Autonomie van scholen - argumenten tegen schaalvergroting - bestuurskracht - netwerk-governance - samenwerking tussen scholen - Lezing Algemene vergadering OVSG 10 juni 2014, Brussel

1. SCHAALVERGROTING
EN BESTUURSKRACHT
VAN SCHOLEN
Dr. Dirk Van Damme
Head of the Innovation and Measuring Progress
Division, OECD/EDU & Gastprofessor UGent

2. • Een korte historische inleiding
• Wat leren we uit de internationale data?
• Autonomie van scholen en marktwerking
• Scholen in netwerken
• Risico’s van schaalvergroting en nieuw centralisme
• Bestuurskracht van scholen versterken
• Samenwerking tussen scholen en netten versterken
• Enkele conclusies
Overzicht
2

3. EEN HISTORISCHE
INLEIDING
3

4. • Liberale Grondwet van 1836: ‘onderwijs is vrij’
– i.t.t. etatistische opvattingen in Frankrijk en
andere delen van Europa
• Schoolstrijd heeft geleid tot een compromis
waarbij andere aanbieders dan Rijksonderwijs
gesubsidieerd konden worden in ruil voor
integratie in publiek bestel
• Verzelfstandiging Gemeenschapsonderwijs
plaatste alle aanbieders principieel in een ‘level
playing field’
Vrijheid van onderwijs heeft tot een sterk
gediversifieerd onderwijslandschap geleid
4

5. • Scholen in Vlaanderen hebben een vrij grote
mate van autonomie
• Lokale besturen hebben inrichten van onderwijs
steeds als een kerntaak beschouwd, zij het dat
die in de loop der jaren werd toegespitst op het
basisonderwijs (en DKO), behalve in de steden
• Gediversifieerd onderwijslandschap is het
gevolg, met zekere mate van gezonde competitie
en goede voedingsbodem voor innovatie
– Cf methode-scholen
Vrijheid van onderwijs heeft tot een sterk
gediversifieerd onderwijslandschap geleid
5

6. WAT LEREN WE UIT DE
INTERNATIONALE DATA?
6

7. Percentage of decisions taken at each level of
government in public lower secondary education (2011)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Netherlands
England
Estonia
Belgium(Fl.)
CzechRepublic
Hungary
Iceland
SlovakRepublic
Indonesia
Slovenia
Ireland
Australia
Scotland
Poland
Sweden
Chile
Denmark
OECDaverage
Korea
Italy
Israel
France
Austria
Belgium(Fr.)
Switzerland
Spain
Germany
Portugal
UnitedStates
Japan
Canada
Turkey
Mexico
Norway
Luxembourg
Greece
School Local Regional or sub-regional Central or state
7

8. Share of decisions taken at the school level
(2003, 2007, 2011)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Netherlands
England
CzechRepublic
Belgium(Fl.)
Estonia
Hungary
SlovakRepublic
Iceland
Scotland
Sweden
Slovenia
Australia
Korea
Denmark
OECDaverage
Italy
France
Austria
Spain
Portugal
Germany
Japan
Turkey
Norway
Mexico
Luxembourg
2003 2007 2011
8

9. 0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Central or
state
Regional or
sub-regional
Local
School
Organisation of instruction
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Netherlan
ds
Belgium
(Fl.)
Belgium
(Fr.)
OECD
average
Greece
Personnel management
Percentage of decisions taken at each level of
government in public lower secondary education (2011)
9

10. Percentage of decisions taken at each level of
government in public lower secondary education (2011)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Planning and structures
Central or
State
Regional or
Sub-regional
Local
School
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Netherlands
Belgium(Fl.)
Belgium(Fr.)
OECDaverage
Greece
Resource management
10

11. • Scholen hebben in Vlaanderen een vrij grote
autonomie om beslissingen te nemen, vergeleken
met andere landen
– Vooral over de organisatie van het onderwijsproces
• Autonomie is ongewijzigd gebleven, terwijl die in
veel andere landen licht achteruit is gegaan
– Maar ook bij ons tendensen van toenemende
centralisatie
• Lokale besturen hebben bij ons nauwelijks een
regie-functie, behalve t.a.v. de eigen scholen
Autonomie scholen in Vlaanderen in
internationaal perspectief
11

12. AUTONOMIE EN
MARKTWERKING
12

13. • ‘Quasi-markt’-werking
– Grote verschillen tussen scholen in PISA-
resultaten in Vlaanderen
• “between-school variance”
– Schoolkeuze en studiekeuze sterk gerelateerd
– Schoolkeuze sterk sociaal bepaald > sociale
segregatie tussen scholen
– Vrij grote competitie tussen scholen, die kwaliteit
bevorderend kan zijn, maar ook segregatie
vergroot
Schoolkeuze is in Vlaanderen een erg
belangrijk gegeven…
13

14. 14
‘Between-school’ & ‘within-school’ variance
(PISA 2012)
100
80
60
40
20
0
20
40
60
80
100
Albania
Finland
Iceland
Sweden
Norway
Denmark
Estonia
Ireland
Spain
Canada
Poland
Latvia
Kazakhstan
UnitedStates
Mexico
Colombia
CostaRica
RussianFed.
Malaysia
Jordan
NewZealand
Lithuania
Greece
Montenegro
UnitedKingdom
Argentina
Australia
Brazil
Portugal
Indonesia
Chile
Thailand
Romania
Tunisia
Switzerland
Peru
Uruguay
Croatia
U.A.E.
Macao-China
Serbia
VietNam
Korea
HongKong-China
Singapore
Austria
Italy
Luxembourg
CzechRepublic
Japan
Bulgaria
Israel
Qatar
Shanghai-China
Germany
Slovenia
SlovakRepublic
Turkey
Belgium
Hungary
Liechtenstein
Netherlands
ChineseTaipei
Performance differences
between schools
Performance variation of
students within schools
Variationinstudentperformanceas%ofOECDaveragevariation

15. • PISA 2012 ondervroeg ouders naar belangrijkste
overwegingen bij schoolkeuze
– Levensbeschouwelijk en pedagogisch project niet
erg belangrijk
– Kosten bij lage SES gezinnen een zeker gewicht
– Academische kwaliteit in zekere mate belangrijk
– Reputatie en aanbod studierichtingen wel erg
belangrijk
…maar criteria waarop ouders kiezen, zijn
anders dan beleidsmakers denken
15

16. 16

17. 17

18. • Diversiteit in aanbod is belangrijk, en zekere
mate van competitie is goed, maar te veel
marktwerking kan nefaste gevolgen hebben
• Landen die meer marktwerking hebben
geïntroduceerd, hebben vaak sociale
ongelijkheid in leerresultaten zien toenemen en
effectiviteit zien afnemen
• Maar ook landen die weinig autonomie aan
scholen geven, scoren slecht
Grenzen van marktwerking en bureaucratisch
centralisme
18

19. • Evenwicht tussen
– Goed gedefinieerde publieke
verantwoordelijkheid, los van wie onderwijs
aanbiedt
– Goed functionerende kwaliteitszorg- en
accountability-systemen
– Grote autonomie voor onderwijsverstrekkers en
scholen, met een gediversifieerd landschap
Troeven van het Vlaamse model
19

20. SCHOLEN IN EEN
NETWERKMODEL
20

21. Traditioneel top-down governance model
21

22. Simple – Complicated – Complex:
onder welke categorie valt onderwijs?
22

23. • Kenmerken van complexity in onderwijs
– Multi-level governance: veel beleidslagen grijpen
op elkaar in
– Multi-stakeholders: veel stakeholders en actoren
– Groot gewicht van lokale actoren
– Grote autonomie van processen ‘on the frontline
of institutional delivery’, nl. scholen
– Noodzaak om ruimte laten voor de
kernprocessen: teaching & learning
Governance in complex education systems
23

24. • Governance-uitdaging
– Centralisme en bureaucratie, a fortiori opnieuw
trachten te centraliseren, is nefast
– Maar ook autonomie van scholen in de zin van
geïsoleerde eilandjes in een erg competitieve
omgeving, is nefast
– Governance-uitdaging bestaat er in om autonome
scholen goed te laten fungeren in netwerken:
autonomie x samenwerking
Governance in complex education systems
24

25. 25

26. SCHAALVERGROTING EN
NIEUW CENTRALISME
26

27. • Beheers- en bestuursproblemen moeten ook in
het onderwijs aangepakt worden
– Op welk van de bestuursniveaus zijn de
‘cost/benefits’ van beleidsinitiatieven om
bestuurskracht te verbeteren het grootst?
• Overheid
• Koepels/netten
• Samenwerkingsverbanden tussen scholen
(Scholengemeenschappen)
• Scholen
27
Schaalvergroting

28. • Beheers- en bestuursproblemen moeten ook in
het onderwijs aangepakt worden
– Op welk van de bestuursniveaus zijn de
‘cost/benefits’ van beleidsinitiatieven om
bestuurskracht te verbeteren het grootst?
• Overheid
• Koepels/netten
• Samenwerkingsverbanden tussen scholen
(Scholengemeenschappen)
• Scholen
28
Schaalvergroting

29. • Pleidooien voor één publiek net houden
belangrijke risico’s in:
– Creatie van kostelijke bureaucratische en
centralistische superstructuren zonder meerwaarde
voor de primaire processen
– Verminderde responsabilisering bij actoren en
overheden die taken verliezen
– Verlies aan diversiteit en innovatie-capaciteit in het
systeem
– Artificiële accentuering van breuklijn openbaar versus
katholiek onderwijs
Schaalvergroting
29

30. • Schaalvergrotingspleidooien zijn symptoom van
een regulerende overheid die in een complex
systeem aan impact en macht verliest
30
Nieuw centralisme

31. BESTUURSKRACHT VAN
SCHOLEN VERSTERKEN
31

32. • Belang van goed en krachtig bestuur
– Dat zich baseert op principes van ‘good governance’
– Dat zich op afstand houdt van (micro-) management
en schoolleiding voldoende ruimte geeft
– Dat zich focust op strategisch beleid en inbedding van
school in lokale gemeenschap
32
Bestuurskracht van scholen versterken

33. • Groot belang van schoolleiding
– Directeur is de sleutel tot een succesvolle school met
hoog beleidsvoerend vermogen
– Van louter administratief naar onderwijskundig
leiderschap
– Voor grotere scholen gedeeld leiderschap met rol voor
middenkader
• Belang van schoolteam
– Goed functionerend en coherent lerarenteam
– Cruciaal belang van professionalisering, nascholing
33
Bestuurskracht van scholen versterken

34. SAMENWERKING TUSSEN
SCHOLEN EN NETTEN
VERSTERKEN
34

35. • Grotere autonomie van scholen staat geenszins
haaks op betere samenwerking tussen scholen
– Netwerking binnen lokale gemeenschap,
samenwerking bedrijfsleven
– Leraren
– Infrastructuur
– Planning aanbod
– Enz.
35
Samenwerking

36. • Goede balans vinden tussen:
– Belang van leraren om snel een coherente
loopbaan te kunnen uitbouwen > muren tussen
scholen en netten zijn dysfunctioneel
– Belang van elke individuele school om leraren aan
te trekken die passen in eigen profiel en project
– Maatschappelijk belang om de beste leraren daar
te krijgen waar ze het meeste nodig zijn > sturing
door planning of incentives
Leraren
36

37. • Aanbod reguleren op een niveau boven
individuele scholen is een noodzaak voor
efficiënte planning en rationele aanwending van
middelen
• Infrastructuur planmatig beheren is eveneens
iets dat best op een hoger niveau wordt geregeld
Aanbod en Infrastructuur
37

38. • Regiefunctie van lokale overheden in faciliteren
en stimuleren van samenwerking tussen scholen
moet versterkt worden
– Eventueel ook in regelgeving verankerd
– Verzelfstandiging bevoegdheid als inrichtende
macht
38
Regie van lokale samenwerking

39. ENKELE CONCLUSIES
39

40. • Autonomie van scholen is een belangrijke troef
van het Vlaamse onderwijs
– Maar met risico’s op te grote marktwerking en
sociale segregatie
• Netwerkbenadering van scholen in governance
– Accent op lokale inbedding en relaties naar
stakeholders en maatschappelijke actoren
• Wijzigingen in beheer en bestuur van scholen
moet afgemeten worden aan de mate waarin ze
autonomie en verbondenheid van scholen verder
ontwikkelen en ondersteunen
40
Enkele conclusies

41. • Bestuurlijke schaalvergroting houdt risico in op
bureaucratisering en meer top-down
management
• Een publiek eenheidsnet vermindert de
diversiteit van aanbieders en pedagogische
projecten
– Gaat uit van een achterhaald concept van
publieke dienstverlening
41
Enkele conclusies

42. • Dit neemt niet weg dat samenwerking tussen
scholen moet versterkt en aangemoedigd worden
– Leraren
– Infrastructuur
– Regulering aanbod studierichtingen
• En prioriteit is versterken van bestuurskracht en
beleidsvoerend vermogen van scholen
– Besturen
– Schoolleiding
– Lerarenteams
42
Enkele conclusies

43. Dank u voor uw
aandacht!
dirk.vandamme@oecd.org
www.oecd.org/edu/ceri
twitter @VanDammeEDU
43