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Nota do MPF cotnrária À MP 665 2014

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Nota do MPF cotnrária À MP 665 2014

  1. 1. 9012-00 Ó 95.111 3 /2015 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROCURADORIA GERAL DA REPÚBLICA 6*' CÂMARA DE COORDENAÇÃO E REVISÃO - POPULAÇÕES [NDÍGENAS E COMUNIDADES TRADICIONAIS NOTA TÉCNICA Objeto: MP 665/ 14 A presente nota técnica tem por objeto a medida provisória acima indicada, que, entre outros assuntos, "altera a Lei n° 10.779, de 25 de novembro de 2003, que dispõe sobre o seguro desemprego para o pescador artesanal”. A referida medida provisória impacta negativamente esse segmento social em vários aspectos, merecendo destaque (i) a transformação do seguro defeso em benefício previdenciário e a impossibilidade de sua cumulação com beneñcios decorrentes de programas de transferência de renda e outros beneficios previdenciários e/ ou assistenciais de natureza continuada; (ii) a percepção de seguro defeso em período de tempo inferior ao de interdição da pesca; (iii) a definição bastante restritiva do conceito de “pescador artesanal”, com exclusão de todos os demais atores que entram na cadeia produtiva da pesca artesanal, em especial a mulher, e a proibição de exercício de outras atividades produtivas. A despeito disso, não foi viabilizada, até o momento, por meio de consulta prévia e adequada, a participação dessas comunidades tradicionais no processo de elaboração desse novo marco jurídico nacional. A participação de pescadores e pescadoras artesanais na elaboração do novo marco normativo decorre não somente do fato de serem eles os titulares dos direitos a serem afetados pela norma legal, mas também de li MPF , !Mrülúrlomblan Federal SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C - CEP 70050-900 - Brasília-DF l Tel. (61) 3105-6056 - Fax: (61) 3105-6121 - 6ccr@mpf. mp. br j Procuradoria Geral da República
  2. 2. previsão expressa na Convenção n° 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que, em seu artigo 6°, estabelece que os Estados deverão: (i) consultar os povos interessados, mediante procedimentos apropriados e, particularmente, através de suas instituições representativas, cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afeta-los diretamente; (ii) estabelecer os meios por meio dos quais os povos interessados possam participar livremente, pelo menos na mesma medida que outros setores da população e em todos os níveis, na adoção de decisões em instituições efetivas ou organismos administrativos e de outra natureza responsáveis pelas políticas e programas que lhes sejam concernentes. A Convenção 169 da OIT, internalizada no País pelo Decreto 5.051, de 19 de abril de 2004, é um importante instrumento de descolonização. Reconhece que os Estados, porque pautados numa suposta homogeneidade de seu povo, invisibilizaram todos os grupos que não correspondiam às características hegemônicas da chamada “sociedade nacional”. A Convenção 169, ao reformular todo esse ideário, teve que reforçar a liberdade expressiva desses povos, inexistentes normativamente até então, sem presença na arena pública e sem qualquer aporte de suas especificidades nos debates nacionais. Por isso, no processo transformador por ela engendrado, a consulta e' um elemento central, e não periférico. Por outro lado, parece indiscutível que pescadoras e pescadores artesanais constituem comunidades tradicionais. Nos termos do art. 2° do Decreto 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, “compete à Comissão Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais - CNPCT, criada pelo Decreto de 13 de julho de 2006, coordenar a implementação da Política Nacional para o Desenvolvimento Sustentável de Povos e Comunidades Tradicionais”. E, ao criar a CNPCT, o decreto incluiu em sua composição “pescadores artesanais”. Não deve impressionar o fato de a Convenção 169 valer-se da expressão “povos tribais”. O que importa é a definição que lhe da: aqueles cujas “condições sociais, culturais e econômicas os distingam de outros setores da coletividade nacional, e que estejam regidos, total ou parcialmente, por seus próprios costumes ou tradições ou por legislação especial”. A seguir, determina de forma incisiva que “a consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser considerada como critério fundamental para determinar os grupos aos que se 1 www. mds. gov. br j P F Procuradoria SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C - CÉVP 70050-900 _ Brasília-DF 1 Gm" “É” Tel. (61)3105-6056 - Fax: (61)3105-6121 « 6ccr@mpf. mp. br l ¡ Mlnhtérlnhbhllm Fddeml República v __ _ _n ? (7 @Mg/ rj '
  3. 3. aplicam as disposições da presente Convenção”. O Decreto 6.040, de 7 de fevereiro, de 2007, já referido, orienta-se pela mesma compreensão, e, em seu art. 3°, I, define: “Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição”. Ou seja, há expresso no ordenamento jurídico nacional o reconhecimento de que pescadoras e pescadores artesanais incluem-se na classificação “povos tribais" da Convenção 169, seja pela incorporação de sua definição no âmbito interno, seja pelo lugar que se reserva a esse segmento na Comissão Nacional de Povos e Comunidades Tradicionais. De modo que, sendo destinatários desse documento internacional, a ausência de consulta de pescadoras e pescadores artesanais, previamente à própria edição da MP 665, macula-a dos vícios de inconstitucionalidade e inconvencionalidade. É que a consulta a esses grupos culturais minoritários é um imperativo que também decorre da Constituição, que, em seu art. 216, lhes garante suas “formas de expressão” e seus “modos de criar, fazer e viver". De resto, também a Constituição de 1988 tem viés descolonizador. Com esse ideário, certamente não consente em que esses grupos sejam fortemente afetados por medidas legislativas sem que tenham, de alguma forma, possibilidade de ser ouvidos e influenciar no processo decisório. E cabe ao Congresso Nacional sanar esse vício de origem, com base no que dispõe o § 5° do art. 62 da CF: “a deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais”. A Corte Constitucional da Colômbia, por meio da sentença C-030/08, declarou a inconstitucionalidade de uma lei florestal, exatamente porque não precedida de consulta prévia às comunidades afetadas: j, ' w (fd. M P F Procuradoria SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C - CEP 70050-900 - Brasília-DF l 98'51"10 Tel. (61 ) 3105-6056 - Fax: (61)3105-6121 - 6ccr@mpf. mp. br l mvrruammmaa-u Republica _ p_ 7
  4. 4. “OMISION DE CONSULTA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES EN PROCESO DE F ORMACION DE LA LEY FORESTAL-No constituye un vicio de forma/ OMISION DE CONSULTA DE LAS COMUNIDADES INDIGENAS Y TRIBALES EN PROCESO DE FORMACION DE LA LEY FORESTAL-Constituye un vicio referido al contenido material, por cuanto afecta la materialidad misma de la ley La Corte, en la Sentencia C-891 de 2002 señaló, en relación con una demanda de similares caracteristicas a la que ahora es objeto de consideración, que sz' bien los cargos presentados estaban ligados al proceso general de formación de la ley parcialmente acusada, los mismos se círcunscribían a la antesala de la iniciación formal de los debates que se surtieron en el Congreso y que en ellos no se hacia alusión a vícios de forma en estricto sentido, evento en el cual habría sido necesario que el actor señalara en la demanda el trâmite contemplado por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado (Decreto 2067/9] Art. 2-4). Puntualizo' la Corte que, por el contrario -como ocurre en este caso-, la demanda se sustentaba ampliamente en Za supuesta violación del derecho fundamental de consulta, ya que a juicio del demandante se había hecho nugatoria la participación de los pueblos indígenas en la discusión y preparación del proyecto de ley que dio Origen a la ley que en esa oportunidad fue objeto de consideración. Concluyó, en ese contexto, la Corte que, en definitiva, la impugnación estaba referida al contenido material de la ley como tal, y no a vícios de forma (v. gr. número de debates requeridos en una y otra câmara legislativa, publicación del proyecto, etc. ), razón por la cual era preciso que la Corte realizara dos exámenes en relación con las disposiciones impugnadas: " . uno, consistente en la verzficación del proceso de consulta a las comunidades indígenas frente a la discusión del proyecto de ley; y otro, consistente en el juicio abstracta de confrontación de las normas acusadas y la Constitución Política. " De acuerdo con la jurisprudencia, la omisión de la consulta afecta la materialidad misma de la ley, porque, independientemente del sentido y alcance de sus disposiciones, existe una carencia en las mismas, porque no son portadoras del valor que les conferiría el hecho de haber sido consultadas 1 M P Procuradoria SAF Su-l, Quadra 4, Conjunto C - CEP 70050-900 - Brasília-DF 1 1 Gmj' é" Tel. (61)3105-6056 - Fax: (61)3105-6121 - 6ccr@mpf. mp. br j ¡ Mlnlnidohihltcnfedaral Republica V g _ _
  5. 5. con las comunidades afectadas de manera previa a su adopcíón. " De todo modo, ainda que se entenda possível superar o vício no curso do processo legislativo de aprovação da medida provisória, é preciso que a consulta se inicie e que sejam levadas a sério as ponderações e objeções feitas por pescadoras e pescadores artesanais. Desde já, contudo, essa 6** Câmara vai se permitir tecer algumas considerações de ordem jurídica, na medida em que um ato normativo não pode comprometer ou desorganizar o ordenamento no qual vai se inserir. Pois bem, o seguro defeso foi instituído pela Lei 10.779 e designado como “benefício de seguro desemprego”. O seu art. 1°, na redação original, estabelecia que “o pescador profissional que exerça sua atividade de forma artesanal ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxílio de eventual parceiro, fará jus ao beneficio do seguro desemprego, no valor de um salário mínimo mensal, durante o período do defeso de atividade pesqueira para a preservação da espécie”. No entanto, a despeito da nomenclatura utilizada, não se cuidou ali de associar o seguro defeso ao beneficio previdenciário previsto no art. 201, III, da CF. Tanto assim o é que o responsável pelo seu pagamento era o Ministério do Trabalho e do Emprego, sem previsão alguma de que fosse precedido de contribuição previdenciária por um dado período de tempo. A MP 665, ao contrário, assume, em definitivo, que o seguro defeso é um benefício previdenciário, nos moldes do art. 201, III, da CF, com todas as suas implicações. E, ao fazê-lo, desvirtua os institutos da pesca artesanal e do seguro defeso. A pesca artesanal não é uma atividade que possa ser equiparada a uma relação de emprego, pela singela razão de que não há, aqui, patrões e empregados. O seu peculiar atributo é ser uma atividade autônoma. Aliás, o Decreto 8.426, de 31 de março de 2015, que regulamenta o exercício da atividade pesqueira, define pescadora e pescador artesanal como “pessoa fisica, brasileira ou estrangeira, residente no País, que exerce a pesca com fins comerciais de forma autônoma ou em regime de economia familiar, com meios j MPF SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C - CEP 70050-900 _ Brasília-DFC Tel. (61)3105-6056 - Fax: (61)3105-6121 - 6ccr@mpf. mp. br . . _ _ a Procuradoria Geral da República Mlnhtrlo NUM Federal t7/
  6. 6. justa causa de trabalhador. E a própria MP 665, ao fazer alterações naquela lei, reforça tal compreensão, ao determinar que o trabalhador potencialmente beneficiário do seguro desemprego deve “ter recebido salários de pessoa jurídica ou pessoa fisica a ela equiparada, relativos (. . . )”. Por outro lado, a pesca artesanal, como deixa claro o decreto regulamentar referido, é uma atividade de natureza econômica, autorizada pelo Estado sob a forma de licença. A sua interdição em períodos de defesa decorre da legislação ambiental. O quadro que se apresenta, portanto, é o seguinte: há uma atividade econômica lícita, cujo exercício é obstado, ainda que temporariamente, pelo Estado. O período em que a atividade está interditada, por interesse do Estado e da sociedade, deve ser indenizado. Seria muito pouco razoável pensar que pescadoras e pescadores artesanais tivessem que suportar com exclusividade o ônus de uma medida que vem em proveito de toda a coletividade. O princípio da isonomia, aliás, ancora-se nesse fundamento básico e é a razão da responsabilidade objetiva do Estado, independente de dolo ou culpa (art. 37, § 6°, CF). E, se de indenização se trata, é impossível arrastar para o seguro defeso institutos e prescrições com ele incompatíveis. Assim o são, por exemplo, as determinações de que o seu pagamento fica condicionado (i) ao recolhimento de contribuições previdenciárias (nova redação dada ao § 3° do art. 2° da Lei 1.779 pelo art. 2° da MP 665); (ii) à ausência de gozo de outros beneficios decorrentes de programas de transferência de renda ou de natureza prev¡denciário/ assistencial de natureza continuada (nova redação dada ao § 1° do art. 2° da Lei 1.779 pelo art. 2° da MP 665); (iii) ao não exercício de outra atividade econômica, como a agricultura, a coleta, e o artesanato (nova redação dada ao art. 1° e ao art. 2°, § 2°, III, “c”, da Lei 1.779 pelo art. 2° da MP 665). Anote-se que a indenização, exatamente porque tem por Procuradoria Geral da República SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C - CEP 70050-900 - Brasília-DF Tel. (61)3105-6056 - Fax: (61)3105-6121 - 6ccr@mpf. mp. br j MPF MllillédoHbllm Pedonal 47 l ? jd
  7. 7. pressuposto um prejuízo a uma atividade lícita, não pode levar o seu beneficiário a uma situação pior a que se encontrava antes do dano, e o recebimento do valor correspondente não pode se cercar de exigências incompatíveis com o contexto em que se produziram ambos: dano e indenização. Há, por fim, uma inconstitucionalidade adicional no que se refere às mulheres. É que, ao incluir no art. 1° da Lei 10.779 o § 5° (“a concessão do benefício não será extensível às atividades de apoio à pesca e nem aos familiares do pescador profissional que não satisfaçam os requisitos e as condições estabelecidas nesta Lei”), gerou-se uma norma que, apesar de aparentemente neutra, produz impactos nefastos e desproporcíonais para as mulheres, sendo, por isso, incompatível com o princípio constitucional da igualdade. A doutrina e a jurisprudência alienígena designam tal situação como de discriminação indireta, correlata com a teoria do impacto desproporcional. Segundo Joaquim Barbosa (Ação afirmativa e principio constitucional da igualdade. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 24), tal teoria consiste na ideia de que “toda e qualquer prática empresarial, política governamental ou semigovemamental, de cunho legislativo ou administrativo, ainda que não provida de intenção discriminatória no momento de sua concepção, deve ser condenada por violação do princípio constitucional da igualdade material se, em consequência de sua aplicação, resultarem efeitos nocivos de incidência especialmente desproporcional sobre certas categorias de pessoas". É de todos sabido que fica a cargo da mulher do pescador a limpeza do pescado e, no contexto de uma sociedade patriarcal, é um trabalho que fica invisibilizado e, portanto, sem a atribuição de qualquer valor. Serão essas mulheres que, mais uma Vez, suportarão, em intensidade superior, as consequências da nova norma. 665, de 30 de dezembro de 2014, especialmente no que diz respeito ao seu art. 2°, viola o direito de pescadoras e pescadores artesanais à consulta prevista na Convenção 169 da OIT, podendo ser considerada um retrocesso na garantia de direitos a essas comunidades; (ii) o seguro defeso não é um beneficio %. MU' r' M F F Procuradoria i SAF Sul, Quadra 4, Conjunto C - CEP 70050-900 - Brasília-DF l Gere' *fa Tel. (61 ) 3105-6056 - Fax: (61) 3105-6121 - 6ccr@mpf. mp. br ¡ *L WrMMoHbuaFod-rul Republica _ _W __
  8. 8. previdenciário, mas indenização pela impossibilidade de exercício de uma atividade lícita, razão por que são de todo impertinentes prescrições relativas àquele instituto; (iii) o § 5° introduzido no art. 1° da Lei 10.779 pela MP 665, gera um ônus superior e desproporcional às mulheres de pescadores, razão por que viola o princípio constitucional da igualdade. r / , A ltxltí, , Deborah upriat Subprocuradora-Geral da República Coordenadora da 6” Câmara de Coordenação e Revisão “a / ÕA 1 d? 42% Eliana Pére orelly de Carvalho Procuradora gional da República Coordenadora do GT Comunidades Tradicionais Procuradoria ' i SAF suifouadrãzi, Conjunto C - CEP 70050-900 - Brasília-DF " l Gem' dv Tel. (61)3105-6056 _ Fax: (61)3105-6121 - 6ccr@mpEmp. br MPF Mlnkibrla ? MIND Fodlful República

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