ingressos próprios. A associa- ção negativa dessa variável com a despesa corrente é coerente: regras sobre a gestão urbana reduzem o custo da ação governa- mental para solucionar problemas. Aqui há outra desconexão, pois difere a maneira como plandir explica os resultados de recei-
  21. 21. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 329 tas e despesas municipais. Com efeito, H3 confirma-se parcialmente. A análise da H4 evidencia que capacidades políticas importam para explicar o desem- penho fiscal. Conselhos de políticas, como esperado pela literatura, possuem sinal po- sitivo e são estatisticamente significantes (p<0.01) em todos os modelos. O mesmo vale para a participação em consórcios in- termunicipais, mas com maior incidência na variável das despesas correntes, o que é explicável pela economia de escala gera- da (por exemplo, compras de medicamentos na área da saúde). Nessa hipótese, não se verificam hiatos e desconexões, o que refor- ça sua capacidade explicativa. Conforme a literatura, instrumentos de accountability e arranjos institucionalizados de interlocução com atores sociais e intergovernamentais mostram-se robustos para explicar os resul- tados fiscais. Assim, H4 confirma-se total- mente. Quanto às variáveis de controle, observam- -se resultados estatisticamente importantes. Tamanho populacional é um proxy para eco- nomia de escala, que, como esperado pela literatura, possui sinal positivo em todos os modelos. Assim, localidades maiores tanto arrecadam mais como gastam mais. O mes- mo argumento explicativo serve para a va- riável pibpercap, o que está alinhado com as expectativas de associação positiva com o desempenho fiscal: ganhos maiores com extração de impostos e maior disponibilida- de de recursos para gastar. Em relação às variáveis saúde (mort e mães adolescentes), não se verifica nenhum efei- to estatístico. Quanto ao ideb2015, coeren- te com a literatura, a associação estatísti- ca é positiva com a variável receita própria (p<0.01), pois faz sentido associar boa per- formance dessa variável com mais capacida- de da economia local. No caso da despesa, ainda que menos relevante estatisticamente, o sinal negativo indica que menos qualida- de educacional amplia os gastos públicos. Sobre o Índice de Gini, a desigualdade de renda impacta as duas variáveis, pois tanto a obtenção de ingressos próprios e a admi- nistração das despesas afetam os serviços públicos para atender a população. Variáveis de ordem política, ainda que não sejam estatisticamente representativas, ali- nham-se com a literatura (Hibbs, 1977), que argumenta serem partidos de direita fiscal- mente mais responsáveis, pois sua ênfase em políticas sociais é menor. Constata-se o sinal positivo da variável IM=1 na associação com ambas as variáveis. Para os partidos de esquerda (IM = 3), o sinal é negativo, como esperado, dado o suposto teórico de serem menos orientados para resultados fiscais ao priorizarem políticas de welfare state. Os dados suportam essa afirmação, pois muni- cipalidades governadas por partidos de es- querda possuem um pior desempenho fiscal do que administrações de partidos de centro. Por fim, a variável depfin mostra-se estatis- ticamente importante apenas para a despe- sa corrente (p<0.05). Assim, transferências federais não podem ser desconsideradas na realidade fiscal dos municípios. Como espe- rado, quanto maior a dependência financei- ra federal, mais positiva a associação com as despesas correntes. Essa constatação se aproxima da literatura sobre a tese da “preguiça fiscal” (Peterson, 1994): maiores transferências de recursos fiscais associam- -se com menos estímulos para qualificar a
  22. 22. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 330 gestão fiscal. Contrariamente ao suposto teórico, a associação com ingresso próprio é positiva, o que demandaria uma investiga- ção além do escopo deste trabalho. A pesquisa evidencia que em todas as di- mensões de capacidade estatal municipal há, pelo menos, uma variável com capaci- dade explicativa para o desempenho de sua gestão fiscal. Seguem existindo lacunas em questões importantes, sobretudo na capaci- dade de regulação do espaço urbano e nos recursos técnicos e tecnológicos utilizados. Todavia, destaque-se que os instrumentos de capacidade política existentes produzem efeito positivo na situação fiscal das cida- des. Mesmo que desenvolvimento gerencial e institucional apresentem debilidades, ob- serva-se que há avanços significativos al- cançados pelas administrações municipais em um contexto em que sua autonomia política e financeira saiu fortalecida após a CF/1988. Por outro lado, há hiatos e desco- nexões não menos importantes, pois aspec- tos essenciais de capacidades estatais não apresentam bons resultados. Nesse caso, se as localidades não têm logrado êxito autonomamente, iniciativas de cooperação federativa poderiam ser um caminho, ainda que esforços nessa direção tenham obtido, até agora, resultados pouco expressivos (Grin & Abrucio, 2018b). CONCLUSÃO Esta pesquisa teoricamente avaliou se o conceito de capacidade estatal, quando aplicado à realidade da gestão municipal brasileira, serve para explicar o seu de- sempenho fiscal. As variáveis utilizadas nos modelos empiricamente operacionalizaram essa discussão da literatura. Buscou-se verificar o quanto as administrações muni- cipais, respaldadas por sua autonomia ad- ministrativa, fiscal e política adquiridas após 1988, possuem capacidades estatais que melhoram seu desempenho fiscal. Como foi visto, mesmo que nas quatro di- mensões do conceito haja suporte para afir- mar sua relevância explicativa, igualmente há hiatos e desconexões que evidenciam fragilidades na gestão municipal. Há poten- cialidades e limites na ação dos governos municipais, o que se evidencia pela falta de coerência e uniformidade explicativa nas va- riáveis testadas nas hipóteses. Das dimensões de capacidades de estatal analisadas, aquela de natureza política é a que apresenta efeitos mais robustos na ges- tão fiscal municipal. Observa-se, também, que a magnitude e o preparo técnico do fun- cionalismo municipal, medidos por sua es- colaridade formal, impactam positivamente os resultados financeiros. Contudo, a utili- zação de instrumentos de gestão modernos apoiados tecnologicamente na internet não estão relacionados à melhor performance fiscal. O mesmo vale para os dispositivos institucionais que regulam o comportamen- to dos atores econômicos e da sociedade. Resumidamente, H1, H2 e H3 são parcial- mente comprovadas e H4 comprova-se in- tegralmente. A literatura sustenta que a inexistência de capacidades estatais pode constranger o desenvolvimento de políticas e reduzir o escopo das ações governamentais. Estas capacidades são cruciais gerencialmente e no feedback entre Estado e sociedade, pois governos carentes desses recursos podem
  23. 23. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 331 ser incapazes de promulgar e produzir re- sultados em suas políticas públicas. Cons- truir capacidades estatais é uma condição necessária para os governos viabilizarem escolhas políticas e gerenciais (Bowman & Kearney, 1988; Kjaer et al., 2002; Skocpol & Finnegold, 1982). Igualmente, deve-se considerar como mais capacidade estatal nos governos locais per- mite uma combinação mais profícua entre autonomia política com dependência das políticas públicas federais (Wright, 1988). Nessa linha, Grindle (2006) frisa, com base em uma pesquisa em 30 municípios mexi- canos, que seria equivocado compreender essas capacidades como um pacote de instrumentos separados da ampliação da democracia e da descentralização política e administrativa. Todavia, enfatiza que, do ponto de vista das habilidades técnicas usu- almente requeridas, redesenho organiza- cional, capacitação de recursos humanos, modernização tecnológica e incentivos para incrementar a performance são importantes para estimular os municípios a assumirem atribuições descentralizadas. No seu estu- do, a elevação do profissionalismo foi uma das razões para as municipalidades torna- rem-se mais conscientes dos benefícios de instrumentos gerenciais como o planeja- mento estratégico. A inferência acima parcialmente coincide com a realidade da gestão municipal brasi- leira, pois seu desenvolvimento administra- tivo, técnico e institucional não possui cor- respondência entre todas as variáveis que ajudam a explicar seu desempenho fiscal. Assim, o presente trabalho não se afasta da literatura nacional, que mostra a necessi- dade de modernizar as administrações mu- nicipais, especialmente devido à assunção de responsabilidades descentralizadas. Se- guem existindo muitos hiatos e desconexões entre a performance da gestão fiscal e as capacidades estatais de ordem política, ad- ministrativa, técnica e institucional municipal. A dissonância explicativa entre as dimen- sões, e, em cada uma delas, de suas variá- veis constitutivas, mostra que os municípios ainda necessitam avançar muito para qua- lificar sua administração fiscal. Analisando as quatro dimensões de capacidade estatal municipal, vê-se que apenas sua organiza- ção administrativa e gerencial não é sufi- ciente para sustentar parâmetros de auto- nomia local (Wolman, McManmon, Bell, & Brunori, 2008). Entretanto, essa afirmação vai de encontro ao previsto no desenho do federalismo brasileiro após 1988: municípios mais autônomos seriam capazes de gerar mais democracia e eficiência fiscal. Os hia- tos identificados entre a performance fiscal e seu desenvolvimento administrativo, técnico e institucional parecem indicar que ainda há um árduo caminho a percorrer para qualificar a gestão fiscal municipal no Brasil. Esta pesquisa mostrou que existem grandes lacunas de capacidades estatais municipais. A questão que fica é se o seu reforço e qua- lificação podem ser o resultado de ações autônomas ou se essa agenda não poderia ser inserida na cooperação federativa. Essa consideração assume destaque, pois, se a autonomia constitucional dos municípios é condição necessária para seu papel como ente federativo, como foi visto, segue longe de ser suficiente para qualificar suas capaci- dades estatais. Por fim, o estudo trata da situação geral dos
  24. 24. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 332 municípios, mas há um padrão, aqui não mensurado, de casos cujo desempenho é de outra natureza. Pesquisas qualitativas, com um número menor de experiências, po- deriam analisar por que existem localidades que conseguem uma conexão maior entre capacidades estatais e gestão fiscal. Ain- da assim, este trabalho identificou que há limitações das capacidades estatais muni- cipais para influir positivamente na melhora da sua situação fiscal. Um pacto federativo realista que efetivamente busque fortalecer os municípios deveria considerar essa situ- ação. Os desafios não são triviais, mas será necessário enfrentá-los para superar esses hiatos e desconexões existentes na Federa- ção brasileira. REFERÊNCIAS Abrucio, F. L. (2005). A coordenação federa- tiva no Brasil:A experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. Revista de Sociologia Política, (24), 41-67. doi:10.1590/ S0104-44782005000100005 Affonso, R. B. Á. (1996). Os municípios e os desafios da Federação no Brasil. São Paulo em Perspectiva, 10(3), 3-10. Arretche, M. T. S. (1999). Políticas sociais no Brasil: Descentralização em um Estado Federativo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 14(40), 111-141. doi:10.1590/S0102- 69091999000200009 Arretche, M. T. S. (2003). Financiamento federal e gestão local de políticas sociais: O difícil equilíbrio entre regulação, respon- sabilidade e autonomia. Ciências & Saúde Coletiva, 8(2), 331-345. doi:10.1590/S1413- 81232003000200002 Bel, G., & Warner, M. E. (2017). Factors ex- plaining inter-municipal cooperation in ser- vice delivery : A meta-regression analysis. Journal of Economic Policy Reform, 19(2), 91-115. doi:10.1080/17487870.2015.1100084 Bertranou, J. (2012). Notas sobre el concep- to de capacidad estatal y sus aplicaciones. Mimeo, ICO/UNGS. Besley, T., & Persson, T. (2009). The origins of state capacity: Property rights, taxation and politics. American Economic Review, 99(4), 1218-1244. doi:10.1257/aer.99.4.1218 Bichir, R. M. (2011). Mecanismos federais de coordenação de políticas sociais e ca- pacidades institucionais locais: O caso do Programa Bolsa Família (Tese de doutora- do, IUPERJ, Rio de Janeiro, RJ). Bowman, A. O’M., & Kearney, R. C. (1988) Dimensions of state government capability. The Western Political Quarterly, 41(2), 341- 362. Cárdenas, M. (2010). State capacity in Latin America.Global economy and development. GlobalEconomyandDevelopmentatBrokin- gs. Recuperado de https://www.brookings. edu/wp-content/uploads/2016/06/04_latin_ america_cardenas.pdf Carr, J. B., Hawkins, C. V., & Westberg, D. E. (2017). An eploration of collaboration risk in joint ventures: Perceptions of risk by lo- cal economic development officials. Econo- mic Development Quarterly, 31(3), 210-227. doi:10.1177/0891242417710325 Carreirão, Y. S. (2014). The Brazilian party
  25. 25. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 333 system: A debate with the recent literature. Revista Brasileira de Ciência Política, (14), 255-295. doi:10.1590/0103-335220141410 Cingolani, L. (2013). The state of state ca- pacity: A review of concepts, evidence and measures [IPD WP13]. Institutions and Eco- nomic Growth. Maastricht, The Netherlands: Maastricht Graduate School of Governance (MGSoG). Dincecco, M., & Prado, M. (2012). War- fare, fiscal capacity, and performance. Journal of Economic Growth, 17(3), 171- 203.
doi:10.1007/s10887-012-9079-4 Evans, P. (1993) O Estado como problema e solução. Lua Nova: Revista de Cultura e Po- lítica, (28-29), 107-156. doi:10.1590/S0102- 64451993000100006 Evans, P. (1995). Embedded autonomy: Sta- tes and industrial transformation. Princeton, USA: Princeton University Press. Evans, P. (2003). El hibridismo como estra- tegia administrativa: Combinando la capaci- dad burocrática con las señales de mercado y la democracia deliberativa. Reforma y De- mocracia, 25, 1-15. Evans, P., & Rauch, J. E. (2014). Burocracia e crescimento: Uma análise internacional dos efeitos das estruturas do Estado “we- beriano” sobre o crescimento econômico. Revista do Serviço Público, 65(4), 407-437. doi:10.21874/rsp.v65i4.657 Evans, P. B., Rueschmeyer, D., & Skocpol, T. (2002). On the road toward a more adequate understanding of the State. In P. B. Evans, D. Rueschmeyer, & T. Skocpol (Eds.), Bringing the state back in (pp. 346-366). Cambridge, USA: Cambridge University Press. Feiock, R. C., & Scholz, J. T. (2009). Self-or- ganizing federalism collaborative mechanis- ms to mitigate institutional collective action dilemmas. Cambridge, USA: Cambridge Uni- versity Press. Geddes, B. (1990). Building “state” autonomy in Brazil, 1930-1964. Comparative Politics, 22(2), 217-235. doi:10.2307/422315 Geddes, B. (1994). Politician’s dilemma: Buil- ding state capacity in Latin America. Los An- geles, USA: University of California Press. Gerigk, W., & Clemente, A. (2012). Gestão fi- nanceira dos municipios brasileiros de porte médio. Pretexto, 13(1), 34-59. doi:10.21714/ pretexto.v13i1.1030 Gomide, A. A., & Pires, R. R. C. (2014). Ca- pacidades estatais e democracia: Arranjos institucionais de políticas públicas. Brasília, DF: IPEA. Grin, E. J. (2012). Notas sobre a construção do conceito de capacidades estatais. Revista Teoria & Sociedade, 20(1), 148-176. Grin, E. J., & Abrucio, F. L. (2018a). O Comitê de Articulação Federativa no governo Lula: Os percalços da cooperação territorial. Re- vista Brasileira de Ciências Sociais, 33(97), e339703. doi:10.1590/339703/2018 Grin, E. J., & Abrucio, F. L. (2018b). Las ca- pacidades estatales de los municipios brasi- leños en un contexto de descentralización de políticas. Reforma y Democracia, 70, 93-126.
  26. 26. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 334 Grindle, M. S. (1996). Challenging the state: Crisis and innovation in Latin America and Africa. Cambridge, USA: Cambridge Univer- sity Press. Grindle, M. S. (Ed.). (1997). Getting good government: Capacity building in the public sector of developing countries. Boston, MA: Harvard University Press. Grindle, M. S. (2006). Modernising town hall: Capacity building with a political twist. Pu- blic Administration Development, 26(1), 55- 69. doi:10.1002/pad.394 Hanson, J., & Sigman, R. (2011, Septem- ber). Measuring state capacity: Assessing and testing the options. Annual Meeting American of the Political Science Associa- tion Conference, American Political Science Association, Seattle, USA. Hawkins, C. V. (2009). Prospects for and barriers to local government joint ventures. State and Local Government Review, 41(2), 108-119. doi:10.1177/0160323X0904100204 Hibbs, D. (1977). Political parties and macroeconomic policy. American Politi- cal Science Review, 71(4), 1467-1487. doi:10.2307/1961490 Hildebrand, M. E., & Grindle, M. S. (1997). Building sustaianble capacity in the public sector: What can be done? In M. S. Grindle (Ed.), Getting good government: Capacity building in the public sector of developing countries (pp. 31-62). Boston, MA: Harvard Institute for International Development, Har- vard University. Índice de Desenvolvimento da Educação Básica. (2015). Recuperado de http://por- tal.inep.gov.br/web/guest/educacao-basica/ ideb/resultados Kjaer, M., Hansen., O. H., & Thomsen, J. P. F. (2002). Conceptualizing state capacit. De- mstar Research Report, 6, 1-32. Recupera- do de http://www.demstar.dk/papers. Kocher, M. (2010). State capacity as a con- ceptual variable. Yale Journal of International Affairs, 5(2), 137-145. Kugelmas, E., & Sola, L. (1999). Recen- tralização/Descentralização: Dinâmica do regime federativo no Brasil dos anos 90. Tempo Social. Revista de Sociologia da USP, 11(2), 63-81. doi:10.1590/S0103- 20701999000200005 Levi, M. (1988). Of rule and revenue. Berke- ley, USA: University of California Press. Marenco, A. (2017). Burocracias profissio- nais ampliam capacidade estatal para im- plementar políticas? Governos, burocra- tas e legislação em municípios brasileiros. Dados-Revista de Ciências Sociais, 60(4), 1025-1058. doi:10.1590/001152582017141 Mann, M. (1984). The autonomous power of the state: Its origins, mechanisms and re- sults. Archives Europénnes de Sociologia, 25(2), 185-213. Melo, M. A. (1996). Crise federativa, guerra fiscal e “hobbesianismo municipal”: Efeitos perversos da descentralização? São Paulo em Perspectiva, 10(3), 11-20. O’Donnell, G. (2009). Democracia, agência e estado: Teoria com intenção comparativa.
  27. 27. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 Eduardo José Grin - Alex Bruno do Nascimento - Fernando Luiz Abrucio - Antônio Sérgio Araújo Fernandes 335 São Paulo, SP: Paz e Terra. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic IBGE (2014/2015). Recuperado de ht- tps://ww2.ibge.gov.br/home/estatistica/econo- mia/perfilmunic/defaulttab1_perfil.shtm Peterson, G. E. (1994). Decentralization expe- rience in Latin America:An overview of lessons and issues. Washington DC, USA: Urban Insti- tute. Programa das Nações Unidas para o Desen- volvimento. (2013). Atlas do Desenvolvimento do Humano do Brasil. Recuperado de http:// atlasbrasil.org.br/2013/ Putnam, R. D. (2006). Comunidade e demo- cracia: A experiência da Itália moderna. Rio de Janeiro, RJ: Editora FGV. Repetto, F. (2004). Capacidad estatal: Requi- sito para el mejoramiento de la política social en América Latina [Serie de Documentos de Trabajo I-52]. Departamento de Integración y Programas Regionales Instituto Interamericano para el Desarrollo Social. Banco Interamerica- no de Desarrollo. Sikkink, K. (1991). Ideas and institutions: De- velopmentism in Brazil and Argentina. Ithaca and London, UK: Cornell University Press. Sikkink, K., & Wolfson, L. (1993). Las capaci- dades y la autonomia del Estado en Brasil y la Argentina: Un enfoque neoinstitucionalis- ta. Desarrollo Económico, 32(128), 543-574. doi:10.2307/3467177 Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro. (2015). Recuperado de https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/pages/ public/consulta_finbra/finbra_list.jsf Skocpol, T. (2002). Bringing the state back in: Strategies of analisys in current research. In P. B. Evans, D. Rueschmeyer, & T. Skocpol, Bringing the state back in (pp. 3-41). Cam- bridge, USA: Cambridge University Press. Skocpol, T., & Finegold, K. (1982). State ca- pacity and economic intervention in the early New Deal. Political Science Quarterly, 97(2), 255-278. doi:10.2307/2149478 Souza, C. (2005). Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia e Política, (24), 105-121. doi:10.1590/S0104- 44782005000100008 Souza, C., & Carvalho, I. M. M. (1999). Refor- ma do estado, descentralização e desigual- dades. Lua Nova, (48), 187-212. doi:10.1590/ S0102-64451999000300011 Skowronek, S. (1984). Building a new Ameri- can state. Cambridge, USA: Cambridge Uni- versity Press. Tobelem, A. (1992). Institutional Capacity Analysis and Development System (ICADS) [LATPS Occasional Papers, Series No 9]. Pu- blic Sector Management Division, Technical Department Latin America and the Caribean Region of the World Bank. Tribunal Superior Eleitoral. (2012). Eleições anteriores. Recuperado de http://www.tse. jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes- -anteriores Weiss, L. (1998). The myth of powerless sta- te. New York, USA: Cornell University Press. Wolman, H., McManmon, R., Bell, M., & Bru-
  28. 28. SOBRE DESCONEXÕES E HIATOS: UMA ANÁLISE DE CAPACIDADES ESTATAIS E FINANÇAS PÚBLICAS EM MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 312-336 336 nori, D. (2008, November). Comparing local government autonomy across states. 101º Annual Conference on Taxation, Philadel- phia, USA. Wright, D. S.(1988). Understanding Inter- governmental Relations. Pacific Grove, CA: Brooks/Cole Publishing Company .
  29. 29. ARTIGO: RELAÇÃO ENTRE A QUALIDADE DA GESTÃO FISCAL E A TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 337-355 337 RELAÇÃO ENTRE A QUALIDADE DA GESTÃO FISCAL E A TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS RELATIONSHIP BETWEEN FISCAL MANAGEMENT QUALITY AND BRAZILIAN’S MUNICIPALITIES TRANSPARENCY RELACIÓN ENTRE LA CALIDAD DE LA GESTIÓN FISCAL Y LA TRANSPARENCIA DE LOS MUNICIPIOS BRASILEÑOS RESUMO O objetivo deste trabalho foi analisar a relação entre a qualidade da gestão fiscal e a transparência nos municípios brasileiros. Para tanto, foi realizado um estudo de caráter descritivo e quantitativo. Os dados foram secundários dos anos de 2015 e 2016. O indica- dor de qualidade da gestão fiscal utilizado foi o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF); para transparência, foi utilizado o índice de transparência do Ranking Nacional de Transparência divulgado pelo Ministério Público Federal. As variáveis de controle foram Índice de Desenvolvimento Municipal, população, receita orçamentária bruta per capita, bem como dummies de tamanho e produtividade e arrecadação. A análise descritiva das variáveis de interesse da pesquisa identificou indicadores de gestão fiscal em níveis de dificul- dade e transparência médios, heterogeneidade no tamanho, receita per capita e na transparência municipal. Por meio do modelo de regressão de mínimos quadrados generalizados (MQG), foi evidenciada uma relação positiva e significativa entre o indicador de quali- dade de gestão pública municipal (IFGF) com todas as variáveis do modelo, validando o argumento teórico de que há influência dessas variáveis no indicador de qualidade de gestão pública municipal do Brasil. Portanto, aceita-se a hipótese geral da pesquisa ao se afir- mar que a qualidade na gestão fiscal (IFGF) apresentou relação com a transparência dos municípios brasileiros e que a transparência municipal, Índice de Desenvolvimento Municipal, população, receita orçamentária bruta per capita, bem como dummies de tamanho e produtividade e arrecadação, estão relacionados com as variações do indicador de gestão fiscal. PALAVRAS-CHAVE: Gestão fiscal, transparência, municípios brasileiros, accountability, gestão pública. Geraldo Alemandro Leite Filho1 geraldo.alemandro@unimontes.br ORCID: 0000-0003-2908-7907 Claudia Ferreira Cruz2 claudiacruzba@gmail.com ORCID: 0000-0001-5238-2029 João Paulo de Brito Nascimento2 jpbritonascimento@gmail.com ORCID: 0000-0002-4986-4702 Tatiane Gomes Silva2 tatianegsilva@gmail.com ORCID: 0000-0003-1484-5189 1 Universidade Estadual de Montes Claros, Montes Claros, MG, Brasil 2 Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil Submetido 14.06.2018. Aprovado 23.11.2018 Avaliado pelo processo de double blind review. Editores convidados: Arnaldo Mauerberg Jr., José Roberto Afonso e Sol Garson. DOI: http://dx.doi.org/10.12660/cgpc.v23n76.75408 Esta obra está submetida a uma licença Creative Commons
  30. 30. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 337-355 Geraldo Alemandro Leite Filho - Claudia Ferreira Cruz - João Paulo de Brito Nascimento - Tatiane Gomes Silva 338 ABSTRACT The aim of this work was to analyze the relationship between the quality of fiscal management and transparency in Brazilian municipalities. For that, a descriptive and quantitative study was carried out. Data were secondary for the years 2015 and 2016.The quality indicator for fiscal management used was FIRJAN’s IFGF,while for transparency the transparency index of the National Transparency Rank- ing published by the Federal Public Prosecutor’s Office was used. Control variables were municipal development index, population, gross budget revenue per capita as well as dummies of size and productivity and collection.The descriptive analysis of the variables of interest for the research identi- fied indicators of fiscal management in levels of difficulty and average transparency, heterogeneity in size, per capita income and municipal transparency.The generalized least squares regression model (MQG) showed positive and significant relationship between the municipal public management qual- ity indicator (IFGF) and all variables of the model,validating the theoretical argument that there is influ- ence of these variables in the indicator quality of municipal public management in Brazil.Therefore,the general hypothesis of the research is corroborated when affirming that quality in fiscal management (IFGF) was related to the transparency of the Brazilian municipalities and that municipal transparency, municipal development index,population,gross budget revenue per capita as well as dummies of size and productivity and collection are related to the variations of the fiscal management indicator. KEYWORDS: Fiscal management, transparency, Brazilian municipalities, accountability, public man- agement. RESUMEN El objetivo de este trabajo fue verificar la relación existente entre la calidad de la gestión fiscal y la transparencia en los municipios brasileños. Para esto, se realizó un estudio de carácter descriptivo y cuantitativo. Los datos fueron secundarios y comprendió los años de 2015 y 2016. El indicador de calidad de la gestión fiscal utilizado fue el IFGF de FIRJAN, para la transparencia se utilizó el índice de transparencia del Ranking Nacional de Transparencia publicado por el Ministerio Público Federal. Las variables de control fueron índices de desarrollo municipal, población, ingreso presupuestario bruta per cápita así como dummies de tamaño y productividad y recaudación. El análisis descriptivo de las variables de interés de la investigación identificó indicadores de gestión fiscal en niveles de dificultad y transparencia medianos, heterogeneidad en el tamaño, ingreso per cápita y en la trans- parencia municipal.Por medio del modelo de regresión de mínimos cuadrados generalizados (MQG) se evidenció una relación positiva y significativa entre el indicador de calidad de gestión pública mu- nicipal (IFGF) con todas las variables del modelo, validando el argumento teórico que hay influencia de esas variables en el indicador de calidad de gestión pública municipal de Brasil. Por lo tanto, se acepta la hipótesis general de la investigación al afirmar que la calidad en la gestión fiscal (IFGF) presentó relación con la transparencia de los municipios brasileños y que la transparencia municipal, índice de desarrollo municipal,población,ingreso presupuestario bruto per cápita así como los dum- mies de tamaño y productividad y recaudación están relacionados con las variaciones del indicador de gestión fiscal. PALABRAS CLAVE: Gestión fiscal, transparencia, municipios brasileños, accountability, gestión públi- ca. INTRODUÇÃO Pequenos ou maiores, os municípios pos- suem importantes responsabilidades a cumprir, nos seus papéis de promoção da qualidade de vida de seus cidadãos (Kle- ring, Kruel, & Stranz, 2012). No entanto, a história recente evidencia que os municípios brasileiros enfrentaram e enfrentam diversos problemas, como recessão econômica, ca- rência de recursos para investimentos, alto índice de corrupção e a ausência de ferra- mentas eficazes de planejamento e controle dos gastos públicos municipais.Considera-se que esses fatores impactam negativamente a gestão e o desempenho econômico e social desses entes federativos. Segundo Zuccolotto e Teixeira (2014), por meio de uma administração transparente, o nível de confiança da população e do mer- cado no governo pode aumentar e promover maior estabilidade da economia e auxiliar a melhoria da gestão pública. Ainda segundo os autores, as democracias atuais estão as- sociadas a uma gestão governamental trans-
  31. 31. RELAÇÃO ENTRE A QUALIDADE DA GESTÃO FISCAL E A TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 337-355 339 parente, então não há democracia efetiva sem transparência e acesso à informação por parte da sociedade. Portanto, uma ges- tão de qualidade deve estar alinhada com a transparência. No Brasil, a Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), representa um marco em relação à qualidade da gestão fiscal e tem, entre seus pilares, a transpa- rência, uma vez que não é possível a parti- cipação social se não houver acesso à infor- mação útil. No entanto, apesar de passados 18 anos de vigência, ainda se verifica que não há atendimento pleno às exigências de divulgação de informações públicas, bem como há casos de descumprimento de re- gras fiscais por municípios, como verificado por Piccoli e Arpini (2018) e Rodrigues e Sal- gueiro (2015). Assim, sendo o município o ente governa- mental mais próximo do cidadão, conforme disposto por Ckagnazaroff (1989), e sendo a transparência fiscal algo fundamental para uma política econômica sólida, conforme Kopits e Craig (1998), o presente estudo tem como objetivo verificar a relação exis- tente entre a qualidade da gestão fiscal e a transparência nos municípios brasileiros, de modo a identificar se resultados positivos na gestão fiscal são acompanhados de atuação governamental mais transparente. Dessa forma, este estudo poderá contribuir empiricamente nas discussões que envol- vem a relação entre qualidade na gestão fis- cal e transparência dos municípios brasilei- ros e colaborar com os estudos alinhados à contabilidade aplicada ao setor público. Para atingir o objetivo proposto, o presen- te estudo está estruturado com as seguin- tes seções, além da presente introdução: fundamentação teórica, que apresenta uma discussão sobre gestão fiscal municipal, transparência e estudos relacionados; pos- teriormente, são apresentados os procedi- mentos e métodos utilizados na pesquisa, bem como os resultados encontrados. Por fim, são apresentadas as considerações fi- nais. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA Transparência na gestão pública A informação é essencial para o desenvol- vimento de competências democráticas bá- sicas, como a formulação de preferências e opiniões, a conjuntura de hipóteses e a participação na tomada de decisões. Sem essas competências, são negados a voz ao cidadão e o exercício de seus direitos (Klein & Klein, 2017). Considera-se que uma gestão transparen- te disponibiliza dados sobre as ações ado- tadas e resultados observados, de modo a demonstrar a sua atuação e permitir a parti- cipação da sociedade em geral. A transparência nas operações do governo é amplamente considerada uma pré-condi- ção importante para a sustentabilidade fiscal macroeconômica, boa governança e retidão fiscal geral (Kopits & Craig, 1998). Além disso, verifica-se a transparência como um importante instrumento para a avaliação da gestão fiscal, visto que constitui um dos pilares da responsabilidade fiscal. Nesse sentido, Cruz, Silva e Santos (2009) desta-
  32. 32. ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 337-355 Geraldo Alemandro Leite Filho - Claudia Ferreira Cruz - João Paulo de Brito Nascimento - Tatiane Gomes Silva 340 caram a transparência da gestão fiscal como forma de promover uma melhor interação entre governo e os cidadãos, além de facili- tar o exercício da cidadania e da accounta- bility, que tem como um de seus aspectos a prestação de contas pelos gestores. As iniciativas de transparência na adminis- tração pública constituem uma política de gestão responsável que favorece o exercício da cidadania pela população (Platt, Cruz, Ensslin, & Ensslin, 2007). No entanto, em pesquisas relativas à transparência, é resul- tado comum a conclusão de divulgação in- cipiente de informações fiscais à sociedade pelos municípios, a exemplo de Bernardo, Reis e Sediyama (2017), Avelino, Cunha, Lima e Colauto (2014), Ribeiro e Zuccolotto (2009, 2012), Cruz, Ferreira, Silva e Macedo (2012), Sacramento e Pinho (2007) e Lock (2003). Logo, apesar da evolução na divul- gação de informações, o nível de disponibi- lização dos dados em portais, mesmo em diferentes estratégias de investigação, ainda apresenta limitações. Considerando a importância da gestão transparente, tem-se como referencial o Ranking Nacional de Transparência divul- gado pelo Ministério Público Federal (MPF), elaborado a partir da verificação do atendi- mento a 16 perguntas relativas à divulgação de informações pelos municípios, conside- rando os seguintes aspectos: informações gerais; receita; despesa; licitações e con- tratos; relatórios (de gestão e obrigatórios definidos pela LRF) e possibilidade de ex- portação dos dados; transparência passiva; disponibilidade de serviço de informações ao cidadão; divulgação de estrutura e forma de contato; e boas práticas de transparência (MPF, 2017). Entre os elementos de transparência, o pla- nejamento e os resultados da gestão fiscal ganharam posição de destaque na divulga- ção de informações, especialmente a partir da LRF, conforme disposto a seguir. Gestão fiscal municipal A LRF é considerada o mais importante mar- co regulatório fiscal brasileiro (Kelles, 2010). A lei definiu metas relacionadas ao desem- penho fiscal, relativas aos resultados entre receitas e despesas, além de limites e con- dições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da se- guridade social e outras, dívidas consolida- da e mobiliária, operações de crédito, inclu- sive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar. Além disso, os relatórios relativos à execu- ção orçamentária e à gestão fiscal tiveram periodicidade definida e obrigatoriedade de divulgação, indicando a associação entre a transparência das informações e o desem- penho fiscal. De maneira mais ampla, entende-se a ges- tão fiscal como um dos aspectos de potencial interesse da sociedade, uma vez que repre- senta o volume de arrecadação e o conse- quente emprego pelo governo dos recursos arrecadados da sociedade. Porém, para a análise de informações, é indispensável que os dados estejam disponíveis de modo aces- sível. Diversas pesquisas abordaram a qualidade da gestão fiscal, considerando diferentes variáveis explicativas. A partir de Cruz et al. (2012), Ribeiro e Zuccoloto (2012) e Zucco- loto e Teixeira (2014), tem-se a dimensão da
  33. 33. RELAÇÃO ENTRE A QUALIDADE DA GESTÃO FISCAL E A TRANSPARÊNCIA DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS ISSN 2236-5710 Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 23, n. 76, set./dez. 2018, 337-355 341 capacidade fiscal observada, considerando- -se a receita orçamentária; a receita cor- rente; o Índice de Responsabilidade Fiscal, Social e Gestão dos municípios (IRFS); os gastos sociais; o resultado fiscal do governo e o endividamento. Aspectos relacionados ao desenvolvimento socioeconômico tive- ram como variáveis explicativas o Produto Interno Bruto (PIB), Índice Firjan de Desen- volvimento Municipal - IFDM (emprego e renda), urbanização, educação e dinamismo municipal, somando aos anteriores os estu- dos de Wright e Paulo (2014) e Reis, Ferreira e Ferreira (2015). Para contribuir com uma gestão pública efi- ciente e democrática, o Sistema Firjan de- senvolveu o Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF). O IFGF propõe-se a ser uma ferra- menta de controle social como objetivo de estimular a cultura da responsabilidade ad- ministrativa, possibilitando maior aprimora- mento da gestão fiscal dos municípios, bem como o aperfeiçoamento das decisões dos gestores públicos quanto à alocação dos re- cursos (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro – Firjan, 2017b). Nesse contexto, o IFGF agrega informações municipais sobre receita própria, gastos com pessoal, investimentos, liquidez e custo da dívida, sendo pontuado de 0 a 1, e conside- ra como boa gestão fiscal o desempenho a partir de 0,6 pontos. O IFGF será considerado na presente pes- quisa como o indicador de qualidade na ges- tão fiscal, priorizando-se a abrangência dos seus componentes, que consideram, além de parâmetros da LRF, medida de geração de receita (receita própria), a suficiência dos recursos para honrar os compromissos (li- quidez) e o custo relacionado ao endivida- mento (custo da dívida). Accountability theory como resposta à assi- metria informacional Não há como os cidadãos e entidades civis acompanharem, conhecerem, controlarem a utilização de recursos se não houver acesso a informação útil (Silva, 2009). A assimetria informacional é tratada pela Te- oria da Agência no âmbito do conflito entre principal e agente. Dada a diferença de in- formações disponíveis na relação entre go- verno (agente) e sociedade (principal), uma forma de diminuir tal lacuna é a prática de accountability, processo que envolve a obri- gatoriedade de que o poder seja exercido de modo transparente, com as corresponden- tes prestações de contas e sujeito à aplica- ção de sanções. O termo accountability concentraria a pre- ocupação com verificações e fiscalização para vigilância e restrições institucionais so- bre o exercício do poder. Schedler (1999, p. 13-14) descreveu três formas de prevenir e corrigir o abuso do poder político: sujeitar o poder à ameaça de sanções, estabelecer a obrigatoriedade da atuação transparente e forçá-lo a justificar os seus atos, ações re- presentadas por enforcement, monitoring e justification. Ou seja, é necessário a atua- ção transparente por parte dos gestores, que estes sejam passíveis de sanções por atos inadequados e que sua atuação ocorra de modo a demonstrar e justificar as esco- lhas realizadas. Campos (1990) destacou que o grau de accountability de uma determinada demo-

×