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  1. 1. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 1 1 – APRESENTAÇÃO Olá, caro estudante: Dando continuidade à preparação para o concurso de Auditor Fiscal do Ministério do Trabalho, vou ministrar um curso sobre a disciplina Administração Pública. Vou fazer uma breve apresentação, já que sou também responsável pelo curso de Sociologia do Trabalho, iniciado no dia 5 de maio. Psicóloga por formação, há 34 anos, quase toda a minha vida profissional se deu na Universidade Federal de Minas Gerais – instituição onde fui professora por vinte e cinco anos. Desde 90, também sou docente do curso de especialização em Engenharia de Segurança do Trabalho da UFMG. Como consultora e instrutora em programas e cursos de treinamento para empresas públicas e privadas, tive a oportunidade de conviver com os problemas vividos por seus dirigentes, servidores e empregados. Constatei que essas empresas, no dia-a-dia, não são tão diferentes, como pensamos. Em ambas há disputas políticas, muito trabalho, pessoas esforçadas e algumas negligentes. Há lealdade e deslealdade. Existem pessoas bem preparadas e competentes nas duas. A maior diferença é quanto à natureza dos problemas que se apresentam e o tempo que se leva para solucioná-los. Enquanto as empresas privadas são rápidas e decidem sem muito planejamento, as empresas públicas são lentas, planejam muito antes de decidir. Com relação ao concurso, vemos que, com a publicação do edital, a expectativa é de que a prova seja realizada ainda na primeira quinzena de junho. Temos, portanto, pouco tempo para a preparação. Minha proposta é que o curso seja bastante objetivo e curto, englobando os tópicos do programa de maneira concisa e simples. Devido a essa exigüidade de tempo, não terei como tratar cada tópico do edital de forma muito profunda. Procurarei abordar os temas mais importantes, que têm sido reiteradamente cobrados pela ESAF em provas de Administração Pública. PDF processed with CutePDF evaluation edition www.CutePDF.comPDF processed with CutePDF evaluation edition www.CutePDF.com
  2. 2. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 2 2 – PROGRAMA No edital, a disciplina Administração Pública possui peso 1, com 10 questões. Há uma mudança em relação à última prova, realizada pela ESAF em 2003, quando foram cobradas 20 questões, com peso 2. Já a matéria é a mesma, não houve nenhuma alteração. São oito tópicos, mas optei por desenvolvê-los em três aulas (além desta aula demonstrativa), da seguinte maneira: Aula 0 – Visão geral sobre a Administração Pública. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Aula 01 – A gestão tradicional. As novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade. Impactos sobre a configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão. Excelência nos serviços públicos. Gestão de resultados na produção de serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. Aula 02 – Gerência de recursos humanos e gestão estratégica. As trajetórias de conceitos e práticas relativas ao servidor público. Aula 03 – Tecnologia da informação, organização e cidadania. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.
  3. 3. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 3 AULA 0: VISÃO GERAL SOBRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Você, que já está estudando para concursos públicos, deve possuir uma boa base para o estudo da disciplina, já que seus fundamentos estão presentes em todo curso de Direito Administrativo. O que o edital está cobrando são suas convergências e diferenças com a administração privada e alguns tópicos que tratam da modernização do serviço público, considerado lento, burocratizado, ineficiente. A ESAF está cobrando tópicos - excelência nos serviços públicos, paradigma do cliente na gestão pública, gestão de resultados na produção de serviços públicos – que, até há bem pouco tempo, não eram sequer discutidos ou aceitos em nosso meio. 1. INTRODUÇÃO Imagine um rapaz, recém-formado em Direito, com o idealismo de seus 26 anos, em 1831, visitando uma nação, que está se constituindo como um Estado, cinqüenta anos depois de se tornar independente. Eis o que ele relatou de sua viagem, em seu livro: A Democracia na América, alguns anos depois: “Os funcionários públicos, nos Estados Unidos, ficam confundidos em meio à multidão dos cidadãos, não têm nem palácios, nem guardas, nem trajes cerimoniais. Essa simplicidade dos governantes não se deve unicamente a uma tendência particular do espírito americano, mas aos princípios fundamentais da sociedade. Aos olhos da democracia, o governo não é um bem, é um mal necessário. ...Admiro essa atitude natural do governo da democracia, dentro daquela força interior que se prende mais que ao funcionário ao homem, mais que aos sinais exteriores do poder, percebo qualquer coisa de viril que admiro. ...Nenhum dos funcionários públicos dos Estados Unidos tem uma vestimenta característica, mas todos recebem um salário” (pg. 157). Imagine se aquele jovem voltasse hoje à América. Ele descobriria que ainda existe uma democracia. Descobriria que os poucos funcionários daquela época passaram a 13 milhões de americanos, em 1970,
  4. 4. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 4 servindo aos governos nacional, estadual e municipal. Seu número era igual ao da população de 1831. Ficaria ainda mais impressionado com seu país - a França - e a maioria dos países do mundo. Quase todos se tornaram democracias, com milhões de servidores públicos para fazê-las funcionar bem. É a Administração Pública a responsável pela máquina do Estado. Se a máquina não anda, o povo fica insatisfeito, ameaçando a democracia. De fato, conforme Alexis de Tocqueville observou, o governo é um mal necessário à democracia. A maioria do povo só vê o governo pelos impostos, os serviços públicos ruins, ou, então, pelos grandes escândalos. Mas vê também o carteiro, a professora do filho, o médico do serviço público. Desconhece o verdadeiro papel de uma Administração Pública eficiente: zelar pela imagem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços à população, cumprindo as políticas públicas estabelecidas, executando o que deve ser feito. Calados e reservados, os milhões de servidores públicos cumprem o seu dever para com o povo e para com o governo, seja no nível nacional, estadual ou municipal. Os servidores públicos são aqueles trabalhadores diretamente envolvidos na prestação de serviços governamentais básicos, fazendo funcionar a Administração Pública: a atividade ligada à implementação das políticas públicas e/ou a realização das metas públicas. Cabe-lhes executar as leis e realizar os objetivos do Estado. Mas o que é o Estado e o Governo? O Estado pode ser entendido como uma nação: o Estado Brasileiro. Para ser reconhecida como um Estado, pelas outras nações, é preciso que uma nação exerça o poder e a autoridade. Não basta que o chefe da nação decida fechar uma empresa estrangeira e expulsá-la de seu território. Para fazer isso, essa nação precisa se tornar um Estado forte, ter poder ou soberania. Só pela força política será reconhecido pelos outros Estados constituídos. O Estado (com letra maiúscula) é, portanto, o conjunto de poderes políticos que constituem uma nação: um organismo político administrativo que tem ação soberana, ocupa um território, é dirigido por um governo próprio e se constitui pessoa jurídica de direito público internacionalmente reconhecida. Uma nação precisa governar, pois sem capacidade de governo, o povo não torna legítimo esse governo, não aceita sua autoridade. Assim, o Estado precisa de Governo: a Administração superior, o poder executivo.
  5. 5. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 5 Tanto o Estado como o Governo precisam de leis, de fazê-las cumprir e executá-las. Desse modo, nascem os poderes Legislativo, Judiciário e Executivo. E o Governo precisa da Administração Pública, para fazer funcionar a máquina ou o aparelho do governo, executando aquilo que deve ser feito. Há três níveis do poder executivo: federal, estadual e municipal. Desse modo, em cada um deles se repetem as estruturas administrativas: a alta administração federal, estadual e municipal, a média, baixa e os funcionários. Portanto, os administradores públicos ocupam variadas posições nos órgãos do governo. A alta administração federal, no Brasil, é composta pelo Presidente, Vice-Presidente, ministros, ocupantes de cargos de natureza especial, secretários nacionais, presidentes e diretores de fundações, autarquias, empresas públicas e estatais. Ao todo, são 1.312 autoridades, regidas pelo Código de Conduta da Alta Administração, aprovado em 2.000, sob o zelo da Comissão de Ética Pública da Presidência da República. Contudo, nem todos os dirigentes ou ocupantes de funções públicas são servidores do quadro permanente de funcionários. Isso ocorre em vários países. Pessoas de fora da Administração Pública, sem passar por concursos abertos, ocupam cargos no governo (cargos de confiança). Enquanto ocupam oficialmente cargo ou função pública, mesmo sem pertencer ao quadro do funcionalismo, são considerados servidores públicos, devendo se pautar pelos mesmos princípios éticos em sua conduta, podendo ser punidos por atos considerados impróprios (improbidade administrativa.) A Administração é também uma atividade política, porque não se pode governar sem a divisão de poder e acordos com lideranças políticas. Há impossibilidade de uma administração estritamente técnica e profissional. Muitas vezes, isso pode gerar desvios nos objetivos e perda de eficiência, pela interferência nos planos e programas estabelecidos, alterando as prioridades e corrompendo a Administração. Com certeza, você deve conhecer fatos que falam muito alto sobre os escândalos nas administrações de vários países, em virtude de escolhas das pessoas erradas para compor o Governo.
  6. 6. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 6 2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ADMINISTRAÇÃO PRIVADA – DIFERENÇAS Administração é também chamada Gestão, assim como administradores ou gestores são usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a Administração significa um conjunto de princípios, normas e funções com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado (segundo definição do dicionário Aurélio). Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a abordagem legal, é “a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” (segundo Hely Meirelles). Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei (legalidade), dirigida igualmente para todos (impessoalidade), correta (moralidade), transparente (publicidade) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos os níveis de poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação ligada a algum órgão do Estado. Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa privada que não aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. Este nome, na verdade significa empreender, empresariar, o que dá idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização pública, de acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a denominação de empresas públicas e privadas, apesar de suas limitações. A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso, significa que ela não é direcionada a todos, mas é voltada para o que não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação ou cidadãos de um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos proprietários ou dos acionistas de uma empresa. Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública e a das Empresas, pelos princípios gerais que regem os administradores públicos: 1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o agente público, só pode fazer o que a lei permite e aí está uma
  7. 7. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 7 grande diferença da Administração privada. Esta pode fazer tudo que a lei não proíbe. 2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a necessidade da realização de compra por licitações e recrutamento de pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade também engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são imputados à entidade administrativa em que ele atua. A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” (art 37, XXI, 1º ). 3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato administrativo. Não se reduz à moral comum, e sim à moral jurídica: o bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o errado, o justo e o injusto, o bem e o mal... 4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela AP, seja através de diários oficiais, jornais, publicação de avisos de licitação e editais, etc. O princípio da publicidade também assegura, aos cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de interesse particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art 5º, XXXIII, CF). 5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência com a gestão privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no atendimento ao público. Busca-se, com este princípio, uma alternativa à burocracia da AP. A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem definidos como os que regem a Administração Pública. Cada uma segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus fundadores ou por critérios de responsabilidade social. Portanto, há uma diferença fundamental na natureza das duas administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a outra é voltada para o bem privado, como já falamos. A primeira representa os interesses do Estado, lidando com recursos que são gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao lidar com eles representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos.
  8. 8. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 8 As empresas privadas lidam com recursos dos próprios donos e acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas pessoas (ou milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um negócio. O contribuinte, contudo, não pode escolher onde seus impostos serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam. Portanto, há uma diferença fundamental na natureza da Administração pública e privada. A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das organizações públicas. Enquanto as primeiras são empresas, isto é, empreendimentos que visam lucros, as segundas, não buscam resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas ligadas ao governo, como as estatais ou autarquias, tenham lucro com suas operações, como é o caso de exploração e refino de petróleo, energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas (todas altamente lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros em suas atividades. Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar operando. No entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos últimos anos. A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e privadas. Se uma empresa privada lança um produto que prejudica os consumidores, que podem ser milhões de pessoas, uma decisão pública equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único fornecedor de energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à população, prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar um serviço, como a manutenção das estradas ou fiscalização do transporte ou saneamento, toda a população de uma região inteira e a economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as decisões na administração pública, ao contrário das empresas, cujo principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A autoridade das decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo. A quinta diferença entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se que os negócios de uma empresa possam ser protegidos, por questões de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado. Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou desempenho da organização pública e privada. Se uma empresa privada der prejuízo ou não conseguir margens de lucro que compensem seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que
  9. 9. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 9 cubra parte desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser avaliados pelos retornos sobre os investimentos, lucratividade etc. No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu desempenho, de sua eficácia, porém, não diz se ela atingiu seus objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins a que se propõe, porém isso é bastante difícil. Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de uma escola aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em segundo lugar, medir a produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta avaliar quanto ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas organizações públicas isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos pelo número de médicos ou o número de alunos atendidos por professor. Os alunos podem não ter aprendido nada. Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos que elas oferecem. Os trabalhadores das empresas privadas são empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na empresa pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de punição se agirem de forma imprópria. Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de pessoal, as estruturas mais verticalizadas e burocratizadas nas organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração. Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes: As regras para seu funcionamento, a natureza dos objetivos, os objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a avaliação de seus resultados, a natureza dos empregos.
  10. 10. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 10 3. SERVIDORES PÚBLICOS E ADMINISTRADORES PÚBLICOS Já esboçamos na Introdução as diferenças e características de ambos. No entanto, é bom nos aprofundarmos nesta questão, para compreendermos os limites da Administração Pública. Existem as expressões cargo, emprego e função pública, mas elas não são sinônimos. Os cargos públicos não podem ser criados aleatoriamente. Eles são criados por leis específicas. Pode-se ocupar um cargo por concurso ou por recrutamento direto (se for cargo de confiança). Empregos são regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e são temporários ou podem ser transformados em estáveis, por lei. Assim, um concurso pode estar recrutando para cargos públicos e para empregos. Os servidores públicos são aqueles que seguem uma carreira já definida, com planos de carreira, promoções e aumentos salariais de acordo com essas promoções. Além disso, são regidos por sistema jurídico próprio, e não pela CLT, ao contrário dos empregos. Há, portanto, servidores e empregados públicos, participando da administração pública, mas regidos por contratos diferentes. O cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, com as características essenciais de criação por lei, denominação certa, número certo, pagamento pelos cofres públicos e provimento em caráter efetivo ou em comissão. Cargos em comissão são os cargos de confiança. Os cargos públicos só vagam quando o servidor se afasta por algum motivo (aposentadoria, morte, exoneração, promoção etc.) e, neste caso, pode ser substituido por outro servidor. Os pagamentos são chamados vencimentos ou remuneração (vencimentos mais vantagens permanentes ou temporárias) e têm um teto. Portanto, o servidor público ocupa um cargo público e está sob um regime especial de trabalho, juridicamente definido. Esse regime pode ser nacional, estadual ou municipal. Quem são os servidores? São todos aqueles que trabalham para os níveis de governo (federal, estadual, municipal), incluindo os militares e funcionários administrativos dos poderes legislativo e judiciário,
  11. 11. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 11 ocupando determinado cargo e submetendo-se a um regime de leis específicas em sua conduta como funcionário, podendo sê-lo por concurso ou nomeação em confiança. 3.1. Direitos e deveres do servidor público civil e militar Ao ser nomeado para um cargo público, os servidores públicos passam por um estágio probatório de três anos, no qual serão avaliados em seu desempenho e só então serão efetivados no cargo. Isso não significa que os servidores sejam intocáveis e não possam ser demitidos. Se cometer falta grave, terá direito a se defender em um processo administrativo. Poderá ainda ser demitido se houver sentença judicial transitada em julgado (quando não cabe mais recurso), no caso de algum delito. Duas novidades, para o serviço público, foram criadas com a avaliação periódica dos servidores públicos e o corte de despesas, para se obter maior eficiência. Se o desempenho for considerado de forma negativa e o servidor não puder se defender justamente, poderá ser demitido, assim como quando houver necessidade de cortar despesas com pessoal. Servidores civis e militares diferem em seu regime jurídico, cada um tem o seu. Isso porque a administração pública voltada para a sociedade civil é bastante diferente da administração militar e do serviço que esta presta à sociedade. São questões de segurança, preparação de jovens para defender a nação, proteção de fronteiras etc. Seus direitos e deveres são, por isto, diferentes, como é o direito de se organizar em sindicatos e participação em greves. Enquanto o servidor civil é livre para se associar aos sindicatos, ou participar de movimentos grevistas, mas dentro de lei que limita esta participação, o mesmo não ocorre com os militares. A greve é considerada uma falta gravíssima no meio militar, porque coloca em risco a segurança pública. Acumular cargos remunerados é também proibido aos servidores civis, em qualquer tipo de empresa pública. As exceções permitidas são nos cargos de médicos e professores, desde que sejam dois empregos de médicos, ou dois cargos de professores, ou no caso destes, houver acumulação com um cargo de natureza técnico-científica com a de professor, sempre considerando a compatibilidade de horários. A aposentadoria dos servidores públicos se dá por: tempo de serviço, voluntariamente, por invalidez ou compulsoriamente aos 70 anos. A Constituição lhes assegura a possibilidade de acumular a aposentadoria
  12. 12. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 12 do serviço público, dentro do Regime Próprio de Previdência Social, com outra, formada pela contribuição dos servidores ativos, aposentados ou pensionistas. São os Regimes de Previdência Complementar - conhecidos como Fundos de Pensão. 3.2. Tipos de empresas públicas, relações com outras empresas e usuários de seus serviços Para você ter uma idéia da complexidade da Administração Pública, há, segundo o SIORG (serviço que centraliza as informações sobre a estrutura dos órgãos do poder executivo, ligado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão), 53 mil órgãos governamentais, com 49.500 pessoas responsáveis, em 1400 cidades do país. Diretamente ligadas à Presidência da República, existem 49 órgãos, entre Ministérios, Secretarias, Conselhos, Gabinetes e assessorias. O próprio governo ignora quantos funcionários tem. Quanto aos tipos de empresas públicas, existem os órgãos governamentais (como os ministérios, por exemplo), as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações. As sociedades de economia mista (por exemplo, a Petrobrás e a Cemig) caracterizam-se pela propriedade mista entre governo (que detém a maior parte do controle acionário) e acionistas particulares. Existem ainda as fundações ligadas aos órgãos do governo, como por exemplo, a Fundação Getúlio Vargas, que é muito conhecida. Elas têm maior liberdade de captar recursos e oferecer serviços remunerados, mas ainda assim são empresas públicas, funcionando graças ao órgão federal, estadual ou municipal ao qual está ligada. As autarquias são entidades autônomas, auxiliares e descentralizadas da administração pública, sujeita à fiscalização e tutela do Estado, com patrimônio constituído por recursos próprios e com os objetivos de executar serviços importantes para a coletividade. Por exemplo, a Caixa Econômica, as Universidades Federais, os Institutos de Previdência. Do mesmo modo que os cargos públicos, as entidades da Administração Pública Indireta (empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações pública) só podem ser criadas por leis específicas. Do mesmo modo, suas subsidiárias (empresas filiadas) ou participação de algum órgão público em sociedade privada, só podem ser criadas por lei específica. Tal conduta visa o bem do patrimônio público e sua proteção.
  13. 13. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 13 As relações com outras empresas, como é o caso de contratos de compras, obras, serviços e vendas de algum bem, passam por uma lei de licitação pública, com exceção de alguns casos especificados em lei. Isso é feito para seguir os princípios que regem a Administração Pública. A licitação é o processo administrativo pelo qual se seleciona a proposta mais vantajosa para um contrato, podendo ocorrer por pregão - que é um leilão de preços - por concorrência pública, por tomada de preços, convite ou concurso. Cada uma dessas formas tem seu próprio regulamento. Todas essas regras visam salvaguardar os recursos públicos e os orçamentos. Contudo, sabemos por vários fatos veiculados na imprensa que muitas licitações são burladas por cartéis e quadrilhas que combinam preços e serviços, tornando extremamente difíceis os controles sobre os resultados. As relações com os usuários ou clientes dos serviços públicos também são objeto de lei constitucional, visando proteger o cidadão ou contribuinte em seu direito a receber uma boa prestação de serviços. O Código de Defesa do Consumidor representa uma definição deste direito na prática. Os usuários podem reclamar, buscar informações sobre atos do governo e devem ser ouvidos sobre a qualidade dos serviços, periodicamente. Cabem ações disciplinares sobre aqueles que se mostram negligentes ou que abusam de sua autoridade no exercício do cargo. 3.3. Contratos de gestão Em virtude da dificuldade de o Estado poder atender à complexidade de funções e serviços exigidos por uma população tão grande, distribuida por um enorme território e uma sociedade cada vez mais consciente de seus direitos, são feitos contratos com outras empresas para prestar serviços. Um dos exemplos é o contrato com as Pioneiras Sociais, que gerenciam os Hospitais Sarah Kubistcheck. Outra situação em que cabem contratos de gestão, por exemplo, é a coleta de lixo e limpeza de uma cidade ou transportes coletivos. São difíceis de administrar, exigindo equipamentos, grande número de trabalhadores, uniformes, treinamento etc. Desse modo, quase todas as prefeituras têm contratos com empresas licitadas. Esses contratos tornaram-se possíveis constitucionalmente, através de uma emenda que garante autonomia gerencial, orçamentária e
  14. 14. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 14 financeira dos órgãos da administração pública para fazê-lo, obedecendo a certos critérios regidos pela lei (Emenda Constitucional número 19, de 1988). A fixação de metas de desempenho, criando a figura do agente público - aquele que dirige ou trabalha na empresa que possui um contrato de gestão pública - permite que estas empresas sejam acompanhadas e vigiadas, de modo que, se cometerem atos de improbidade administrativa, não seguindo os princípios da administração pública, podem ser punidos severamente, do mesmo modo que qualquer administrador público, assim como as pessoas jurídicas de direito público e privada prestadoras de serviços públicos. É bom lembrar que o agente público pode ser acionado, simultaneamente, nas três esferas: administrativa, civil e criminal. As três responsabilidades são independentes. Isto ocorre porque o Estado tem uma responsabilidade objetiva, fazendo com que a Fazenda Pública seja obrigada a reparar o dano causado a terceiros por agentes públicos. Depois de mostrar as diferenças entre a Gestão Pública e Privada e os fundamentos legais da Administração Pública, gostaria de finalizar com os desafios da Administração Pública brasileira. Recomendo a vocês uma atenção especial aos artigos da Constituição Federal que se referem à Administração Pública - artigos 37 a 43 - que interessam, sobretudo, ao Direito Administrativo. 4. OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Segundo Guerreiro Ramos, o maior desafio da Administração Pública, no Brasil, é sair do formalismo: a diferença entre o que está no papel e o que acontece na realidade. A Administração Pública brasileira é um conjunto de prescrições, por meio de leis. Ela se desenvolveu sem considerar as características próprias da sociedade brasileira, por inspirar-se em outros modelos, completamente distantes da nossa história. De fato, muitas idéias, programas e modelos de serviços públicos são considerados os melhores do mundo, como, por exemplo, o da Previdência Social. Contudo, na aplicação prática, o que se vê são filas, pessoas que esperam dez anos por uma aposentadoria, fraudes e desvios.
  15. 15. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 15 O Brasil, por ser uma sociedade complexa e um país imenso, com grandes desigualdades regionais, procurou constituir-se como um Estado unificado, centralizado. Os Estados Unidos, ao contrário, procuraram descentralizar suas decisões, constituindo-se em uma federação de Estados independentes. Desse modo, sua Constituição é simples e pouco detalhada. Nós, ao contrário, detalhamos em excesso a Constituição Federal, exatamente para criar um pensamento único. O cipoal de leis e seu excessivo detalhamento criam esse formalismo. Neste sentido, o formalismo, em seus diversos significados, mostra uma Administração Pública criada como uma expressão das elites dominantes, com o deslocamento de objetivos sociais, e um excessivo controle baseado em leis. Há uma nítida discrepância entre a conduta concreta e as normas prescritas, pois estas normas parecem querer prever tudo, controlar tudo e todos. Em minha opinião, o excesso de leis que regulam a Administração Pública brasileira é retrato da falta de confiança na sociedade. O formalismo brasileiro é a representação dessa desconfiança. Embora vários autores o tenham detectado desde as primeiras iniciativas de constituir-se o Estado brasileiro, nenhum deles mostrou como isto afetou ou afeta o desenvolvimento nacional. O formalismo não é uma doença ou patologia própria do nosso país. Em geral, acontece com países colonizados, como foi o nosso (mas não aconteceu com nossos vizinhos americanos), como uma estratégia na relação com o mundo externo. As colônia antigas são receptivas às influências dos colonizadores, apesar de sua realidade estar abaixo do nível histórico de tais influências. Isso faz surgir uma dualidade: o que é verdade e o que parece verdade, mas ninguém acredita. São dois opostos que continuamente criam efeitos mútuos. A modernização da Administração Pública, por esse motivo, constitui um problema difícil, exigindo-se uma ação administrativa e política combinada, com o esforço de todos para a superação dos obstáculos. A modernização, transformação ou mudança da Administração das empresas públicas, qualquer que seja o nome que se dê ao seu aperfeiçoamento, terá de ser um processo voluntário e político para superar este passado, marcado por grande decepção de todos os brasileiros com grande parte dos serviços prestados ao povo. É claro que temos água, luz, educação, serviços de saúde, segurança, coleta de
  16. 16. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 16 lixo, aposentadoria, muitos dos quais não tínhamos até meados do século XX. Mas qual a qualidade deles? O que pagamos em impostos está sendo bem retribuído com serviços? Existem no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão vários projetos, a cargo do Conselho de Reforma do Estado (criado pelo decreto 1.738, de 1995). Fazem parte desses projetos o Programa de Qualidade e Participação na Administração Pública e a Rede Governo, visando a criação de uma infra-estrutura integrada de comunicação e serviços. A busca de qualidade e excelência na gestão pública poderá dar resultados porque foca o usuário ou cliente. A gestão da qualidade cria uma perspectiva diferente da tradicional, pois torna-se importante conhecer esses clientes, quem são e o que eles necessitam ou desejam. Teremos que passar de uma administração tradicional para uma gestão de qualidade, para buscar maior satisfação do cidadão com os serviços prestados e a maior eficiência no uso dos recursos. A gerência tradicional que tolera erros, compactua ou cala sobre eles não poderá mais ser praticada. O modelo burocrático, com seus departamentos trabalhando isoladamente, obedecendo a uma estrutura verticalizada já não funciona mais no mundo onde todos se consideram poderosos. Assim, cidadãos insatisfeitos quebram guichês, agridem funcionários sem saber que estes não podem fazer mais do que fazem por falta de recursos, pessoal ou materiais. Será preciso dar poder de decisão àqueles que estão na linha de frente do balcão e lidam diretamente com os clientes. Mudar as estruturas de poder e fazê-lo baixar do topo para as bases será verdadeiramente o desafio que espera a Administração no Brasil. Você que fará parte, em breve, da Administração Pública, terá de conhecer esses desafios e participar dessa transformação. Só assim teremos um país melhor e mais humano, onde o indivíduo mais simples e humilde seja tratado como cidadão respeitado. E, se por acaso, um jovem estrangeiro, de 26 anos, visitar o país, no futuro, que ele possa se admirar e escrever em seu livro: “existe aqui uma democracia e o governo não é um mal, mas um bem.”
  17. 17. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 17 Questões de concurso (AFT – ESAF – 2003) – Assinale a opção correta: a) As organizações da iniciativa privada são criadas por lei, destinadas a produzir bens e/ou prestar serviços, tendo como finalidade gerar lucro, atuando num mercado competitivo. b) As organizações públicas são criadas pelo poder público, destinadas a produzir serviços, bens e utilidades para a população, bem como organizar a realização de atividades públicas. c) As organizações públicas se constituem de entes com personalidade jurídica própria, como os estados-membros, sociedades anônimas, sociedades limitadas, fundações. d) As organizações privadas se constituem de entes com personalidade jurídica própria, como autarquias, sociedades de economia mista, fundações. e) A administração pública se estrutura em conselho de administração e conselho fiscal; e a administração privada em administração direta e indireta. Resposta correta: letra B. De fato, esta é a própria definição de uma organização pública que deve ser criada por lei específica, pelo poder público. (AFT – ESAF – 2003) – As opções a seguir apresentam características das organizações da administração pública e do setor privado. Assinale a opção correta: a) As organizações do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações da administração pública podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. b) São princípios das organizações do setor privado a legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, exigindo dos seus gestores a observância de regulamentos e normas.
  18. 18. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 18 c) As organizações da administração pública se regem por regulamentos e normas dispostos de forma genérica e simples, exigindo de seus gestores criatividade e flexibilidade. Já as organizações do setor privado se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, exigindo de seus gestores capacidade de administração. d) As organizações da administração pública se regem por regulamentos e normas dispostos de forma exaustiva, uma vez que “só podem fazer o que a regra permite”. Já as organizações do setor privado podem “fazer tudo, exceto o que as regras coíbem”. Portanto, seus regulamentos e normas podem ser mais simples. e) São princípios das organizações da administração direta a competitividade, a conquista de mercados e a responsabilidade social, exigindo dos seus gestores criatividade e flexibilidade. Resposta correta: letra D. Pela natureza dos “negócios” da administração pública e privada, as regras sobre eles e como conduzí-los são bastante diferentes, como explicamos na Introdução. A Administração Pública sujeita-se ao princípio da legalidade e só pode fazer o que a lei permite. A Administração Privada, ao contrário, pode fazer tudo o que a lei não proíbe. FONTES DE CONSULTA CARR, David K. & LITTMAN, Ian. Excelência nos Serviços Públicos. Qualitymark, 1992. GUERREIRO RAMOS. Administração e contexto brasileiro. FGV,1983. TOCQUEVILLE,Alexis de. A Democracia na América. USP, 1987. LAPALOMBARA, Joseph. A Política no Interior das Nações. UNB, 1982. CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA de 1988. ESTATUTO DO SERVIDOR PúBLICO - site do MPO.
  19. 19. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 1 AULA 1 - OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PARADIGMAS ANTIGOS E NOVOS Tópicos: Introdução. A gestão tradicional. Os novos paradigmas na gestão. Impactos sobre a configuração das organizações públicas e nos processos de gestão. Gestão de resultados. Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente. As novas tecnologias gerenciais: Qualidade e Reengenharia. Conclusões. Olá. Espero poder ajudá-lo a compreender bem os assuntos acima, para que você tenha um bom desempenho no concurso. Hoje, vou começar a aula com um pequeno questionário. Responda-o mentalmente. O objetivo é facilitar o entendimento sobre a questão da Qualidade e da Reengenharia. Questionário Avalie se você está estudando dentro de uma filosofia da Qualidade total, respondendo sim ou não às perguntas abaixo: A - Liderança e visão 1. Você está criando uma visão sobre o seu futuro? 2. Está procurando melhorar continuamente o seu desempenho? 3. Está buscando fortalecer a sua capacidade de influenciar outras pessoas e envolvê-las com sua visão sobre o futuro? B - Informação e Análise 4. Busca dados suficientes para dizer em quê pode melhorar? 5. Seu nível de conhecimento hoje é melhor do que há 1 ano? 6. Você acha que está melhor ou pior do que os outros candidatos?
  20. 20. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 2 C - Planejamento estratégico 7. Você estabeleceu objetivos para os seus estudos? 8. Você conhece as forças que o impulsionam positivamente para ajudá-lo a atingir os objetivos? 9. Você conhece suas fraquezas que bloqueiam sua aprendizagem? 10. Ao traçar um plano para seus estudos, considerou estas forças e fraquezas? D - Utilização de Recursos Humanos 11. Todos à sua volta estão apoiando seus esforços? 12. Você procura um trabalho em equipe para aprender? 13. Você confia nas pessoas que lhe prestam ajuda? E - Satisfação do cliente 14. Você tem clareza sobre suas expectativas? 15. Você está satisfeito com o modo como estuda ou aprende? F - Resultados 16. Você definiu indicadores para avaliar seu desempenho? 17. Como sabe que está no caminho da Qualidade total? G - Processos de aprendizagem 18. Existe alguma maneira de você simplificar mais seus estudos? 19. Você já pensou em mudar radicalmente seu modo de estudar e aprender, “reengenheirando” tudo? 20. Seus processos de aprendizagem são adequados aos objetivos? Espero que ao avaliar as 20 questões acima, de acordo com os itens de qualidade, você possa compreender melhor como melhorar os resultados de seu próprio processo de aprendizagem. Este pequeno questionário é um exemplo de como as empresas são avaliadas para certificação ou para premiação da qualidade. É claro
  21. 21. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 3 que os questionários são bem mais complexos e são testados antes. Apenas escolhi alguns itens da qualidade, como exemplo. Como você verá, a organização dos tópicos no texto não é a mesma do programa. Eles serão encontrados no decorrer da leitura. Fiz esta modificação para que você desenvolva um raciocínio sobre o assunto e não precise decorar. É bom fazer fichas com os conceitos. Assim, você pode fazer uma leitura rápida, na véspera do concurso. Vamos passar agora a compreender os diversos paradigmas sobre a Administração Pública. Um paradigma é um padrão ou um quadro de referência. Na primeira parte, vou falar do paradigma patrimonialista, na segunda, do paradigma burocrático, na terceira, do paradigma gerencial e na quarta, do pós-burocrático. 1. INTRODUÇÃO Qual a relação entre conduzir um barco e a administração de um governo? Segundo Karl Deutsch, a idéia de governo é como o timoneiro de um navio. Ele precisa saber dirigir os negócios do navio e de auxiliares que o ajudem a navegar, contando com mapas e idéias sobre o mundo a ser percorrido. A política, como a navegação, é a arte do possível e da aprendizagem de um mundo, para estabelecer prioridades e corrigir as ações. Pela política, um governo coordena o processo de aprendizagem da sociedade, de modo que ela possa autodirigir-se, mudando suas prioridades, seja pela via representativa, seja pela revolução, em casos extremos. A centralização excessiva, a erosão da autoridade governamental, a defasagem entre objetivos e resultados geram a contestação e a articulação entre segmentos sociais insatisfeitos. Quanto maior o nível intelectual e educacional, tendo como contraponto as dificuldades financeiras governamentais, a ineficácia e a desorganização da administração pública, maior sua tendência às ações revolucionárias. O desempenho decadente das elites governamentais nos períodos de quase-ruptura - como a corrupção, a ineficácia, a falta de adaptabilidade e de auto-confiança - somam-se às bases: está formada a idéia revolucionária, segundo Samuel Huntington, um estudioso da política.
  22. 22. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 4 Desse modo, torna-se importante, aos administradores públicos, o domínio de técnicas e conhecimentos teóricos sobre a Administração, o desenvolvimento de suas habilidades, papéis e comportamentos, assim como a leitura dos ambientes sociais e políticos, o “conhecimento do mundo e das idéias”, a que se referiu Deutsch. AS IDÉIAS SOBRE O MUNDO ADMINISTRATIVO Entre 1880 e 1930, a maioria dos países ocidentais estava em processo de industrialização, iniciado com a Revolução Industrial. Neste mundo, a natureza do trabalho humano havia se transferido da produção agrária para a produção fabril. A riqueza das nações passou a ser gerada pela produção de bens materiais. A visão predominante sobre a natureza humana era a de um ser racional e econômico. Neste mundo recém-inaugurado, a tarefa do gerente era pouco mais que ser um capataz, controlando os comportamentos e o desempenho dos trabalhadores, para obter produtividade. As idéias sobre a Administração desenvolveram-se de forma coerente com esta visão de mundo e das pessoas. A ESCOLA CLÁSSICA (ou teoria da Administração ou Universal), representada principalmente por Henry Fayol, um industrial francês, considerava, como funções básicas de todos os administradores, o planejamento, a organização, a direção, o controle e a coordenação, seguindo alguns princípios: 1º - O trabalho deve ser dividido em especializações, para se obter controle e eficiência; 2º - Deve haver autoridade e responsabilidade, isto é, uma empresa precisa do poder de dar ordens e de obediência, de acordo com o nível de autoridade e de responsabilidade; 3º - Deve existir unicidade de comando, ninguém deve ter mais de um chefe; 4º - Cada indivíduo deve receber uma remuneração justa; 5º - Deve existir o espírito de equipe (esprit de corps), pela comunicação e união, elevando o moral e o desempenho. Como consequência de tais princípios, a maioria das empresas adotou uma estrutura dividida em departamentos especializados (por exemplo, finanças, produção), criando uma escala de autoridade
  23. 23. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 5 (hierarquia) em forma de pirâmide, com um organograma (representação gráfica da empresa) onde se desenhavam as funções organizacionais e os cargos, com os responsáveis e os tipos de comunicação vertical e horizontal entre eles. A ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA (O TAYLORISMO), representada por Frederick Taylor, um consultor americano, que havia sido operário, considerou, como a principal atividade gerencial, agir pelo princípio da exceção, isto é, apenas quando as coisas saissem das normas e procedimentos. Observando e medindo o trabalho dos operários, planejou cuidadosamente como cada tarefa (o quê, como, por quem) deveria ser realizada. Em seguida, selecionava a pessoa certa para o lugar certo, treinava-a, inclusive no uso dos movimentos corretos, distribuindo a carga de trabalho entre os trabalhadores, de modo que cada gerente pudesse acompanhar e controlar o desempenho individual e coletivo. Se você já viu o filme de Charles Chaplin, “Tempos Modernos”, compreende bem as idéias tayloristas, através daquela sátira. A ESCOLA ESTRUTURALISTA - O MODELO BUROCRÁTICO. Max Weber, um dos fundadores da Sociologia, é o principal representante da escola chamada estruturalista, cujo nome vem da ênfase dada à estrutura organizacional. Para ele, a empresa e o gerente devem se comportar de modo racional, baseando-se em uma autoridade técnica-profissional (racional-legal) para obter a eficiência, sendo esta a maneira ideal de administrar uma empresa. Ser racional, ter racionalidade, significa que as ações humanas são coerentes com os fins a que se propõem. Somos seres racionais, portanto, buscamos aquilo que nos parece ter maior chance de sucesso. Este tipo de racionalidade formal ou instrumental, contudo, difere da racionalidade substantiva ou moral, na qual o sucesso de uma ação não é importante (por exemplo, se alguém precisa decidir se faz ou não uma prova, sua racionalidade formal lhe dirá que sim, pois acha que terá sucesso. Mas, sua racionalidade moral lhe dirá que sim, apesar de não estar bem preparado, devido ao compromisso e ao dever como estudante). Para Weber, as empresas públicas ou privadas buscam a racionalidade instrumental. Elas desejam o sucesso, a eficiência, os resultados. Portanto, deve utilizar a autoridade racional-legal, pois esta é baseada no profissionalismo, no saber (há ainda a autoridade tradicional, que é
  24. 24. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 6 a obediência, pelo costume e a autoridade carismática, baseada na personalidade e no carisma de uma pessoa). A burocracia é um modelo de organização ideal para qualquer empreendimento, devido ao seu grau de racionalidade, construida pelos seguintes princípios: 1º - Os cargos devem ser regidos por normas, de acordo com funções específicas de competência e responsabilidades (divisão do trabalho e especialização); 2º - A empresa deve ser organizada em uma estrutura de cargos hierarquizados, com cargos superiores controlando os de menor responsabilidade (hierarquia de autoridade); 3º - As normas de conduta devem ser padronizadas (padronização); 4º - Deve haver separação clara entre a propriedade dos donos e a da administração (impessoalidade); 5º - Todas as ações devem ser documentadas e arquivadas (formalização). Portanto, o que é a burocracia? É a instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade, impessoalidade, formalidade, etc. Assim, ela encontra na área pública e privada um de seus elementos principais, pois é o tipo de organização apta a realizar, de modo eficiente, as tarefas administrativas, em grande escala, mediante o trabalho organizado racionalmente de muitos indivíduos. Ela cria a profissionalização de seus empregados, porque é baseada na competência e no mérito, não em favores a uma pessoa. Há, contudo, um sentido pejorativo na palavra burocracia, que passou a ser sinônimo de papelada, perda de tempo, ineficiência. De fato, as disfunções (efeitos negativos) da burocracia são a dificuldade em encontrar respostas rápidas, adaptar-se às mudanças de qualquer natureza. Outra é o corporativismo (esprit de corps na união de categorias profissionais) e a oligarquização (poder nas mãos de poucas pessoas) das cúpulas dirigentes, que passaram a multiplicar os orgãos e normas para reforçar o poder dos burocratas. Outro problema apontado é o relacionamento funcional, baseado em atributos pessoais, a utilização de sinais de status social, o conformismo e a resistência à mudança. Ou seja, os burocratas tendem a “puxar- sacos”, tornam-se cegos ao que é certo, como foi, por exemplo, o caso dos nazistas que executaram pessoas, porque tinham de “seguir as normas”.
  25. 25. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 7 A burocracia, como qualquer sistema social, não é neutra. Há uma superioridade técnica nela, mas não uma neutralidade. Os conflitos de valores que surgem em qualquer empresa pública exigem posicionamento e compromisso, não a obediência cega. As três escolas da Administração têm muito em comum. Elas vêem o mundo empresarial como uma máquina ou uma estrutura física a ser controlada e “engrenada” pela administração, com as pessoas passivas e obedientes, mas agindo com grande eficiência técnica. De 1930 a 1960, começaram a proliferar as idéias sobre a Administração, pois esta havia se tornado uma função importante e valorizada na sociedade industrial. Surge uma reavaliação sobre a natureza humana, com a descoberta de que os seres humanos não são totalmente racionais: são motivados por necessidades e desejos de participar socialmente. Nascia o homem social, logo superado pelo homem auto-realizador. A ESCOLA NEOCLÁSSICA. Esta escola inclui a chamada ESCOLA DE RELAÇÕES HUMANAS E A ESCOLA COMPORTAMENTAL (ou Behaviorista). Ambas reconhecem a importância dos indivíduos na organização. A primeira, representada por Elton Mayo, com seus experimentos em Hawthorne (um bairro americano) descobriu, entre 1927 e 1933, através de efeitos da iluminação no desempenho de grupos de trabalhadores, que o sistema social – a comunicação, a relação de amizade dos grupos informais, as relações humanas - tinha forte influência na produtividade, ao contrário do que supunham os teóricos anteriores. A escola comportamental inclui as idéias de Maslow (que considera as necessidades humanas escalonadas em 5 níveis – sobrevivência, segurança, sociais, auto-estima ou competência e auto-realização), as idéias de Douglas McGregor (na qual as expectativas da administração determinam o comportamento dos empregados: se são negativas, eles se comportam de forma indolente - a teoria X. Se são positivas, eles respondem com alto compromisso, conforme a teoria Y), de Likert (para quem existem sistemas de participação autoritários, o sistema 1 até o sistema de total participação, o sistema 4, dentro das organizações), de Chris Argyris (que descobriu como a comunicação educada e formal, aprendida na infância, pode gerar comportamentos defensivos e perigosos em uma empresa), de F. Herzberg (para quem os fatores higiênicos, que satisfazem as necessidades de sobrevivência, segurança, sociais não motivam os
  26. 26. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 8 empregados, que só se motivam pelas necessidades mais elevadas de auto-estima e auto-realização, através de fatores motivacionais) e as idéias arrojadas de David McClelland (para quem o desenvolvimento econômico está relacionado a alta necessidade de realização dos membros de uma sociedade). De acordo com todas estas descobertas, viu-se que o trabalho dos administradores é compreender os individuos como seres humanos, agindo em função de necessidades e do clima organizacional, cálido ou negativo, existente dentro de qualquer empresa. Além disso, passou a caber-lhes a tarefa de criar oportunidades, incentivos, desenvolver um bom clima e permitir a participação dentro das organizações. De 1960 a 1980, o mundo começou a mudar suas paisagens. A sociedade engatinhava em direção à economia pós-industrial, onde a riqueza não é somente gerada pela produção de bens industrializados, mas, sobretudo, por conhecimento e serviços. Surge a ESCOLA MODERNA DE ADMINISTRAÇÃO, na qual se inclui a TEORIA DA CIÊNCIA ADMINISTRATIVA e a Pesquisa Operacional, que utilizam a informação, os modelos matemáticos para tomar decisões, com o uso de ferramentas quantitativas, a simulação no computador, mostrando aos gerentes que não lhe bastam somente o conhecimento social e organizacional: seria preciso compreender e saber usar a tecnologia e a informação. A TEORIA DOS SISTEMAS é também uma teoria moderna. A compreensão da cibernética trouxe consigo uma visão da empresa inserida em um sistema maior, o ambiente formado por concorrentes e outros interessados na empresa. Seja esta percebida como um sistema vivo, aberto, em interação e trocas com o ambiente, buscando um contínuo equilíbrio (homeostase) interno e externo, seja vista como um sistema cibernético, viu-se a importância de compreender a relação com o que está fora das fronteiras de uma empresa. Embora seja considerada uma teoria muito abstrata e conceitual, de difícil compreensão a situações gerenciais, ela facilita a compreensão das organizações e seus fenômenos. A empresa é um sistema aberto, com comportamentos probabilísticos (tem alguma chance de ocorrer). Elas não são sistemas determínisticos, devido às interações ambientais. A TEORIA CONTINGENCIAL OU SITUACIONAL segue a idéia de um sistema em um ambiente. As organizações sofrem as influências ambientais, principalmente porque não têm poder para controlar as mudanças ou incertezas, as contingências às quais está sujeita. Estes fatores situacionais são variáveis independentes, atuando sobre as estruturas organizacionais ou os estilos de liderança de uma empresa ( variáveis dependentes). Por exemplo, se o ambiente de uma empresa
  27. 27. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 9 é muito dinâmico, com muitas mudanças, competição, incerteza, as estruturas devem se tornar adaptativas ou orgânicas. Neste caso, a empresa deve ser menos burocratizada, ter uma estrutura mais horizontal. Ao contrário, se é estável e pouco sujeito a incertezas, como é o caso dos monopólios estatais, ela pode se tornar burocratizada, com uma estrutura rígida e vertical. Do mesmo modo, suas lideranças devem mudar os estilos de acordo com as situações dos grupos liderados e com a tarefa a ser realizada. A liderança pode ser mais democrática, se os grupos são maduros e se a tarefa não for urgente. Do contrário, ela deve caminhar para um estilo mais autoritário. Um estilo laissez-faire (solto, que deixa fazer), por exemplo, pode ser mais produtivo em um grupo de pesquisadores. Esta teoria mostra que não há um único modelo organizacional que se adapte a qualquer empresa. A teoria da Aprendizagem Organizacional surgiu após os anos 80, com a aplicação da teoria dos sistemas. Peter Senge acredita que as organizações também devem aprender para inovar. O aprendizado organizacional tenta romper com a orientação para o controle e a obediência, como forma de criar a inovação e de lidar com as constantes de cenários. Para ele, existem 5 disciplinas a serem aprendidas, sendo a mais importante, o pensamento sistêmico. O individuo deve aprender o autoconhecimento, clarificando e aprofundando seus objetivos de modo a concentrar esforços para realizá-los. O grupo aprende pelo diálogo, propondo idéias e participando de uma lógica comum. A organização aprende pelo pensamento sistêmico, integrando o conjunto de teorias e das práticas administrativas, promovendo um entendimento amplo de todos. A Qualidade Total e a Reengenharia trouxeram novas idéias sobre o envolvimento dos empregados, o trabalho em equipe, o trabalho flexível, com as mudanças nas estruturas das empresas, principalmente a redução e seu achatamento horizontal (downsizing). A visão da organização de Morgan, através de metáforas, facilitou a perspectiva de como elas funcionam. Assim, as empresas podem ser vistas como prisões, cérebros, máquinas ou mini-estados. Nesta última, a metáfora política, as empresas são arenas de luta pelo poder, onde a divisão do poder e da autoridade levam a divergência ou convergência entre interesses. Há algumas organizações autoritárias, outras, democráticas, porém todas são políticas, buscando ordem e direção na questão dos conflitos pelo poder. Onde a estrutura de poder é pluralista, em que há diversos interesses envolvidos, os membros passam a lutar por interesses variados. Na estrutura de poder única, o
  28. 28. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 10 conflito é considerado um fenômeno passageiro, com base na autoridade. Novas preocupações passaram a fazer parte do mundo da Administração, atualmente. O stress, a psicopatologia do trabalho, o mal-estar no trabalho, a corrosão do caráter e da identidade dos empregados em atividades precárias, surgem com as mudanças nas empresas, nos empregos e na organização do trabalho. As velhas certezas em Administração parecem estar ruindo. Seu eixo central tem girado cada vez mais rápido nos últimos 50 anos, tanto nas práticas, como nas teorias. Fala-se muito em visão e liderança, atualmente. Porém, elas não substituem a administração correta e responsável, que inclui a capacidade de se comprometer e se envolver pessoalmente com os fins e objetivos. 2 - O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PATRIMONIALISTA A Administração Pública, em sua constituição histórica, sofreu as influências de uma monarquia escravista, na qual o Estado era uma extensão do soberano e seus auxiliares possuiam a posição de uma nobreza servil e favorecida. Neste tipo de Administração Pública, os cargos eram prebendas ou sinecuras (cargo ou ocupação dadas de favor, rendosas e que não exigem trabalho). A coisa pública (res publica) não era diferente da coisa privada. Foi o período da Administração patrimonialista, em que buscava-se, pelo cargo, aumentar o próprio patrimônio e não cuidar do patrimônio público, como seria naturalmente esperado. A corrupção e o empreguismo de parentes, o nepotismo eram quase habituais e feitos sem constrangimentos. Tal comportamento, “hoje considerado um escândalo”, não o seria tanto naquela época, onde só os escravos trabalhavam e as pessoas “de bem” mandavam ou tinham trabalhos de fachada. Os moços iam estudar na Europa, onde conheciam a civilização e um ou outro livro, voltando para as fazendas, onde os coronéis logo lhes conseguiam, com alguém, o favor de um cargo público. É claro que havia aquela classe média e pobre que trabalhava, comerciantes, professores, escriturários, operários, etc. No entanto, a classe dominante se apoderava dos cargos políticos e da Administração Pública, fazendo desenvolver o clientelismo: a prática de obter favores.
  29. 29. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 11 O Estado constituiu-se, nestes primeiros momentos, como uma instância superior, favorecedora e provedora, quase um pai para os filhos de brasileiros bem apessoados, criando-se valores culturais que favoreciam a passividade e a dependência, a expectativa de que tudo deveria ser provido pelo Estado. A vida administrativa acabou por atender a necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra, crescendo de forma artificial, vinculando-se aos mecanismos de trocas políticas para legitimá-lo. Este elemento histórico fez com que às suas atribuições normais fossem somadas funções vicárias (que se fazem por delegação de outros, conto do vigário) e compensatórias (patrimoniais). Cabia à Administração Pública encarregar-se do aparelho do Estado, fazendo o trabalho necessário, sendo que um deles, era o de prover empregos e cargos públicos para a elite e seus indicados. 3. O PARADIGMA BUROCRÁTICO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A História da República no Brasil mostra o esforço para modernizar a AP e aparelhar tecnicamente o Estado. A partir do início do século XX, houve momentos mais inflexivos, acompanhando a trajetória do processo de industrialização nacional. A indústria de base e bens de capitais trouxe consigo o fortalecimento do mercado interno. O Estado assumia um papel intervencionista, indutor do processo de industrialização, com orientação nacionalista, ao mesmo tempo que procurava modernizar–se, expandindo a Administração Pública direta, criando órgãos , organizando os ministérios e normas administrativas. 1º - de 1930 a 1950: O ciclo clássico da Administração Pública Seguindo Carlos César Pimenta, que fez um histórico sobre a Administração Pública no Brasil, o período de 1930 a 1950 foi o ciclo clássico da Administração Pública, quando se organizou o setor público, com forte predomínio da administração direta (subordinação direta ao centro do governo), servidores estatutários e criação do orçamento ligado ao planejamento, formal e permanente. Com a criação do Dasp (Departamento de Administração do Serviço Público), em 1938, criou-se uma estrutura própria para a administração pública (a data de sua criação varia de autor para autor, podendo ir de 1936, 1937 a 1938). O Dasp é, portanto, um marco na história administrativa do Brasil, atuando como centro irradiador de renovação. Ele impulsionou o interesse pelas ciências administrativas e melhorou a qualidade dos funcionários públicos. Privilegiou a racionalização na administração, criando normas para admissão de
  30. 30. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 12 pessoal, aquisição de materiais, elaboração de orçamento e administração orçamentária, revisão das estruturas organizacionais e racionalização de métodos. O objetivo foi criar uma administração profissional para romper com o modelo anterior, tradicional e marcado pelo patrimonialismo. Para isto, adotou-se o paradigma burocrático e uma administração científica, inspirada nas idéias de Taylor. Esta concepção mecanicista do Estado (governo visto como uma máquina) não considerou, contudo, as relações entre as organizações públicas e o universo cultural e político. Desprezou comportamentos cristalizados no país, considerando apenas os aspectos formais, de maneira autoritária. Outros países europeus já haviam adotado os princípios burocráticos, baseados na autoridade racional-legal, no final do século XIX. Embora limitado, este modelo tem uma clara vantagem sobre a administração anterior, separando o público do privado, o político da administração. Concentra-se no processo, na criação de procedimentos para gestão do Estado em todas as suas atividades e no controle desses procedimentos. Por isto, a burocracia é lenta, cara, auto-referida (só olha para si mesma), pouco orientada para o cidadão. 2º - De 1950 a 1980: A expansão da burocracia indireta Neste segundo momento, a Administração Pública Brasileira expande enormente sua burocracia. Nos anos do governo JK, de 50 a 60, criou comissões especiais para tentar superar a rigidez burocrática, com o planejamento e o orçamento como peça principal de racionalidade administrativa. A Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, criada em seu governo, além da Comissão de Simplificação Burocrática, buscaram a simplificação dos procedimentos, processos e a reforma ministerial Crou-se também um processo de descentralização do governo, com a expansão da administração indireta, desvinculada do controle direto do governo central, com a entrada de empregados celetistas na administração, trabalhando nas empresas da administração indireta. Nesse período, apenas 6% dos servidores continuavam a ser estatutários, 94% eram celetistas. O DASP continuava atuante, mas havia ainda uma Secretaria de Administração Federal, ligada diretamente à Presidência da República, a SEDAP. Em 1975, foi criada a Secretaria de Modernização e Reforma (SEMOR) existindo, portando três órgãos de orientação e coordenação da Administração Pública.
  31. 31. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 13 A crise fiscal, a dificuldade em honrar os compromissos do governo, estimulou uma tentativa de romper, de certo modo, o modelo burocrático. Isto se deu pela criação da administração indireta. O grande marco deste período foi o decreto-lei 200, em 1967, na época do regime militar, onde se aparelhou a administração pública indireta, fazendo surgir o aparato estatal. Sendo um período conturbado politicamente, a Administração Pública tornou-se muito mais complexa, dando um salto quantitativo e qualitativo em termo de aparelhamento do Estado. Para alguns autores, este decreto introduziu uma nova visão gerencial à administração, superando a rigidez burocrática, desmobilizando a burocracia política, centralizada em torno do governo central. No entanto, este ponto de vista é controvertido, pois o que se observou foi o crescimento das instâncias modernas, separadas do governo central, com formas arcaicas da administração central. Além disso, os escalões superiores das empresas estatais criadas foram ocupados no regime militar. Outro marco importante deste momento foi o PND – Programa Nacional de Desburocratização, de 1979 a 1980, para implementar reformas administrativas, visando maior eficiência operacional. Uma característica distintiva desse programa foi mobilizar a opinião pública, através dos meios de comunicação, enfatizando o interesse do cidadão e da pequena empresa, fazendo ampla divulgação de seus princípios. Procurou focalizar o usuário do serviço público, mas concentrou nas mudanças de comportamento e atuação da burocracia política. As experiências de reforma administrativa, no Brasil, foram atravessadas por impasses e contradições. Muitas visaram só ganhos políticos de curto prazo. Houve resistências às mudanças. Um dos elementos que melhor caracterizam estas tendências identifica-se com o esforço em apresentar a modernização administrativa como um ajuste organizacional ou adoção de novas normas, métodos e procedimentos, simplificando a idéia de reforma, como foi o PND. Pode-se dizer que entre os anos 30 e 70, o Estado e as empresas governamentais tiveram um importante papel no sentido de impulsionar, estruturar e alimentar o desenvolvimento brasileiro. Isto pôde ser observado pelo crescimento da economia, que foi maior que 7% ao ano, caindo para 3% ao ano, a partir dos anos 80. No entanto, a burocracia não foi capaz de romper com o patrimonialismo. A formação do Estado Brasileiro constituiu-se historicamente com o clientelismo político, políticas de subsidios e incentivos fiscais, pobreza e serviços de péssima qualidade à
  32. 32. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 14 população, apesar dos tributos elevados. Ao mesmo tempo, o Estado passou a interferir e exercer controle sobre a economia, regulando as empresas por portarias e normas. A burocracia tornou-se imensa, dificultando a abertura de novos negócios, as soluções para as dificuldades empresariais, emperrando a vida das pessoas com filas intermináveis para obter serviços, em forma de um quase favor. O sucateamento das empresas governamentais e dos serviços públicos aconteceu, não porque o país não crescesse, neste período, mas por conta da ineficiência de uma burocracia que queria controlar, gerenciar e prover tudo, mas de uma forma ineficiente e distante dos princípios de uma burocracia profissional. 4. O PARADIGMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL A partir de 80, há uma tentativa de mudar radicalmente a Administração pública, reduzindo o Estado ao mínimo, decorrente da racionalização dos gastos públicos. Com a crise, a partir desta época, o esgotamento dos estilos burocráticos dos dirigentes e gestores públicos, novas lideranças ganharam espaço no setor público. Regra geral, associaram-se ao progresso científico, aos conhecimentos das ciências administrativas, à visão empreendedora, para estimular as mudanças e dinamizar a Administração Pública. Estas novas lideranças, definidas pela preocupação em atuar a partir de problemas reais, enfatizar a cooperação, desenvolver a capacidade de manejar situações complexas, buscando permanente articulação entre a dimensão técnico-científica e política, contudo, os efeitos ainda são difíceis de avaliar. Vamos dar uma olhada no que aconteceu. Em 1986, foi extinto o DASP, incorporando-o à SEDAP e, em 1989, juntou-se à SEPLAN (Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência), que foi transformada na SAF (Secretaria de Administração Federal), em 1990, como órgão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. A SAF tornou-se o órgão coordenador de políticas de pessoal, modernização administrativa e tecnológica e de serviços gerais, com função de planejar, coordenar, supervisionar e controlar os assuntos referentes ao pessoal civil da administração pública federal, modernizar as organizações públicas e criar sistemas informatizados. Houve, entre os anos 80 a 95, várias tentativas de aperfeiçoar a Administração Pública e reformar o Estado. No governo Collor, foi criado o PBQP (Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade),
  33. 33. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 15 mas com pouco resultado na administração direta, sendo adotado nas empresas estatais, de sociedade mista. O modelo neoliberal, que privilegia o afastamento do papel do Estado sobre a economia, favorecendo a competição e o fortalecimento do mercado, a livre iniciativa e a propriedade privada, foi adotado no país. Seguindo as idéias de reforma inglesa de Thatcher, em 1979, quando se buscou maior eficiência na Administração pública, terceirizando serviços públicos, reduzindo o número de funcionários públicos e implantando sistemas informatizados para controle financeiro, minimizou o papel do Estado na economia. No Brasil, tentou-se o mesmo, com o número de servidores caindo de 713 mil para 580 mil, de 88 a 94. No entanto, com a Constituição de 88, os gastos com pessoal subiram principalmente nos municipios. No governo federal, estes gastos aumentaram de 2,89% para 3,17% do PIB. Houve também um aumento significativo do número de inativos em relação aos ativos, quase igualando-os em número. O PDRE (Plano diretor de reforma do Estado), adotado em 1995, a partir de um diagnóstico inicial sobre a Administração Publica brasileira, mostrando as dificuldades em manter os serviços públicos, propôs a introdução de uma Administração Gerencial, com mudanças de valores e comportamentos para prestar serviços mais eficientes, dando maior atenção ao cidadão. Pretendia-se seguir um paradigma pós-burocrático, para eliminar a lentidão e a ineficiência. O aparelho público degradara-se, a escola pública estava falida, assim como a saúde, as estradas, a segurança, pelos desequilíbrios orçamentários, pelo clientelismo, corporativismo, corrupção, recessão. O Estado falido, esgotara seu papel de condutor do processo econômico e social. Contudo, a Constituição de 88 representou um retrocesso na idéia de criar um novo paradigma gerencial. Ela enrijeceu a burocracia, pelo regime jurídico único, estabilidade, fortalecimento da subordinação às regras de controle da administração central. A idéia de ajustar as organizações aos novos tempos, simplificar os processos decisórios, flexibilizar a pirâmide hierárquica e manter a estrutura organizacional aberta a modificações foi, portanto, bastante obstaculizada. O Plano Diretor de Reforma do Estado criou uma série de propostas para o Estado brasileiro. O novo paradigma surgiu em um mundo diferente do de 30, 40 anos atrás, no mundo pós-industrial. O Plano Diretor de Reforma do Estado, criado em 1995, criou uma série de propostas para a Administração Pública. Multiplicou as organizações complexas, com fins específicos, buscando consolidar uma nova idéia de gerência, baseada no conhecimento e não no controle dos subordinados.
  34. 34. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 16 A Administração Pública Gerencial pode ser definida como uma nova idéia de gerência que se concentra mais na aplicação de conhecimentos do que no controle das atividades dos subordinados. São conceitos renovados de administração e eficiência. Emerge como resposta à crise dos Estados e proteção do patrimônio público contra os interesses do rent- seeking ou corrupção aberta. Em diversos países do mundo, aumentou a insatisfação dos cidadãos e a frustração por não conseguirem relacionar os impostos pagos aos serviços prestados. Esta proposta de uma Administração gerencial concentra-se nos resultados, modificando as relações dentro do governo e do governo para com a sociedade. Embora controvertida, uma administração orientada para resultados, possibilita o estabelecimento de uma relação mais equilibrada entre quantidade, qualidade e custo dos serviços, levando os administradores a se concentrarem na efetividade de suas ações. A administração gerencial caracteriza-se por: - Orientação para o cidadão; - Obtenção de resultados; - Descentralização e incentivo à criatividade e inovação; - Utilização de contratos de gestão como instrumento de controle de gestores públicos; - Pressupõe funcionários e políticos dignos de confiança. O desenvolvimento de programas de privatização, expondo as agências à competição com a iniciativa privada, ou a parcerias com o setor privado em organizações sociais e não-governamental fazem parte deste novo paradigma. A idéia de uma reivenção dos governos, pelas experiências de vários países, disseminadas por David Osborne e Ted Gaebler, influenciaram este novo modelo de Administração Pública. Estas idéias vinham ao encontro de uma economia pós-industrial, em que a máquina burocratizada já não funcionava mais. Se uma entidade estatal padece de problemas burocráticos, financeiros, técnicos e pressões políticas, causando falhas na qualidade nos serviços prestados pode-se extinguí-la e fazer com que os beneficiários adquiram os serviços, pagando-os diretamente, com subsidios diretos do governo. Pode-se privatizá-la ou fomentar atividades no 3º setor. O empreendedorismo governamental surge como uma proposta capaz de solucionar os problemas advindos desta nova economia.
  35. 35. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 17 O empreendedorismo do governo é a adoção de novas formas de utilizar recursos, de modo a maximizar a produtividade e a eficiência, buscando sistemas participativos descentralizados, com base na mobilização de setores da comunidade. O governo empreendedor caracteriza-se por decidir e não em executar (catalisador), gerar a participação da população em comunidades locais, criar competição nos serviços públicos, pela definição de serviços exclusivos e não-exclusivos do Estado, orientar-se por missões, por resultados, com sistemas de avaliação, para os clientes e pelo empreendedorismo, buscando receitas e oportunidades. Assim, o governo orientação por missões, mantém o foco sobre os objetivos, estabelecendo metas que permitem maior alinhamento entre valores e práticas, facilitando a modernização dos sistemas orçamentários e de pessoal e mobilizando os funcionários, através de incentivos. As mudanças atuais – migrações, mudança na composição da população, dificuldade em manter os sistemas de bem-estar social, as redes mundiais de negócios, o crescimento da miséria e da exclusão social - em face do fim dos empregos industriais, criam os desafios para uma nova Administração Pública. As propostas de reforma do Estado, principalmente a redução de seu tamanho - a visão quantitativa: reduzir a remuneração dos servidores, demitir, eliminar órgãos, privatizar e combater o corporativo, foram as respostas encontradas por muitos países. Contudo,as estruturas material e conceitual do Estado são profundamente afetadas. 5. AS NOVAS TECNOLOGIAS GERENCIAIS O PBQP - o Programa Brasileiro de Qualidade e Participação - veio como uma resposta a este anseio de melhores serviços. Contudo, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado, em bases gerenciais deve considerar as assimetrias patrimonialistas, excessos formais e anacronismo do modelo tradicional burocrático. A Administração gerencial torna-se realista, quando mais capaz de promover o aumento da qualidade e eficiência, significando uma nova cultura e técnicas gerenciais modernas. A reforma do Estado, proposta em 1995, através do Plano Diretor, mencionado antes, buscou garantir a governança (capacidade de funcionamento da máquina administrativa ), tornando mais eficientes
  36. 36. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 18 as atividades exclusivas do Estado e tornar os serviços sociais competitivos em organizações públicas não-estatais. Seus objetivos foram limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias (exclusivas), passando os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, a produção de bens e serviços para o mercado e para a iniciativa privada, transferindo da União para os estados-membro e municípios as ações de carater local. Só caberá ação direta da União em casos de emergência, transferindo para os estados as ações de caráter regional, criando maior parceria entre união e estados, dando maior autonomia e maior responsabilidade os dirigentes do setor público não-estatal. O GOVERNO É UM SERVIÇO? Esta pergunta, feita por um especialista em Qualidade, Karl Albrecht, foi respondida por ele, da seguinte forma: “Se o governo é um serviço, ele é ineficaz e ineficiente. Os servidores públicos são indiferentes, preocupados apenas com seus empregos. O governo não precisa oferecer bons serviços, porque não depende deles para sobreviver, como as empresas privadas. Não há nenhuma ameaça à sobrevivência das empresas públicas. Querer ensinar a elas uma administração voltada para a qualidade dos serviços aos clientes é como ensinar um elefante a dançar. É um sonho esperar que algum administrador público diga: “Nossa tarefa é proporcionar o serviço de qualidade mais elevada possível”. E seria necessário que alguém responsável se interessasse em eliminar os pecados do serviço: a apatia, a frieza, o paternalismo, as respostas automáticas. A qualidade exige tempo, perseverança e recursos, o que falta aos governos.” Contudo, ao contrário dessas palavras, o discurso dos governantes, a partir das últimas décadas, é exatamente este: qualidade, excelência, serviços aos cidadãos, eficiência, custos baixos, etc. A ameaça às empresas públicas não é ficção, mas realidade. A reivenção dos governos, através da excelência dos serviços, é uma resposta às dificuldades encontradas, diante dos inúmeros desafios atuais. No Brasil, isto não é menos verdadeiro. A partir da Constituição de 88, importantes alterações foram introduzidas na gestão dos recursos pela Administração Pública. A descentralização de recursos e de grande parte dos serviços públicos para os estados e municípios torna mais próxima a Administração Pública dos cidadãos-eleitores-clientes- contribuintes. Esta proximidade torna a qualidade do serviço mais visível e mais facil de ser avaliada. Outra mudança, introduzida pela Constituição, foi o acréscimo do princípio da eficiência aos demais princípios da Administração Pública.
  37. 37. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 19 O governo federal terá mais empenho em controlar os resultados dos recursos repassados. Outro fato importante que influencia a mentalidade voltada para a melhor qualidade dos serviços públicos foi o reconhecimento, pelo Banco Mundial, em 1997, sobre a importância de uma administração eficaz, capaz de oferecer uma infra-estrutura básica, lei e ordem, saúde pública, educação. O melhor desempenho nos serviços públicos, evita ações arbritárias e corruptas, de modo a favorecer a condição para o desenvolvimento econômico e social sustentado. A participação e as parcerias com os cidadãos, na implantação e monitoramento das políticas públicas tornam-se necessárias, ouvindo e buscando conhecer seus níveis de satisfação com os serviços prestados. Tanto a agenda criada pela Constituição de 88, como os anseios da população brasileira, assim como as sugestões dos organismos internacionais, reforçam a idéia de uma Administração Pública mais eficiente e voltada para melhoria dos bens e serviços para atender as necessidades dos cidadãos. Podemos, portanto distinguir entre a Administração pública tradicional e a Administração Pública gerencial, orientada para a Qualidade Total. Características da Gerência Tradicional (paradigma burocrático): - As estruturas organizacionais são verticalizadas e centralizadas, visando um forte controle sobre as atividades; - As necessidades dos usuários/clientes são definidas por especialistas; - As decisões são baseadas em pressupostos e intuições; - Planejamento é feito de acordo com o orçamento; - A relação com os fornecedores é baseada no preço e de curto prazo; - Vários fornecedores provendo o mesmo tipo de produto, ignorando- se o controle de qualidade dos fornecedores, sem acordos sobre normas e especificações, porque os contratos são de curto prazo e baseados em um sistema de concorrência; - Os controles e melhorias são feitos pelas chefias e especialistas; - As melhorias feitas são abruptas, com progressos isolados, como a computação ou um novo procedimento; - Tolera erros, desculpando-os, embora haja um limite para que ocorram;
  38. 38. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 20 - As inspeções e o controle da qualidade são feitos após o serviço ou o produto; - Os produtos e serviços são feitos individualmente, na sequência planejada, por departamentos ou seções separadas; - Não se considera o interesse do cliente, uma vez que ele não poder de escolha. Características da Administração Pública Gerencial (paradigma pós-burocrático, do cliente ou da qualidade): - Estruturas tornam-se horizontais e descentralizadas, pelo trabalho interfuncional; - As decisões são baseadas em fatos, porque busca-se conhecer detalhadamente cada processo; - A relação com os fornecedores é de longo prazo, em parcerias, para melhorar o desempenho, é baseada no valor (não em preço), com a concordância mútua entre normas e especificações; - Busca-se minimizar o número de fornecedores, exigindo-se deles a certificação em qualidade; - Tolerância zero a erros, defeitos ou falhas, porque adota-se a prevenção aos problemas; - Ênfase no trabalho em equipe, inclusive entre fornecedores e instituições interligadas, - Identificação das expectativas dos usuários e clientes, estes passam a ter vital importância: os clientes têm alto poder de escolha, podendo trocar de produto ou serviço (mesmo no serviço público); - Busca de melhoria contínua dos processos e do atendimento. 5.1 - A QUALIDADE TOTAL Existem vários nomes para a qualidade. Pode ser TQM = Total Quality Management, a Administração da Qualidade Total ou TQC = Total Quality Control = Controle Total da Qualidade. Embora um pouco diferentes, estas expressões podem ser usadas como sinônimas. Vamos usar aqui a denominação acima, mais simples, Qualidade total. O que é qualidade? Há vários sentidos e visões sobre a qualidade. Podemos encontrar esta expressão como sinônimo de EXCELÊNCIA, algo que é o melhor, por
  39. 39. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 21 exemplo, o melhor serviço de transporte. Este conceito deriva-se de estudos sobre as melhores empresas em seus ramos de atividade, buscando conhecer os padrões que as tornava melhores. Estas empresas excelentes têm um padrão de classe mundial, servindo como referência para outras. Esta descoberta originou o benchmarking, que é tentar conhecer, analisar e compreender as melhores práticas empresariais ,inclusive dos concorrentes, para copiá-las ou imitá-las. Excelência nos serviços públicos significa que eles possuem padrões superiores, em decorrência de adoção das filosofias gerenciais da qualidade, valorizando os recursos humanos e incorporando a perspectiva de cidadania. A idéia que expressa melhor esta questão é que avanços significativos em termos de qualidade e excelência dependem do controle social, ou seja, da criação de mecanismos que promovam a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública. Um segundo sentido de qualidade é o de produto bem feito, em CONFORMIDADE com as expectativas dos clientes. De acordo com este conceito, o serviço ou produto deve seguir uma norma. Um terceiro sentido é o de MELHORIA CONTÍNUA dos processos produtivos, isto é, do modo como fazemos determinada coisa. Este significado da qualidade está relacionado ao melhoramento permanente dos processos (kaizen), de modo que possamos fazer bem feito da primeira vez, com zero defeitos. Um quarto sentido é o relacionado com o sentido de valor. Qualidade é algo que tem valor para outra pessoa. Desse modo, uma empresa pública buscará conhecer o que o usuário de seus serviços esperam: qualidade material, prazos, quantidade, preço, etc. É a qualidade como ADEQUAÇÃO AO USO. Um serviço, neste sentido, não precisa ser o melhor, mas ser adequado aos clientes. É o que preconiza o especialista J. Teboul. Podemos definir a Qualidade Total também de várias maneiras. Ela é uma filosofia de administração, a ser implantada em uma empresa, criando uma mentalidade diferente da tradicional. Valoriza-se o cliente ou o usuário de um serviço e procura-se administrar para atendê-lo corretamente, desde a primeira vez. Isso implica em mudança de mentalidade das equipes de prestação dos serviços públicos. Pode significar um programa a ser instalado na Administração, como o Programa de Qualidade e Participação, para mudanças de valores e comportamentos no setor público, quanto ao cidadão-cliente.
  40. 40. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 22 Pode significar um processo de mudança e melhorias dentro das organizações, com uma série de esforços, geralmente com a ajuda de consultores contratados. Nesta visão, a qualidade deve ser vista como um processo, com uma fase inicial, uma fase de conscientização e mudança até a fase de consolidação da qualidade. É um processo lento porque implica na aprendizagem de ferramentas, planejamento e envolvimento de todos os participantes. A definição de Qualidade Total, neste sentido, significa um conjunto de princípios, ferramentas e procedimentos aprendidos, que fornecem diretrizes para controlar e melhorar continuamente a maneira como os trabalhos são realizados (os processos produtivos), com o envolvimento de todos os participantes, para atender as expectativas dos clientes. Ela pode ser definida também como sistema permanente e de longo prazo, voltado para alcançar a satisfação do cliente, por meio da melhoria contínua de serviços e produtos, fazendo parte de seus elementos básicos: visão organizacional de melhoria contínua, avaliação e treinamentos contínuos, comunicação e empowerment (poder assimilado) pelo trabalhador. Um exemplo: uma empresa ganha uma concorrência para determinada obra do governo. Com o andar do trabalho, descobre que o orçamento inicial não previu determinados gastos com mão-de-obra. Uma administração tradicional aceita um aditivo no contrato, aumentando o valor inicial orçado. Na abordagem da qualidade, fará reunir o contratado, os empregados e fornecedores até encontrarem uma solução, dentro do valor contratado. A solução pode ser uma mudança no fluxo do trabalho, uma parceria com os fornecedores ou uma redução dos custos da mão-de-obra. Veja-se a importância desta forma de administrar, considerando os recursos escassos e as limitações legais de preços, além de não favorecer expedientes escusos, como preços baixos para ganhar as concorrências e depois aumentá-los por aditivos contratuais. A HISTÓRIA DA QUALIDADE começa com princípios desenvolvidos por Walter Shewart, na década de 20, que criou o CEP (controle estatístico de processos), e o PDCA – Plan, Do, Check, Act - planejar, fazer, checar e agir, duas ferramentas básicas para diagnosticar problemas na produção e criar melhorias nos processos. Estes princípios foram ensinados aos militares durante a 2ª guerra e, depois de 1950, foram levados aos japoneses por um estatístico, Deming, encarregado de ajudar o Japão a reconstruir sua indústria de telecomunicações. Vários autores desenvolveram as idéias iniciais. Juran aplicou os princípios às empresas, Feingebaun criou o CQT (Controle Total de Qualidade) para
  41. 41. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 23 a empresa toda, Ishikawa desenvolveu os CCQ - Círculos de Controle da Qualidade - e Taguchi desenvolveu o conceito de QFD - o Desdobramento da Função Qualidade - para o desenvolvimento de produtos. Após os anos 80, o sucesso dos produtos japoneses, graças à qualidade e aos custos, garantia e manutenção, fez despertar o interesse pelo assunto que havia sido abandonado no pós-guerra. A JUSE, associação de engenheiros e cientistas japoneses disseminou o conceito de TQC no Brasil, com a Fundação Christiano Ottoni, ligada à UFMG, nos anos 90, quando se criou o PBQP - Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade. No entanto, apenas as empresas estatais se preocuparam em implantar programas de qualidade, além das grandes empresas privadas. 5.2 - O CLIENTE COMO PARADIGMA Na Administração tradicional, o paradigma principal é “o processo de trabalho burocratizado, de acordo com a norma”. A pergunta que orienta as ações do servidor, no dia-a-dia é: “o que faço e considero ser bom está de acordo com as normas?” Na Administração gerencial, com enfoque na Qualidade Total, o paradigma é “o cliente”, sendo este o usuário de um serviço ou cidadão. Neste, o servidor deve se perguntar: “o que faço é considerado bom pelo meu cliente?” Por exemplo, imagine que uma escola ou secretária pública demora 4 meses para emitir um diploma escolar. Este tempo está de acordo com as normas. Porém, este tempo satisfaz às necessidades dos clientes? O foco no cliente modifica toda a Administração Pública. Devemos lembrar que cliente não é apenas o cliente externo ou usuário final de um serviço público. Há ainda os clientes internos da própria organização, que dependem dos serviços prestados pelos colegas e chefes. Também os clientes externos fornecem serviços para o governo. Quando preenche um formulário e paga um imposto, ele emite informações e se torna um fornecedor de informação para o cliente que é o governo. Desse modo, no paradigma do cliente, somos ao mesmo tempo, fornecedores e clientes e todos vivemos em uma sociedade de serviço. Esta mudança de perspectiva é muito importante. Veja um exemplo: “Numa repartição, onde as pessoas aguardavam ser atendidas, o calor, a falta de informação de alguém a quem se dirigir, a longa
  42. 42. CURSOS ON-LINE – ADM. PÚBLICA P/ FISCAL DO TRABALHO PROFESSORA TÂNIA LÚCIA MORATO FANTINI www.pontodosconcursos.com.br 24 espera, levaram alguns a reclamar. Imediatamente, surgiu um servidor e dirigiu-se ao público: “agora é que ninguém vai sair daqui, hoje”. Os tumultos aumentaram e a situação tornou-se tensa. Este relato da professora Rossi Correa, da FGV, em seu estudo sobre a imagem do cliente pelo servidor público, é um retrato negativo do modo de olhar para o cliente. A desconsideração ao seu tempo é um dos maiores sinais de desatenção nos serviços públicos, abusando-se dele, frequentemente. A maior eficiência significa dar atenção ao cidadão e aumentar a qualidade dos serviços. Procurar organizar as atividades públicas, tendo em vista o cliente-cidadão, muitas vezes restringe as conveniências e rotinas dos servidores, por isto, criam-se obstáculos. Como conhecemos os desejos do cliente? Não basta imaginar ou pensar que se conhece o cliente e suas necessidades. É preciso ouvir, interagir, pesquisar. Além disso, é preciso ouvi-lo após o serviço oferecido, recebendo seu feedback. Se há insatisfação, faltou algum atributo de qualidade. Por exemplo, esperava ser atendido em uma hora, mas levou um dia e saiu sem uma solução ao seu problema. Como adotar o paradigma do cliente? 1. Identificar quem são eles. Podemos saber quem são os clientes pelo resultado ou sucesso de uma atividade. Ou pelos contatos feitos na realização de um serviço (os clientes internos); 2. Obter feedback sobre serviços, produtos e informações prestados, por meio de pesquisas, entrevistas, formulários, visitas, telefonemas ou técnicas grupais; 3. Treinar os servidores no atendimento ao cliente e organizar adequadamente os processos de trabalho. A separação em grades, vidros, colocar os clientes nas filas em ruas, tudo isto depõe contra a empresa pública e sua administração; 4. Desenvolver ações pró-ativas, isto é, que previnam os problemas antes que ocorram. Pode-se educar os clientes por meio de folhetos ou comunicação planejada. Por exemplo, os guardas de trânsito nunca multam sem antes educar os motoristas ( uso de cinto, celulares, estacionamentos, etc) para evitar reclamações e insatisfação generalizadas. A Implantação da Qualidade total

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