Atualização consulta pública 02 cnap sindicato praticos es

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Contribuições da ZP 14 Vitória a Consulta Pública nr 2 2013. Contribuições do Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo.

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Atualização consulta pública 02 cnap sindicato praticos es

  1. 1. MODELO PARA ENVIO DE CONTRIBUIÇÕES REFERENTE À CONSULTA PÚBLICA Nº 02 /2013 IMPORTANTE: As contribuições que não se tratem apenas de alteração no texto, mas sim de Texto onde constem as contribuições e respectivas justificativas, deverão ser feitas por meio desta ficha. No item EXTRATO, deverá constar uma síntese da Nota Técnica, com no máximo 100 palavras. Esta ficha deverá ser preenchida e enviada para o e-mail cnap.consulta@planalto.gov.br. Todas as contribuições serão avaliadas e respondidas de forma consolidada em relatório específico. NOME/IDENTIFICAÇÃO: Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo CPF/CNPJ: 31.795.685/0001-33 EXTRATO: Atualização à contribuição apresentada com ressalva da inconstitucionalidade dessa intervenção do Estado no domínio econômico em razão (1) de existir acordo de preços em vigor, e (2) seu descabimento, antes de esgotada a negociação entre as partes interessadas, encaminhada por este Sindicato em 13/01/14, em decorrência da ERRATA à metodologia publicada em 16/01/2014. COMISSÃO NACIONAL PARA ASSUNTOS DE PRATICAGEM- CNAP CONTRIBUIÇÕES RECEBIDAS- MODELO NOTA TÉCNICA O Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo, vem atualizar a contribuição originalmente apresentada em 13/01/2014, em decorrência da publicação de ERRATA à metodologia de estabelecimento de preços máximos para o serviço de praticagem, através da Resolução no.4 da CNAP, em 16/01/2014, sem abdicar da arguição da ilegalidade e inconstitucionalidade do Decreto nº 7.860, de 06 de Dezembro de 2012 e das medidas dele decorrentes, vem, por eventualidade, destacar peculiaridades do processo de estabelecimento da Metodologia de Regulação de Preços do Serviço de Praticagem, aprovada pela Resolução no 3/CNAP, de 23/09/2013, registrar a necessidade de divulgação de dados adicionais para fornecer justificativas de cálculo, relatar inconsistências observadas na mencionada metodologia e informar não conformidades de ordem legal, pelos motivos e razões que passa a alinhar. Extensão do Prazo da Consulta Pública e Publicação de ERRATA a metodologia Para surpresa deste Sindicato, após apresentar a sua Contribuição à Consulta Pública no.2 em 13/01/14, dentro do prazo original, a CNAP tomou duas ações inusitadas: a) Estendeu o prazo original da Consulta Pública no.2 em 15/01/2014; b) Publicou uma errata à metodologia divulgada pela Resolução no.3 e homologada pela Portaria 284/13 DPC em 16/01/14.
  2. 2. O inusitado da primeira ação decorre do fato de que em diversas ocasiões anteriores, através de documentos administrativos e judiciais, o Conselho Nacional de Praticagem e a ZP12 haviam solicitado à CNAP que se estendesse este prazo a fim de se analisarem os dados que levaram a formulação da metodologia e que, apesar de Mandado de Segurança com liminar promulgada favorável neste sentido, até presentemente não foram apresentados. Nestes pedidos a resposta foi sempre negativa. Mas, de acordo com manifestação pública de seu Secretário Executivo, Sr. Luis Cláudio Montenegro, Diretor do Departamento de Informações Portuárias da Secretaria Especial de Portos, ao veículo de comunicação “O Globo”, em 17/01/14 “o adiamento visa atender a um pedido dos representantes do setor portuário, que alegavam problemas para analisar a proposta do governo, pois grande parte do período da consulta pública ocorreu durante as festas de fim de ano.”. Reconhecemos que a prorrogação do prazo de Consulta Pública é um ato discricionário da autoridade que a estabeleceu. Mas tal manifestação traz uma aparente assimetria de tratamento por parte do regulador. Mais crítica ainda é a questão da publicação da errata da metodologia divulgada e homologada. No ofício no.119/14 SEP/PR encaminhado em resposta a requerimento de esclarecimentos sobre a metodologia divulgada apresentado pela Bahia Pilots Praticagem (ZP-12), e endossado por este Sindicato, a CNAP afirma que: “3. Esclarecemos que a primeira Consulta Pública, aberta entre 7 de março e 5 de abril de 2013, versou exatamente sobre o estabelecimento da metodologia de cálculo de valores máximos para os serviços de praticagem, tendo sido aberto na ocasião prazo de 30 dias para o oferecimento de contribuições por todos os interessados, a fim de que fosse aprimorada a metodologia detalhadamente exposta nos documentos disponibilizados.” (grifo nosso) “4. Uma vez superada a fase de definição da metodologia, a presente Consulta Pública versa sobre a aplicação da metodologia, no que se refere ao estabelecimento dos preços máximos dos serviços, estando, da mesma forma, disponibilizados os dados necessários para a elaboração das considerações consideradas pertinentes pelos interessados. (...)” (grifos originais) Importa ressaltar que tal metodologia que era dita como definida, não foi completamente levada a Consulta Pública e ademais veio a ser corrigida através de uma errata, dada a conhecer após o término do prazo original da Consulta Pública de sua aplicação. Não entrando no mérito das inconsistências e incoerências da metodologia anteriormente apresentadas, que porventura possam ser superadas através de uma errata, questiona-se o processo como foi definida esta metodologia, seu emprego de forma açodada antes de esgotadas as discussões para sua definição e, particularmente, a necessidade de erratas e “ajustes para determinadas ZPs” a uma metodologia cuja fase de definição se diz “superada”. A luz destas considerações iniciais, passamos a atualizar a nossa contribuição, levando-se em conta o texto da errata. Peculiaridades do processo de estabelecimento da metodologia 1. Divergência de práticas regulatórias consagradas: Preliminarmente, por oportuno, cabe registrar a forma peculiar como se deu o processo de estabelecimento de preços máximos propostos na presente consulta pública. Uma proposta de metodologia foi apresentada na Consulta Pública no 1, em 7 de março de 2013. Após meses de trabalhos internos, a CNAP, através de sua Resolução no 03, de 23/09/13, imediatamente homologada pela Diretoria de Portos e Costas, através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, a qual recebeu diversas contribuições, seja por parte de práticos, organizações de praticagem e de seu representante nacional, seja de outras partes 2
  3. 3. interessadas que, em sua quase totalidade, não foram incorporadas pela CNAP. Partes importantes da metodologia divulgada naquela consulta pública, mais especificamente, a forma de cálculo da Remuneração Liquida (RRR) e o Fator de Correção pela Qualidade (Fator Q), foram apresentados sem nenhum detalhamento. Após meses de trabalhos internos, a CNAP, através de sua Resolução no 03, de 23/09/13, imediatamente homologada pela Diretoria de Portos e Costas, através da Portaria no 284/13, de 25/09/13, divulgou oficialmente a presente versão da metodologia, na qual vários pontos presentes na versão apresentada na Consulta Pública no 1 foram retirados e diversos outros, antes ausentes, foram acrescentados. Nenhuma dessas alterações, entretanto, foi objeto de contribuições apresentadas por ocasião da mencionada Consulta Pública no 1, conforme o relatório oficialmente divulgado em 28 de maio de 2013. Ocorre que, em qualquer processo regulatório, é imprescindível que as partes interessadas, governo, prestadores e usuários, primeiro entendam a metodologia e esgotem a sua capacidade de contribuição a esta, usualmente através do instrumento de Consulta Pública, para que, só depois disso, os reguladores possam empregá-la na função para a qual foi idealizada. A consulta pública é instrumento situado no âmbito da motivação do ato administrativo, sendo dever do administrador explicitar as razões pelas quais aceitou ou não as sugestões apresentadas. As questões consultadas vinculam a administração. Por isso, adotada uma metodologia e solicitadas manifestações e informações para análise e decisão, outra metodologia não pode ser adotada, salvo retornando-se à fase anterior do procedimento. Contrariando essa praxe regulatória, a CNAP surpreendeu ao utilizar uma nova versão da metodologia, que não foi objeto de consulta pública, para calcular preços máximos “preliminares” para três Zonas de Praticagem (ZPs) brasileiras, colocando-os nesta Consulta Publica no 2 e solicitando contribuições no prazo de 30 dias. Os problemas dessa linha de ação, inédita em termos de regulação econômica, adotada pela CNAP, podem ser resumidos em dois pontos principais, que não são recomendáveis nem observados em qualquer processo regulatório, a saber: a) Que uma metodologia ainda não completamente discutida e compreendida pelas partes seja açodadamente, empregada para cálculo de preços máximos ou tarifas; b) Que preços máximos ou tarifas, calculados por qualquer metodologia, sejam objeto de consulta pública. O estabelecimento de preços máximos ou tarifas é um ato administrativo posterior do regulador, que é normalmente baseado em uma metodologia que tenha sido previamente discutida e assimilada pelas partes. Seria, assim, recomendável que, antes de sua aplicação, se esgotassem as discussões sobre a metodologia, normalmente através do instrumento das consultas públicas, sendo considerado temerária sua utilização, como instrumento de regulação, enquanto ainda não completamente debatida e compreendida. O exemplo mais ilustrativo da peculiaridade do presente processo de estabelecimento de metodologia é a fórmula de cálculo para a RRR. Não tendo sido apresentada na Consulta Publica no 1, nem tampouco sugerida por qualquer contribuição à mesma, essa fórmula surgiu na metodologia de forma autônoma e sem dados que permitam sua reprodução pelos interessados. Como não bastassem os problemas apontados nesta linha de ação adotada, a CNAP surpreendeu mais uma vez neste processo de tentativa de regulação ao divulgar em DOU do dia 16/01/2014 a Resolução No 4 contendo uma ERRATA à metodologia divulgada e homologada: ERRATA Onde se lê: M = número de manobras realizadas na ZP. Leia-se: M = número de escalas realizadas na ZP. Para efeito de aplicação na fórmula de cálculo da remuneração - RRR - temos que: 3
  4. 4. M = número de escalas = (número de manobras) / 2,2 Observação: A mesma correção citada acima deverá ser considerada no texto da Consulta Pública No 2 para manifestação da sociedade civil a respeito das Tabelas Preliminares de Preços Máximos do Serviço de Praticagem das Zonas de Praticagem: ZP-12, ZP-14 e ZP-16, constante das páginas da DPC/MB e SEP/PR na internet, cujo extrato foi publicado no DOU no 243, 16 de dezembro de 2013, seção 1, página 15. Salientamos que a correção indicada não implica alteração nos resultados da aplicação da fórmula de cálculo, quais sejam os preços máximos calculados para cada ZP, restando corrigida apenas a denominação da variável indicada na errata. Assim, fica evidente, através deste fato, a constatação de que a metodologia não foi devidamente discutida na Consulta Pública No. 1. No que tange a fórmula de cálculo de RRR, ela sequer foi apresentada, pois, houvesse sido, teria sido criticada e corrigida antes da divulgação dos preços máximos calculados e colocados para apreciação na Consulta Pública no 2. Vários problemas de ordem econômica e econométrica, relativos à geração e ao emprego dessa fórmula, impedem sua correta análise e o aporte de eventuais contribuições, os quais serão mais adiante apresentados. Alguns poucos foram corrigidos através da errata. Muitos outros permanecem. Outro exemplo significativo de peculiaridade da metodologia é o fato de pretender definir preços máximos sem a contrapartida do estabelecimento dos níveis de qualidade e de serviço. Na presente consulta pública não é lançada qualquer luz a respeito, ficando apenas sugerido que os níveis de qualidade e de serviço serão estabelecidos posteriormente, através da avaliação de um Fator Q, cuja forma de cálculo não é dada, como será também melhor detalhado adiante. Enfim, não parece haver motivo que justifique estabelecer preços máximos através de consulta pública sem antes buscar o aperfeiçoamento da própria metodologia que gera tais preços, contrariando práticas regulatórias consagradas por agências reguladoras do nosso país e pela praxe internacional. Dito de outra forma, não é boa prática utilizar consulta pública para testar metodologia através da divulgação de preços máximos ou tarifas, ainda que preliminares. Ou seja, ao se adotar esse procedimento, fica sugerido a inerente falta de confiança do regulador na própria metodologia. 2. Falta de conhecimento da operação do serviço e das peculiaridades da ZP-14 Contribuição inalterada. 3. Tabela de Preços Máximos baseada em faixas de arqueação bruta (AB) Contribuição inalterada. Necessidade de divulgação de dados adicionais 4. Apresentação de justificativa de cálculos Contribuição inalterada. 5. Requerimento apresentado pela Bahia Pilots Praticagem ZP-12 Contribuição inalterada. Inconsistências observadas na metodologia 4
  5. 5. 6. Cálculos e valores de Dm das ZPs e localizações de referência dentro das ZPs Contribuição inalterada. 7. Equação de regressão para cálculo de RRR Contribuição inalterada. 8. Vício metodológico da equação de regressão para cálculo de RRR No item anterior desta contribuição discorremos sobre alguns dos problemas da fórmula de cálculo de RRR. Independentemente da já discutida ausência de divulgação dos dados utilizados para se chegar a tal regressão, um grave vício já se apresenta na parcial explicação sobre a própria utilização dos elementos considerados para sua obtenção. Nas notas explicativas à metodologia, divulgada em seu site, a CNAP afirma que “Como na base de dados americana acessada as informações eram dadas por escala realizada, a equação de regressão dividiu os resultados por dois, considerando que cada navio realiza, em média, duas manobras (entrada e saída).”. Entretanto, esta simplificação, a de que a cada escala correspondem apenas duas manobras, está longe da realidade, como podemos observar na tabela a seguir, extraída de Dibner 2006 1: Nesta tabela pode-se observar que na amostra de Zonas de Praticagem dos Estados Unidos, coincidentemente quase todas elas sendo parte da amostra apresentada nesta Consulta Publica no 2, as entradas e saídas representam em média 88% das manobras, com desvio padrão de 14%. Em algumas ZPs americanas chegam a representar 64% das manobras. As demais são manobras intermediárias. A tabela abaixo explica melhor este cálculo: 1 DIBNER, B. Assesment of bridge hours required and net revenue per bridge hour and per mile for Florida and Gul Coast pilot organizations. Crescent River Port Pilots Association . September, 2008 5
  6. 6. Ou seja, não seria aceitável, estatisticamente falando, assumir a simplificação de que a cada escala de navio correspondem duas manobras (uma de entrada e uma de saída), pois, na verdade, existem manobras intermediárias em percentual significativo que tornam estas duas variáveis (número de escalas e número de manobras) independentes entre si. Neste caso, em qualquer uma das duas hipóteses a seguir, possivelmente assumidas nesta situação, estaria sendo cometido erro conceitual: a) Se foram utilizados os dados de número de escala ao invés de número de manobras para se chegar aos coeficientes da equação de regressão, como informado na nota explicativa, a mesma variável (número de escalas) deveria ser usada na extrapolação de valores para as ZPs brasileiras, bem como, Dm e Tm deveriam referir-se não a distância e tempo médios de manobras, mas de escalas, sob pena da regressão não ter validade para a extrapolação de valores; ou b) Por exclusão, se foram utilizados os dados de números de manobras das ZPs norte americanas e chegou-se à equação de regressão para cálculo de RRR, então não haveria que se dividir o resultado por 2 para chegar ao valor de RRR por manobra, uma vez que os coeficientes da equação já estariam corretos para a situação em que M representa o número de manobras. Assim, em qualquer um dos casos, simplesmente dividir por dois o resultado final, como justificado na Nota Explicativa, jamais garantiria uma aderência à equação de regressão definida, uma vez que as variáveis utilizadas para sua geração (número de escalas) e extrapolação (número de manobras) são independentes entre si. Utilizar um conjunto de variáveis para obter equação de regressão e posteriormente, empregar outro conjunto independente daquele para extrapolação de valores, pode gerar resultados que não guardem qualquer aderência entre si. De acordo com a errata divulgada, a CNAP aparentemente percebeu este erro e corrigiu-o dividindo esta variável por 2,2. Mas daí surge o seguinte questionamento: porque dividir por 2,2 e não por 2,5 ou 3? Entendese que o número de escalas possa ser obtido dividindo-se o número de manobras por 2 mais um percentual de manobras intermediárias. Mas por que este percentual foi estabelecido em 10% e não em outro valor? Isto variaria de acordo com amostra de ZPs que deram origem a equação de regressão, mas como estes dados permanecem indisponíveis, não há como criticarmos de forma construtiva. Cabe mais uma vez destacar que a equação de cálculo do RRR, alvo de tantas dúvidas e questionamentos, não foi objeto da Consulta Publica no 1 da CNAP, nem tampouco foi apresentada nas contribuições a esta, sendo colocada como uma inovação cuja gênese se deu de forma completamente hermética dentro do âmbito da CNAP e sem possibilidade de reprodução por outras partes interessadas. 6
  7. 7. 9. Incoerência dos RRR calculados Esta contribuição, aparentemente parece ter sido superada pela divulgação da errata. Entretanto, sem a divulgação dos dados de Dm e dos dados que deram origem a equação de regressão para cálculo de RRR, a credibilidade dos resultados apresentados a Consulta Pública no.2 fica comprometida. 10. Fator multiplicador para manobras com dois ou mais práticos Contribuição inalterada. 11. Estrutura Inicial de Referência (EIR) Contribuição inalterada. 12. Dificuldade em indicar a EIR adequada sem estabelecer o nível de serviço Contribuição inalterada. 13. Divergência entre os custos da EIR estimados e utilizados no cálculo de PM Contribuição inalterada. 14. Omissão de itens de custo componentes da EIR relativos aos práticos Contribuição inalterada. 15. Custos Fixos apresentados como Custos Variáveis Contribuição inalterada. 16. Custos Variáveis como função do Número de Práticos e não do Número de Manobras Contribuição inalterada. 17. Itens idênticos com valores distintos nas diferentes ZPs Contribuição inalterada. Não conformidades de ordem legal. 18. Custo de Oportunidade Contribuição inalterada. 19. Interferência em relação de trabalho estabelecida através de ato jurídico perfeito com amparo constitucional Contribuição inalterada. 20. Falta de base legal para exigência de apresentação dos custos da EIR Contribuição inalterada. 7
  8. 8. Conclusão O serviço de praticagem envolve uma relação onde as possibilidades de competição são remotas ou indesejáveis e a atividade econômica possui interesse econômico e espaço, por sua relevância, na operação dos porto. O fato de o ordenamento jurídico prever a regulação estatal dessa atividade, inclusive fixando preços de serviços no caso de ausência de acordo entre os interessados que ponha em risco sua continuidade, não exclui o caráter privado da relação entre os tomadores e prestadores desses serviços. Por isso, a livre negociação das condições de sua prestação, que em seu cerne são condições de trabalho deve ser estimulada e respeitada. A regulação, nos moldes como foi exercida pela Autoridade Marítima Brasileira há mais de dois séculos, observando esse paradigma, ou seja, seu caráter privado e a livre negociação, ao longo das décadas, permitiu o desenvolvimento da atividade de forma a haver alcançado, em nosso país, patamares de eficiência comparáveis aos melhores de seus congêneres entre as nações marítimas. A inovação compreendida no bojo da criação da Comissão Nacional para Assuntos de Praticagem – CNAP pelo Decreto nº 7.860/12, a qual tem entre suas atribuições propor preços máximos para o serviço de praticagem em cada Zona de Praticagem, assim como, a intervenção da Autoridade Marítima, sob tutela dessa Comissão, na fixação de tais preços, sem que haja ocorrido interrupção da permanente disponibilidade do serviço, suscita relevantes questões de índole constitucional, assim como, do direito de partes privadas contratarem livremente, direito ao sigilo fiscal e ao livre exercício profissional, todos garantidos em lei, além de criar potencial e desnecessária ameaça à desestruturação do serviço. Ademais, ao adotar uma metodologia não totalmente submetida à consulta pública, cuja gênese opaca impede sua reprodução, fato associado à relutância em divulgar dados que a sustente, a regulação pretendida perde força e credibilidade diante das partes envolvidas. Dessa forma, este Sindicato, tendo a prerrogativa de resguardar direitos inalienáveis de seus representados defende que: a) As condições de trabalho dos práticos podem e devem continuar sendo negociadas entre as categorias interessadas, como já vem ocorrendo há cerca de 20 anos na ZP-14, sendo incabível a intervenção do Estado, se existente acordo. b) Os acordos de preços em vigor, firmados entre legais representantes, não podem ser afetados por eventual norma intervencionista superveniente, sem ofensa à garantia constitucional do respeito ao ato jurídico perfeito celebrado entre partes privadas e da irretroatividade das leis. c) O direito à informação por parte do regulado deve ser preservado, assim como, sua participação negocial ativa em qualquer processo regulatório, como forma de colaborar com as autoridades constituídas. ERNESTO CONTI NETO Presidente Sindicato dos Práticos do Estado do Espírito Santo 8

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