Artigo para discussão – Última Versão em 16 de novembro de 2013

DEMOCRACIA, BUROCRACIA, CIDADANIA
E A CONTRATUALIZAÇÃO DO...
1. INTRODUÇÃO

O recente panorama de movimentações sociais provocou o questionamento de inúmeras
características inerentes...
semelhante. Nesta seção, entende-se que a mudança de um regime totalitário para um regime
de maior participação popular pa...
o “Objetivo Social” colimado, ou se é, como acreditam os mais esperançosos, uma forma
transitória de um modelo ainda mais ...
Além da ínfima importância, o voto no atual formato brasileiro (dois turnos3) não é
inclusivo. Na prática, o que existe é ...
governo e (ii) por julgar-se que a “vontade popular” direta não detém a expertise necessária
para decidir sobre todos os t...
2.4.

NEUTRALIDADE POLÍTICA DA DEMOCRACIA

Existe uma assunção de que a democracia é compatível com qualquer direção polít...
tributária, em 30 anos subiu de 22,39% (vinte e dois e trinta e nove décimos por cento) para
36,02% (trinta e seis e dois ...
custo social do que benefício, ficando de lado decisões relativas a quais doenças deverão ser
atacadas por pesquisas desen...
Assim, a habilidade de prometer, sem o compromisso de executar, é mais frequente nos
candidatos vitoriosos nas urnas. A qu...
papel muito mais forte e independente do que aquele titularizado pelas demais partes
envolvidas na questão. Nesse sentido,...
determinado grupo de supostos escolhidos, cuja moral atávica seja suficientemente torpe para
permitir que submetam seus se...
b) Formalidade das comunicações;
c) Racionalidade da divisão do trabalho;
d) Impessoalidade nas relações;
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Secretário detenha sob o ponto de vista técnico, fato é que não poderá tomar decisões que
desagradem o Chefe do Executivo....
orçamento no maior limite possível, a fim de não ser penalizado por eventual inexistência de
fundos para o atendimento dos...
3.4.

MENOR INCENTIVO À FISCALIZAÇÃO DE SEUS AGENTES

É possível entender que o incentivo para que os órgãos burocráticos ...
3.5.

INCENTIVO

DO

AGENTE

PÚBLICO

EM

CHEFIA

PARA

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MEDIOCRIDADE

Outra característica econômica da burocracia, ger...
Alguns estudiosos iniciaram o caminho da discussão para a descoberta das fronteiras
que identificam a cidadania, com algum...
um Estado legítimo e opor-se, quando necessário a este fim, à ordens manifestadamente
ilegais, ainda que emanadas de autor...
(promovendo aumento qualitativo da prestação) e, por fim, (v) a efetiva reforma do aparelho
do Estado.
Ao analisar as prop...
penalização da incompetência no âmbito político, sendo certo que o Administrador nada pode
sofrer quando é revelado inapto...
A competitividade é, assim, um traço desejável ao procedimento de contratação. Como
a dinâmica não está fulcrada em uma re...
A verificação de que a democracia, como hoje construída, possui similitudes perigosas
com os sistemas mais flagrantemente ...
modelo mais eficiente”. É a sociedade, como dona de seu caminho, que prepara a democracia
que deseja.

7. REFERÊNCIAS
BARR...
KARSTEN, Frank & BECKMAN. Karel. Beyond Democracy – Why democracy does
not lead to solidarity, prosperity and liberty but ...
Sites Institucionais Consultados

Escola Nacional de Administração Pública - http://www.enap.gov.br/, acessado em 30
de ou...
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Democracia, Burocracia, Cidadania e Contratualização do Estado

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Em tempos de convulsões sociais, questionamentos políticos e incoerências jurídicas, a revisão dos institutos basilares do Estado serve ao propósito de contribuir, positivamente, para eventuais rearranjos arquitetônicos necessários à consecução dos interesses públicos. Por isso, a doutrina recente tem questionado fortemente alguns institutos tidos como positivos (ou ao menos, desejáveis), como a democracia, e buscado fortemente o combate a institutos negativos (indesejáveis), cuja existência pressupunha-se inevitável, como a burocracia. Nesse contexto, apresenta-se a cidadania, como instituto basilar da relação entre o Estado e a condição humana, que não pode ser atingida por meio de expedientes autoritários e excludentes. A alternativa apresentada, dentre as inúmeras possíveis, é a contratualização do Estado, como forma de promoção dos direitos individuais, do incentivo à distribuição de renda de forma mais eficiente e da maior participação pública, regionalizada, nas discussões para a implantação de sistemas de infraestrutura.

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Democracia, Burocracia, Cidadania e Contratualização do Estado

  1. 1. Artigo para discussão – Última Versão em 16 de novembro de 2013 DEMOCRACIA, BUROCRACIA, CIDADANIA E A CONTRATUALIZAÇÃO DO ESTADO DANILO DE MORAIS VERAS1 RESUMO: Em tempos de convulsões sociais, questionamentos políticos e incoerências jurídicas, a revisão dos institutos basilares do Estado serve ao propósito de contribuir, positivamente, para eventuais rearranjos arquitetônicos necessários à consecução dos interesses públicos. Por isso, a doutrina recente tem questionado fortemente alguns institutos tidos como positivos (ou ao menos, desejáveis), como a democracia, e buscado fortemente o combate a institutos negativos (indesejáveis), cuja existência pressupunha-se inevitável, como a burocracia. Nesse contexto, apresenta-se a cidadania, como instituto basilar da relação entre o Estado e a condição humana, que não pode ser atingida por meio de expedientes autoritários e excludentes. A alternativa apresentada, dentre as inúmeras possíveis, é a contratualização do Estado, como forma de promoção dos direitos individuais, do incentivo à distribuição de renda de forma mais eficiente e da maior participação pública, regionalizada, nas discussões para a implantação de sistemas de infraestrutura. Palavras chaves: Democracia. Burocracia. Cidadania. Contratualização. Voto. Vontade popular. Liberdades individuais. 1 Formado em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, pós-graduado em Gestão de Negócios e Finanças pelo Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais, advogado com experiência em modelagem, regulação e implementação de empreendimentos de infraestrutura.
  2. 2. 1. INTRODUÇÃO O recente panorama de movimentações sociais provocou o questionamento de inúmeras características inerentes ao modelo político sob o qual se apoia a atual arquitetura estatal. A chamada “crise de representatividade”, em verdade, se revelou bem mais profunda do que simplesmente uma discussão acerca de um determinado grupo ou determinado instituto, mas uma revisão necessária em toda a sistemática de acesso à titularidade do poder público, por meio dos sistemas até então oferecidos. O que existiu, de fato, foi uma “avocação do Poder”, titularizado por quem de fato o possui, ou seja, a população foi às ruas, exercendo democracia direta, o que foi, imediatamente, rechaçado pelo governo em exercício. Como poderia um governo não obedecer o povo que o elegeu? Se uma parcela relevante da sociedade sai às ruas bradando e exigindo a observância de procedimentos garantidos pelo Direito, não haveria espaço para que os titulares do poder tergiversassem e apresentassem qualquer outra alternativa legítima que não a pronta obediência ao clamor popular. A desconexão entre o entendimento público, perfeitamente legítimo, e o exibido pelo governo trouxe à luz algumas características que, até então, restavam escondidas dos holofotes da transparência. O presente artigo aborda o assunto em 5 seções, questionando as bases que parecem perpetuarem-se no tempo, sendo, esta introdução, a primeira delas. A segunda seção oferece uma análise da democracia e questiona a religiosidade em torno do conceito. A ideia recorrentemente apresentada como “crise de falta de democracia” é exposta como uma característica normal do fenômeno democrático, tal como imposto a uma sociedade extremamente plural e caracterizada, nos dizeres de Madison, por facções distintas e, na maior parte das vezes, excludentes entre si. A seção termina por demonstrar as similitudes existentes entre a arquitetura dos regimes flagrantemente totalitários com a democracia, expondo ainda se tratar de um regime de governo de uma minoria sobre uma maioria. A terceira seção registra uma reflexão sobre a burocracia. De Max Webber à Escola de Chicago, muito se descobriu sobre tal fenômeno, o qual serviu, por exemplo, para o perpetramento de crueldades inimagináveis na história humana como o nazismo. Nesse sentido, expõem-se as características da burocracia que a tornam sufocadora da população e permitem que o indivíduo se anule na impessoalidade a ponto de perder a empatia por seu 2
  3. 3. semelhante. Nesta seção, entende-se que a mudança de um regime totalitário para um regime de maior participação popular passa, necessariamente, pela retração do fenômeno burocrático. A quarta seção analisa a cidadania como alternativa às falácias estabelecidas para a defesa da democracia em seu atual formato e da burocracia como única forma de gestão pública possível. Nesse ponto, são analisadas as características que promovem o reconhecimento de outro indivíduo como cidadão e promovem a discussão colaborativa sobre a evolução social. O desrespeito às esferas individuais sob a desculpa do “interesse público” serve, dessa forma, ao inchamento da democracia em detrimento da cidadania dos indivíduos. A quinta seção apresenta a Contratualização do Estado como uma das alternativas possíveis à promoção do diálogo público na aplicação de alternativas para satisfação de necessidades primárias. Nesse sentido, contrapõem-se as vantagens dos contratos públicos face à execução direta pelo Estado, o que acarreta, no mínimo, uma maior eficiência no uso do dinheiro público. Por fim, a sexta seção apresenta as conclusões. 2. DEMOCRACIA COMO OBJETIVO SOCIAL A experiência democrática mundial é algo relativamente novo na história e, talvez por ainda representar um florescer ideológico oriundo de um passado de flagrante opressão, seja tratada como um dogma. No entanto, a democracia como axioma começa a apresentar rachaduras, uma vez que não é capaz de cumprir com os objetivos para os quais se desenvolveu. A sociedade ainda carece de efetiva participação no sistema político, o governo ainda é uma utopia para grande parte da população e a distância entre o Estado e o Cidadão é tão crescente, que tende ao rompimento em convulsões sociais. Por algum motivo ainda desconhecido, é possível afirmar que a direção que se segue não aponta para o destino desejado. A democracia, como meta de uma longa caminhada, parece esvair-se como uma miragem, como uma utopia ou, ainda, como uma mentira conveniente. No Brasil não é diferente. Embora a história nacional registre dois períodos nos quais a sociedade teria, supostamente, se aproximado do Governo após regência de sistemas autoritários, o que convencionou-se chamar Primeira (1889-1930) e Segunda (1985 – atualmente) Repúblicas, fato é que, em relação à primeira, inexistem dúvidas quanto à ausência de uma democracia e, ao observar a segunda, se a quantidade e qualidade daquelademocracia eram razoáveis para que se considerasse o modelo como“última solução”, 3
  4. 4. o “Objetivo Social” colimado, ou se é, como acreditam os mais esperançosos, uma forma transitória de um modelo ainda mais efetivo. As recentes comoções sociais havidas por todo o país colocam novamenteem cheque a legitimidade da democracia, apontando energicamente para a necessidade de modificações. Como dito, tais questionamento avolumam-se por todo o globo. Ecoam pelas democracias do planeta e reverberam nos institutos criados para proteger os mitos que se revelam, paulatinamente, falsos. A democracia como religião (KARSTEN e BECKMAN, 2013) é retirada de seu altar e colocada, novamente, no biotério para análise de seu comportamento diante dos incentivos que se apresentam no mundo real. Aqui, passa-se à análise de algumas das principais características da democracia e aduz-se alguns dos prováveis motivos para a sua ineficiência. 2.1. O VOTO A democracia tem como premissa a existência de um corpo eleitoral periodicamente renovado e de um eleitorado composto por aqueles que têm direito de votar. Via de regra, é dito que “não existe representação política sem a eleição”, sendo tal instituto tão intrínseco ao regime democrático, que pouco se ataca a sua eficiência. No entanto, há de se questionar se sua existência é útil ou, ao menos, se tal instituto cumpre com sua finalidade de forma suficientemente relevante. Se existe um Deus, como chegar a Ele? É sempre dito durante as campanhas eleitorais pelo mundo que “o seu voto realmente faz a diferença”. De certo modo, é verdade. No entanto, quanto de diferença, do ponto de vista pragmático? Se o universo de brasileiros que votaram em 2012, segundo o Tribunal Superior Eleitoral2, é de algo em torno de 140.646.446 (cento e quarenta milhões, seiscentos e quarenta e seis mil, quatrocentos e quarenta e seis), o fato é que a influência do voto de um único indivíduo é dado pela fração 1/140.646.446 (um, cento e quarenta milhões, seiscentos e quarenta e seis mil, quatrocentos e quarenta e seis avos), uma escala microscópica, uma pulverização tão esmagadora que, em verdade, distancia o indivíduo do centro do Poder, ao invés de aproximá-lo. 2 Tribunal Superior Eleitoral, Eleições/Estatísticas/Estatísticas Eleições 2012, disponível em http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-eleicoes-2012, acessado em 29 de outubro de 2013. 4
  5. 5. Além da ínfima importância, o voto no atual formato brasileiro (dois turnos3) não é inclusivo. Na prática, o que existe é a escolha de um determinado político, realizada por uma já reduzida parcela votante da população4, a qual é subdividida entre as opções existentes. Ou seja, um político brasileiro é eleito com base na opinião de 20 (vinte) ou 30 (trinta) por cento do total da população5, o que, apesar de reduzir a importância do voto individual, permite que determinado candidato seja escolhido por uma minoria organizada, que utiliza esta característica do modelo para usurpar do poder de dirigir a nação. A escolha quantitativa permite tal configuração. Dessa forma, o voto em sua atual configuração é ilusão de influência, em troca da perda da liberdade6. 2.2. A OBEDIÊNCIA À “VONTADE POPULAR” Como visto, o voto não confere um direito real de influência aos seus votantes. Qualquer grupo com mais destaque, seja por aspectos econômicos ou supremacia da força, poderá compelir uma pequena parcela da população a eleger determinado candidato, conforme seus interesses. O ponto subsequente é: existe, de fato, uma “Vontade Popular”? Como dito por um comediante holandês “democracia é a vontade do povo. Toda manhã eu fico surpreso em ler no jornal aquilo que desejo!” (Idem, 2013). Para permitir uma certa governabilidade é necessário assumir que “vontade popular” é semelhante à vontade da maioria. Aparentemente, o mundo fático não permite colocar as minorias dentro do mesmo vocábulo, excluindo-a do conceito de “povo”. Se o indivíduo se localiza dentro de determinada minoria, vencida em eleições, o mesmo deverá comportar-se conforme as prescrições estabelecidas pelo grupo no poder. Tal característica é ainda mais agravada pela natureza “indireta” da maioria das democracias pelo globo, justificada principalmente por (i) ser impraticável organizar referendos diretos para todos os assuntos de 3 Pergunta-se se outros métodos não seriam mais eficazes na inclusão de grupos invisíveis no processo eleitoral. O chamado “Método de Condorcet”, de autoria do matemático do século XVIII, Marie Jean Antoine Nicolas Caritat, o Marquês de Condorcet. 4 A população brasileira, segundo o censo de 2010 realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, já era de 190.732.496 (cento e noventa milhões, setecentos e trinta e dois mil, quatrocentos e noventa e seis) pessoas. 5 É o que ocorreu nas eleições para Presidente realizadas em 2010. A candidata Dilma Vana Rousseff sagrou-se vencedora contabilizando 55.752.529 votos, o que representa 29,23% do total da população brasileira para o mesmo ano. 6 Embora o presente artigo não permita o exaurimento da questão, uma das alternativas possíveis é a adoção do método de Condorcet nas votações, o que trocaria uma abordagem quantitativa por uma qualitativa. 5
  6. 6. governo e (ii) por julgar-se que a “vontade popular” direta não detém a expertise necessária para decidir sobre todos os tipos de casos complexos. Assim, não é exatamente a “vontade popular” que se materializa na maior parte das decisões políticas, tampouco a vontade da maioria, mas a vontade dos políticos, promovidos por grupos de interesse específicos. Assumir como verdadeiras as duas premissas retrocitadas, não deveria servir ao afastamento da iniciativa pública do diálogo político, mas para revelar, peremptoriamente, que o investimento mais urgente em qualquer democracia é aquele realizado na educação para a cidadania, a fim de que (i) os eleitores exerçam e demandem o direito de participar nas decisões públicas diretamente e (ii) estejam preparados para exercer os seus direitos de forma consciente. 2.3. A VONTADE POPULAR CORRESPONDE À VONTADE DA MAIORIA Talvez a mais complexa premissa da democracia seja a correspondência entre vontade popular e vontade da maioria, principalmente quando tal assunção é submetida a critérios suprajurídicos como “certo” ou “errado”. Embora não se queira exaurir tal questão nas poucas linhas disponíveis, basta admitir que, nem sempre, aquilo que é suportado pela maioria corresponde ao certo, ou ao verdadeiro. O pior exemplo desta conexão foi o perpetramento dos horrores do Shoah, durante a Segunda Guerra Mundial, que expuseram o potencial destrutivo desta assunção. Inúmeros outros massacres igualmente injustos são perpetrados diariamente por todas as democracias do mundo. A adoção de um critério quantitativo em detrimento de um entendimento harmônico ou, ao menos, qualitativo, serve de motor para a fabricação dos horrores da famigerada “ditadura da maioria”. A lógica vil da democracia foi melhor exposta pelo político britânico e escritor Auberon Hebert, ao dizer que: “Cinco homens numa sala. Porque três deles tomam uma visão e os outros dois, outra, os três primeiros têm qualquer poder moral para forçar seu ponto de vista sobre os outros dois? Qual poder mágico apodera-se dos três homens por serem maioria, que logo tornam-se possuidores da mentes e dos corpos dos outros? Se existissem apenas dois e dois, supor-se-ia cada homem dono de sua própria mente e corpo, mas a partir do momento em que outro homem, sabe-se se lá por quais motivos, se junta a um dos lados, este lado passa a ser possuidor das almas e corpos dos demais? Existiria ali alguma degradante e indefensável superstição? Não é esta a descendência de antigas superstições havidas sobre imperadores e altos padres e sua autoridade sobre as almas e os corpos dos homens?” (Idem, 2013) 6
  7. 7. 2.4. NEUTRALIDADE POLÍTICA DA DEMOCRACIA Existe uma assunção de que a democracia é compatível com qualquer direção política, uma vez que as preferências políticas são determinadas pelos partidos no poder, os quais foram eleitos por meio do voto. Assim, o sistema por si mesmo deveria transcender as diferenças políticas e admitir, ainda que teoricamente, a inclinação à Direita ou à Esquerda, conforme o entendimento daquele determinado povo, naquele determinado lugar e tempo. É como parece. Acontece que esta é, na melhor das hipóteses, uma meia verdade. democracia é, por definição, uma ideia coletiva, movida pelo primado de que todos, conjuntamente, deveriam decidir quais caminhos tomar diante de fatos da vida. Isso corresponde a dizer que, para a democracia, tudo pode ser matéria pública, inexistindo, fundamentalmente, limites para a coletivização da esfera individual. Em última instância, se a maioria realmente existir e quiser impor uma decisão, a mesma será, em algum grau, imposta. Nenhuma liberdade individual é, por si, sagrada. Isso deixa a porta aberta para uma crescente intervenção governamental em assuntos particulares. Não se sustenta, aqui, que o coletivismo para a construção de um bem comum e a limitação de direitos individuais a fim de evitar abusos não seja, de fato, algo desejável. No entanto, é testemunhado nos últimos tempos a crescente corrida legislativa para tratar dos mais diversos temas da esfera individual, o que é feito pelo mesmo grupo de políticos escolhidos por voto e que representam, em última instância, uma suposta vontade popular. A democracia, como tem se desenvolvido, tem servido à publicização de interesses privados, titularizados por grupos que se destacam na eficiência de chagada ao Poder. Nesse sentido, levada ao estremo, a democracia é, em essência, uma ideologia totalitária, o que ficou demasiadamente claro durante o regime Nazista. 2.5. A NATUREZA DISTRIBUTIVA DA DEMOCRACIA Uma das principais expectativas com a democracia é a sua natureza distributiva. Políticos com frequência sustentam conceitos como solidariedade e justa distribuição de renda, sem no entanto, determinar a exata forma pela qual se dará tal divisão. De início, antes de ser dividida, tal renda deve ser produzida. Subsídios governamentais não são de graça, apesar de nem sempre tal característica ser claramente considerada. No Brasil, a carga 7
  8. 8. tributária, em 30 anos subiu de 22,39% (vinte e dois e trinta e nove décimos por cento) para 36,02% (trinta e seis e dois décimos por cento) do Produto Interno Bruto7. Ou seja, o ganho de escala e apropriação de ganhos de custo marginal não se revela viável em uma estrutura estatal, a qual produz, a cada ano, com menos eficiência do que no ano anterior. O resultado de tal equação é a necessidade do aumento da arrecadação e da apropriação do patrimônio privado a fim de se fazer quitar as obrigações públicas eivadas por ineficiências. Com isso, a tendência é de majoração de impostos, penalização das camadas economicamente posicionadas ao centro, as quais arcarão com a justa distribuição da renda e com o preço do custo da burocracia estatal, enquanto as posicionadas mais abaixo serão beneficiadas por aquilo que for possível prover e as camadas mais acima serão beneficiadas por isenções e deduções graças à sua proximidade do centro tomada de decisão no governo. 2.6. A DEMOCRACIA COMO REDUTO DA TOLERÂNCIA E DA LIBERDADE Outro ponto que parece legitimar a democracia é a sua suposta propensão à promoção da tolerância e da liberdade, o que merece maior reflexão. Ocorre que, apesar de tudo, se todos seguissem suas próprias vontades, não seria possível viver em paz, e por aí segue a sustentação de tal característica da atual democracia. Para decisões menos importantes da vida talvez tal fato seja verdade. A maior parte das decisões que são tomadas no dia-a-dia do cidadão, no entanto, não são democráticas. Na verdade, a tendência de democratização da esfera privada promove o debate daquilo que, habitualmente, não se manifestaria na esfera pública. Forçar o cidadão a tomar decisões públicas em assuntos que dizem respeito exclusivamente à sua esfera privada é uma tendência em todas os regimes democráticos, que continuamente expedem legislações, normas, modelos a serem seguidos. A tolerância, dessa forma, não é promovida pela democracia, mas imposta por ela, devendo ser titularizada, normalmente, pelo sujeito mais fraco da relação: as minorias. Tal assertiva é, por si só, uma contradição. Por exemplo, é decidido “democraticamente” o que as crianças devem ser ensinadas nas escolas, o quanto deve ser investido em planos de previdência, se o fumo em bares é permitido, se o casamento entre pessoas do mesmo sexo é algo juridicamente legítimo, quais drogas são permitidas ao consumo humano. Todas essas decisões criam muito mais conflito e 7 Conforme estudo do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação disponível em https://www.ibpt.org.br/img/uploads/novelty/estudo/1238/ESTUDOIMPOSTOMETROR1TRILHAO270820132.p df, acessado em 29 de outubro de 2013. 8
  9. 9. custo social do que benefício, ficando de lado decisões relativas a quais doenças deverão ser atacadas por pesquisas desenvolvidas pelo Estado, quais estações de televisão deveriam receber subsídios do governo por meio de custeio de publicidade. A discussão sobre o tamanho e os limites da esfera privada talvez seja mais interessante do que as constantes discussões acerca da paulatina redução de seus limites. 2.7. DEMOCRACIA PROMOVE A PAZ E O COMBATE À CORRUPÇÃO O que ocorre internamente encontra eco externamente. As maiores democracias do mundo são os atores principais das maiores e mais cruéis guerras ao redor do mundo. Os Estados Unidos da América, reconhecidamente o país que mais alardeia seu caráter democrático, inicia inúmeras guerras e promove, indiretamente, tantas outras, retirando governantes de outros países, apoiando ditaduras (inclusive a brasileira) e bombardeando, com armamento atômico, civis inocentes. Não se deve esquecer também que os tão lembrados campos de concentração nazistas foram, em verdade, inventados pela Inglaterra, a qual também foi a primeira a reprimir oposição política nas suas colônias utilizando bombardeio aéreo, destruindo vilas inteiras no Iraque, durante os anos 20. O império britânico suprimiu inúmeras revoltas por independência, tais quais as intentadas no Fonte: Karsten e Beckman, 2013 Afeganistão, Índia e Quênia. A Europa ainda pôde observar a intolerância dos Países Baixos, que logo após a liberação pelo regime nazista, ingressou em guerra contra a Indonésia, tentando reprimir os movimentos pela independência, da França e da Bélgica, que massacraram inúmeros movimentos libertários na África, além de tantos outros que não caberiam neste artigo. Outro ponto recorrentemente sustentado por democratas é que este regime promove maior transparência em relação a outros, ou seja, é um veículo de higidez procedimental e promoção da moral e da ética. Não é o que se testemunha. Ocorre que a dinâmica política não promove o sujeito mais competente para a execução do serviço, mas o mais competente para o convencimento público ou a realização de promessas. Condensar ambos os perfis em um único sujeito é raro, sendo possível afirmar que normalmente o segundo perfil, manifestado isoladamente, é mais comum do que o primeiro. 9
  10. 10. Assim, a habilidade de prometer, sem o compromisso de executar, é mais frequente nos candidatos vitoriosos nas urnas. A questão é ainda mais complexa quando considerados os altos custos de uma campanha política no país, que incentivam os candidatos a circularem na alta sociedade e aproximarem-se de empresas no intuito de transigir para custeio da visibilidade necessária. Por isso, o dever de transparência é automaticamente mitigado pela dinâmica de acesso ao poder. O exercício da titularidade do governo não é permitido, na prática, ao grande público, principalmente pelo seu caráter elitista, registrado pela demanda financeira inerente à empreitada pelas urnas. Isto, aliado à habitual incompetência, fazem com que o candidato se transforme em marionete na mão de seus patrocinadores e não objetive o interesse público, mas a proteção de interesses nitidamente privados. 2.8. DEMOCRACIA COMO OPORTUNIDADE PARA O POVO Outra característica promovida pelo senso comum em relação à democracia é a de que somente por ela os indivíduos conseguem o que almejam. Em outras palavras, o que a maioria quer. Para os crentes no regime democrático, reclamar da democracia é um problema de esquizofrenia, uma vez que tudo o que foi conquistado seria, em última instância, escolhido pela “vontade popular”. A assertiva soa bem, mas a realidade, por todas as características anteriores, é bem diferente. Exemplo marcante desta falha do sistema é a recente manifestação pelo aumento dos salários dos professores no Rio de Janeiro, que falhou miseravelmente em seus objetivos e garantiu apenas o espaço para que o Governo demonstrasse seu distanciamento institucional daquela demanda popular, aparentemente unânime. Como isso acontece? Não parece ter sido por falta de democracia, ao contrário, o espaço democrático foi respeitado em seus procedimentos e tradições. No entanto a democracia permanece carregando consigo o regime organizacional inerente à regimes totalitários. A famigerada “burocracia”, deixa claro que as decisões políticas em qualquer campo são ditadas de cima para baixo e não ao contrário. Isso corresponde a afirmar que o papel dos professores, estudantes, pais de alunos, é minimizado ao máximo, sendo certo que sua participação, ainda que promovida por encontros, consultas e audiências não possui caráter vinculante. O Ministério da Educação elaborará os planos, regras, requisitos e participará diretamente na discussão de Leis e Regulamentos com um 10
  11. 11. papel muito mais forte e independente do que aquele titularizado pelas demais partes envolvidas na questão. Nesse sentido, o próprio livre mercado parece, por vezes, mais “democrático”, uma vez que apenas fora do governo as decisões permitem que as partes se organizem e promovam um diálogo em pé de igualdade. 2.9. A UNIVERSALIDADE DE DEMOCRACIA Ponto interessante é a impressão geral de que a democracia, como se encontra, é um modelo ótimo, que entrega o que é legitimamente desejado pelo povo e, por isso, unânime e imune à críticas. Como questionar o melhor modelo de que dispõe-se? Esta não parece, no entanto, ser a melhor análise. Ocorre que, em analogia, ao ver alguém na rua andando de cadeira de rodas, ninguém assume que o faz por ser uma preferência pessoal, mas certamente por ser a única alternativa à disposição. Para que seja conferido uma preferência pessoal, necessário é que existam alternativas, ou seja, que a pessoa seja capaz de andar, por exemplo, e utilize-se da cadeira de rodas por opção8. O mesmo é aplicável à democracia. A democracia é compulsória, não opcional. Todos são forçados a dela participar. Indivíduos, bairros, cidades, estados, países, todos devem permanecer filiados ao ideário democrático, que atualmente se assemelha muito ao ideário religioso, por basear-se mais em fé do que, essencialmente, em manifestações palpáveis de sua efetividade. Um sujeito dentro de uma democracia que afirme ser a favor do ideário democrático soa como um cubano, em território de Fidel, que afirme ter escolhido fumar charutos nacionais. Por fim, muitos julgam-se à favor da democracia por inexistir um modelo melhor. 2.10. INEXISTÊNCIA DE UM MODELO MELHOR Ao afirmar que a democracia é um modelo defeituoso, muitas vezes os interlocutores demonstram certo desconforto, por intuir, erradamente, se tratar de mais um discurso sobre os supostos benefícios da Ditadura ou qualquer regime autoritário. Obviamente o que se sustenta não é a regressão à qualquer modelo autoritarismo exacerbado ou a dominância de um 8 Embora inusitado, o arquiteto Uwe Grahl costuma percorrer as obras que projetou, após prontas, em cadeiras de rodas, a fim de testar sua funcionalidade para pessoas com limitações de mobilidade. Tal prática pode ser observada no vídeo “Cadeira de Rodas – Arquitetura Inclusiva”, disponível em http://www.youtube.com/watch?v=hKGAyQqBBKo, acessado em 29 de outubro de 2013. 11
  12. 12. determinado grupo de supostos escolhidos, cuja moral atávica seja suficientemente torpe para permitir que submetam seus semelhantes, convictos serem portadores da verdade e da luz. Ao contrário. A crítica aqui registrada funciona justamente para opor as características da democracia que se aproximam de tais modelos, deixando clara a falência da alternativa democrática face ao passado sombrio registrado, por exemplo, no Brasil.Conforme entendimento de Winston Churchill, sustentando que a democracia é a pior forma de governo, exceto por todas as outras já tentadas. Embora não se tenha o mesmo entendimento de Francis Fukuyama (FUKUYAMA, 2006), para quem a forma final de governo será a democracia liberal, é possível tal modelo se configure em um objetivo a ser atingido para um estágio ainda posterior, que poderá levar a humanidade, por exemplo, à desnecessidade de um governo. Assim, o passo iniciado com a Revolução Francesa nunca fora, de fato, alcançado. Tampouco é sustentado que a sociedade, no atual estágio de evolução no qual se encontra, permitiria um convívio minimamente saudável, caso viesse a ser suprimido subitamente o governo. A promoção contínua do bem estar comum, a diminuição dos abismos sociais e a promoção dos Direitos Humanos passa a ser, em última instância, a razão de existir do Estado e seu governo. 3. BUROCRACIA A visão da democracia como modelo autoritário de governo passa a ser nítida quando observados os sistemas pelo qual se relaciona com o cidadão. Em linhas gerais, o núcleo da democracia não é excludente, todos podem servir-se de sua fonte, no entanto, a realidade revela não se tratar de um oásis público, mas de uma fonte sigilosa, bem guardada, cujo acesso é concedido apenas sob certas circunstâncias e condições especiais. A democracia é circundada por muros muito bem estudados sendo, o mais alto deles, aquele conhecido por burocracia. O estudo da democracia iniciou-se por um viés sociológico (WEBER, 2004) estabelecendo as características fisiológicas da sociologia como manifestação de Estados não democráticos. Em linhas gerais, o burocrata é formado por uma relação na qual é pago para comportar-se de determinada maneira. Tal maneira leva em consideração uma maior eficiência das relações organizacionais dentro do Estado e, por isso, segundo o autor, está fulcrada nas seguintes características: a) Legalidade das normas e regulamentos; 12
  13. 13. b) Formalidade das comunicações; c) Racionalidade da divisão do trabalho; d) Impessoalidade nas relações; e) Hierarquia da autoridade; f) Competência técnica e meritocracia; g) Profissionalização/Especialização dos Participantes; h) Previsibilidade do Funcionamento. Obviamente, a análise mais acurada revela disfunções da burocracia. Por anular as interferências pessoais dos personagens envolvidos no processo de desenvolvimento de suas funções, acaba por permitir e legitimar abusos perpetrados pelos representantes do Poder, os quais, impregnados dos vícios já abordados sobre o modelo Democrático, acabam por exercer interesses de uma parcela específica da sociedade e não de uma “vontade popular”. O maior exemplo desta disfunção foi o genocídio perpetrado na Alemanha Nazista. O estudo de caso de Adolf Eichmann, registrado por J.P. Stonehouse (STONEHOUSE, 2012), deixa clara a função opressora da burocracia levada às suas últimas consequências. Rapidamente foi percebido que a burocracia carregou consigo problemas crônicos dos governos nos quais se baseou. As suas características iniciais, desenhadas com a finalidade de garantir a eficiência, logo se deparou com consequências imprevistas que subverteram completamente o seu propósito e a aproximaram do que genuinamente representa. Dentre as principaisconsequências emergidas, cite-se (i) o formalismo exacerbado, (ii) resistência à mudanças, (iii) despersonalização do relacionamento com o público, (iv) categorização hierárquica para alocação de capacidade decisória, (v) autoritarismo. Foi o autor William A. Niskanen (NISKANEN, 2007), que acrescentou outras características e análises sobre o fenômeno da burocracia, apoiando-se em conceitos jurídicoeconômicos para estabelecer regras do comportamento de seus escritórios (Bureaus). Para o autor, os escritórios burocráticos são organizações não lucrativas, financiadas, pelo menos em parte, pela apropriação de quantias ou ajudas financeiras9. No entanto, a máxima da impessoalidade não é de todo verdadeira. Ocorre que, quando aplicada à figura do patrocinador (sponsor), torna-se falaciosa: por mais independência que um Ministro ou 9 Para a construção dessa sentença, o autor parte de duas principais assertivas, quais sejam (i) tratam-se de organizações não lucrativas financiadas, pelo menos em parte, pela apropriação de quantias ou ajudas financeiras e (ii) não apropriação de qualquer parte de lucros como forma de remuneração ou bonificação pessoal (NISKANEN, 2008, posição 2625) 13
  14. 14. Secretário detenha sob o ponto de vista técnico, fato é que não poderá tomar decisões que desagradem o Chefe do Executivo. O Estado, é sim, interessado naquilo que produz. Nesse sentido, a burocracia incorpora uma série de problemas do modelo Democrático, atendendo ao mesmo como mecanismo de expropriação pública para o serviço à interesses privados. O ponto a ser defendido é que, nem sempre, a intervenção pública em determinado segmento vai propiciar uma maior igualdade, ao contrário, poderá servir de modelo institucional de apoderamento da esfera privada. No entanto, a burocracia também goza de certo status religioso, dogmático. É aduzido ser um modelo inevitável, falho, como qualquer modelo humano, mas o mais próximo possível da perfeição. Não é verdade. É possível afirmar que os problemas apresentados pela burocracia são humanos e atacáveis com medidas racionalmente desenvolvidas. Abaixo, são listados alguns deles. 3.1. TENDÊNCIA DE AUMENTO DOS ORÇAMENTOS Como visto no item 1, muitas promessas são feitas durante a campanha, as quais deverão ser, no momento seguinte à vitória nas urnas, atendidas pelos “titulares” do governo. Assim, o candidato que se comprometeu com a construção de casas, tenderá a fazer o maior número de casas possíveis (independentemente da qualidade delas), o que prometeu saneamento básico, tenderá a firmar contratos para atender o maior número possível de pessoas (independentemente de efetividade do atendimento). Como o apelo é quantitativo (“Mais de 20.000 casas construídas”) e não qualitativo (“Todas elas de acordo com regras básicas debatidas com a população atendida”), o estímulo do titular do orçamento não é a preocupação com o atendimento de expectativas dos demais participantes da relação, mas o atendimento, ainda que virtual, das promessas de campanha realizadas com a finalidade de ganhar as eleições (e nenhum comprometimento com sua viabilidade financeira). Outro fator que faz com que os agentes públicos, inseridos em um escritório burocrático, tendam a expandir seus orçamentos, é o fato de que, inicialmente dizem o quanto vão gastar para, só posteriormente, realizar o gasto. Como inexiste qualquer vantagem, premiação, ou mesmo apropriação de parte do valor mais eficientemente empregado, o funcionário público enxerga o risco de errar o orçamento de forma maximizada. A inexistência de liame direto entre o valor cobrado e o gasto, faz com que o funcionário público receba um incentivo a posicionar-se de forma conservadora, inchando o seu 14
  15. 15. orçamento no maior limite possível, a fim de não ser penalizado por eventual inexistência de fundos para o atendimento dos Chefes em exercício. 3.2. MAIOR CUSTO DOS INSUMOS Além da dificuldade de determinar o preço justo para seus insumos, a burocracia possui em si mesmo um custo de transação(COASE, 1960). Tal custo parte de pressupostos extremamente desfavoráveis para a iniciativa privada. Ocorre que, principalmente no Brasil, a burocracia estatal goza de prerrogativas que aumentam a discrepância de risco do negócio em face, por exemplo, da possibilidade de inadimplência (sistemática dos precatórios), ou o maior custo transacional relacionado com as exigências burocráticas - o que torna o processo de contratação mais moroso (custo de tempo), a possibilidade de alteração unilateral dos contratos - sob a égide de uma pretensa “vontade popular”, eivada de vícios herdados do modelo democrático (instabilidade política), enfim, ao alargar suas fronteiras, a presença do Governo leva consigo todos os vícios e custos inerentes ao modelo pelo qual se desenvolve. 3.3. MAIOR CUSTO PELO SERVIÇO PRESTADO Justamente por configurar-se, na maior parte das vezes, em serviços de natureza exclusiva, monopolizada, as arquiteturas governamentais baseadas em burocracias (empresas públicas, sociedades de economia mista, agências, autarquias, etc.) tendem a repassar os altos custos que promovem para o destinatário final de maneira direta (preço público) ou indiretas (tributos). Dessa forma, inexiste uma preocupação com a quantificação do serviço, os índices de eficiência na sua prestação, uma vez que, ao final, o usuário e o cidadão serão compelidos a complementar eventuais déficits havidos. Nesse sentido, uma das grandes dificuldades em se discutir o “preço justo” por ativos públicos eventualmente privatizados é, logo no início da análise, descobrir qual parcela do custo é realmente inerente à atividade e qual é relativa à compensação pela ineficiência e riscos. Não sendo possível determinar custos, outras análises também ficam prejudicadas, tais quais as de aferição de margens e outras. Nesse sentido, é possível perceber que o incremento no custo final é relevante quando comparado com a solução prestada pela iniciativa privada (telefonia, por exemplo), que no Brasil, apesar de ainda merecer atenção, é incomparavelmente melhor do que o serviço prestado no período de estatização de tal serviço. 15
  16. 16. 3.4. MENOR INCENTIVO À FISCALIZAÇÃO DE SEUS AGENTES É possível entender que o incentivo para que os órgãos burocráticos de fiscalização procedam a análise detida das operações de seus colegas do corpo governamental é quase nula. Qual incentivo um Tribunal de Contas tem em proceder uma fiscalização mais rígida em uma empresa pública cujo dirigente foi escolhido pelo candidato vencedor de eleições, vinculado a um partido com o qual, certamente, o Ministro possui relações pessoais? Afinal, não se deve esquecer que a escolha dos integrantes dos Tribunais de Conta são escolhidos pelo Chefe do Executivo ou pelos integrantes do Legislativo, ou seja, de forma a deixar, ainda que no plano pessoal, um vínculo de controle. Nesse ponto, julgar que a independência ou vitaliciedade poderão desvincular o fiscalizador e garantir a sua autonomia intelectual em meio ao mesmo ambiente no qual permanecerá socialmente inserido parece, no mínimo, inocência. É óbvio que os vínculos pessoais havidos antes (e durante) o processo de escolha permanecerão após a concretização da mesma. Raros serão os casos em que inexistam vínculos pessoais com os candidatos, o que se justificaria pela quase “obrigatoriedade” da escolha do candidato face ao reconhecimento público de sua superioridade frente a outros10. Ainda nos órgãos que não possuem, em tese, tal vínculo, é possível ver tal desinteresse. O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, sempre tão atuante na fiscalização de crimes perpetrados pela sociedade civil, teve uma participação tímida no combate aos crimes perpetrados pela Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Tal ponto não se deve à uma “incompetência” ou a um suposto “interesse pessoal” (o que não se descarta”, mas por medo. Existem influências políticas que podem prejudicar profissionalmente os integrantes do Ministério Públicos que porventura viessem a se rebelar contra os excessos das instituições públicas ali envolvidas. A solução, dessa forma, foi oferecida pela Ordem dos Advogados do Brasil, cujos integrantes possuem liberdade de concordar com os atos dos órgãos públicos ou ir para as ruas defender os cidadãos. Felizmente, optaram pela segunda hipótese. 10 É o que parece ter acontecido no caso da escolha do Ministro Luis Roberto Barroso, para o Supremo Tribunal Federal, em 2013. 16
  17. 17. 3.5. INCENTIVO DO AGENTE PÚBLICO EM CHEFIA PARA A MEDIOCRIDADE Outra característica econômica da burocracia, gerada com base na sua característica sociológica da suposta “impessoalidade”, é a tendência do Chefe em exercício em não se envolver pessoalmente com a entidade. Diferentemente da iniciativa privada, se o referido agente tiver uma gestão medíocre, mediana, ou mesmo ruim, desde que não ruim o suficiente para comprometer a eleição ou os negócios de seu patrocinador, seguirá cotado para próximas eleições ou mesmo futuras chefias de entidades públicas. A assunção de riscos não representará, em caso de sucesso, benefício direto. Esperar que o espírito altruístico invada os corações dos gestores públicos para que o mesmo tome riscos, sem qualquer contrapartida econômica, não parece uma alternativa razoável. 4. CIDADANIA O movimento constitucionalista é algo recente na história mundial. Apenas nos últimos 300 (trezentos) anos, após as revoluções inglesa (1688), americana (1776) e francesa (1789), as sociedades trocaram a soberania de seus monarcas pelo liberalismo assegurado pelas constituições. No Brasil, o mais recente movimento constitucionalista (1988) rompeu com todas os procedimentos usualmente implementados em tomadas de decisão. Foi um momento de profundo debate, em todas as camadas sociais, que a democracia e a burocracia não foram capazes de conduzir para interesses específicos. O povo, após 25 (vinte e cinco) anos de mordaça, precisava falar. O palco público para o debate foi ampliado pela negativa do projeto de constituição inicialmente apresentado. O povo sentava-se à mesa de negociações e queria uma “Constituição Cidadã”. Talvez por isso, a Constituição de 1988, embora constitua a República Federativa do Brasil em “Estado Democrático de Direito”, logo apresenta, em seus inciso II, a “cidadania” como um de seus fundamentos, ao lado da (i) soberania, da (ii) dignidade da pessoa humana, dos (iii) valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e do (iv) pluralismo político. Embora devam ser reconhecidos todos os demais valores, é a cidadania que parece carecer de maior atenção, face aos ataques procedidos pelas vicissitudes da democracia e da burocracia. Cumpre então verificar a carga semântica dessa tal“cidadania”. 17
  18. 18. Alguns estudiosos iniciaram o caminho da discussão para a descoberta das fronteiras que identificam a cidadania, com algumas contribuições valiosas. É o caso do modelo marshalliano, que identifica a cidadaniacomo uma manifestação que pressupõe a existência da efetiva capacidade de participação do povo no exercício do poder político, o que se traduz na existência de um processo eleitoral autêntico, supervisionado por instituições judiciárias independentes, que garantam a correspondência entre o resultado das eleições e a vontade eleitoral da maioria social e, de outro lado, a existência de governantes que de fato governem, o que supõe a presença de um Parlamento forte, efetivamente participante na tomada das grandes nacionais. Como já visto, o procedimento eleitoral razoável, a independência das instituições fiscalizadoras e a existência de governantes que de fato governem são requisitos poucos razoáveis dentro de uma democracia. No entanto, é válido o registro de que a cidadania é algo a ser titularizado pelo povo e não pelo político no poder. Outro autor, Décio Azevedo Marques (MARQUES, 2001), identifica a cidadania “propriamente política” como um desdobramento secundário e contingente da forma-sujeito de direito na sociedade capitalista11. Assim, a aquisição da cidadania é construída por meio das liberdades civis configuradas, no plano econômico, pela capacidade de celebração de contratos de trabalho e a contribuição para o florescimento de um mercado de trabalho e, no plano político, pela legitimação do Estado capitalista, ainda que se baseie em mecanismos pré-democráticos como, por exemplo, a burocracia. Essa definição, no entanto, é fulminada pelo mesmo destino do modelo marshalliano, por basear-se em uma estrutura não “prédemocrática”, como julga Marques, mas “anti-popular”, já foi exposto anteriormente. Importa, no entanto, o entendimento de que a cidadania é observada como um núcleo baseado no que se entende pela “forma-sujeito de direito”. Nesse sentido, parece razoável o entendimento que configura a cidadania como um núcleo, o qual permite identificar o indivíduo como destinatário de proteções e direitos de todo um Estado e que, por espelhamento, o faz seguidor de regras e deveres que permitam, ao máximo, a expansão do círculo de direitos dos seus concidadãos. Assim sendo, o entendimento desse núcleo é ultrajurídico e extraeconômico, uma vez que é garantido, a todo cidadão, independentemente de sua posição socioeconômica, contribuir para a construção de 11 Para o referido autor, a forma-sujeito de direito implica a corporificação de liberdades que são reais, ainda que sejam desigualmente distribuídas entre as classes sociais (liberdades ou prerrogativas essas que correspondem ao aspecto concreto da cidadania civil), a qual ecoa em um efeito ideológico de cidadania, ou seja, que a concessão de tais prerrogativas igualiza todos os indivíduos, o que aumenta no plano social o próprio ideal de igualdade. 18
  19. 19. um Estado legítimo e opor-se, quando necessário a este fim, à ordens manifestadamente ilegais, ainda que emanadas de autoridades públicas12. Nessa perspectiva, a obediência aos preceitos constitucionais emanados de uma Carta com participação direta de inúmeros grupos heterogêneos, dá um grau de legitimidade maior do que qualquer outra norma que venha a ser, posteriormente, imposta pelo Estado. Dessa forma, o que se testemunha como suposta crise porpouca democracia é, de fato, uma crise de pouca cidadania. É este âmbito nuclear, que promove o reconhecimento mútuo entre os cidadãos, que tem sofrido constantes minorações, sob o discurso retórico e falacioso de que “falta democracia”, promovendo distanciamentos cada vez maiores entre os mais diversos segmentos da sociedade, justamente por agravar os males perpetrados pela burocracia que lhe é inerente. 5. CONTRATUALIZAÇÃO DO ESTADO No início dos anos 80, tendo por pano de fundo toda a discussão anteriormente registrada, o mundo ingressou em uma série de debates sobre a função e extensão do Estado Democrático. No Brasil, o tema ganhou relevância peculiar, pelo histórico de recorrentes regimes totalitários(alguns Democráticos) que promoveram uma enorme invasão nas esferas individuais, atuando, inclusive, como agentes econômicos. Tal interferência, aumentou as fronteiras da burocracia de forma exacerbada, carregando consigo todas as suas peculiaridades e ineficiências, obliterando a maior parte das iniciativas privadas de caráter verdadeiramente empreendedoras do Brasil. Tal aumento ensejou, em meados dos anos 90, uma enorme crise fiscal e o esgotamento da estratégia estatizante, desafiando os gestores públicos (altos burocratas) a rever seu posicionamento: valeria indispor-se com os patrocinadores, ou o caminho levaria ao total esgotamento financeiro do país?Para isso, conforme registrado no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (“PDRAE”), foi necessário enfrentar peremptoriamente (i) o ajustamento fiscal duradouro, (ii) reformas econômicas orientadas par o mercado, (iii) reformas previdenciárias, (iv) renovação/inovação dos instrumentos de política social 12 Conforme entendimento registrado pelo voto do Ministro Maurício Corrêa, em sede do Habeas Corpusn. 73.454, julgado em 22 de abril de 1996, na Segunda Turma, cujo acórdão fora publicado no Diário Oficial da União de 07 de junho de 1996, para quem “Ninguém é obrigado a cumprir ordem ilegal, ou a ela se submeter, ainda que emanada de autoridade judicial. Mais: é dever de cidadania opor-se à ordem ilegal; caso contrário, nega-se o Estado de Direito”. 19
  20. 20. (promovendo aumento qualitativo da prestação) e, por fim, (v) a efetiva reforma do aparelho do Estado. Ao analisar as propostas, verificou-se que a única alternativa viável era a redução do tamanho da burocracia, a fim de se atacar os problemas inerentes à sua presença ostensiva prolongados no tempo. Nessa perspectiva, o recuo estatal não poderia representar a desassistência sob sua obrigação. Buscou-se, dessa forma, o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura. A Administração Patrimonialista, que evoluiu/transfigurou-se em Administração Burocrática, perde espaço para a Administração Consensual-Gerencial, a qual por algumas características que lhe são peculiares, tem o condão de anular/minorar as configurações nocivas da democracia e da burocracia, principalmente por atrair, para si, os holofotes da opinião pública e da fiscalização pelo Estado, que deixa de se colocar em conflito entre sua carreira e suas obrigações. A seguir, algumas dessas características são analisadas. 5.1. DEFINIÇÃO PRECISA E COMPROMETIMENTO COM OBJETIVOS Diferentemente do que se procede com o mandato popular, os contratos com a Administração, principalmente quando versam sobre interesses inegavelmente públicos, não transferem ao particular uma “carta em branco” para que faça “o seu melhor”, em semelhança ao mandato político. Existe um esforço em se racionalizar a relação, transformando-a em objetivos claros, possíveis e interessantes para a população, os quais deverão ser forçosamente atingidos, sob pena de efetiva agressão ao patrimônio público do particular. A simples discussão de tais objetivos, ponto a ponto, já traz em si uma inovação frente ao que se pratica em sede do mandato público, onde o projeto de governo não promove qualquer vinculação do candidato à sua posterior performance. Com isso, caso determinado contrato deixe de ser cumprido, por má-fé ou incompetência, a reação imediata da fiscalização e da população é a exigência imediata dos valores pagos13 e o acionamento de eventuais multas e garantias. Inexiste, no entanto, a 13 É óbvio que a burocracia permeia tanto o sistema público que, ao resolvê-la em um setor, outro passa a ser fator limitante para a consecução dos objetivos. Embora a população e órgãos sérios busquem a restituição de 20
  21. 21. penalização da incompetência no âmbito político, sendo certo que o Administrador nada pode sofrer quando é revelado inapto ao mandato popular para o qual foi designado pela sistemática de votos. Em harmonia com este entendimento, por exemplo, a legislação de parcerias público-privadas, Lei 11.079/04, foi bastante clara em prever no §1ºdo seu art. 6º, a possibilidade de pagamento proporcional ao parceiro privado, correspondente ao seu desempenho, ou seja, à sua eficiência e eficácia. 5.2. VÍNCULO IMEDIATO ENTRE EXECUÇÃO E PAGAMENTO Como já abordado anteriormente, uma das características da orçamentação burocrática é a assunção de uma postura extremamente conservadora frente aos desafios assumidos pelo escritório. Esta característica, em conjunto com a inexistência de qualquer incentivo imediato à tomada de risco (apropriação financeira da eficiência, por exemplo), fazem com que exista uma diferença considerável entre o que é estimado pelo Administrador e o que é possível de ser executado pelo parceiro privado. Além disso, a lógica é invertida. Enquanto, na Administração, o burocrata (i) apresenta o orçamento e consegue a aprovação, (ii) recebe o dinheiro e (iii) executa, a iniciativa privada (i) orça e submete o orçamento à aprovação, (ii) executa e, só após comprovar a execução, (iii) recebe o dinheiro.A inversão das fases do processo garante o incentivo necessário à adequação do orçamento à execução, bem como a utilização eficiente dos recursos que, quando feita de maneira ótima, garante o máximo de lucratividade. 5.3. COMPETITIVIDADE E FISCALIZAÇÃO Embora seja passível de inúmeras críticas, o processo licitatório, e seus critérios baseados na capacidade de execução de determinada atividade, faz com que a análise dos participantes se dê de acordo com uma abordagem qualitativa. Assim o fez a Lei 8.666/93, quando requereu a apresentação de atestados técnicos e a comprovação de capacidade econômica, dentre outros requisitos, para a escolha de um parceiro privado para a realização de determinado contrato. O intuito, ao que parece, foi preservar a imparcialidade da decisão sem, no entanto, prejudicar a escolha do mais hábil para a tarefa. valores, fato é que a morosidade do sistema burocráticos judiciário inviabiliza qualquer eficácia das soluções previstas em lei. 21
  22. 22. A competitividade é, assim, um traço desejável ao procedimento de contratação. Como a dinâmica não está fulcrada em uma relação que reconhece como legítima a troca de favores (como ocorre na política), a competição econômica por contratos da Administração tende a arranjos arquitetônicos que visem, principalmente, a otimização de capital. Quando tal característica é corrompida, ainda existe o benefício de tal traço ser facilmente detectável pelo fiscalizador (ainda que seja o próprio público), pois a clareza dos requisitos permite, mais rapidamente, verificar a conformidade na execução do certame. 5.4. EXTROVERSÃO VERSUS GESTÃO COOPERATIVA, ALOCAÇÃO DE RISCOS Característica marcante do Estado, por meio das suas instituições, é a capacidade de instituir obrigações de forma unilateral para terceiros, extravasando riscos que não deseja, ou não sabe, tomar, alocando ineficientemente as questões de forma a, em maior parte das vezes, tender ao extravasamento dos seus próprios limites. Cabe ao Direito Constitucional e ao Direito Administrativo, como ferramentas jurídicas, cujo approach econômico se faz necessário para que se garanta efetividade, ditar os caminhos e os limites para que tal atividade se desenvolva. Dessa forma, a correta alocação de riscos e obrigações, de acordo com capacidade de gestão e aptidão de execução, não permite uma amarração jurídica excessiva, devendo abrir espaço para a negociação feita com vias a defender o dinheiro público da maneira economicamente eficiente e com a aplicação com a maior eficácia são atendimento do bem comum. É nesse processo que surgem soluções desejáveis como, por exemplo, as concessões e as parcerias público-privadas. Ao contrário do que algumas linhas jurídicas, às quais se filiam juristas do quilate de Celso Antônio Bandeira de Mello (MELLO, 2013), pretendem afirmar, a cooperatividade não é uma forma de subversão do interesse público, tampouco uma demonstração de fraqueza. Trata-se de uma posição extremamente autoritária o entendimento de que o interesse público só pode ser alcançado por meio da imposição unilateral de vontades, o que representa, em última instância, a legitimação do autoritarismo democrático, ou seja, a legitimação da característica da democracia que se visa combater. 6. CONCLUSÃO 22
  23. 23. A verificação de que a democracia, como hoje construída, possui similitudes perigosas com os sistemas mais flagrantemente autoritários, não deve conduzir à conclusão de que qualquer esfera de autoritarismo é a solução. Ao contrário, o autoritarismo foi, é, e será sempre um problema a ser combatido, permanecendo presente, com frequência, tanto no discurso apaixonado dos que se refugiam no Estado como solução ótima, quanto nos que julgam que o liberalismo na sua mais pura forma exercerá sempre o equilíbrio (Ditadura Econômica). A história e a experiência humana desenham panoramas catastróficos em quaisquer cenários. Dessa forma, a discussão não leva, em qualquer ponto, ao entendimento de que a solução passa por distanciar o povo do centro de poder, mas o oposto. Urge o convite ao diálogo popular, aproximado entre os burocratas e políticos do seu público eleitor, concedendo e respeitando cada vez mais as liberdades, incentivando a livre associação e investindo, no indivíduo, como matriz que integrará o governo, quando partir da esfera social para integrar um corpo burocrático, o qual necessariamente paira sobre certa altura da realidade das ruas. Alguns estudos indicam que nem sempre o político age de forma tão moralmente falida e economicamente ótima (FARBER e FRICKEY, 1991). E, neste ponto específico, tal característica não se dá pela sua incompetência. De fato existe o político honesto e o burocrata sensível para o problema do cidadão, no entanto, tais perfis não são a praxe e não representam, dentro ou fora do governo, uma parcela relevante da população. O que ocorre com os modelos políticos, quaisquer que sejam, é que os mesmos não extrapolam as virtudes nas sociedades nas quais se inserem. Como a matriz humana por detrás dos institutos provém do povo, é deste as características que serão replicadas em escala macro. Com isso, não se nega a importância da participação do Estado, enquanto abstração da força pública, na realização de investimentos públicos em infraestrutura básica, que garantam um mínimo existencial comdignidade. Todavia, importa perceber que tais dispêndios, necessários e urgentes, garantirão apenaso insumo bruto da população, sendo a educação, em todo o seu espectro de possibilidades, a real garantia de efetiva lapidação dessa matriz humana que servirá de enchimento para a arquitetura política do sistema. Dessa forma, não se sustente que a “sociedade não está preparada para a democracia”, mas que a “democracia só será superada como sistema quando inserida em uma sociedade apta a desenvolver um 23
  24. 24. modelo mais eficiente”. É a sociedade, como dona de seu caminho, que prepara a democracia que deseja. 7. REFERÊNCIAS BARROSO, Luis Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo – Os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. Ed. Saraiva, 4ª Edição, São Paulo, 2013. BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. cidadania e Res Publica: a emergência dos direitos republicanos. Revista de Filosofia Política – Nova Série, vol. 1, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Departamento de Filosofia, 1997, disponível em http://www.bresserpereira.org.br/papers/1997/99.cidadaniaandResPublica.p.pg.pdf, acessado em 30 de outubro de 2013. COASE, Ronald H. The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, Vol. 3, The University of Chicago Press, pp. 1-44. CONDORCET, M. de. Outlines of na Historical View of the Progresso f the Human Mind (Being a Posthumous Work of the Late). Printed for J. Johnson, in St. Paul’s ChurchYard, 1795. FARBER, Daniel A. e FRICKEY, Philip P. Law and public choice: a critical introduction. The University of Chicago Press, Kindle Version, 1991. FUKUYAMA, Francis. The End of History and the Last Man. Free Press, Kindle Version, 2006. JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço Público. Dialética,São Paulo, 2011. 24
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