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  1. 1. Os conteúdos deste periódico de acesso aberto estão licenciados sob os termos da Licença Creative Commons Atribuição-UsoNãoComercial-ObrasDerivadasProibidas 3.0 Unported. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil: uma análise da legislação pertinente e das definições pedagógicas necessárias para uma demanda judicial The right to quality of Education in Brazil: a review of relevant legislation and pedagogical settings needed for a lawsuit Karina Melissa Cabral* Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgi**  RESUMO –Este estudo pretende analisar a viabilidade jurídica de se exigir judicialmente o direito à qualidade da Educação Básica, quando esse direito, que deveria ser assegurado pelos órgãos competentes (Poder Executivo), for violado, desrespeitado e/ou não efetivado. A metodologia empregada é a pesquisa bibliográfica com ênfase na área jurídica e educacional, por meio da análise de livros, periódicos, documentos e legislações. O referencial teórico utilizado inclui Romualdo Portela de Oliveira, Gilda Cardoso de Araújo, Sérgio Haddad e Carlos Roberto Jamil Cury. Esta pesquisa apresenta, portanto, como resultado principal, alguns meios jurídicos capazes de garantir a qualidade da Educação Básica, partindo da análise de três dimensões de qualidade educacional: insumos, processo e resultados. Esta pesquisa foi fomentada pela CAPES. Palavras-chave – direito à educação; justiciabilidade; qualidade ABSTRACT – This study aims to examine the legal feasibility of requiring in court the right to quality basic education, when this right, which should be provided by competent agencies (Executive Branch), is violated, disrespected and/or not effected. The methodology employed is the literature research with emphasis on the legal and educational areas, analyzing from books, to journals, documents and laws. The theoretical framework includes Romualdo Portela de Oliveira, Gilda Cardoso de Araújo, Sergio Haddad and Carlos Roberto Jamil Cury. This research has therefore as its major result some legal means capable of ensuring the quality of basic education. The discussion of the possibility of this demand is based on the analysis of three dimensions of educational quality: input, process and results. This research was fostered by CAPES. Keywords – right to education; justiciability; quality Introdução Nesse sentido, questiona-se: a qualidade da Educação Básica pode ser demandada judicialmente? Se sim, como O objetivo geral deste artigo é problematizar a isso pode ser efetuado? Há legislação concernente equestão da possibilidade de a sociedade brasileira buscar estudos pedagógicos que permitam tal demanda?o direito a uma Educação Básica de qualidade junto ao Historicamente, nota-se que o direito à educaçãoPoder Judiciário, quando esse direito, que deveria ser foi proclamado expressamente a partir da Declaraçãoassegurado pelos órgãos competentes (Poder Executivo), Universal dos Direitos do Homem, em 1948, reafirmadofor violado, desrespeitado e/ou não efetivado. Lembramos em muitas ocasiões. No entanto, inúmeros são osque o direito à educação é inerente à pessoa humana e, instrumentos internacionais que silenciam a dimensãocomo característica essencial de todos os seres humanos, qualitativa do aprendizado, sendo o mais recente deles anão poderia ser desrespeitado. Declaração das Nações Unidas para o Milênio, adotada* Doutoranda em Educação pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (SP, Brasil) e Professora da Faculdade de Ciência e Tecnologia da Universidade Estadual Paulista. E-mail: <kmelcab@hotmail.com>.** Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo (SP, Brasil) e Professor da Faculdade de Ciência e Tecnologia da Universidade Estadual Paulista. E-mail:<digiorgi@ig.com.br>.Artigo recebido em fevereiro e aprovado em novembro de 2011. Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  2. 2. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil 117em 2000, a qual afirma que, até 2015, todas as crianças favorável da doutrina (juristas) e jurisprudência (tribunais)deverão concluir todo o ensino primário, mas não faz brasileira, quanto ao direito ao acesso e à permanênciareferência específica à qualidade desse ensino. no ensino; porém, tal compreensão não é verificada em O direito brasileiro é signatário de grande parte dos relação à justiciabilidade do direito à qualidade do ensino.tratados e acordos internacionais, tanto que a educação é Isso pode ser verificado, por exemplo, em pesquisas, comoconsiderada como um princípio jurídico e amplamente a realizada por Adriana Aparecida Dragone Silveira, noreconhecida como um direito fundamental, tendo sido ano de 2006, por meio do Programa de Pós-Graduação daconsagrada pela Constituição Federal de 1988. A Carta Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo:Magna brasileira, em seu artigo 206, inciso VII, dife-rentemente da maioria dos instrumentos internacionais, Como visto, na análise das ações das duas Promotoriasfaz menção expressa à importância da qualidade da de Justiça, foram poucas as solicitações para o acesso ao ensino obrigatório, e rapidamente solucionadaseducação, tratando-a como um princípio basilar do ensino pelos Promotores de Justiça. A que mais ensejoua ser ministrado, ou seja, garante o direito à educação com discussões foi a que tratava de garantia de vagas em“padrão de qualidade” para todos. escolas públicas próximas das residências dos alunos, Nesse sentido, o dispositivo legal supranarrado deter- direito formalizado no ECA, art. 53. Em Rio Claro, pormina que a educação em geral, em todos os seus níveis meio de Mandados de Segurança, o direito líquido ee para todos, deve ter “padrão de qualidade”. Embora a certo foi restabelecido pelo Juiz da Vara da Infância eLei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (art. 4, Juventude. Já em Ribeirão Preto, pelo número elevadoinciso IX) também mencione expressamente esse direito de alunos nas escolas pretendidas pelos pais ou responsáveis, como a mais próxima de sua residência,de forma ampla, apenas a Educação Básica vem descrita o Promotor de Justiça atuou extrajudicialmente parano bojo da Constituição como obrigatória e gratuita, conseguir a matrícula em outras escolas, tambémconforme alteração efetuada em 2009 pela Emenda iniciando, motivado por esse problema, a discussãoConstitucional nº 59 (BRASIL, CF, art. 208, inciso I). para a construção e/ou ampliação de equipamentosConsiderada um direito público e subjetivo, é dever do escolares (2006, p. 12).Estado promovê-la com qualidade (BRASIL, CF, art. 208,§ 1º); caso contrário, estará desrespeitando a Constitui- Comprova-se, então, que há, mesmo que minimamente,ção Federal, gerando o direito de se exigir o cumprimento a concepção entre a sociedade e os juristas de que é possívelpor meio de ações judiciais eimportando responsabili- pleitear judicialmente o direito ao acesso e à permanênciadade da autoridade competente pelo fato (BRASIL, CF, na Educação Básica, mas isso não é verificado em relaçãoart. 208, § 2º). ao direito à qualidade desse nível de ensino. Segundo a legislação brasileira, o direito à educação Atualmente, encontra-se em tramitação no Congressoengloba os pais, o Estado, a comunidade em geral e os Nacional o Projeto de Lei nº 8. 039/10, que altera a Lei nºpróprios educandos, mas é obrigação do Estado garantir 7. 347, de 24 de julho de 1985, para disciplinar a ação civilesse direito, inclusive quando o assunto é qualidade. pública de responsabilidade educacional, a qual passaráPortanto, a qualidade da Educação Básica é um direito a responsabilizar a União, os estados, o Distrito Federalque requer uma ação positiva do Estado. Nesse sentido, e os municípios por atos ou omissões comprometedoraspara Silveira, ou ameaçadoras do direito à Educação Básica pública, demonstrando a oportuna inserção deste estudo neste A CF/88, ao estabelecer os deveres do Estado com a momento de transição da legislação brasileira. educação, declarou expressamente que “o acesso ao O debate sobre a questão da qualidade não é novo; Ensino Fundamental obrigatório e gratuito é direito o tema, aliado ao acesso e ao fluxo da educação escolar público subjetivo” e que o “não oferecimento do formal, mesmo sendo abordado muitas vezes de forma ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta marginal, sempre esteve presente na literatura educa- irregular, importa responsabilidade da autoridade competente” (BRASIL, CF/88, art. 208, §1º e 2º). cional. Com esta declaração, todos os cidadãos têm o direito É inegável que o Brasil passou por um processo de de exigir do Estado o cumprimento de seu dever com melhoria no acesso e na permanência dos alunos na escola, relação à prestação educacional (2006, p. 36) [grifo especialmente na Educação Básica – o que não significa nosso]. que esse problema esteja completamente resolvido. Esse processo suscitou uma maior relevância para a A importância da análise desse tema pode ser vista questão da qualidade, nos termos hoje propostos, já que,na prática, quando se trata da exigibilidade jurídica do historicamente, pode-se considerar que o ingresso na escoladireito à educação. Percebe-se que, atualmente, há uma para parte da sociedade, durante muito tempo excluída,compreensão da sociedade, assim como um entendimento também significou melhoria na educação promovida. Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  3. 3. 118 Karina Melissa Cabral, Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgi Dessa forma, a qualidade educacional que hoje se Governamental Ação Educativa, mais especificamentediscute permeia a educação escolar formal, a aprendizagem do Projeto Ação na Justiça, e da UNESCO.mais efetiva, que envolve, inclusive, relações sociaisamplas, “pois se trata igualmente de um problema social 1 As políticas públicas brasileiras nae não apenas pedagógico” (CABRAL, 2008, p. 108). área educacional: o “pano de fundo” Dourado e Oliveira, no mesmo sentido, esclarecem para a qualidade da Educação Básicaque A análise sobre a Educação Básica brasileira e a sua Debater tais questões remete à apreensão de um qualidade, mais ainda, sua exigibilidade jurídica, deve conjunto de determinantes que interferem, nesse efetuada tendo como pano de fundo uma política pública processo, no âmbito das relações sociais mais educacional. Conforme Di Giorgi (2007, p. 124), “há uma amplas, envolvendo questões macroestruturais, como inegável hegemonia neoliberal no campo educacional, a concentração de renda, desigualdade social, educação como direito, entre outras. Envolve, igualmente, ponto de ser difícil hoje discutir política educacional, e questões concernentes à análise de sistemas e unidades educação de uma forma geral, sem se falar de ‘formação escolares, bem como ao processo de organização e de capital humano’, ‘relação custo-benefício’ e etc. ”. No gestão do trabalho escolar, que implica questões como mesmo sentido, Dourado e Oliveira destacam que condições de trabalho, processos de gestão da escola, dinâmica curricular, formação e profissionalização [...] é fundamental apreender quais são as políticas docente. Em outras palavras, é fundamental ressaltar indutoras advindas dos referidos organismos multi- que a educação se articula a diferentes dimensões e laterais e que concepções balizam tais políticas. Para espaços da vida social sendo, ela própria, elemento tanto, é fundamental problematizar a ênfase dada constitutivo e constituinte das relações sociais mais à teoria do capital humano, sobretudo pelo Banco amplas. A educação, portanto, é perpassada pelos Mundial, identificando o papel reservado à educação, limites e possibilidades da dinâmica pedagógica, bem como as diferentes feições assumidas por ela no econômica, social, cultural e política de uma dada que concerne à escola de qualidade (2009, p. 204). sociedade (2009, p. 202). Furtado, seguindo a mesma linha de raciocínio dos É com base nessas percepções que este texto pretende demais autores citados, esclarece que há a tentativa de seproblematizar a questão da qualidade da educação, que aplicar, nas escolas, o sentido de “qualidade” utilizado pelanão é fácil de ser determinada. Na prática, a exigência do iniciativa privada, visando à competitividade, ou o que eladireito à qualidade da Educação Básica guarda enormes denomina de “excelência”. Contudo, essa aplicabilidadedesafios, tanto na superação da falta de preparo do sistema dos termos administrativos não é pertinente na escolade judiciário brasileiro para lidar com a temática como na pública porque ela não tem viés meramente instrumentalausência ou ineficácia de políticas públicas que garantam e utilitário, masé voltada para os interesses públicos:esse direito. Apreocupação com a qualidade pauta-sena atenção dada à formação do aluno, que deveria ser É importante lembrar que “qualidade” guarda umvoltada para o seu desenvolvimento como cidadão crítico- sentido de excelência aplicável aos processos dasreflexivo, capaz de compreender de fato a dimensão dos corporações privadas que, diante da acirrada competiti- vidade do mercado, buscam a melhoria de produtivida-seus direitos como cidadão e de exigi-los, tendo, assim, de, maximização de resultados, diminuição de prejuízos.seu espaço garantido na atual sociedade globalizada. Esse sentido corporativo de “qualidade”, onde está Para analisar a viabilidade jurídica de se exigir implícita a noção de eficiência, acabou migrando parajudicialmente o direito à qualidade da Educação Básica, outros setores da sociedade, inclusive para a área deconforme exposto anteriormente, a metodologia empregada educação.neste trabalho é a pesquisa bibliográfica com ênfase na Tanto a escola privada como também a escola públicaárea jurídica e educacional, incluindo livros, periódicos, absorveram um vocabulário típico das relações dedocumentos e legislações, por meio de uma abordagem mercado, do mundo do consumo e do ambienteanalítica. O referencial teórico abrange desde autores das corporativo com palavras tais como “satisfação”, “eficiência”, “resultados”, “qualidade” etc.ciências jurídicas, como Regina Maria Fonseca Muniz, A pergunta que seria pertinente fazer é em que medidaMaria Cristina de Brito Lima, Evaldo Amaro Vieira e seria apropriada essa passagem de noções advindasNina Beatriz Ranieri, até autores da área da educação, das relações das organizações empresariais privadascomo Romualdo Portela de Oliveira, Gilda Cardoso de para as instituições de ensino, considerando que, noAraújo, Agostinho dos Reis Monteiro, Sérgio Haddad e campo educacional, parece não ser facilmente aceitávelCarlos Roberto Jamil Cury, entre outros. Também foram conceber, por exemplo, resultados com variaçõesanalisados estudos e relatórios da Organização Não mínimas de características no sentido de uma produção Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  4. 4. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil 119 industrial em série, já que se lida com a formação de humano, além de elaborar e colocar em prática políticas seres humanos, que são individualmente únicos. educacionais coerentes com tal visão. Por isso, causa um certo mal-estar a muitos pesqui- sadores da área da pedagogia a unanimidade no 2 O direito à Educação Básica de discurso social que atribui qualidade ao ensino que almeja resultados utilitários, como a aprovação em qualidade: a análise da Constituição vestibulares concorridos. Federal de 1988, do ECA e da LDB O sucesso na aprovação em vestibulares por si só significa qualidade de ensino? Para a educação da 2.1 As diretrizes da Constituição Federal rede pública de ensino, esse também é o critério de de 1988 qualidade? [...] sentido de qualidade para a escola Com relação à política educacional, a Constituição pública, algo que não seja meramente instrumental e Federal de 1988 concede amplos direitos, confirmando utilitário, mas vinculado aos interesses públicos que a educação deveria servir (2009, p. 169-170). e ampliando o interesse social pela educação. Desde a Constituição monárquica de 1824, a primeira Constituição Suscitando também essa problemática da incorpo- brasileira, a educação irrompe como o fundamento daração dos termos administrativos pela educação, Fon- política social, que só alcança maior abrangência duranteseca, quando aborda a questão da qualidade, esclarece o século XX. No final deste século, falou-se bastanteque a respeito da educação e de sua importância, porém, muito se desarticulou quanto à aplicação dos direitos A qualidade, por sua vez, foi sendo legitimada pelo educacionais (VIEIRA, 2001, p. 1). horizonte restrito da competitividade, cuja medida é A presença da educação na Constituição Federal deve a boa colocação no ranking das avaliações externas. ser examinada necessariamente com base nos objetivos Se esse enfoque utilitarista serve à excelência em- expostos no artigo 3º, dos quais não pode estar de nenhum presarial, não é suficiente para orientar a qualidade da modo afastada: ação educativa. Nesse campo, a qualidade tem como horizonte as diferentes dimensões da vida social (2008, Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da Repú- p. 173). blica Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; Isso demonstra que as concepções que permeiam II – garantir o desenvolvimento nacional;as políticas públicas educacionais brasileiras não visam III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzira uma educação escolar formal capaz de envolver a as desigualdades sociais e regionais;criticidade, a liberdade e a autonomia do aluno, mas tão- IV – promover o bem de todos, sem preconceitos desomente a produção mercadológica, a mera cópia. origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas As discussões, neste artigo, a respeito do direito à de discriminação (BRASIL, CF, 1988, art. 3º).qualidade da educação, além da análise da legislaçãopertinente e das definições pedagógicas necessárias a uma Os princípios básicoscontidos nesse artigo devemdemanda judicial, baseiam-se numa premissa essencial: influir na teoria e na prática educacionais, derivadas doconsidera-se a educação umdireito humano, o que se Capítulo III (Da Educação, da Cultura e do Desporto),contrapõe radicalmente à concepção de mercadoria. Da Título VIII (Da Ordem Social), artigos 205 a 214, jun-mesma forma, parte-se da premissa de que a educação tamente com outros preceitos distribuídos ao longo doobjetiva o desenvolvimento integral dos educandos e a texto constitucional. Até porque, sem uma educação deformação da cidadania, entendida de forma ampla, não qualidade, é impossível alcançar os objetivos fundamen-privilegiando apenas a preparação para o mercado de tais da República Federativa do Brasil dispostos nessetrabalho. Como se sabe, a concepção de educação como artigo 3º.mercadoria e a ideia de que ela visa essencialmente à Entre outras determinações, a Constituição Federalpreparação para o mercado de trabalho são típicas da de 1988 aponta os titulares passivos do direito à edu-visão neoliberal, amplamente hegemônica na década cação, cabendo à família, à sociedade e ao Estadode 1990 e no início dos anos 2000, mas ainda bastante promovê-la e incentivá-la. Nos artigos 5º, caput, e 205presente atualmente. Ao contrário, este artigo alinha-se aos e seguintes, encontram-se as bases formadoras para oesforços de entidades, como a Campanha Nacional pelo desenvolvimento de uma nação: o direito à vida, cabendoDireito à Educação, Anped, sindicatos de trabalhadores ao Estado protegê-lo em sua acepção integral, incluindoem educação, administrações progressistas e outros aí o direito à educação; o direito à educação, expresso nosujeitos históricos, que buscam quebrar a hegemonia artigo 6º e nos artigos 205 a 214. O artigo 205 determinaneoliberal, construir uma visão radicalmente democrática como deve ser ministrada a educação, visando ao plenode educação, decorrente de sua compreensão como direito desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  5. 5. 120 Karina Melissa Cabral, Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgida cidadania e sua qualificação para o trabalho, sendo Assim, o direito à educação enquanto direito socialuma responsabilidade e um dever do Estado. Ainda, con- (ou eminentemente de caráter social) traduz umaforme o artigo 206, a educação deve ser oferecida imposição de ação ao Estado quanto à regulação da atividade educacional e quanto ao fornecimento detendo como base os princípios ali fixados, entre eles a prestações que possibilitem a todos a concretizaçãogarantia do padrão mínimo de qualidade (inciso VII). do direito. [...] a educação é “direito de todos e deverNo entanto, até a presente data, tais princípios ainda não do Estado e da família”, constante dos artigos 205 eforam regulamentados, não havendo bases normativas 227. Assim declarando, a Constituição Federal de 1988para defini-los, o que dificulta a sua exigibilidade jurí- determina que o Estado proceda ao aparelhamento sufi-dica. ciente para fornecer serviços educacionais a todos; que amplie, continuamente, as condições para que to- Mas é o artigo 208, inciso I, da Carta Magna, após dos exerçam igualmente o direito; e que todas as nor-a promulgação da Emenda Constitucional 59/2009, que mas relacionadas à atividade educacional sejam inter-determina ao Estado o dever de promover a Educação pretadas segundo aquela declaração (2010, p. 70).Básica obrigatória e gratuita, dos 04 aos 17 anos deidade, condenando-o no caso do não oferecimento ou do Nesse sentido, também preleciona Evaldo Vieira: “osoferecimento irregular, especialmente porque o direito à indivíduos têm o direito de requerer ao Estado a prestaçãoeducação de qualidade é público e subjetivo. Destaca- educacional, porque o descumprimento desse dever trazse que, segundo Ferreira (2001, p. 339), oferta regular como consequência a responsabilização da autoridadesignifica “ato de oferecer; oferecimento” e irregular competente, segundo o artigo 208, parágrafos 1º e 2º,significa “não regular; anormal; inconstante; contrário à da Constituição Federal de 1988” (2001, p. 1). Ainda,lei ou à justiça”. Portanto, tem-se que a oferta irregular da segundo Cury, a “Constituição da República e a Lei deEducação Básica pode ser caracterizada como a ausência Diretrizes e Bases da Educação Nacional conferem umaou deficiência na qualidade desse ensino, tendo em vista relevância à educação ao elevá-la à categoria de princípioque a garantia do padrão de qualidade vem descrita no e de direito, articulando-a com a proteção e a dignidadeartigo 205, inciso VII, da CF. da pessoa humana” (2007, p. 1). Ainda quanto à responsabilização estatal, discute- No caso da qualidade da EducaçãoBásica (dos 04 a 17se se ela seria uma contrapartida aos impostos pagos anos de idade), a Constituição Federal, além do artigo 206,pelo cidadão. A Educação Básica pública é gratuita e inciso VII, consagra também, no artigo 211, parágrafoobrigatória; contudo, tal gratuidade pode ser vista não primeiro, que cabe à União organizar o sistema federalexatamente como uma prestação gratuita ao cidadão, mas de ensino e o dos territórios; financiar as instituições decomo uma contraprestação ao recolhimento dos tributos ensino públicas federais; exercer, em matéria educacional,e impostos pagos. O Estado necessita dos tributos para função redistributiva e supletiva, de forma a garantirpromoção dos direitos sociais, pois, sem eles, não há equalização de oportunidades educacionais e padrãorecursos financeiros; por isso, há uma “via de mão dupla”: mínimo de qualidade do ensino mediante assistênciaa necessidade do pagamento de tributos, sem os quais técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aoso Estado não consegue promover nenhum dos direitos municípios.sociais, entre eles a educação, e odireito a uma educação dequalidade por parte do cidadão-contribuinte. O problema 2.2 O Estatuto da Criança e dodessa “via de mão dupla” está justamente na qualidade Adolescente – ECAda educação promovida pelo Estado, e não na relação de O Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei nº 8.cidadania entre ele e o contribuinte. O parágrafo segundo 069, de 13 de julho de 1990, foi instituído sob a égide dodo artigo 208 da Carta Magna responsabiliza civilmente artigo 227 da Constituição Federal, adotando a chamadao Estado por sua omissão ou negligência, assegurando ao “Doutrina da Proteção Integral”, cujo pressuposto básicoprejudicado, por força do parágrafo primeiro do mesmo afirma que crianças e adolescentes devem ser vistosartigo, o direito público subjetivo de exigir dos Poderes como pessoas em desenvolvimento, sujeitos de direitosPúblicos a prestação daquilo que estavam obrigados a e destinatários de proteção integral, conforme o artigocumprir. primeiro dessa lei. O artigo 3º assegura que as crianças e Erik SaddiArnesen, em sua dissertação de mestrado os adolescentes gozam de todos os direitos fundamentaisda Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, inerentes à pessoa humana, sem prejuízo da proteçãoanalisando a temática, destaca que o direito à educação integral de que trata alei, assegurando-lhes, por lei oué um direito social, assim sendo, traz uma imposição outros meios, todas as oportunidades e facilidades, aao Estado, devendo este aparelhar-se suficientemente fim de lhes facultar o desenvolvimento físico, mental,para fornecer os serviços educacionais a todos e com moral, espiritual e social, em condições de liberdade equalidade: de dignidade. Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  6. 6. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil 121 Ainda, estabelece que é dever da família, da co- irregularmente. Nesse caso, adéqua-se a legislaçãomunidade, da sociedade em geral e do Poder Público ordinária aos preceitos da Carta Constitucional, devendoassegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos enquadrar-se, nesse artigo e nos demais, a Educaçãodireitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à Básica, conforme determina a EC nº 59/2009.educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, Ainda, o artigo 70 do ECA salienta que é dever deà cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à todos prevenir a ocorrência de ameaça ou violação dosconvivência familiar e comunitária (BRASIL, ECA, direitos da criança e do adolescente, o que inclui a violação1990, art. 4º). Está expressamente descrito no ECA, artigo dos direitos fundamentais e a transgressão ao direito à5º, que a ação ou omissão de qualquer um dos direitos educação. Uma das disposições mais interessantes quantofundamentais das crianças e dos adolescentes, entre eles ao direito à educação está no artigo 208:o direito à educação, implica punição na forma da lei.Ambos têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade Art. 208. Regem-se pelas disposições desta Lei as ações de responsabilidade por ofensa aos direitoscomo pessoas humanas em processo de desenvolvimento assegurados à criança e ao adolescente, referentes aoe como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais não-oferecimento ou oferta irregular:garantidos na Constituição e nas leis (BRASIL, ECA, I – do ensino obrigatório [...] (BRASIL, ECA, 1990,1990, art. 15). O que se percebe é que o ECA é taxativo ao art. 208).considerar a educação como direito fundamental; quandonão assegurada, por ação ou omissão do Poder Público Isso quer dizer que ações responsabilizando o Poderou da família, pode ser exigida judicialmente, pois fere Público pela má prestação do Ensino Fundamental,a dignidade humana dessas crianças e adolescentes que aqui se adequando à EC nº 59/2009, de toda Educaçãoestão em processo de desenvolvimento. Básica, devem ser propostas com fundamentação jurídica No entanto, é no Título II – Dos Direitos Fundamentais, no artigo 208 do Estatuto da Criança e do Adolescente.Capítulo IV – Do Direito à Educação, à Cultura, ao Salienta-se que, conforme o parágrafo primeiro, o rolEsporte e ao Lazer, artigos 53 a 59, que o ECA afirma que desse artigo é exaustivo e não taxativo, sendo que aa criança e o adolescente têm direito à educação, visando falta ou a má qualidade da Educação Básica pode e deveao pleno desenvolvimento de sua pessoa, ao preparo para ser inserida nesse contexto, até porque a ausência deo exercício da cidadania e à qualificação para o trabalho, qualidade deve ser considerada como oferta irregular ouassegurando-lhes: I – igualdade de condições para o acesso não oferecimento. Já o artigo 209 do ECA assevera quee permanência na escola; II – direito de ser respeitado as ações previstas no seu Capítulo VII serão propostaspor seus educadores; III – direito de contestar critérios no foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer a açãoavaliativos, podendo recorrer às instâncias escolares ou omissão, cujo juízo terá competência absoluta parasuperiores; IV – direito de organização e participação processar a causa, ressalvadas a competência da Justiçaem entidades estudantis; V – acesso à escola pública e Federal e a competência originária dos tribunais supe-gratuita próxima de sua residência (BRASIL, ECA, 1990, riores. Ainda, são legitimados concorrentemente paraart. 53 e incisos). propor tais ações: o Ministério Público; a União, os Já o artigo 54 do ECA apresenta os deveres do Estado estados, os municípios, o Distrito Federal e os territórios;quanto à educação da criança e do adolescente, dentre os as associações legalmente constituídas há pelo menos umquais se salienta que édever do Poder Público assegurar ano e que incluam entre seus fins institucionais a defesa“I – Ensino Fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive dos interesses e direitos protegidos pela lei, dispensada apara os que a ele não tiveram acesso na idade própria”. autorização da assembleia, se houver prévia autorizaçãoNos parágrafos subsequentes, destaca que o acesso ao estatutária (BRASIL, ECA, 1990, art. 210).ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo; Quanto ao tipo de ação a ser proposta quando daque o nãooferecimento do ensino obrigatório pelo Poder violação dos direitos das crianças e dos adolescentes,Público ou sua oferta irregular importa responsabilidade no que se refere à educação, o artigo 212 especifica queda autoridade competente; que compete ao Poder Público são admissíveis todas as espécies de ações pertinentes,recensear os educandos no Ensino Fundamental, fazer- desde que se apliquem as normas do Código de Processolhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsável, pela Civil. Lembrando que contra atos ilegais ou abusivosfrequência à escola. de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica, no Insta salientar que mais um instituto legal repete exercício de atribuições do Poder Público, que lesemos mesmos preceitos básicos da educação contidos na direito líquido e certo previsto nessa lei, cabe açãoCarta Magna, considerando o Ensino Fundamental mandamental, que se regerá pelas normas da lei dodireito público subjetivo, ou seja, que pode ser pleiteado mandado de segurança (BRASIL, ECA, 1990, art. 212).judicialmente quando não for ofertado ou ofertado No caso de ação que tenha por objeto o cumprimento de Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  7. 7. 122 Karina Melissa Cabral, Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgiobrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela já previa que os pais têm responsabilidade em relaçãoespecífica da obrigação ou determinará providências à educação dos filhos, inserindo tal omissão nos crimesque assegurem o resultado prático equivalente ao do contra a assistência familiar.adimplemento (BRASIL, ECA, 1990, art. 213). Assim, segundo o artigo 148, inciso IV, a Justiça 2.3 Lei de Diretrizes e Bases da Educaçãoda Infância e da Juventude é competente para conhecer Nacional – LDBações civis fundadas em interesses individuais, difusos ou A Lei nº 9. 394, de 20 de dezembro de 1996, estabelececoletivos afetos à criança e ao adolescente, observado o as Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB,disposto no artigo 209, sendo que compete ao Ministério conforme ordenado no artigo 22, XXIV, da ConstituiçãoPúblico: Federal, que disciplina a educação escolar. Assim como a Constituição Federal, a LDB também Art. 209 [...] determina que a educação é dever da família e do Estado, V – promover o inquérito civil e a ação civil pública sendo inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais para a proteção dos interesses individuais, difusos de solidariedade humana e tendo por finalidade o pleno ou coletivos relativos à infância e à adolescência, inclusive os definidos no Art. 220, § 3º inciso II, da desenvolvimento do educando, seu preparo para o Constituição Federal; [...] exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho VIII – zelar pelo efetivo respeito aos direitos e ga- (BRASIL, LDB, 1996, art. 2º). rantias legais assegurados às crianças e adolescentes, No seu artigo 3º, a LDB também estipula os princípios promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais sob os quais será ministrado o ensino, abarcando, portanto, cabíveis; garantia de padrão de qualidade: IX – impetrar mandado de segurança, de injunção e habeas corpus, em qualquer juízo, instância ou Art. 3º O ensino será ministrado com base nos tribunal, na defesa dos interesses sociais e individuais seguintes princípios: indisponíveis afetos à criança e ao adolescente; I – igualdade de condições para o acesso e permanência X – representar ao juízo visando à aplicação de na escola; penalidade por infrações cometidas contra as normas II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar de proteção à infância e à juventude, sem prejuízo da a cultura, o pensamento, a arte e o saber; promoção da responsabilidade civil e penal do infrator, III – pluralismo de ideias e de concepções peda- quando cabível [...] (BRASIL, ECA, 1990, art. 209). gógicas; IV – respeito à liberdade e apreço à tolerância; A legitimação do Ministério Público para as ações V – coexistência de instituições públicas e privadascíveis previstas não impede a de terceiros, nas mesmas de ensino;hipóteses, segundo dispuseram a Constituição e essa lei. VI – gratuidade do ensino público em estabelecimentosDesse modo, segundo Lemos, os pontos positivos de oficiais;nossa legislação são: VII – valorização do profissional da educação escolar; Um país em que todas as crianças e os adolescentes VIII – gestão democrática do ensino público, na forma gozam de todos os direitos fundamentais da pessoa desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino; humana. Um país onde a família, a comunidade, a IX – garantia de padrão de qualidade; sociedade e o poder público asseguram a eles o direito X – valorização da experiência extraescolar; à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, à cultura, à profissionalização, à dignidade, ao respeito XI – vinculação entre a educação escolar, o trabalho e à liberdade. Um país que não faz deles objeto de e as práticas sociais (BRASIL, LDB, 1996, art. 3º) negligência, discriminação, exploração, violência, [grifo nosso]. crueldade e opressão (2001). Na prática, nota-se que muitos desses princípios ainda Entretanto, a realidade ainda está longe daquela não são uma realidade, especialmente o padrão mínimodescrita no Estatuto. de qualidade. Por fim, apenas a título de esclarecimento, o Código O artigo 4º da LDB determina que o dever do EstadoPenal brasileiro, datado de 1940, estabelece, em seu artigo com a educação escolar pública será efetivado mediante246,1 o crime de abandono intelectual, culpabilizando os a garantia de padrões mínimos de qualidade, definidospais por deixarem de prover à instrução primária de filho como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, deem idade escolar, sem justa causa. Esse artigo, anterior à insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processoedição da Constituição Federal, do ECA, da LDB e dos de ensino-aprendizagem. Entretanto, essa proposição dedemais ordenamentos jurídicos do sistema educacional, “insumos indispensáveis para o desenvolvimento”, devido Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  8. 8. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil 123à sua subjetividade, dificulta a efetivação desse direito, até 24 alunos, (d) Ensino Fundamental, anos finais: 30porque, em cada região do país, em cada escola, para cada alunos e (e) Ensino Médio: 30 alunos. Assim, o CAQialuno individualmente, deveriam ser verificados quais são foi construído, no que se refere ao número de salas e alunos, com as seguintes características: uma Crecheesses “insumos indispensáveis”. com 130 crianças (10 salas e 10 turmas); uma Pré- Nesse sentido, aguarda-se também a homologação escola com 240 alunos (6 salas e 12 turmas); umado Parecer nº 08/2010, do Conselho Nacional de escola para os anos iniciais do Ensino FundamentalEducação, Câmara de Educação Básica, já devidamente com 480 alunos (10 salas e 18 turmas); uma escolaaprovado, queestabelece normas para aplicação do inciso para os anos finais do Ensino Fundamental com 600IX, artigo 4º, da Lei nº 9. 394/96 (LDB), que trata dos alunos (10 salas e 20 turmas); uma escola de Ensinopadrões mínimos de qualidade de ensino para a Educação Médio com 900 alunos (15 salas e 30 turmas). Para asBásica pública. Esse Parecer destaca três desafios para escolas nas áreas rurais, na modalidade de escola dea educação: “1) a necessidade de real valorização da Educação do Campo, as referências foram: uma escola para os anos iniciais do Ensino Fundamental com 60carreira do magistério; 2) a ampliação do financiamento alunos (2 salas e 4 turmas); uma escola para os anosda educação; e 3) uma melhor organização da gestão” finais do Ensino Fundamental com 100 alunos (2 salas(BRASIL, Parecer nº. 08/2010 CNE/CEB, p. 7). e 4 turmas) (BRASIL, Parecer nº 08/2010 CNE/CEB, No que se refere aos insumos, portanto, ao finan- p. 18-19).ciamento da Educação Básica, o Parecer nº 08/2010identificou o Custo Aluno Qualidade inicial (CAQi), A homologação desse Parecer será de extremadesenvolvido pela Campanha Nacional pelo Direito à importância para a definição dos padrões mínimos deEducação, como referência para a construção da matriz de qualidade, especialmente para possibilitar sua exigênciaPadrões Mínimos de Qualidade para a Educação Básica jurídica.Pública no Brasil. Segundo o documento, o valor doCAQi foi calculado da seguinte forma: 3 Aqualidade da Educação Básica brasileira [...] a partir dos insumos essenciais ao desenvolvimento dos processos de ensino e aprendizagem que levem O mundo, nas últimas décadas, sofreu grandes mu- gradualmente a uma educação de qualidade, que danças, e a escola está tendo dificuldades para acompanhar pode ser inicialmente aferida para um IDEB igual a velocidade dessas transformações. Segundo Beisiegel a 6, como esperado pelo MEC. Esse valor do IDEB corresponde aos padrões atuais de qualidade dos países (1981), enquanto o ensino se expandiu, ocorreu também da comunidade europeia. No contexto do CAQi, os uma quebra nos padrões de adequação entre os conteúdos padrõesmínimos podem ser definidos como aqueles transmitidos pela escola e as expectativas e as necessidades que levam em conta, entre outros parâmetros, os se- dos alunos. guintes: 1. Professores qualificados com remuneração Marcelo Gasque Furtado, em uma análise jurídica adequada e compatívelcom a de outros profissionais sobre a efetividade dos padrões de qualidade, destaca com igual nível de formação no mercado de trabalho, que com regime de trabalho de 40 horas em tempo integral numa mesma escola. No calculo do CAQi, fixou-se um A discussão sobre qualidade em educação assumiu adicional de 50% para os profissionais que atuam na grande visibilidade no debate público e faz parte escola e que possuem nível superior em relação aos do rol de preocupações não só dos especialistas da demais profissionais que possuem nívelmédio com área da pedagogia, mas também de outras áreas habilitaçãotécnica; para aqueles que possuem apenas de conhecimento, como a economia e a adminis- formação de Ensino Fundamental, foi previsto um tração. salário correspondente a 70% em relação àqueles de nívelmédio. 2. Aexistência de pessoal de apoio técnico O direito pouco a pouco também vai tomando parte e administrativo que assegure o bom funcionamento da nessa importante questão educacional, talvez ainda sem escola, como a preparação da merenda, funcionamento o volume de produção acadêmica que o tema merece. da biblioteca, limpeza predial e setor de secretaria De toda sorte, a questão da qualidade do ensino possui da escola, por exemplo. 3. Aexistência de creches elementos que a todos parece interessar, e é notável o e escolas possuindo condições de infraestrutura apelo que o assunto desperta na população. e de equipamentos adequados aos seus usuários. Os meios de comunicação de massa, em geral, 4. Adefinição de uma relação adequada entre o número e especificamente os jornais e revistas, dedicam de alunos por turma e por professor, que permita espaço, editoriais e cadernos especiais sobre o tema. uma aprendizagem de qualidade. Nessa proposta, as A publicação de resultados de avaliações de ensino, seguintes relações aluno/professor por turma foram por exemplo, é sempre notícia que aparece em pri- consideradas: (a) Creche: 13 crianças, (b) Pré-escola: meira página dada a sua repercussão pública (2009, 22 alunos, (c) Ensino Fundamental, anos iniciais: p. 167). Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  9. 9. 124 Karina Melissa Cabral, Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgi Nesse sentido, Romualdo Portela de Oliveira afirma provavelmente, essa questão terá múltiplas respos-que tas, seguindo valores, experiências e posição social dos sujeitos. Uma das formas para se apreender essa De um ponto de vista histórico, na educação brasileira, qualidade é buscar indicadores utilizados socialmente três significados distintos de qualidade foram para aferi-la. Nessa perspectiva, a tensão entre quali- construídos e circularam simbólica e concretamente dade e quantidade (acesso) tem sido o condicionador na sociedade, ainda que presentes nos diferentes último da qualidade possível, ou, de outra forma, a momentos, [...]. Um primeiro, condicionado pela quantidade (de escola) determina a qualidade (de oferta limitada de oportunidades de escolarização; um educação) que se queira (OLIVEIRA; ARAÚJO, segundo, relacionado à ideia de fluxo, definido como 2005) [grifo nosso]. número de alunos que progridem ou não dentro de determinado sistema de ensino; e, finalmente, a ideia Furtado destaca a divergência acadêmica sobre a de qualidade associada à aferição de desempenho definição de qualidade, afirmando que mediante testes em larga escala (2006, p. 83) [grifo nosso]. Se todos os setores da sociedade concordam com a ideia de que a educação deve ter qualidade, uma noção mais Como já debatido na dissertação de mestrado em precisa do que seria essa qualidade do ensino pareceeducação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da perdida em uma cacofonia dentro da qual as vozes doFCT/UNESP, em momento anterior, debate destoam e tecem suas próprias concepções de qualidade no setor (2009, p. 159). É óbvio que se pode dar uma educação melhor, que temos que buscar mais qualidade no ensino público, o Assim, estar-se-ia longe de uma unanimidade quanto que corroboramos com os autores citados é que não se pode comparar o ensino do passado com o do presente à definição da qualidade da educação, entretanto, esse e, muito menos, conferir a culpa pela atual situação da tema desperta o interesse de várias áreas do saber, tanto educação à sua expansão (CABRAL, 2008, p. 108). que, segundo Furtado, apesar da grande divergência conceitual, gera também uma imensa aceitação de sua Romualdo Oliveira (2006) assevera que, apesar de se ideia geral:encontrar na literatura uma interpretação bastante críticadesse processo de expansão do ensino, enfatizando o A noção de qualidade do ensino é um daquelesque não se alcançou e diminuindo a importância do que conceitos que gera para si concordância imediata dese conseguiu, deve-se atentar para o que foi alcançado. todos assim que é enunciado, mas que causa grande divergência assim que a mera aceitação da ideia geralOpta-se, assim como o autor, por chamar a atenção para é substituída por uma análise mais minuciosa sobre oo que se conseguiu. conteúdo abarcado pela noção. Ora qualidade parece não ir além de um certo consenso difuso, dentro do qual há o enaltecimento do ensino3.1 Discutindo o conceito de qualidade oferecido pelas escolas privadas, notadamente na na educação esfera de educação básica e a concomitante “estig- A educação em geral tem trazido, nos últimos anos, matização”do ensino público como o âmbito da faltacom a evolução da tecnologia, com a globalização e de qualidade; ora qualidade parece excessivamentecom a perspectiva de novas formas sociais e familiares, vinculada à ideia de avaliação, como se avaliação por si só fosse sinônimo de qualidade; ora o ensino degrandes desafios aos educadores e à sociedade em geral; qualidade parece ser aquele que dá conta de formar oporém, hoje, diante desse novo quadro, o maior desafio aluno dentro de certa concepção de educação ou maisainda corresponde à qualidade do ensino, especialmente instrumental (passar no vestibular, por exemplo) oudo ensino público básico. mais humanística, entre outras inúmeras possibilidades Inicialmente, deve-se esclarecer que o intuito deste de se entender qualidade do ensino (2009, p. 169).trabalho não é construir uma definição de qualidadeeducacional, mas apenas problematizar a questão e O relatório “Educação de Qualidade para Todos: umdelinear algumas vertentes sobre o conceito, sobretudo assunto de direitos humanos”, editado pela UNESCO, maistrazendo algumas análises teóricas relativas ao tema. especificamente pelo Escritório Regional de EducaçãoO conceito de qualidade é extremamente subjetivo e para a América Latina e o Caribe (2008), resultado dasabrange diversas possibilidades, sendo muito difícil de discussões sobre políticas educativas no marco da IIser determinado: Reunião Intergovernamental do Projeto Regional de Educação para a América Latina e o Caribe (EPT/PRE), É muito difícil, mesmo entre os especialistas, chegar- realizada nos dias 29 e 30 de março de 2007, em Buenos se a uma noção do que seja qualidade de ensino [...] Aires, afirma que Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  10. 10. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil 125 As qualidades que se exigem do ensino estão lado, o texto ressalta que as finalidades educativas e, condicionadas por fatores ideológicos e políticos, pelos portanto, o alcance do que se almeja como qualidade sentidos que se atribuem à educação num momento da educação se vinculam aos diferentes espaços, dado e em uma sociedade concreta, pelas diferentes atores e processos formativos, em seus diferentes concepções sobre o desenvolvimento humano e a níveis, ciclos e modalidades educativas, bem como à aprendizagem, ou pelos valores predominantes em trajetória histórico-cultural e ao projeto de nação que, uma determinada cultura. Esses fatores são dinâmicos ao estabelecer diretrizes e bases para o seu sistema e mutantes, razão por que a definição de uma educação educacional, indica o horizonte jurídico normativo em de qualidade também varia em diferentes períodos, que a educação se efetiva ou não como direito social de uma sociedade para outra e de alguns grupos ou (2009, p. 202). indivíduos para outros (UNESCO, 2008, p. 29). Simplificadamente, a qualidade da educação poderia O termo qualidade, segundo Cury, “advém do latim ser determinada analisando-se o quão bem as criançasqualitas, mas cuja procedência mais funda é a de poiótês aprendem, e em que medida a educação dada a elasdo grego e que significa um título definidor de uma traduz-se numa gama de benefícios pessoais, sociais ecategorização ou classificação” (2010, p. 18). O autor de desenvolvimento, segundo o Relatório Global deainda continua esclarecendo que esse termo “supõe uma Acompanhamento do estudo “Educação para Todos”certa quantidade capaz de ser mensurada, na qual reside (2005).um modo de ela ser de tal forma distinta que se vejaenriquecida ao ponto de sua realidade apresentar um salto, 3.2  Da exigibilidade jurídica daagregando valor àquilo que a sustém” (2010, p. 19). qualidade: possibilidades Seguindo o mesmo entendimento de Cury, Davok Existem diversas maneiras de se abordar a qualidade,esclarece que “qualidade implica em uma ideia de originadas de diferentes tradições do pensamentocomparação: poder-se-ia dizer que um objeto tem educacional, especialmente em relação àsua definiçãoqualidade se suas características permitem afirmar que ele no processo de ensino-aprendizagem. Nesse contexto,é melhor que aqueles objetos que não as possuem ou que há diversas e divergentes concepções pedagógicas, o quenão as possuem em igual grau” (2002, p. 206). Em outras torna a busca por visões mínimas de qualidade, passí-palavras, “quando se diz que um objeto educacional tem veis de exigibilidade jurídica, uma tarefa muito compli-qualidade, está-se explicitando um juízo sobre seu valor cada.e mérito” (DAVOK, 2007, p. 506). Assim, foi necessário realizar algumas opções Corrêa (2003) observa que o termo “‘qualidade’ não teóricas para se iniciar uma discussão sobre os indicadoresse traduz em um conceito único, universal e absoluto, mínimos de qualidade na Educação Básica, de forma ade tal modo que diferentes setores da sociedade e simplificar a sua definição, sem que essa simplificaçãodiferentes políticas educacionais podem tomá-lo de modo fosse tão grande a ponto de esvaziar o processo educativo.absolutamente diverso”. Portanto, opta-se por adotar os aspectos suscitados na tese Desse ponto de vista, “a qualidade da educação é de livre-docência de Romualdo Portela Oliveira (2006),específica a cada conjuntura, implicando e dependendo que discute qualidade sob três dimensões (insumos,da capacidade de integração das dimensões político- processos e resultados); porém, não nos desfazemos dosideológica e técnico-pedagógica”, conforme destaca demais teóricos e documentos que possam auxiliar nestaAguerrondo (1993, p. 570). O autor ainda assevera empreitada. Quando se consegue separar as dimensões daque o conceito de qualidade está cheio de possibilidades: qualidade educacional, é possível juridicamente pleitear“a) é complexo e totalizante; b) é social e historicamente apenas uma delas, sem desconsiderar as demais, masdeterminado; c) se constitui em imagem-objeto de tornando possível alguma ação no sentido de melhora datransformação educacional; e, d) se constitui no padrão qualidade da Educação Básica pelas vias judiciais.de controle de eficiência do serviço” (1993, p. 571). Para Oliveira (2006), como já abordado, existem três Mas Dourado e Oliveira são os autores que melhor perspectivas ou dimensões que devem ser consideradasesclarecem essa dificuldade semântica da definição de quando se trata de qualidade: a qualidade quanto aosqualidade educacional: insumos ou custos (input), quanto ao processo e quanto aos resultados ou produto (output). Os insumos ou custos Compreende-se então a qualidade com base em baseiam-se em valor monetário investido na educação. uma perspectiva polissêmica, em que a concepção de mundo, de sociedade e de educação evidencia e Das três dimensões, essa é a que está mais avançada, define os elementos para qualificar, avaliar e precisar sendo a mais aceitável e menos polêmica, até porque, em a natureza, as propriedades e os atributos desejáveis de termos de pesquisa, encontram-se inúmeros materiais que um processo educativo de qualidade social. De outro abordam o tema, o que facilita sua definição. Contudo, Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  11. 11. 126 Karina Melissa Cabral, Cristiano Amaral Garboggini Di Giorgiainda resta firmar quais os insumos necessários para [. . . ] os desafios para a construção de uma educaçãouma educação de qualidade e transformar isso em de qualidade para todos os brasileiros passam,valores monetários correntes. O maior problema dessa sobretudo, pela valorização da carreira do magistério (valorização salarial, plano de carreira, formação inicialdimensão é a implementação política, pois o investimento e continuada, e condições de trabalho), financiamentoem educação depende muito da conveniência. Após a e gestão da educação, e estabelecimento de padrõesedição do FUNDEB, pode-se dizer que, minimamente, mínimo de qualidade para nossas escolas públicas dejá há previsão na legislação ordinária brasileira; quando Educação Básica (BRASIL, Parecer nº 08/2010).existir alguma falha na implementação, é possível exigirjudicialmente a qualidade da educação. Notadamente, Conclusãoanalisando as demais ações do PDE, percebe-se queele tem também o intuito de melhorar a qualidade com A Constituição Federal de 1988, diferentementerelação a esses insumos. da maioria dos instrumentos internacionais com força Os resultados ou produto dizem respeito ao como normativa, faz menção expressa à importância dae ao quanto as crianças e os adolescentes se saem bem qualidade da educação, tratando-a como um princípioou mal na escola, o que vem sendo aferido por testes basilar do ensino a ser ministrado, conforme se verificapadronizados como o IDEB, o Índice de Desenvolvimento no inciso VII do artigo 206; assim sendo, ela garante oda Educação Básica. No entanto, a forma de medição direito à educação com “padrão de qualidade” para todos.desses resultados deveria ser mais sistêmica para poder Mas é a Educação Básica dos 04 aos 17 anos de idade quemelhor avaliar o sistema escolar como um todo, posto que foi aclamada como obrigatória e gratuita (BRASIL, CF,o IDEB é uma medida de resultado e não de qualidade, art. 208, inciso I, EC 59/2009), considerada um direitopor somar proficiência com aprovação, não captando a público e subjetivo, sendo dever do Estado promovê-laequidade. Ainda assim, é uma contribuição mais efetiva (BRASIL, CF, art. 208, § 1º).de resultados. Por isso, este trabalho focou a análise do direito à Tem-se que essas duas dimensões de qualidade são qualidade da Educação Básica e nas possibilidades desermais simples e já podem ser aferidas e, até mesmo, exigido juridicamente, ou seja, na suajusticiabilidade,pleiteadas judicialmente; porém, a terceira – os processos pois somente ele implica em uma obrigação positiva do– é amais complicada, primeiramente porque depende da Estado.superação dos modelos tradicionais de input(insumos) Desse modo, verificou-se que a Constituição Federal,e output (resultados) oriundos da economia; segundo, sem dúvida alguma, sendo a matriz das demais legislações,porque a escola é considerada como “caixa preta”. Quanto é a que mais claramente traduz a exigibilidade jurídica doaos processos, faz-se necessário iniciar a discussão para direito à qualidade da Educação Básica, quando destacase determinar quais os elementos são mais importantes que o ensino será ministrado com base na garantia dopara todos, que podem se tornar um padrão mínimo de padrão de qualidade (BRASIL, CF, art. 206, VII), sendoqualidade. dever do Estado assegurargratuitamente a Educação Nesse contexto, algumas dificuldades que podem Básica dos 04 aos 17 anos de idade (BRASIL, CF, art.surgir pautam-se na referência a modelos pedagógicos, na 208, I). Além disso, determina que o acesso ao ensino écomparabilidade com as outras dimensões, especialmente direito público subjetivo (BRASIL, CF, art. 208, § 1º) eo custo, e no perigo de uma redução a um senso comum que, quando este não for oferecido pelo Poder Público, oupedagógico. for oferecido de forma irregular, importa responsabilidade Portanto, os indicadores que aferem a qualidade da da autoridade competente (BRASIL, CF, art. 208, § 2º).Educação Básica não podem restringir-se somente aos Essa oferta irregular significa que não condiz com atestes padronizados. Obviamente que eles são úteis, normalidade, com a regularidade, sendo contrária à leiespecialmente no novo formato proposto pelo PDE, o ou à justiça.IDEB; todavia, a qualidade da Educação Básica precisa No caso da qualidade da educação, mais espe-ser verificada também por meio de outros indica- cificamente da Educação Básica, a Constituição Federal,dores. Isso porque, como demonstram as pesquisas além do artigo 206, inciso VII, consagra também, noda UNESCO, a qualidade da educação depende de artigo 211, parágrafo primeiro, que cabe à União, eminúmeros elementos; nesse contexto, nota-se que a for- matéria educacional, a função redistributiva e supletiva, demação adequada dos professores possui importância forma a garantir o padrão mínimo de qualidade do ensinofundamental, pois são eles que mantêm o contato direto mediante assistência técnica e financeira aos estados, aocom os educandos. Distrito Federal e aos municípios. Nesse sentido, concorda-se com o proposto pelo Com base na Constituição Federal, é possível ingressarParecer nº 08/2010 do CNE/CEB, quando destaca que com ação civil pública, promovida pelo representante do Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  12. 12. O direito à qualidade da Educação Básica no Brasil 127Ministério Público, quando verificada a deficiência ou ensino-aprendizagem depende, também, da capacidade deausência da qualidade da Educação Básica, com intuito de integração das dimensões político-ideológica e técnico-responsabilizar a autoridade competente – o município ou pedagógica.o estado – e, de forma redistributiva e supletiva, a União, a Concorda-se que as pesquisas de avaliação do de-qual deve garantir o padrão mínimo de qualidade mediante sempenho educacional não podem ser consideradasassistência técnica e financeira aos entes federados. como única forma de medir a qualidade da educação; por Analisando o direito à educação e à qualidade – isso, segue-se o entendimento do professor Romualdoora pleiteada em padrões mínimos a serem exigíveis de Oliveira, o qual propõeque as três dimensões –judicialmente –, nota-se que o texto constitucional apenas insumos, resultados e processo – devem ser analisadasdeterminou que o ensino deve ter qualidade, mas não conjuntamente, pois somente assim poder-se-á realmentedefiniu clara e objetivamente o que viria a ser “qualidade” aferir a qualidade da educação.dentro do contexto escolar. Verifica-se, nesse ínterim, que Dessa forma, entender o que determina um ensino denenhuma legislação ou documento nacional faz menção qualidade é um pré-requisito para a formulação de políticasaos indicadores de qualidade exigíveis na prática, portanto, que assegurarão uma educação de melhor qualidade.exigíveis judicialmente. Excetuando-se o Plano Nacionalde Educação, Lei nº 10. 172/2001, ora sem validade, que Referênciastraz os insumos necessários ao Ensino Fundamental, noplano material, não há outra legislação que aborde os AGUERRONDO, Inês. La calidad de laeducación: ejesindicadores de qualidade necessários ao processo e ao para sudefinición e evaluación. La educación. Revista Interamericana de Deserrollo Educativo, v. 116, n. 37,resultado do Ensino Fundamental, e mais, da Educação p. 561-578, 1993.Básica em geral. Aguarda-se agora a aprovação do novo ARNESEN, Erik Saddi. Educação e cidadania na ConstituiçãoPlano Nacional de Educação que traz, em suas metas, de 1988. 2010. 164p. Dissertação (Mestrado em Direito),algumas considerações quanto à qualidade da educação. Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo,Nesse sentido, Oliveira salienta que “é evidente que a 2010.definição de insumos é uma medida necessária para BEISEGEL, Celso de Rui. Relações entre a quantidade e aprecisar parâmetros de qualidade, mas os insumos não qualidade do ensino comum. Revista da ANDE – Associa-definem sozinhos estes parâmetros” (2006, p. 95). ção Nacional de Educação, São Paulo, ano 1, n. 1, p. 49-56, Já quanto aos resultados, a partir da edição do PDE, 1981.em 2007, mais especificamente do decreto que institui o BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil,Plano de Metas, eles estão sendo medidos pelo IDEB – de 05 de outubro de 1988. Disponível em: <http://www.Índice de Desenvolvimento da Educação Básica. Masse planalto. gov. br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao. htm>. Acesso em: 05 jan. 2011.pode sinalizar que, por intermédio dos resultados doIDEB, será possível postular ações na justiça requerendo ______. Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2007. Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação. Disponível em:a qualidade da educação. Entretanto, não só as pesquisas <http://www. planalto. gov. br/CCIVIL/_Ato2007-2010/2007/de avaliação do desempenho educacional subsidiarão Decreto/D6094. htm>. Acesso em: 05 jan. 2011.juridicamente a exigibilidade da qualidade da Educação ______. Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro deBásica, também o Decreto nº 6.094, de 24 de abril de 2009. Disponível em: <http://www. planalto. gov. br/ccivil_03/2007, que implementa o Plano de Metas – Compromisso constituicao/emendas/emc/emc59. htm>. Acesso em: 05 jan.Todos pela Educação, dá essa vazão aos indicadores de 2011.resultados. Emseu artigo 2, inciso II, estabelece que: “II ______. Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990. Estatuto da– alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos Criança e do Adolescente – ECA. Disponível em: <http://www.de idade, aferindo os resultados por exame periódico planalto. gov. br/ccivil/LEIS/L8069. htm>. Acesso em: 05 jan.específico”, ou seja, se, aos oito anos de idade, as crianças 2011.não souberem ler e escrever, a qualidade da Educação ______. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Lei deBásica oferecida foi irregular, autorizando o ingresso com Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Disponível em: <http://www. planalto. gov. br/ccivil/LEIS/L9394. htm>.ação para responsabilização do município. Acesso em: 05 jan. 2011. O problema maior está no indicador que afere o ______. Lei nº 10.172, de 09 de janeiro de 2001. Planoprocesso de ensino-aprendizagem. Acredita-se que ainda Nacional de Educação. Disponível em: <http://www. planalto.será preciso muita reflexão da dimensão sobre a qualitativa gov. br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172. htm>. Acesso em: 05desse indicador. Não basta simplesmente estabelecer jan. 2011padrões de atendimento sem considerar a diversidade ______. Lei nº 11.494 de 20 de junho de 2007. Institui ode expectativas e demandas da sociedade em relação Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação Básica –aos sistemas de ensino, pois se sabe que o processo de FUNDEB. Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012
  13. 13. 128 Karina Melissa Cabral, Cristiano Amaral Garboggini Di GiorgiBRASIL. Ministério da Educação. Conselho Nacional de responsabilidade social. Cad. Cedes, Campinas, v. 29, n. 78,Educação. Câmara de Educação Básica. Parecer CNE/CEB p. 153-177, maio/ago. 2009.nº 8/2010. Aprovado em 05 maio 2010. FURTADO, Marcelo Gasque. Padrão de qualidade do ensino.______. Plano de Desenvolvimento da Educação. Razões e In: RANIERI, Nina. (Coord. ). Direito à educação. São Paulo:Princípios. Disponível em: <http://portal. mec. gov. br/arquivos/ Universidade de São Paulo, 2009. p. 167-182.livro/livro. pdf>. Acesso em: 10 jan. 2011. LEMOS, Cleide de Oliveira. Mudanças geradas pelo Estatuto______. Projeto de Lei. Plano Nacional de Educação para da Criança e do Adolescente onze anos depois de suao decênio 2011-2020. Disponível em: <portal. mec. gov. br/ aprovação. Consultoria Legislativa. Brasília, 2001. Disponívelindex. php?option=com_docman&task=doc>. Acesso em: 10 em: <http://www. senado. gov. br/conleg/artigos/politicasocial/jan. 2011. mudancasgeradaspeloEstatuto. pdf>. Acesso em: 05 jan. 2011.CABRAL, Karina Melissa. M. A justiciabilidade do direito OLIVEIRA, Romualdo Portela de. Estado e políticaà qualidade do ensino fundamental no Brasil. 2008. 182p. educacional no Brasil: desafios do século XXI. 2006. 161p.Dissertação [mestrado], Faculdade de Ciências e Tecnologia. Tese (livre-docência). Faculdade de Educação. UniversidadeUniversidade Estadual Júlio de Mesquita Filho. Presidente de São Paulo, São Paulo.Prudente. OLIVEIRA, Romualdo Portela de; ARAUJO, Gilda Cardoso de.CÔRREA, Bianca Cristina. Considerações sobre qualidade Qualidade do ensino: uma nova dimensão da luta pelo direitona educação infantil. Cad. Pesqui., São Paulo, n. 119, 2003. à educação. Revista Brasileira de Educação, Rio de Janeiro,Disponível em: <http://www. scielo. br/scielo. php?script=sci_a n. 28, 2005. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?rttext&pid=S010015742003000200005&lng=pt&nrm=iso>. script=sci_arttext&pid=S1413-24782005000100002&lng=Acesso em: 05 jan. 2011. pt&nrm=iso>. Acesso em: 05 jan. 2011.CURY, Carlos Roberto Jamil. Qualidade em Educação. [Belo SILVEIRA, Adriana AparecidaDragone. Direito à educação e oHorizonte]: [s.n.], 2007. Não paginado. ministério público:uma análise da atuação de duas promotorias______. Qualidade em educação. Nuances: estudos sobre de justiça da infância e juventude do interior paulista. 2006.educação, Presidente Prudente, ano 16, v. 17, n. 18, p. 17-34, 263p. Dissertação (mestrado). Faculdade de Educação.jan./dez. 2010. Universidade de São Paulo, São Paulo.DAVOK, DelsiFries. Qualidade em educação. Avaliação, UNITED NATIONAL EDUCATIONS. Relatório Geral deCampinas; Sorocaba, v. 12, n. 3, p. 505-513, set. 2007. Acompanhamento do EPT – Educação para todos. O impe- rativo da qualidade. 2005. Disponível em: <http://unesdoc.DI GIORGI, Cristiano Amaral Garboggini. Paulo Freire e o unesco. org/images/0013/001373/137334por. pdf>. Acesso em:marxismo: pontos para uma reflexão. Quaestio – Revista de 05 jan. 2011.Estudos de Educação, Sorocaba, v. 9, n. 1, p. 7-9, maio 2007. ______. Educação de qualidade para todos: um assuntoDOURADO, LuisFernandes. Avaliação do Plano Nacional de de direitos humanos. 2. ed. Brasília: UNESCO, OREALC,Educação 2001-2009: questões estruturais e conjunturais de 2008.uma política. Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, set. 2010.Disponível em <http://www. scielo. br/scielo. php?script=sci_ VIEIRA, Evaldo. A política e as bases do direito educacional.arttext&pid=S0101-73302010000300003&lng=pt&nrm=iso>. Cad. Cedes, Campinas, v. 21, n. 55, 2001. Disponível em: <http://Acesso em: 28 jan. 2011. www.scielo. br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S0101- 32622001000300002&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 10 jan.DOURADO, Luis Fernandes; OLIVEIRA, João Ferreira de. A 2011.qualidade da educação: perspectivas e desafios. Cad. Cedes,Campinas, v. 29, n. 78, p. 201-215, maio/ago. 2009.FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário da Notalíngua portuguesa. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 2001. 1 Art. 246 Deixar, sem justa causa, de prover à instrução primária de filhoFONSECA, Marília. Políticas públicas para a qualidade em idade escolar: Pena – detenção, de 15 (quinze) dias a 1 (um) mês, ouda educação brasileira: entre o utilitarismo econômico e a multa. Educação, Porto Alegre, v. 35, n. 1, p. 116-128, jan./abr. 2012

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