Presencia de minería ilegal y su necesidad de abordaje desde la realidad

PRESENCIA DE MINERÍA ILEGAL Y
SU NECESIDAD DE ABORDAJE
DESDE LA REALIDAD
Puno – Perú
2014
Autor:
Elvis Fernando Quispe Llanque

Legislación y Derecho Ambiental
Página 1
Pág.
RESUMEN 2
1.- INTRODUCCIÓN 3
2.- BREVE RESEÑA HISTORICA DE LA MINERÍA ILEGAL/INFORMAL 3
3.- ANÁLISIS SOBRE MINERÍA ILEGAL Y SU ABORDAJE DESDE LA REALIDAD 4
3.1. CAUSAS DE LA MINERÍA ILEGAL 4
3.2. DIAGNOSTICO DE LA MINERIA ILEGAL 5
3.3. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA MINERÍA ILEGAL 6
3.4. PRINCIPALES ZONAS E INCREMENTO MINERIA ILEGAL 7
3.5. IMPACTOS DE LA MINERIA ILEGAL 8
3.6. CONFLICTOS GENERADOS POR LA MINERÍA ILEGAL 9
3.7. MARCO REGULATORIO Y AVANCES EN EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN 10
3.8. ROL DEL ESTADO Y DE LAS INSTITUCIONES INMERSAS EN LA MINERIA ILEGAL 11
4.- CONCLUSIONES 12
5.- RECOMENDACIONES 13
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA 13
PÁGINAS WEB VISITADAS 14
ÍNDICE

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RESUMEN
El hombre ha sido minero desde los albores de la humanidad. Primero a través de las industrias
líticas: fragmentos de rocas o minerales más o menos trabajados para su uso como herramientas o
armas; luego continuó con los metales, extrayéndolos desde los minerales (Era del Cobre, Era del
Bronce, Era del Hierro), refinándolos y combinándolos en aleaciones a medida que progresaba, de
paso, inventando la metalurgia. Esta es una historia de búsqueda de recursos, y de las aplicaciones
tecnológicas de los productos obtenidos. Prueba de ello se tiene que la mina más antigua; data de
hace aproximadamente 43.000 años.
En términos generales, la minería constituye una actividad económica que requiere de poca mano
de obra, siendo intensiva en el uso de capital en relación a la agricultura, industrias o servicios. Por
otra parte, la minería ha sido y será una actividad curiosa. A diferencia de otras aventuras del
hombre, presenta riesgos económicos y humanos muy superiores a los de cualquiera otra actividad.
La Cordillera de los Andes, guarda en sus entrañas una gran riqueza metalífera y mineral. Oro,
plata, cobre, uranio, manganeso, entre otros, se transforman en la actualidad en elementos
altamente valorizados por la industria minera. En nuestro país, desde la década de los ´90, han ido
en aumento las inversiones en la actividad minera. Esto genera numerosos debates entre quienes se
disponen a apoyarlas (porque las mismas significan la reactivación de las economías locales) y
quienes las consideran peligrosas desde el punto de vista ambiental.
Los problemas de la minería se originan, por lo general, a nivel de la minería artesanal y la pequeña
minería. En la minería artesanal la informalidad de la misma constituye su principal problema, ya
que limita las posibilidades reales para su desarrollo integral: contaminación ambiental, depredación
de yacimientos existentes, graves deficiencias de seguridad, discriminación social y económica.
Otro problema es que políticamente no es bueno permitir que esta actividad se mantenga en la
informalidad, porque afecta la credibilidad del país en tanto se afirme oficialmente que es política
nacional, apoyar la inversión minera en condiciones de estabilidad y seguridad jurídica (Hruschka
1998).
En resumen, el problema de la minería no es en sí misma, si no la falta de responsabilidad de los
“empresarios mineros” que no respetan los estándares ambientales, desequilibrando el ecosistema,
además de generar problemas sociales. Para esto, el Estado debería reestructurar la normatividad
minera, donde tanto los derechos de las comunidades y personas naturales se proteja así como las
prácticas ambientales para este sector minero sea más fácil de cumplirlas.

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1.- INTRODCUCCIÓN
La presencia de minería ilegal en el Perú, en la actualidad; se especifica como la “Actividad
minera ejercida por persona, natural o jurídica, o grupo de personas organizadas para ejercer dicha actividad, usando
equipo y maquinaria que no corresponde a las características de la actividad minera que desarrolla (Pequeño
Productor Minero o Productor Minero Artesanal) o sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter
administrativo, técnico, social y medioambiental que rigen dichas actividades, o que se realiza en zonas en las que
esté prohibido su ejercicio. Sin perjuicio de lo anterior, toda actividad minera ejercida en zonas en las que esté
prohibido el ejercicio de actividad minera, se considera ilegal.1
”
Se podría especificar, desde un enfoque más técnico, que la minería ilegal es la extracción de
minerales metálicos (como el oro, cobre, plata, entre otros) y no metálicos (como agregados, arcilla,
mármoles, entre otros), la cual es una actividad económica sin control ni regulación social
y ambiental de parte del que lo ejerce, ya sea en forma individual o conjunta, actuando al margen
de los mecanismos de control del Estado y evaden de manera sistemática las normas legales
pertinentes, no contando con el instrumento primordial que es el estudio ambiental o instrumento
de gestión ambiental.
La presencia de esta actividad, de acuerdo al auge del precio del mineral, están ubicados
principalmente dentro de los siguientes departamentos: Madre de Dios, Arequipa, Ica, La Libertad,
Piura y Puno.
Las causas de la expansión de esta actividad ilícita, como es la minería ilegal/informal, está dado
por la falta de empleo, la suba del precio del oro y finalmente porque hay organizaciones o grupos
que están detrás de esta actividad, las cuales, en muchos caso, aprovechan la ausencia del Estado
para actuar al margen de la Ley. No obstante, de aquellos que sí quieren ser formales, tienen una
dificultad, a lo largo del proceso de formalización, una de ellas es de que casi en ninguna región del
país se ha implementado la Ventanilla Única y si lo ha hecho, como en el caso de Puno, son
simplemente formalidades externas ya que no tiene una funcionalidad interna para brindar la
facilidad del caso y fondos para el Proceso de Formalización de las Actividades de Pequeña
Minería y Minería Artesanal, las cuales también eran compromiso del Estado.
2.- BREVE RESEÑA HISTÓRICA.
A pesar que en el 2012 recién se acaba de definir la palabra “ilegal” dentro de la minería, esto se
remontaría a los años en que por primera vez se empezó de hablar de Medio Ambiente en el Perú,
como es el caso de la Constitución de 1979, en donde en su artículo 123 se reconoció
expresamente como un derecho ciudadano, al derecho a habitar en un ambiente saludable y ecológicamente
equilibrado. Es a partir del cual se puede indicar que había muchas empresas mineras dedicadas a la
extracción (en actividad de explotación) no tenían en consideración este aspecto, de lo cual se los
podría calificar como atentatoria a este derecho y por ende ser “ilegales”. Pero para el año 1979
aun así no se tenía el mecanismo para que esta minería “ilegal” y/o “informal” llegara a la
formalización como se conoce en la actualidad.
1
Inciso “a” del artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1105

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Para el año de 1992 se publica el Texto Único Ordenado (TUO) de minería o Ley General de
Minería, donde se da el panorama general de los procedimientos que implica la formalidad, las
cuales no se adecuaron en ese entonces al cien por ciento a los trabajos mineros “artesanales”
(estratificación de la minería inadecuada), ya que es sabido que en el año de 1992 el precio de los
minerales en aquel entonces eran bajos y con los parámetros interpuesto por el Estado, a un
“pequeño productor minero o productor minero artesanal” esto le era sumamente costoso, por
otro lado “la formalidad implicaba la inmersión en un mundo que desconocen y trámites burocráticos que les son
ajenos2
. Más recientemente, en 1993, se reconoce (actual Constitución peruana), el derecho al medio
ambiente sano como un derecho fundamental de las personas (artículo 2, inciso 22). Con lo cual una gran
mayoría del sector minero estaba calificado como ilegal y/o informal, la diferencia de acuerdo a los
estratos interpuestos en la Ley General de Minería que posteriormente fue modificada por el
artículo 10 de la Ley 27651 (del año 2002) y nuevamente modificada por el artículo 3 del Decreto
Legislativo Nº 1040 (del año 2008), hacía que se marcara una gran diferencia entre los que
pertenecerían a la media y gran minería con los que luego calificarían para pertenecer a Pequeño
Productor Minero (PPM) y Productor Minero Artesanal (PMA), porque las posibilidades a ser
formal estaba del lado de la Mediana y Gran Minería. Y recién para el 2005 se tiene una ley
específica del ambiente, la Ley 28611, Ley General del Ambiente.
A la fecha, la formalización para los PPM y PMA, sigue siendo una inmersión a un mundo
“desconocido”, ya que la normatividad para este sector sigue acrecentándose con el transcurrir de
los días.
3.- ANÁLISIS SOBRE MINERÍA ILEGAL Y SU ABORDAJE DESDE LA REALIDAD
3.1.- CAUSAS DE LA MINERIA ILEGAL
Una de las principales causas de la generación de la minería ilegal, es la consecuencia de los
problemas socio-económicos en el que está inmerso el Perú. De lo cual se puede
esquematizar los tres pilares principales que sostienen la ilegalidad e inclusive la
informalidad de esta actividad.
2
Hernando de Soto-MINERÍA ILEGAL DE ORO, REALIDADES Y DESAFÍOS. Artículo de la AngloGold Ashanti
Colombia – Setiembre del 2011

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El reconocimiento oficial como Pequeño Productor Minero y Productor Minero Artesanal
y la inclusión de la frase “minero informal” se genera con la Ley Nº 27651 “Ley de
formalización y promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal”- y su respectivo
reglamento -D.S. 013-2002-EM. Quedando modificado la Ley General de Minería. Se
plantea e impone la siguiente estratificación de la minería:
CUADRO 1
ESTRATO EXTENCIÓN DE CONCESIONESCAPACIDAD PRODUCTIVA
Gran Minería Las deseadas Las deseadas
Mediana Minería Las deseadas Hasta 5000 TM/día
Pequeña Minería Hasta 2000 hectáreas Hasta 350 TM/día *
Minería Artesanal Hasta 1000 hectáreas Hasta 25 TM/día **
* En caso de agregados, yacimientos de placer (metálico y no metálico) hasta 3000 m ³/día
**En caso de agregados, yacimientos de placer (metálico y no metálico) hasta 200 m ³/día
CLASIFICACIÓN DE LA MINERÍA EN EL PERÚ
FUENTE: Decreto Supremo Nº 013-2002-EM
De todo ello, un minero artesanal sólo debe de trabajar con palas, picos y carretilla (décadas
de los 80´s, 90´s y parte de los inicios del siglo XXI), y la mayoría de los mineros
artesanales dedicados a la extracción del oro, el cual venía en ascenso respecto a su precio,
permitiéndole a este minero, adquirir maquinaría o herramientas mecanizadas, con lo cual y
sin saber (en una gran mayoría) iban excediéndose en la capacidad de producción estipulada
por la Ley.
El Estado, a pesar de haber publicado e implementado las leyes de formalización para los
PPM y PMA, fue también uno de los principales implicados en haber dejado de lado dichas
normas, de acuerdo al inciso 1 del Artículo 16 de la Ley 27651: “En áreas mineras catastradas
de propiedad del Estado, promoverá y facilitará el otorgamiento del derecho minero a los mineros artesanales
que se encuentren realizando explotación minera en dichas áreas”. Que no ha cumplido como
debería de ser.
3.2.- DIAGNOSTICO DE LA MINERIA ILEGAL
La minería ilegal (o informal para las décadas de los 80`s hasta el año 2012) nació
principalmente en el estrato de la minería artesanal, aquella que pudo ser definida como
actividad minera como medio de sustento3
, no siendo a la actualidad ajustable a dicha
definición, ya que son muy pocos los que pertenecerían a este estrato. La minería ilegal es
un gran problema, por ejemplo; según MACROCONSULT la exportación de oro ilegal
generó en el 2011 la cifra de 3 000 millones de dólares, mientras que el narcotráfico
produjo 1 200 millones de dólares, siendo la evasión tributaria alrededor de unos 450
millones de dólares al año con los cuales se podrían haber construido 5 Metropolitanos.
3
Artículo 2 del Decreto Supremo Nº 013-2002-EM (Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la
Pequeña Minería y la Minería Artesanal, el cual, dicho Reglamento, fue “ratificado” y restituido por el Artículo 2
del Decreto Supremo N° 051-2009-EM.

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Los daños ambientales son también enormes, en Madre de Dios han sido afectadas 30 mil
hectáreas por la minería ilegal del oro.
Y según el Estudio de Investigación de la Minería ilegal en el Perú: Se estima en 60,000 el
número de familias que en forma directa o indirecta están involucradas en la extracción ilegal; en 50,000 la
cantidad de personas ejerciendo en forma directa la actividad y en 300,000 el total de las personas que de
manera directa o indirecta son dependientes de esta actividad. De ese total, el 85% participa en la
extracción ilegal aurífera, actividad que al año produce 24 toneladas de oro. Esta cantidad representa el
14% de la producción reportada como país4
. El mismo estudio valoriza que la minería ilegal
mueve US$ 2,000 millones y que el estado deja de percibir el monto aproximado de 500
millones de dólares por concepto de impuestos. Estadísticas y números presentados para el año
2007. En la actualidad estas cifras han aumentado, juntamente con el precio del principal
metal, el oro y la concientización de los mineros que ejercen esta actividad.
3.3.- CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA MINERÍA ILEGAL
La minería ilegal se caracteriza por desarrollarse en lugares remotos, donde la presencia del
Estado prácticamente es nula, lo que dificulta la labor de vigilancia y fiscalización todo ello
en menoscabo de la legalidad. Lo informal de esta actividad conduce a la ilegalidad,
desarrollándose en distintos niveles, estimándose a groso modo, de acuerdo a resultado de
línea de base del proyecto PERCAN5
:
Mediana minería = 5 %
Pequeña Minería = 65%
Minería artesanal = 30%
De ello se puede indicar que un porcentaje de la Pequeña Minería estaría pasando a ser
Mediana Minería de acuerdo a su producción (en extracción de morrenas auríferas,
agregados de construcción civil y similares), ya que estarían pasando los 3000 m3
diarios
que estipula la ley para este estrato.
Un buen sector de los ilegales, aun teniendo medios para desarrollarse legalmente, no lo
hacen, no pagan impuestos y no permiten el desarrollo de las comunidades donde se
produce la extracción. Por otro lado son los mismos propietarios de los terrenos
superficiales, ya sea individualmente o mancomunadamente (comunidades) que desarrollan
la actividad, en vista de que los ingresos son mayores que a lo que podrían producir, en la
actividad agropecuaria, respecto a la ubicación de la zona de trabajo.
Con el paso de los años, a partir de la promulgación de la Ley General de Minería y hasta el
año 2012, se ha tenido un avance en los temas de formalización en cuanto a difusión de la
misma, con proyectos dedicados al tema como son: Proyecto de Gestión Ambiental en la
Minería Artesanal (GAMA), Proyecto Especial Para La Minería Artesanal (PEMA),
4
Guillermo Medina C. et. al. Estudio sobre la Minería Artesanal / Informal – Ilegal en el Perú – 2007.
5
Línea de Base de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, Proyecto Percan, 2010.

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Proyecto de Cooperación Perú – Canadá (PERCAN) y recientemente, de parte del
Ministerio de Energía y Minas, estuvo el Apoyo a los Gobiernos Regionales (APOGORE),
con los cuales se pudo ahondar en los temas de formalización en el mismo lugar donde se
desarrollaba dicha actividad, pero los mineros ilegales/informales una vez instruidos en
estos temas, también aprendieron a evadirlas.
Es así que este tipo de minería, se podría resumir en sus características, de la siguiente
forma:
 Los acopiadores, quienes indirectamente incitan dicha actividad adquiriendo el
producto de una actividad ilícita y en algunos casos facilitándoles insumos y dinero
como forma de asegurar su fidelidad y dependencia permanente.
 Esta actividad (minería ilegal/informal) requiere de mano de obra no calificada, por
lo que muchas de estas personas tienen un bajo nivel de instrucción y realizan la
extracción de manera individual o en pequeños grupos, sin el debido conocimiento
en medio ambiente.
 Se produce el uso ilegal de insumos como son los explosivos, que son empleados
sin consideraciones ambientales ni de seguridad, los mismos que son conseguidos a
través del contrabando o “mercado negro”, el uso de mercurio sin control, el
empleo de cianuro sin criterio técnico y muchos más similares empleados por el
minero ilegal/informal.
 Los mineros ilegales no realizan prácticas ambientales, ya que utilizan de manera
incorrecta el mercurio, cianuro, explosivos (dentro de estos el ANFO que está
prohibido su uso).
 Existe un alto porcentaje de depredación de los suelos “fértiles”, y los residuos
generados con alto contenido de sólidos en suspensión son arrojados a los ríos sin
ningún control.
 No existen procesos de seguridad, lo que implica que toda el área de explotación
ilegal de minerales se constituye en un potencial foco de alteraciones del
ecosistema, que pone en riesgo la integridad y la salud de las personas.
3.4.- PRINCIPALES ZONAS E INCREMENTO DE MINERIA ILEGAL:
La presencia de la minería informal e ilegal en el Perú, actualmente está presente en
veintiún de las veinticinco regiones del país, habiendo cerca de cien mil personas dedicadas
a esta actividad, de las cuales se han identificado diez regiones en estado crítico: Ica,
Ayacucho, Arequipa, Huancavelica, Puno, La Libertad, Piura, Apurímac y Madre de Dios6
.
Según la Defensoría del Pueblo indica que en el Perú se ha incrementado la minería ilegal y
la minería informal en los últimos años, al grado de que hoy en día estaríamos
aproximadamente hablando de cien mil mineros en el país, de los cuales más del 50% ha
presentado su declaración de compromiso para iniciar el proceso de formalización.
6
Ministerio de Energía y Minas

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La minería informal está muy activa. Prácticamente, todos los departamentos han sido
invadidos. Y eso es un peligro para la gobernabilidad del país y la gobernanza del agua,
viéndose casos que incluso han llegado a las zonas de glaciares en la cordillera Blanca
donde hay presencia de miles mineros ilegales en esta zona que alberga 660 glaciares y 300
lagunas de origen glaciar. No ajeno a ello también está la minería que se practica en la
cordillera de Carabaya, donde a veces pareciera difícil distinguir los ilegales e informales de
los pocos formales que existe como es el caso del proyecto Ana María de la empresa Titan
Contratistas Generales S.A.C.
Para al cierre del 2014, en la Región Puno, llegaron a aprobarse 12 estudios ambientales
correctivos llamados IGAC de 120 presentado y hubo 4 inicios de actividad de
aproximadamente 11 000 declaraciones de compromiso7
. Lo cual podría calificarse como
un fracaso en la formalización minera.
3.5.- IMPACTOS DE LA MINERIA ILEGAL:
Los principales impactos que genera la minería ilegal en el país son de carácter ambiental y
socioeconómico.
En la parte del impacto ambiental que genera la minería ilegal es por contaminación de
las aguas (superficiales y subterráneas), suelo y aire, pero mucho depende del tipo de
minería que se aplica de acuerdo al yacimiento, en este caso se tiene minas de socavón
(túneles) y minas a tajo abierto (excavación superficial) y se puede separar ambos casos.
El impacto negativo sobre el agua sería mayor en la explotación a tajo abierto y sobre todo
en los yacimientos de depósitos de placer, haciendo la extracción del mineral precioso
mediante sistemas de lavado sin control, teniendo una “contaminación” del agua por lo
general por sólidos en suspensión, seguido de arsénico, hierro y, en algunos casos, plomo8
.
Luego está los elementos utilizados para la recuperación, proceso y modo de obtención del
producto final, en este caso se tiene el empleo de Mercurio en una gran mayoría de mineros
ilegales e informales, luego estaría el uso de cianuro (de potasio por lo general). Y la
“contaminación” se produce por el mal empleo de mercurio y del cianuro, en el caso del
mercurio, en el modo de empleo y la técnica de refogado (al aire libre) y, en caso del
cianuro, a través de métodos artesanales de “vat leaching”, en plantas portátiles de
geomembranas o improvisación de geomembranas con el apoyo de una motobomba,
realizándose la aglomeración de manera manual.
Con respecto a suelos, se puede decir que depende mucho de lo que el agua arrastra
consigo sobre la superficie, ya que es un agente transportador de dicha “contaminación”
con los sólidos en suspensión y los metales pesados que pueda arrastrar con ello. Por otro
lado, en la minería a tajo abierto, se tiene un gran movimiento de material mineralizado que
está por debajo de la capa fértil (top soil), y la minería ilegal o informal no respecta la
7
Reporte de la Dirección Regional de Energía y Minas de Puno, 2014.
8
Oficio Nº 055-2011-DG-DIGESA, Análisis Físico-Químico de las Aguas Superficiales de las cuencas Ramis y Suches
- 2012

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conservación de dicho cobertura vegetal, depredándose varias hectáreas de suelo. La mayor
problemática, con respecto a este tema, se tiene en el Departamento de Madre de Dios,
donde se tiene que el 99% de las operaciones mineras son informales o ilegales y se calcula
que más de 32 mil hectáreas de sus bosques han sido depredados por los lavaderos, incluso,
están arrasando con las áreas naturales protegidas como el Parque Nacional del Manu.
El impacto negativo del aire es el menos tratado, pero de acuerdo a las características de la
minería aplicada se deduciría que puede presentar partículas en suspensión, CO2 y CO por
el empleo de maquinaria pesada, mercurio por el refogado al aire libre y NO, NO2 y NOx
por empleo de ANFO en minería a socavón, a pesar que el empleo de este producto está
prohibido.
3.6.- CONFLICTOS GENERADOS POR LA MINERÍA ILEGAL
En el Perú, la mayoría de conflictos que provoca la minería son de tipo ambiental y social.
En cuanto al primero, se encuentra la contaminación y, en el segundo, la salud de los
ciudadanos y el rol del Estado. La actividad de la minería ilegal es un mal de alcance
nacional, dichos conflictos se generan y emergen las luchas aprovechándose de un Estado,
en todos sus niveles de gobierno ausente, ineficaz, débil o cómplice. Ausente por lo remoto
de los lugares y también por incuria y desidia de los funcionarios; ineficaz por su
incapacidad de gobernar, invertir correctamente los recursos y gestionar los conflictos;
débil por la falta de coordinación y presupuesto en los entes encargados de evaluación,
fiscalización y sanción implicados (los tres niveles de gobierno y los entes públicos
autónomos: Ministerio Público, Poder Judicial, Contraloría) y cómplice porque no son
pocos los representantes de la función pública que toleran esta actividad ilegal o, peor aún,
lucran de la misma, conforme ha sido denunciado en relación con autoridades locales,
regionales, nacionales e, inclusive, congresistas de la República.
También es generado por la existencia de un silencio cómplice de muchas organizaciones
de la sociedad civil tradicionalmente defensoras del ambiente y, por lo general, férreas
críticas de los impactos ambientales negativos de la minería legal o formal; salvo por
destacadas excepciones, que coincide con el nivel de profesionalización y desvinculación
con intereses ideológicos de los integrantes de estas ONG, quienes, explícitamente, se han
pronunciado contra este flagelo ambiental y socioeconómico.
Hay también un sector de los medios de comunicación que no informa o, peor aún,
informa mal o distorsiona la información; aunque en el caso concreto que nos ocupa
debemos destacar que la gran mayoría de los medios de nivel nacional están apoyando las
acciones de lucha contra la minería ilegal; no sucede lo mismo; sin embargo, con varios
medios locales y regionales.
En contraste en la población afectada y la minería informal existe organización y
coordinación de poderes fácticos que, solapados en la tutela de los intereses de los miles de
personas que hacen de esta actividad ilegal su sustento, logran arrogarse la representación
de la sociedad aún por encima de las autoridades electas, arrinconar al Estado y llevarlo a

Página 10
gobernar no con la ley sino con actas “negociadas” y firmadas durante la ejecución de “sus
medidas de lucha”. ¿Cómo logran estos “frentes” que se imponga sobre el estado de
derecho el gobierno de la turba? como venimos diciendo, es mucha gente, mucho oro y
mucho dinero lo que da sustento a esta actividad ilegal; pero también hay intereses políticos
subalternos, aprovechándose de ello y un Estado que solo gestiona la crisis9
.
3.7.- MARCO REGULATORIO Y AVANCES EN EL PROCESO DE
FORMALIZACIÓN
A pesar que el inicio de la minería fue con normas que alcanzaban someramente a todas las
escalas y estratos de la minería en general, estas normas fueron aumentando paulatinamente
según aumentaba los casos y problemas minero-ambientales, prueba de ello son los
decretos implementados entre los años 2011 y 2012, aunque los mineros PPM y PMA, se
quejaron de que dichos decretos eran represivos y “satanizaban” su trabajo, el problema se
remontaría a los inicios de dichas normas. Muestra de ello tenemos lo siguiente: El Texto
Único Ordenado de la Ley General de Minería (D.S. Nº 014-92-EM) fue dado el 3 de Junio
de 1992, donde los procedimientos para el estrato de PPM y PMA eran casi difícil
cumplirlos, implementaron una Ley exclusiva para estos estrato, la Ley 27651 y su
reglamento D.S. Nº 013-2002-EM, las cuales se dieron prácticamente 10 años después, esto
es una evidencia inefable de que para el 2002 recién se preveía implementar normas más
flexibles para estos estratos, para entonces los mineros habían gozado sus ganancias libre
de impuesto y con una clara evidencia de que, en este caso, el oro, iba subiendo de precio,
sería más rentable la explotación, libre de los gastos que implicaría la formalización.
Para el mes de mayo del 2005 se publicaría la Ley General del Ambiente, donde era clara la
evidencia de querer erradicar todo aquello que contraviniera al inciso 22 del artículo 2 de la
Constitución Política del Perú de 1993, pero su aplicación se dio más en la minería.
Con el traspaso de funciones del Gobierno Central a los Gobiernos Regionales, recién se
empezaría a implementar la formalización en las respectivas Direcciones de Energía y
Minas de todo el país, esto en entre los años 2006 al 2008.
Es así que entre los años 2007 y 2008 al 2011, la formalización se venía dando a paso lento,
prueba de ello se tiene que en la Dirección Regional de Energía de Minas de Puno se tenía
entre el 2007 y 2008 un promedio de 11 en proceso de formalización; para el 2009 se llegó
a 23 los que entraron al proceso de formalización; para el 2010 esta cifra aumento a 36; en
el 2011 llegó a 6 formalizados (con inicio de operaciones mineras, pero sin la opinión
favorable del Ministerio de Energía y Minas según D.L. Nº 1105) y más 22 entrados al
proceso de formalización; para el 2012 se tiene a 15 más ingresados al proceso de
formalización10
. Esto ascendería a un total de 73 mineras (entre personas naturales y
jurídicas) en proceso de formalización (con instrumento ambiental aprobado), y de los 6
formalizados que se contaba en el 2012, el presente año fueron anulados sus inicios de
9
“La minería ilegal/informal en el Perú” Carlos ANDALUZ WESTREICHER – Abril 2012.
10
Dirección Regional de Energía y Minas de Puno. Dirección de Medio Ambiente.

Página 11
operación por no contar con la opinión favorable del Ministerio de Energía y Minas, con lo
cual, en la actualidad en Puno no existe ni una empresa minera (de los estratos de
PPM y PMA) que sea formal. Por otro lado la Declaración de Compromisos
implementado con el D.L. Nº 1105, para poder iniciar un nuevo proceso de formalización,
han llegado a un promedio de 11 500 declaraciones de compromisos, de los cuales, a groso
modo se puede identificar a un promedio de 1 500 aptos para entrar a este nuevo proceso
de formalización. La pregunta cave: ¿ha funcionado el plan de formalización para tener una
minería legal desde el 2002 (con la Ley 27651)?. La respuesta es obvia, NO. Con las nuevas
leyes interpuestas por el Estado, en el afán de solazar a la sociedad que es ajena a la minería
y que protesta en contra de estas “organizaciones mineras” que atentan contra la salud y el
medio ambiente, sigue promoviendo leyes que no cuentan con un sustento técnico
aplicable a cada región. Además, luego de haber hecho la transferencia de funciones, con lo
implementado en el D.L. Nº 1105 sobre la opinión favorable, ¿no se le está quitando de
nuevo esas funciones transferidas a los Gobiernos Regionales?; esto hace que el proceso de
formalización sea más complejo de lo que ya es a la fecha.
3.8.- ROL DEL ESTADO Y DE LAS INSTITUCIONES INMERSAS EN LA
MINERIA ILEGAL
El Estado, en el sector minero, es el órgano concedente, normativo y promotor. Bajo este
rol y compromisos, el Estado reconoce la importancia que tienen las actividades mineras
para la economía nacional, y tiene clara la necesidad de la sostenibilidad económica y social
de ellas, además de una política activa de promoción del sector minero así como de un
conjunto de políticas adecuadas que aseguren la mitigación de impactos ambientales y
sociales generados por el desarrollo de la actividad.
El Estado debería fomentar la prevención y mitigación del impacto socio-ambiental para
alcanzar tres equilibrios deseados: económico, social, y ambiental. En síntesis, el Estado
busca en su legislación el desarrollo del sector minero pero a la vez se preocupa porque éste
sea responsable laboral, social y ambientalmente, para que el crecimiento sea sostenido (es
decir, de largo plazo con desarrollo de capital físico, humano, social e intangible) y
sustentable (es decir, con cuidado del medio ambiente de manera que el crecimiento de
corto y largo plazo no implique afectar el bienestar de las generaciones actuales y futuras).
El gobierno tiene la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales que según dice en su portal
Web es el órgano especializado que depende jerárquicamente del Presidente del Consejo de
Ministros, encargado de dirigir el proceso de gestión de conflictos sociales en todos los
niveles de gobierno y en el ámbito del territorio nacional, así como de evaluar los resultados
de dicha gestión de conflictos sociales. No se sabe quiénes son los especialistas que
conforman esa Oficina. En el 2012 el Ex-Primer Ministro extrañamente dijo que "el gobierno
no cuenta con técnicos suficientes para afrontar los conflictos11
".
11
Diario el Comercio – Junio del 2012

Página 12
Por otro lado las poblaciones y organizaciones (como ciertas ONG) se ponen en contra de
la actividad minera formal, pero no dicen nada de la minería ilegal, que de manera
inhumana tiene a niños trabajando y no sólo eso, sino que cruelmente son sometidos a
laborar en condiciones deplorables. Están rodeados de prostitución y mafias que son las
únicas que se benefician por esta actividad minera ilegal. En este caso esas organizaciones
que se oponen a la minería legal no dicen nada. Hay una doble cara. Tampoco el Estado ha
hecho gran cosa por resolver este problema. Asimismo, poblaciones que antaño se quejan
de la contaminación causada por una actividad metalúrgica, ahora reclaman que no se cierre
la empresa.
Finalmente, las instituciones inmersas en el tema de minería ilegal principalmente son las
EFAs (Entidades de Fiscalización Ambiental) como: Gobiernos Regionales a través de sus
Gerencias de Recursos Naturales, las Direcciones Regionales de Energía y Minas, el
Ministerio del Ambiente a través de la Oficina de Evaluación Fiscalización Ambiental
(OEFA) y OSINERGMIN, son quienes actúan mediante la realización de un PLAN-EFA.
5- CONCLUSIONES.
No existió una verdadera campaña de concientización a su debido tiempo respecto al
procedimiento de formalización, el cual fue desde el año 1992, e incluir en un programa de
formalización a los informales y a los “ilegales” que estaban en la posibilidad de formalizarse.
Un aspecto que caracteriza a los involucrados es que actúan de manera premeditada, al margen de
la ley, por lo general esta es una característica de los mineros que utilizan maquinaria e invierten en
métodos tecnificados, a diferencia del sector artesanal que trabaja sin maquinaria pesada.
El Estado frente a esta problemática ha respondido con medidas represivas pero poco eficaces
desde diciembre del 2011. El Ejecutivo ha interpuesto una serie de nuevos decretos legislativos
bajo la lógica de la "interdicción" con intervención policial, decomiso y destrucción de maquinarias,
equipos, insumos y dragas. El primero, el D.L. Nº 1099, se ocupó específicamente del
departamento de Puno, luego vendrían el D.L. Nº 1100 que regula la interdicción de la minería
ilegal en toda la República. De esta lista el más drástico es el D.L. Nº 1102 que incorpora al Código
Penal los delitos de minería ilegal, penado con dos a seis años de cárcel. Con esta medida el estado
desenmascara, una vez más, su ausencia de políticas de cambio de carácter integral, es así como el
estado da propuesta de acción y la necesidad de abordaje en contra de la minería ilegal.
La ilegalidad en que se desenvuelve este tipo de actividad y los conflictos que genera, colocan a los
mineros ilegales en situaciones de incertidumbre e inseguridad jurídica, lo que contribuye a un
estado de temporalidad sin ninguna garantía.
La minería artesanal ilegal, aunque muy poca, tiene carácter de subsistencia para este estrato, pues
perciben bajos ingresos. Esto restringe las posibilidades de asumir los costos requeridos para la
mejora de la situación ambiental y las condiciones de seguridad. Además, explotan los recursos con
poca recuperación y asumir las responsabilidades generadas a partir de “exageradas” leyes les

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implica un elevado costo, además de la burocracia que se genera en las diferentes entidades
respecto a minería.
La conflictividad a raíz de la actividad de la minería, están enfocados en la problemática de tipo
ambiental y social; en cuanto al primero es la contaminación que se da a partir de la falta de control
de sus actividades, y en el segundo caso se ve afectada la salud de los ciudadanos y se ve mellada el
desempeño del Estado.
La minería ilegal, al actuar al margen de la ley, ha hecho que esta promueva la generación de un
mercado negro de compra y venta de explosivos, mercurio, cianuro, herramientas y maquinaria,
con la cual se genera más contaminación aún.
6. RECOMENDACIONES.
Se recomienda una Línea de Acción Frente a la Minería Ilegal las cuales implicarían lo siguiente:
 Una reforma de la normatividad de este sector (cambio de leyes o mejora de leyes) que
considere esta realidad, las cuales tendrían mayores probabilidades de éxito.
 Identificar plenamente a los mineros ilegales e implementar adecuadamente el plan nacional
de formalización de la minería artesanal y la pequeña minería, asegurando recursos técnicos
y financieros garantizando su formalización en lugares autorizados “puesto que también se
debe de tomar en cuenta que estos son trabajadores que tienen derecho al trabajo y son el
sustento de sus familias”
 Generar el cambio en el pensamiento de los principales actores sociales, de una
participación ciudadana más activa y despierta con respecto ante el daño ambiental que se
realiza en esta sociedad y formar una buena base con respecto a la educación, conciencia
ambiental y social.
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
1. Constitución Política del Perú de 1979.
2. Constitución Política del Perú de 1993.
3. D.S. 014-92-EM – Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería.
4. Ley 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal.
5. D.S. Nº 013-2002-EM, Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña
Minería y Minería Artesanal.
6. D.L. Nº 1099; que aprueba acciones de interdicción de la minería ilegal en el departamento
de Puno y remediación ambiental en las Cuencas del Río Ramis y Río Suches.
7. D.L. Nº 1100; regula la interdicción de la minería ilegal en toda la república y establece
medidas complementarias.
8. D.L. Nº 1101; establece medidas para el fortalecimiento de fiscalización ambiental como
mecanismo de lucha contra la minería ilegal.
9. D.L. Nº 1102; incorpora al código penal los delitos de minería ilegal.

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10. D.L. Nº 1103; establece medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y
comercialización de insumos químicos que puedan ser utilizados en la minería ilegal.
11. D.L. Nº 1105; establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades
de pequeña minería y minería artesanal.
12. D.L. Nº 1106; de lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados a la
minería ilegal y crimen organizado de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y
Minería Artesanal.
13. D.L. Nº 1107; establece medidas en materia fiscal y constituye una comisión técnica
encargada de evaluar y elaborar una propuesta para perfeccionar el marco normativo
macrofiscal vigente.
14. Ley 28611; Ley General del Ambiente.
15. Guillermo Medina, Jorge Arévalo A. Felipe Quea J. Estudio de Investigación de Minería
Ilegal en el Perú. Repercusiones Para el Sector Minero y el País: Encuentro Empresarial:
XXVII Convención Minera; 2007.
16. Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, “La Minería Ilegal se extiende
peligrosamente en el Perú”. 2008. Diario Gestión, pág. 25.
17. Carlos ANDALUZ WESTREICHER. REVISTA DE ANÁLISIS ESPECIALIZADO DE
JURISPRUDENCIA, TOMO 46, ABRIL 2012, pp. 3-27
18. Minería en el Perú. Los problemas socio-ambientales de la minería en el Perú, PUCP -
2011.
19. Línea de Base de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, Proyecto Percan, 2010.
20. Reporte de la Dirección Regional de Energía y Minas de Puno, 2014.
PÁGINAS WEB VISITADAS:
1. http://www.minem.gob.pe/
2. http://www.minam.gob.pe/
3. http://www.snmpe.org.pe/
4. http://www.mineriaaldia.com/
5. http://www.conflictosmineros.net/
6. www.alisos.net
7. www.factortierra.net
8. http://www.iimp.org.pe/website2/publicaciones/EstudioIIMP3_MineriaIlegal.pdf
9. http://gestion.pe/noticia/282592/ejecutivo-sancionara-mineras-ilegales-amazonia
10. http://es.wikipedia.org/wiki/Miner%C3%ADa_ilegal_en_Per%C3%BA#Conflicto_con_a
utoridades_sectoriales_de_Energ.C3.ADa_y_Minas_y_del_Interior

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