En Angel Estrada SA la Corte dio status de tribunal administrativo independiente a los entes reguladores

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Facultades jurisdiccionales de Organos Administrativos<br />Con Ángel Estrada la Corte evoluciono y al crear Tribunales administrativos independientes del PEN, se han otorgado al particular nuevos controles que aseguran una mejor tutela en sede administrativa. I. - ASUNTOEste articulo analiza uno de los obiter dicta recaídos en la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia sin olvidar una de las más completas resoluciones judiciales del máximo órgano judicial elaboradas sobre la existencia de los tribunales administrativas , idea que con este nuevo fallo se vuelve completa y perfecciona el razonamiento de aquel leading case, ya que al hacer mención, a las facultades de la Administración Activa para establecer tribunales administrativos, imparciales e independientes , se esta reconociendo facultades al Estado para crear este tipo de entes, correspondiendo al Poder Legislativo su creación , surgiendo de esta forma un nuevo control intermedio a favor del usuario de justicia dentro de un procedimiento administrativo. En tanto y como lo hace la doctrina constitucional-administrativista “el ente regulador puede ser entendido también como un tribunal administrativo”, no tendríamos inconvenientes interpretativos por una cuestión de analogía, en extender el criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia en Ángel Estrada para el resto de los entes reguladores. Si en este caso del ENRE, la Corte hizo mención a la existencia de tribunales administrativos, ello implica lógicamente que el ENRE, ente regulador del servicio de la electricidad, al actuar como lo hizo, actuó ejerciendo funciones como un tribunal administrativo.Pero revisando los marcos normativos que crean a los entes reguladores y sus respectivas competencias, que crea el “Ente Regulador de la Electricidad”(ENRE), que crea al Ente Regulador del Gas (ENARGAS) y que creo a la Comisión Nacional de Comunicaciones, que crea al Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) y analizando las competencias que tienen otros entes reguladores, pueden surgir problemas al tratar de enfocar si al momento de resolver las controversias suscitadas entre los miembros integrantes del ente, actúan como un tribunal administrativo y en tal caso si tienen función o jurisdicción administrativa. Pero independientemente del concepto y a los fines de la función que tienen establecida por la ley, convenimos en expresar que actúan como órganos que tienen jurisdicción administrativa. A esta altura, y después de lo decidido por la Corte al menos en Fernández Arias, no existen muchas dudas en el sentido que los entes ejercen función jurisdiccional, en los casos de los entes reguladores ENRE (Art. 72 ley 24065) y del ENARGAS (Art. 66) El problema se plantea con el segundo fallo citado, Ángel Estrada que hace mención a la existencia de tribunales administrativos independientes de la Administración Activa, que no son el caso de los entes citados. por cuanto de su normativa surge que están dentro de la estructura del PEN y además existen recursos administrativos que limitan los derechos de los particulares y además los integrantes de los entes no tienen la estabilidad e independencia necesaria del PEN que si tienen los integrantes del Tribunal Fiscal de la Nación, con el objetivo de actuar como órganos administrativos independientes y ejercer un control administrativo más favorable al particular.Una nota distintiva, no tenida en cuenta en los entes reguladores, que surge con el Fallo Ángel Estrada, es que para ejercer función jurisdiccional administrativa hace falta ser un órgano imparcial y que las decisiones emitidas no puedan ser revisadas por el mismo órgano que las dicto. De ello se desprende que es necesario la existencia de tribunales administrativos que decidan controversias sometidas a su decisión, pero que sus decisiones no puedan ser revisadas por el PEN, ello con el fin de adecuarse a la independencia de los tribunales administrativos del PEN, y encuadrar en el Standard establecido en Ángel Estrada. Existen casos de tribunales administrativos que reúnen dichos criterios. Uno es el Tribunal Fiscal de la Nación. A los actuales cánones establecidos en dicho ente administrativo debieran adecuarse los entes reguladores citados a fin de poder hablar de Tribunales Administrativos independientes del PEN que ejercen una nueva función jurisdiccional y un mejor control administrativo respecto de los derechos de los particulares.II.- UN POCO DE HISTORIA ACERCA DE LOS REQUISITOS QUE DEBEN REUNIR LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS PARA CONSIDERAR LA EXISTENCIA DE UNA EFECTIVA TUTELA JURISDICCIONALEl Tribunal Fiscal de la Nación, fue creado por normativa de la década de 1960. Como lo sostiene prestigiosa doctrina tributarista , el debate parlamentario deja claro que el objetivo del legislador era otorgar a los contribuyentes la posibilidad de plantear una discusión en sede administrativa con efecto suspensivo sobre la intimación de pago en materia de determinación de tributos, intereses y multas. Asimismo se propuso que los miembros del tribunal estuviesen altamente especializados en materia tributaria, aludiendo el diputado Ferreira, miembro informante, a que de esta forma el Tribunal constituiría una suerte de magistratura técnica. El objetivo de la especialización fue permanentemente asegurado mediante rigurosos concursos para la selección de sus miembros. También se perseguía que el procedimiento fuera rápido y flexible y que la doctrina del tribunal fuese en principio obligatoria para el Fisco nacional. Además y conforme lo establece la citada ley, dicho ente es un organismo con autarquía administrativa y financiera encuadrado presupuestariamente dentro de la orbita de la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía. Posee funciones jurisdiccionales solamente revisables por el Poder Judicial. El art. 148 de la citada ley, establece que sus miembros permanecen en sus cargos mientras dure su buena conducta. Con lo cual se asegura la independencia de la actividad jurisdiccional del Tribunal Fiscal respecto del PEN. Estas pautas, son las mismas que pueden encontrarse en la interpretación complementaria que hace la Corte en Fernández Arias y Santiago Estrada ya que sumadas nos dan el producto que debiera tenerse en cuenta para adecuarlas a los entes reguladores para configurar verdaderos Tribunales Administrativos que ejercen jurisdicción administrativa independientes de la Administración Activa.III.- PONDERACIÓNES ACERCA DE LA NECESIDAD DE LA CREACIÓN DE TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS NO DEPENDIENTES DE LA ADMINISTRACIÓN ACTIVA – SU APLICACIÓN A LOS ENTES REGULADORESLa conveniencia acerca de la creación de tribunales administrativos autónomos dotados de imparcialidad e independencia que no excluyan la revisión judicial amplia, a los cuales el particular pueda, si quiere, optar por acudir antes de solicitar la revisión judicial de los actos y hechos administrativos ( ) es una consideración acerca de la oportunidad o si se quiere de decisión política mas que jurídica, pero que en definitiva beneficia los intereses de los usuarios de justicia, otorgando a los mismos el derecho a una tutela judicial efectiva de sus intereses comprometidos en una contienda.El sentido de crear un sistema de control intermedio, para llenar un vacío que en la practica los tribunales judiciales no pueden cumplir ya sea por no tener sus decisiones “la flexibilidad de un pronunciamiento consultivo favorable en sus lineamientos generales al particular supone una posibilidad mayor de solución del conflicto en sede administrativa; permite también a la administración rectificar validamente su conducta como si lo hiciera por propia iniciativa, lo cual en muchos casos ayuda a que efectivamente lo haga” , la posibilidad mayor de avenimiento y el hecho de poder mantener un dialogo y una comunicación fluida a pesar del diferendo, hará que más cantidad de administrados intenten la defensa de sus derechos ante tribunales de esta índole que los que lo harían ante tribunales judiciales o bien por la cantidad de causas que tramitan ante el Poder Judicial es cumplir con la tutela judicial efectiva de los derechos citada.Otros argumentos favorables a la creación de tribunales administrativos independientes citado por la CSJN en el caso Ángel Estrada, consisten en que “el tribunal administrativo, si puede fijar costas, lo que normalmente no ocurre, tiene mayor libertad sustancial para no imponer costas al actor si este pierde, cosa que le es más difícil al Juez hacer, y ello significa que el tribunal administrativo puede disminuir y hasta eliminar el fantasma de las “costas a su cargo” que debe contemplar todo aquel que tiene pensado cuestionar ante uno u otro tribunal un pronunciamiento administrativo” , el mayor margen de actividad instructora que el órgano administrativo puede realizar de oficio, mediante pedidos de informes a las oficinas administrativas, contemplado en el Decreto Ley 19549 y su decreto reglamentario 1752/72, también puede reducir y hasta eliminar las costosas pericias judiciales a las cuales las partes deben recurrir para tratar de acreditar los hechos que le sean favorables . También esta la posibilidad mayor que el órgano administrativo tiene de no optar entre validez o invalidez del acto, sino pronunciarse por su reforma o sustitución, le da paralelamente mayor posibilidad de disponer que las costas sean en el orden causado que imponérselas a un hipotético vencido Y un argumento de bastante peso que surge de comparar el sistema de control entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial que inclina la balanza a buscar nuevos sistemas de control intermedio dentro de órganos de control administrativos independientes de la Administración activa “cabe recordar aquella clásica según la cual los tribunales judiciales solo pueden pronunciarse sobre la legitimidad de la conducta administrativa, en tanto que los órganos administrativos revisores pueden apreciar tanto la legitimidad como la oportunidad de los actos recurridos .Finalmente, pero por ello menos importante, podemos resaltar la coherencia de la Corte respecto al trato que da a la existencia de tribunales administrativos tanto cuando se expidió sobre la validez de los órganos administrativos de las Cámaras Parcelarias Provinciales que se complementa y obtiene una nueva doctrina en el año 2005 ante un reclamo de una empresa ante la Secret. de Energía y Puertos-ENRE En efecto en una parte del fallo se expreso “ La Administración activa no puede, constitucionalmente, ejercer jurisdicción administrativa, ni siquiera sujeta a revisión judicial pero si pueden establecer tribunales administrativos, imparciales e independientes, cuya función sea ejercer jurisdicción administrativa sujeta a revisión judicial plena “, resoluciones judiciales que confirman la validez de la creación de tribunales administrativos independientes de la Administración Activa para dotar al particular de un nuevo control intermedio en la tutela de sus derechos. Lo cual confirma la elaboración de una nueva doctrina que crea un control intermedio favorable al particular no existente hasta antes del fallo. En dicho sentido, es destacable manifestar que a fin que los funcionarios de los entes reguladores (uno de los puntos del caso Ángel Estrada versaba sobre las facultades de control del ENRE, ente regulador de electricidad) estén dotados de independencia de la administración activa, “Los funcionarios administrativos pueden llegar a tener, mucha imparcialidad y algún grado de independencia, pero en tanto no se trate de entes reguladores creados bajo dependencia del Poder Legislativo, dotados de estabilidad o al menos una razonable permanencia en el cargo que exceda de una o dos administraciones centrales, y con clara independencia del poder administrador (lo que excluye la posibilidad de intervenciones, remociones, etc.) es obvio que su condición personal no es la de órgano plenamente imparcial e independiente que justifique hablar de algún grado de jurisdicción. . Este seria un requisito importante para ser agregado en los entes reguladores citados, a fin que los particulares tengan una mejor tutela de sus derechos. Conteste con dicha doctrina, los constituyentes de la Convención Reformadora de 1994 con motivo de la reforma constitucional de la Constitución de 1853/1860 agregaron la figura del Defensor del Pueblo en el art. 86, dentro de la orbita del Poder Legislativo, que también actúa en casos de denuncias de particulares ejerciendo un control administrativo intermedio como el postulado.A fin de complementar esta idea, y como lo sostiene la doctrina es además indispensable que no exista recurso de alzada u otro tipo de control jerárquico o tutela administrativa de la administración central. El único control debe ser el judicial en forma directa, sin agotamiento de ninguna vía administrativa, similar al que se utiliza en el tribunal fiscal, de allí que se lo utilice como modelo para amoldarlo a los entes reguladores y así poder decir de estos que realmente ejercen la nueva doctrina sentada en un obiter dicta por la Corte, ello es la existencia de tribunales administrativos independientes del Poder administrador lo cual creara un nuevo control administrativo intermedio inexistente a la fecha, tendiente a lograr una efectiva tutela judicial de los particulares dentro del procedimiento administrativo.De lo expuesto es que consideramos necesario que los entes reguladores citados a fin de ser independientes de la Administración activa y siguiendo el obiter dicta de Ángel Estrada y de la ley que creo el tribunal fiscal de la Nación, readecuen su organización y funcionamiento de acuerdo a dichos standards.IV. CONCLUSIONESPor todo lo expuesto es que propugnamos la creación de entes reguladores independientes del poder administrador a ser creados dentro de la orbita del Poder Legislativo con autonomía funcional, independencia y estabilidad, a fin de crear nuevos controles administrativos de la defensa de los particulares dentro de un procedimiento administrativo con facultades de decisión del caso concreto, sujetas a revisión judicial posterior.<br />