國土計畫與農地農用
台灣農村陣線副秘書長
陳平軒

國土計畫法
 四大功能分區：國土保育地區、海洋資源地區、
農業發展地區、城鄉發展地區。
 國土計畫法第15條之檢討變更法定要件較區域
計畫法第13條更為嚴格。
 國土計畫法第6條：「農業發展地區應以確保糧
食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及
基礎設施，並應避免零星發展。」

資料來源：農委會

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耕地面積
資料來源：陳吉仲

農業發展地區
 劃設原則：
 第一類：優良農業生產環境、糧食安全功能、曾投
資建設重大農業改良設施。
 第二類：良好農業生產環境、糧食生產功能、促進
農業發展多元化。
 使用原則：
 第一類：供農業生產及其必要之產銷設施使用，並
禁止或限制其他使用。
 第二類：供農業生產及其產業價值鏈發展所需設施
使用，並依其產業特性給予不同程度之使用管制、
禁止或限制其他使用。

農地不農用：農地轉用
 鯨吞型：
 都市計畫
 園區開發
 市地重劃
 蠶食型：
 農舍亂象
 違章工廠
 違章寺廟
 農地大峽谷
 光電大棚
 其他

台灣知識經濟旗艦園區
 位於新竹縣竹北市，前身為「璞玉計畫」，開
發範圍447公頃，89%屬特定農業區。
 擬採區段徵收方式進行整體開發。
 以「知識經濟產業園區」為號召，產專區佔比
13.73%，住商區佔比40.02%。
 2015年5月行政院通過國家重大建設。

重大建設認定標準將成關鍵
 土地徵收條例第3-1條第4項：「特定農業區農
牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不得徵收。
但國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線
路使用者所必須或經行政院核定之重大建設所
需者，不在此限。」
 重大建設之認定標準、程序、資訊公開與民眾
參與等，法無明文規定，形成空白授權。
 擬依國土計畫法第42條訂定之「重大公共設施
或公用事業計畫認定標準」，將成未來關鍵。

農舍濫建
 農業發展條例第18條第1項：「本條例中華民國
八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之
農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣
(市) 主管機關核定，於不影響農業生 產環境及
農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用
地興建農舍。」

農舍濫建態樣
 二次增建
 違規使用
 狗籠農舍
 分割興建
 老農人頭

農地工廠
 謝東閔「客廳即工廠」政策鼓勵。
 工業用地價格高漲，政策不利小廠進駐。
 農地設廠成本低，環境成本外部化。
 地方政治氛圍保護。

就地合法的輔導政策
 工廠管理輔導法第33條、第34條：
 將違章工廠定性為「未登記工廠」。
 劃定特定地區。
 符合資格廠商發給臨時工廠登記證。
 位於特定地區、或領有臨時工廠登記證之廠商，不
受《區域計畫法》、《都市計畫法》及《建築法》
有關違反土地及建築物使用處罰規定之限制。
 輔導期限一延再延。

農地濫用可有解？
 農地農用之比較利益遠低於農地轉用。
 經濟部工業局長吳明機：「這些工廠對地方經
濟產生了貢獻，所以有些地方政府明知道是違
章，卻拆不得。」
 國土計畫法第34條之公民訴訟條款。

他山之石：巴伐利亞鄉村政策
 維護以農耕地景為主的鄉村景觀。
 創造鄉村良好生活條件。
 促進土壤、水源、森林等環境保護目標。
 多元化農場經營。
 增進野生動物保育與動物福利。
 以人為本的政策推動：如果沒有農民配合，上
述目標均不可能實現，因此政策提案前已與農
民進行溝通，執行時亦與農民組織共同協作，
並有充分學術研究作為後盾。

直接給付措施
 對農場的直接支持：農場直接給付、良好農業
規範。
 依據農民的行為給予分項給付。
 綠化措施：
 要求至少5%的土地作為綠化用途。
 要求至少選擇3種以上的作物。
 永久牧草地：必須連續5年都維持作牧草地使用。
 自然保護措施：以合約方式執行。

空間秩序

中地體系

土地儲備制
 私有農地出售時，地方基層行政機關有權進行
攔截，通知有意願承購之農民以相同價格承接。
 地方基層行政機關有權編列預算，於土地市場
上以市價購入儲備用地。
 地方基層行政機關可基於產業發展需要或市鎮
營建需求，以租、售等方式釋出儲備用地。
 於進行重大公共建設時，地方基層行政機關可
透過釋出儲備用地配合建設或進行土地交換。

結語
 國土計畫法相較區域計畫法，提供更完善的國
土框架，以及較佳的管理監督機制。
 農地轉用並非只是管理層面的問題，經濟因素
及制度不全造成的預期心理更為關鍵。
 國土計畫建立宏觀的土地使用分區管理架構，
但合理地用的落實仍須仰賴空間微秩序調整工
具的建立。