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Strumenti e modelli per la gestione dei servizi idrici

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  3. 3. 3 A mio nonno Nello.
  4. 4. 4
  5. 5. 5 INDICE 1 INTRODUZIONE .................................................................................. 7 2 I SERVIZI IDRICI NELLA TEORIA ECONOMICA............................. 8 2.1 L’acqua e i servizi idrici................................................................... 8 2.2 L’economia della regolazione e i servizi pubblici........................... 10 2.3 Le caratteristiche economiche del servizio idrico........................... 14 2.4 Il coinvolgimento del settore privato .............................................. 16 3 I MODELLI GESTIONALI DI RIFERIMENTO .................................. 19 3.1 La gestione delegata....................................................................... 20 3.2 Il monopolio privato regolato......................................................... 21 3.3 La gestione pubblica diretta ........................................................... 22 3.4 Le forme gestionali ibride............................................................... 25 3.5 Il problema della flessibilità........................................................... 26 4 L’ESPERIENZA INTERNAZIONALE E NAZIONALE RECENTE ... 28 4.1 Modelli esemplificativi internazionali............................................. 28 4.2 Modelli esemplificativi nazionali .................................................... 31 5 PROSPETTIVE.................................................................................... 34 6 CONCLUSIONI................................................................................... 35 7 BIBLIOGRAFIA E SITOGRAFIA ....................................................... 37
  6. 6. 6
  7. 7. 7 1 INTRODUZIONE L’acqua è, sul piano chimico-fisico, una molecola cardine degli organismi viventi mentre, sul piano biologico, rappresenta l’essenza della “bios” con tutte le implicazioni etiche e sociali che ne derivano. In questo senso, l’acqua rappresenta un “bene pubblico”, poiché è un bene che dovrebbe essere a disposizione universale senza ipotesi di contrasti. Sul piano politico-economico l’acqua può anche essere considerata un “bene comune”, cioè un bene in usufrutto e consumo contemporaneo; purtroppo, per varie ragioni, soprattutto antropiche, l’acqua è un bene che sta, progressivamente, scarseggiando. Ciò implica che il consumo idrico altrui interferisce con quello di altri, riducendolo, creando competizione per il possesso o l’utilizzo e trasformando l’acqua da bene pubblico puro in un bene comune, il cui consumo è “rivale”. Ne deriva, cioè, la “rivalità” tra il cosiddetto ottimo sociale, inteso come il quantitativo che garantisce a tutti di consumare quel bene, preservandolo per il futuro, e il personale consumo di ogni individuo, il cosiddetto ottimo individuale. Ecco estrinsecate le motivazioni che portano a concetti come “oro blu” e/o “tragedia dei beni comuni” (tragedy of the commons): si parla di “tragedia”, perché si tende a distruggere il bene stesso, a consumarne troppo, ad abusarne. I dati scientifici evidenziano un “alert” relativo alla tendenza del prevalere dell’ottimo individuale, a scapito dell’ottimo sociale, rischiando sempre di più questa “tragedia”. É facile, allora, intuire l’importanza di trovare o studiare soluzioni-modelli gestionali in grado di ristabilire o mantenere il corretto rapporto tra ottimo individuale, e ottimo sociale, tra bene pubblico e bene comune, tra biologia, etica, società, politica ed economia. Queste sono le premesse ed i razionali che portano lo scrivente ad analizzare gli strumenti ed i modelli per la gestione dei servizi idrici, con lo scopo di approfondire le modalità che consentano il migliore sviluppo sostenibile, senza o almeno ridotta “rivalità”, nella flessibilità ed adattabilità operativa che tutelino l’uso, razionalmente, economicamente, politicamente ed eticamente condiviso dell’acqua.
  8. 8. 8 2 I SERVIZI IDRICI NELLA TEORIA ECONOMICA 2.1 L’acqua e i servizi idrici L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite “riconosce il diritto all’acqua potabile sicura e pulita e a servizi igienico-sanitari come diritto umano essenziale per il pieno godimento della vita e di tutti i diritti umani”1 . L’Assemblea sottolinea che l'acqua potabile e l’acqua per uso igienico sono un diritto di ogni uomo che concerne la dignità della persona; il suo usufrutto è requisito indispensabile per la quantità e la qualità di vita dell’umanità, assumendo le caratteristiche di un diritto-patrimonio naturale inalienabile. Inoltre, citando il sociologo T. Marshall, l’accesso a queste funzionalità idriche di base costituisce un bene essenziale, parte dei cosiddetti “diritti di cittadinanza”. L’acqua, nella fruizione individuale, non “disseta solo gli assetati” garantendo la sopravvivenza, ma è garanzia di importanti esternalità positive: per esempio, permette la prevenzione delle malattie infettive attraverso una migliore controllo igienico delle fonti di approvvigionamento e delle modalità di scarico. Determina inoltre inclusione sociale: in effetti, disporre regolarmente di acqua significa potersi lavare ed assumere quella dignità che permette alle persone di interagire con altri senza provare imbarazzo e vergogna. Ne deriva che le risorse idriche siano unanimemente considerate strategiche per il mantenimento di standards qualitativi e quantitativi delle condizioni sociali ed economiche di una società e, in molti casi, la loro assenza, scarsità o scorretta gestione rappresentano un fattore limitante per lo sviluppo2 . L’acqua, in quanto bene, è limitata, distribuita in modo ineguale e spesso di difficile accesso. L’uso la deteriora, soprattutto se la pressione 1 Risoluzione delle Nazioni Unite 64/292 del 28 luglio 2010. 2 Kessides, 2004.
  9. 9. 9 antropica eccede determinati limiti. L’acqua è, dunque, un bene scarso, rivale, esclusivo e, soprattutto, desiderato. Nell’economia il ruolo della risorsa idrica è di protagonista “sul lato della domanda”. Essa, infatti, è una risorsa che presenta variegati “valori d’uso”, cioè potenziali usi diretti (civili), indiretti (industriali, agricoli, navigazione), energetici (idroelettrici, circuiti di raffredamento) e ambientali (mezzo di diluizione, balneazione, usi ricreativi, valore ambientale in situ). Per creare l’incontro tra la domanda e l’offerta entrano in gioco i servizi idrici, veri soggetti della trattazione, che svolgono le attività fondamentali di organizzazione e gestione di strumenti che permettono l’accesso all’acqua. Di particolare interesse sono i servizi idrici urbani che si distinguono in approvvigionamento e distribuzione ad uso civile, fognatura e depurazione. Questi, infatti, sono quei servizi idrici verso il quali la discussione economica e la conseguente legislazione si è maggiormente dedicata. L’acqua è innanzitutto un bene che serve agli esseri umani per sopravvivere e per sostenere i loro processi di produzione e consumo. A fronte di tutti i possibili usi, ciascuno coltiva l’interesse privato ad utilizzare l’acqua per i propri scopi, siano essi la sopravvivenza, le attività economiche, il tempo libero. D’altra parte la risorsa è ritenuta talmente fondamentale da richiederne la disponibilità garantita a tutti; tale aspetto attribuisce all’acqua la dimensione di un bene di utilità a interesse pubblico. A sua volta, il bene pubblico, acquista pregnante ruolo e rilievo nei servizi idrici urbani. Ricordiamo come il servizio di approvvigionamento idrico e fognario non rappresenti l’unica componente dell’industria idrica. Questa include anche l’industria metallurgica speciale, meccanica ed elettrotecnica deputata alla produzione di tubature, valvole, rubinetti, pompe, filtri, ecc. Inoltre, esistono numerosi servizi specializzati quali le attività di ispezione, manutenzione e riparazione della tecnologia idrica insieme alle fasi di engineering, ricerca e sviluppo. La figura 1 esplicita, schematicamente, le funzioni centrali e periferiche associate al servizio idrico urbano insieme alle collegate operazioni dei sistemi di approvvigionamento idrico e scarico fognario. Cardini essenziali del sistema sono le responsabilità della pianificazione strategica e di sviluppo unite ai finanziamenti ed investimenti indispensabili per le infrastrutture.
  10. 10. 10 Figura 1: funzioni dei servizi idrici urbani (Fonte: Kraemer, Public and private management of water service, 1998) Tale manifesta, grande complessità funzionale, unita all’esponenziale sviluppo degli agglomerati urbani, implicano un incremento direttamente proporzionale della sua sua complessità gestionale. 2.2 L’economia della regolazione e i servizi pubblici A fronte delle caratteristiche della risorsa idrica e degli accenni alle funzioni svolte dai servizi idrici, si può delineare un’elencazione degli obbiettivi primari o standards utili da perseguire. Una razionale gestione deve infatti assicurare:  il suddetto uso multiplo dell’acqua; impiego, come già sottolineato, conflittuale fra i vari settori, ognuno con ratio e logiche diverse, connesse ad esigenze e a willingness to pay differenti, da armonizzare e rendere compatibili con la quantità e la qualità delle risorse disponibili;
  11. 11. 11  la sostenibilità ambientale degli stessi usi della risorsa, a garanzia di equità intergenerazionale, gestendo lo stock disponibile del bene, non solo esauribile e quindi limitato, ma anche qualitativamente degradabile;  un riequilibrio territoriale fra le zone ove l’acqua “è offerta” e le zone ove l’acqua “è domandata”, attraverso un risarcimento dei costi ambientali subiti dalle prime e la strettamente connessa giusta condivisione e accessibilità per tutti gli utilizzatori; ciò si traduce in una sostenibilità etico sociale, in grado di garantire equità intragenerazionale;  un uso sostenibile sotto l’aspetto finanziario ed economico, razionalizzando tutte le operazioni di gestione, manutenzione e rinnovo degli impianti di acquedotto, fognatura e depurazione;  una specializzazione strutturale e funzionale dei soggetti gestori. Nuovamente, la citata dimensione pubblica attribuibile all’acqua rappresenta il presupposto razionale per introdurre il settore idrico nella categoria delle public utilities. In questo ambito, è fondamentale l’attività decisionale, guidata dal corpus teorico dell’economia della regolazione, svolta dal policy maker, finalizzata alla scelta dell’assetto più appropriato per il settore industriale considerato. Intrinseco alla semantica del termine è il necessario equilibrio che esclude un approccio dicotomico che contrappone “pubblico a privato” oppure “stato a mercato”. Naturalmente, a prima vista, attribuire al bene e, conseguentemente, al servizio ad esso collegato un interesse pubblico potrebbe portare all’esclusione aprioristica del regime di concorrenza; ciò potrebbe tradursi in un ostacolo al mercato e un ostacolo al cosiddetto coinvolgimento del settore privato (Involvement of private sector). Ebbene, questo è proprio quell’approccio scorrettamente manicheo che mette in conflitto “mercato e stato” con la presunzione che la natura pubblica di determinati interessi in gioco sia meglio tutelata, garantita e conseguita dall’azione di soggetti pubblici nella pianificazione strategica e di sviluppo come nel reperimento di risorse finanziarie. Purtroppo, molteplici evidenze ed analisi testimoniano e supportano posizioni antitetiche; d’altra parte, nemmeno il mercato è in grado di garantire quell’efficienza tanto osannata e ricercata. Ne deriva la necessità, indiscutibile ed improrogabile, di superare il citato “stallo” ricercando soluzioni e modelli gestionali alternativi in grado di tutelare il “bene supremo”: l’acqua. Diventa razionale e giustificato il ricorso, frequente in condizioni
  12. 12. 12 ambientali e socio economiche peculiari, ad un approccio terzo, in efficiente assetto tra il mercato e lo stato. Ciò è reso possibile dall’analisi, attraverso la teoria economica, delle caratteristiche dei diversi settori, sia sul lato dell’offerta che su quello della domanda, orientandosi verso la scelta di un sistema normativo e gestionale più appropriato. In tale ambito, la stessa teoria è stata capace di sviluppare e pianificare un percorso procedurale efficace nella definizione dell’assetto ideale ad un determinato settore industriale, concettualmente e schematicamente, ben rappresentato dalla figura 2. Figura 2: l’albero decisionale dell’economia della regolazione (Fonte: Massarutto, La regolazione economica dei servizi idrici, 2009) Si tratta di un approccio che ha, tra le sue fondamenta, l’ipotesi di ricorrere ad una prospettiva di second-best, ossia di compromesso, tra le diverse contrapposte esigenze di superare le market failures presenti in alcuni settori e ridurre al minimo le distorsioni
  13. 13. 13 provocate dall’intervento dello stato e dall’assenza di concorrenza. A grandi linee, bisogna strutturare il processo decisionale seguendo quattro step fondamentali:  Si studiano le caratteristiche del settore. È noto come un assetto basato sulla concorrenza nel mercato richieda una competizione nel settore che sia sostenibile per un numero sufficientemente grande di imprese, anche in presenza di eventuali obblighi imposti dallo stato nell’interesse generale su alcuni operatori (es. servizio universale).  Si valuta se queste condizioni siano soddisfatte e la perdita di benessere per la collettività non sia significativa; in alternativa una seconda opzione possibile è quella di separare artificialmente le varie fasi della filiera, verificando la possibilità di aprire alla concorrenza almeno alcuni suoi segmenti, ad esempio separando la fornitura dei servizi dall’infrastruttura di rete. I requisiti, affinchè questa via sia possibile e utile, sono la rilevanza delle economie di integrazione verticale e la significatività per l’economia del settore della porzione di valore aggiunto che è possibile aprire alla concorrenza.  Nel caso in cui queste condizioni non siano rispettate, si può ricorrere ad un altro tipo di apertura del mercato alla concorrenza: si passa dalla concorrenza nel mercato alla concorrenza per il mercato. Ciò si esplica attraverso l’affidamento del monopolio, naturale o creato artificialmente, per tutelare gli obblighi di servizio pubblico, ad un soggetto scelto attraverso una procedura di gara. Una gara ben congegnata garantisce una rendita di monopolio allo stato ed una minimizzazione dei costi scegliendo l’impresa operante più economicamente. I requisiti per rendere praticabile questa strada sono l’assenza di asimmetria informativa sulla tecnologia e sulla funzione di costo tra le imprese concorrenti ed impossibilità di collusione; inoltre i contratti devono essere completi, prevedendo ogni futura evenienza, e non devono sussistere costi di transazione importanti nella partecipazione alla gara, nella gestione del contratto e nell’eventuale subentro3 .  Qualora anche questa ipotesi si riveli non realistica, lo stato deve rassegnarsi alla presenza di un monopolio non contendibile, non necessariamente gestito dal settore pubblico, a patto che il regolatore sia in grado di disporre di informazioni sufficienti per costringere l’impresa privata a non guadagnare extra‐profitti e a operare in 3 Teorema fondamentale della privatizzazione di Sappington e Stiglitz, 1987.
  14. 14. 14 condizioni di massima efficienza. Spesso, le migliori informazioni sono ottenute dal confronto con benchmark di settore ricavati dall’osservazione contemporanea di altri soggetti operanti in condizioni simili che permettono la regolazione fixed-price (price-cap) 4 . 2.3 Le caratteristiche economiche del servizio idrico Analizzando l’industria dei servizi idrici, attraverso il processo decisionale sopracitato, si delineano chiaramente le particolarità di questo settore. Queste, a loro volta, hanno molteplici, complesse ricadute sulle implicazioni economiche approfondendo le quali sono individuabili innumerevoli market failures. L’acqua è, come già detto, una risorsa fondamentale che presenta una dimensione di interesse generale, soprattutto da quando storicamente si è affermata in modo generalizzato la desiderabilità di un accesso universale al servizio. Rimarchevole la scarsità ed il difficile accesso alla risorsa che porta ad identificare nel settore idrico un perfetto esempio di monopolio naturale. Con tali considerazioni, ricordiamo come l’approccio concorrenziale, nei suoi normali meccanismi di mercato, basato sulla famosa “mano invisibile” di Adam Smith, è stato ritenuto poco adattabile a questo tipo di settore; esso non si presta neppure al modello del third‐party access5 , adottato in settori come l’energia elettrica e il gas, essendo la parte del costo dell’infrastruttura assolutamente preponderante ed essendo poco verosimile (se non in casi molto particolari) l’uso congiunto dell’infrastruttura da parte di più fornitori. Inoltre, lo status di monopolio è poco modulabile e, in parte, ineliminabile, poiché caratterizzato, da 4 Il Price-cap consiste nell’individuazione di un prezzo massimo inferiore a quello del monopolio non regolato. La regolazione cap permette di conseguire la piena efficienza produttiva, perché mantiene il rapporto ottimale di impiego dei fattori che minimizza i costi, e ogni guadagno in termini di minori costi di produzione è incamerato dall’impresa. 5 Il Third-party access è il coinvolgimento di un terzo soggetto rispetto al fornitore del servizio ed al proprietario dell’infrastruttura.
  15. 15. 15 un lato, da costi di produzione marginali decrescenti e, dall’altro, dalla facile riscontrabilità di subadditività della funzione di costo6 . Molto impegnativa è, anche, la necessità di progettare, finanziare e realizzare gli investimenti per un servizio che rispetti determinati standards qualitativi che, inesorabilmente, preme verso l’integrazione ed un’elevata dimensione gestionale. In aggiunta, ad incrementare la difficoltà all’ingresso, alla permanenza ed anche alla fuoriuscita dal mercato è la significativa consistenza dei costi fissi: sunk costs, costi irrecuperabili o affondati. Strettamente collegata e cruciale è la questione degli investimenti: l’alta intensità di capitali necessaria nel settore idrico, assieme al programma di ammortamento molto lungo degli assets materiali, a cui aggiungere un comunque basso tasso di fatturato per capitale investito7 , contribuiscono a fare del servizio idrico un business molto rischioso, nonostante la staticità e la prevedibilità della domanda. Al proposito, le tipologie di rischio sono diverse anche se aggregabili in due ampie categorie: 1. rischi connessi al funzionamento (operation-related risks), associati ai servizi di operatività, ispezione, controllo e manutenzione e 2. rischi connessi all’investimento (investment-related risks), associati alla necessità di considerevoli risorse d’investimento in nuove infrastrutture. Di fronte alla dimostrata complessità delle caratteristiche economiche del settore idrico, gli studi e la letteratura scientifica hanno insistentemente indagato e pubblicato8 ; dall’interesse accademico, industriale, socioeconomico ed etico sono emersi i razionali per la ricerca di forme gestionali, diverse da quella tradizionale, in grado di meglio adattarsi e conformarsi alle molteplici istanze citate. In sintesi, la pubblicistica scientifica ha sostanzialmente confermato l’originaria ipotesi di grave difficoltà, se non impossibilità, del funzionamento e governo dell’essenziale servizio idrico “senza lo Stato” o senza l’intervento pubblico. Tuttavia il dibattito ed il confronto polidisciplinare hanno portato alla luce importanti novità relative all’opportunità, in determinate condizioni, di ricorrere al mercato e dunque alla sua liberalizzazione e al coinvolgimento del settore privato9 . 6 Il costo per produrre una determinata quantità è minore se opera una sola impresa rispetto a qualsiasi frazionamento della produzione fra più imprese. 7 Beecher, 1993. 8 Kessides 2004, Amato e Conti 2005, Massarutto 2008.
  16. 16. 16 2.4 Il coinvolgimento del settore privato Nonostante da sempre si ritenga necessaria la presenza dello “Stato” nel settore idrico, i primi servizi idrici urbani moderni nascono, nell’Ottocento, per iniziativa di imprese private attraverso la realizzazione delle tubature che permetteno l’approvvigionamento d’acqua presso le abitazioni. Naturalmente questo privilegio appartiene a pochi abbienti, mentre la maggior parte della popolazione continua a fornirsi dalle fontane, ovviamente, pubbliche. La crescita delle città, le nuove esigenze igienico-sanitarie connesse alla nuova dimensione universale del servizio portano all’insostenibilità finanziaria del settore e alla saturazione del mercato per le imprese private. Tra Ottocento e Novecento il sistema passa, dunque, dalle mani dei privati alle mani del pubblico. Quest’ultimo, in ottica di servizio pubblico, opera finanziandosi con la tassazione o attraverso sistemi tariffari. Tutti i costi relativi al settore idrico, a partire dalle infrastrutture per finire agli investimenti, vengono affrontati con strumenti di finanza pubblica e di mercato. Tuttavia, col decorrere del tempo, questo modello di gestione pubblica diretta subisce una forte crisi, ulteriormente supportata ed alimentata dalla spinta ideologica a sostegno del sistema delle privatizzazioni, a partire dal 1979, in Gran Bretagna, spesso acriticamente confermata in altri Paesi occidentali. In ogni caso, le motivazioni principali che hanno contribuito alla “decadenza” della gestione pubblica e, soprattutto, hanno spinto nella direzione del coinvolgimento del settore privato sono10 :  l’esigenza di una crescente specializzazione tecnica e di un livello di professionalizzazione adeguato alla complessità tecnologica ed alla natura sempre più industriale dell’attività svolta;  l’elevata intensità di costi fissi. Mentre il fabbisogno di investimenti cresce per effetto di una domanda sempre più esigente e di condizioni operative sempre più difficili, la natura del costo, affrontato dalla maggior parte di essi, sollecita la ricerca di modalità per ottimizzarne l’uso, riproducendo e condividendo gli assets non specifici;  la crisi della finanza pubblica alimentata dalla tassazione generale e, dunque, dalla necessità di fare ricorso sempre più ampio al mercato dei capitali. L’indispensabile 9 Kraemer 1998.
  17. 17. 17 opportunità di garantire risorse basandosi sulle tariffe pagate dagli utenti, e non più sulla fiscalità generale, modifica completamente il modus operandi della gestione. Il gestore non deve essere più solo un bravo tecnico, ma deve essere competitivo nell’accesso al mercato dei capitali, operando con modalità aziendali;  la necessità di raggiungere scale operative sempre maggiori, a causa della sempre maggiore capacità diffusiva delle esternalità e degli spill‐over che interessano territori contigui. Si rompe in questo modo il tradizionale rapporto tra servizi idrici e comunità territoriali, sollecitando modelli gestionali e di governance diversi;  la nuova esigenza di tutelare la risorsa idrica, nella sua funzione sociale, allocandola nel modo più efficiente ed equo tra le diverse domande concorrenti (si ricordano i valori d’uso dell’acqua al paragrafo 1 del capitolo I) rispetto all’esclusiva esigenza di “soddisfare i fabbisogni”. Quindi la necessità di rispettare sia la “politica ed etica” idrica da un lato che la gestione dei servizi idrici dall’altro. Tutti questi fattori sembrano indirizzare verso il coinvolgimento del settore privato; tuttavia, nonostante le difficoltà che ben si delineano nella gestione pubblica, solo il pregiudizio ideologico implica l’obbligatorietà di uno spostamento verso una privatizzazione parziale o addirittura totale. Infatti, è opportuno ribadire nuovamente l’erroneità dell’approccio che mette a confronto i due mondi del pubblico e del privato, dello stato e del mercato, ricordando che il problema non è relativo alla proprietà, bensì alla gestione. Soprattutto, si ritiene erroneo pensare che i problemi che si definiscono portino ad un’esclusione forzata del gestore pubblico: attraverso un processo di modernizzazione, infatti, il settore pubblico sarebbe tranquillamente in grado di reggere la sfida. Appare, quindi, imprescindibile ed inderogabile un cambiamento. Per quel che concerne nuove soluzioni organizzative, è opportuno che l’azienda, deputata a gestire un servizio industriale così complesso, operi con mentalità business‐oriented e con strumenti organizzativi e gestionali di tipo privatistico, identificandosi in una mission aziendale declinata su obiettivi di interesse generale; ciò deve essere ottenuto nel rigoroso rispetto del vincolo di bilancio con norme procedurali, mentalità e stili di governo adatti a fare i conti con catene del valore complesse. Questo approccio è il cosiddetto new public management. 10 Massarutto 2009.
  18. 18. 18 Ecco, dunque, che privato e pubblico, mercato e stato non sono necessariamente in conflitto. Entrambi presentano difetti e pregi. Nella modellazione gestionale di un settore industriale, è fondamentale non perdere di vista i diversi target prefissati. Sta alle competenze del policy maker individuare i limiti di uno o dell’altro approccio e, soprattutto, rivalutare gli aspetti positivi di entrambi in associazione ad un determinato settore industriale con le sue peculiari caratteristiche.
  19. 19. 19 3 I MODELLI GESTIONALI DI RIFERIMENTO E’ stato dimostrato che il settore idrico rappresenta un monopolio naturale, nel quale la separazione della rete infrastrutturale dell’erogazione del servizio non ha particolare significato e dove è una drammatica costante la difficile finanziabilità per via degli alti rischi connessi alla redditività e produttività degli investimenti. In virtù di queste premesse e delle analisi, precedentemente esplicate, delle caratteristiche del settore, si possono delineare schemi organizzativi alternativi. Innanzitutto, lo schema di affidamento dovrà essere il meno rigido possibile: sarebbe infatti inopportuno vincolare, in modalità immodificabili, la prestazione a parametri economici predeterminati in anticipo (costi di partenza, investimenti da effettuare, ricavi ammessi). Queste caratteristiche portano all’esigenza di un buon livello di flessibilità garantito dal modello gestionale negli schemi di affidamento. Il sistema deve essere in grado di adattarsi a condizioni mutevoli, in un arco di tempo molto lungo, per consentire al gestore di ammortizzare convenientemente i suoi investimenti. In questo quadro di second best, si possono individuare tre diversi modelli per l’organizzazione del servizio idrico, ciascuno dei quali si fonda su un determinato insieme di meccanismi di regolazione. Questi sono: a. la gestione delegata (delegation), b. il monopolio privato regolato (private monopoly) e c. la gestione pubblica diretta (direct public management).
  20. 20. 20 3.1 La gestione delegata La gestione delegata, o anche regolazione per contratto, prevede l’affidamento della gestione, e delle connesse responsabilità, ad un soggetto terzo per un periodo definito. Nella forma “pura” della concessione, l’affidamento riguarda l’intero insieme delle attività gestionali, compresi gli investimenti ed il rinnovo delle infrastrutture. Il rapporto è disciplinato da un contratto di servizio sottoscritto tra le parti. La concorrenza che si può verificare è la concorrenza per il mercato, attraverso gare e procedure ad evidenza pubblica ricordando che il fine della gara è, ovviamente, quello di far emergere il soggetto più efficiente. Quindi, la selezione avviene attraverso la scelta della migliore offerta economica: ad esempio, vince chi si offre di gestire il servizio con il ribasso di tariffa più consistente, dati alcuni parametri come qualità del servizio, investimenti ecc. Si delinea in questo caso quello che è il più grande limite di questo modello: l’incompletezza del contratto. La completezza vige quando il contratto a base d’asta disciplina in modo preciso le obbligazioni e le contingenze di cui la prestazione può essere oggetto. Naturalmente questo è possibile se l’oggetto messo in gara è “semplice e prevedibile” e se l’orizzonte temporale è breve: proprio il contrario delle caratteristiche del servizio idrico. Un contratto incompleto è causa di rinegoziazione ex post che chiude alle virtù del mercato, non essendo disciplinata dalla concorrenza, in quanto una delle parti sarebbe esclusivamente quell’impresa che ha già vinto la gara. Inoltre, per via delle caratteristiche del settore, questo modello tende a favorire l’affermazione di soggetti concentrati e verticalmente integrati, che affiancano alle pura gestione anche la fornitura di servizi vari come la progettazione, l’ingegneria, le attività specializzate ecc. (si ricordi l’industria idrica al paragrafo 1 del capitolo I), per ridurre al minimo i rischi. Questo implica che molte transazioni tra l’azienda e i fornitori non si svolgano attraverso meccanismi di mercato, sollevando la questione della congruità dei prezzi pagati dalla casa madre11 . Un’altra criticità si rileva alla scadenza del contratto. Il pubblico bandisce una nuova gara alla quale concorrono diverse imprese assieme all’incumbent, l’impresa affidataria della gestione nel periodo precedente: i candidati dovrebbero presentarsi in un regime di parità, 11 Massarutto, 2011.
  21. 21. 21 ma il gestore uscente conosce molto bene le specificità del sistema in cui ha operato e questo gli conferisce un formidabile vantaggio sui concorrenti. Da non dimenticare la questione dei costi di transazione. La relazione contrattuale dev’essere naturalmente gestibile senza troppe complicazioni, le clausole contrattuali di facile interpretazione, i costi della gara non troppo elevati. Tutte condizioni non sempre rispettate o rispettabili. 3.2 Il monopolio privato regolato Se il soggetto non viene scelto attraverso una gara o se la gara è aggiudicata con criteri diversi dalla “migliore offerta”, ma anche se l’affidamento è molto lungo o è indefinito nella durata, poiché le clausole per il ritiro della concessione sono talmente onerose da risultare impraticabili, allora viene meno la concorrenza che si manifesta nel modello di gestione delegata. Dall’inapplicabilità del primo modello si crea il secondo modello: il monopolio privato regolato. In questo caso non ci sono gare competitive e, se ci sono, sono dei beauty contest, in cui prevale l’elemento discrezionale. Il soggetto privato ha la responsabilità di fornire il servizio secondo le caratteristiche specificate, applicando le tariffe definite dal regolatore. Una grande differenza dal precedente modello è proprio relativa alla proprietà: spesso si riscontra che la proprietà delle infrastrutture è del gestore privato, che la legge e il regolatore tuttavia vincolano alla destinazione d’uso della fornitura del servizio. In questo caso si riscontra la cosiddetta Investor-owned utility. Questo schema affida la propria disciplina ad un insieme di regole definite e applicate da un soggetto pubblico esterno. Questi è il regolatore, la cui indipendenza dal potere politico è fondamentale, come l’esplicitazione nella sua mission dell’obbiettivo di garantire l’equilibrio economico-finanziario della gestione. Il soggetto esterno, attraverso la regolazione, deve trasmettere all’impresa il cosiddetto obbligo di servizio pubblico (OSP) attraverso standard di servizio da rispettare, opzioni tariffarie, performance ambientali e, inoltre, deve, da un lato, permettere al gestore di
  22. 22. 22 recuperare i suoi costi, dall’altro, limitare il recupero attraverso possibili rendite da monopolio (sottoforma di x-inefficienza12 o profitti abnormi). Il soggetto pubblico esterno, in assenza di meccanismi competitivi, può dunque ricorrere alla yardstick competition13 , remunerando il gestore con strumenti di incentivazione dell’efficienza, riferendosi a funzioni di costo parametriche o al meccanismo del price-cap. Tuttavia, questo meccanismo presente un grande punto debole: l’asimmetria informativa di cui soffre il regolatore e il rischio di cattura. La funzione di costo ha elevata specificità locale e questo limita fortemente i confronti comparativi, soprattutto per la spesa in conto capitale, e gli investimenti di medio e lungo periodo. Anche in questo caso, come in quello della gestione delegata, i principali momenti critici si verificano nel momento in cui occorre fissare la dinamica dei costi e dei ricavi ammessi per ciascun periodo regolatorio. Il rischio per il soggetto privato è rappresentato, essenzialmente, dal comportamento del regolatore, che ad ogni periodo regolatorio può stabilire nuovi impegni cui corrisponde una determinata remunerazione, fissata discrezionalmente dal regolatore stesso. Possiamo immaginare, pertanto, diverse situazioni intermedie tra il caso estremo di una regolazione interamente basata sul recupero dei costi ex post e una invece tendente a predeterminare i livelli massimi di incremento incorporando un incentivo al recupero di efficienza. 3.3 La gestione pubblica diretta Il terzo modello, infine, è quello della gestione pubblica diretta. Esso si basa su di un controllo di tipo gerarchico da parte del soggetto responsabile di fornire il servizio pubblico, disciplinato dal diritto pubblico. La caratteristica peculiare di questo tipo di controllo gerarchico è la stretta connessione, o meglio dipendenza, con la politica che porta a limitare fortemente in questo senso l’autonomia decisionale e la libertà di azione delle aziende. Il soggetto pubblico ha il potere 12 Inefficienza dovuta ad un uso inadeguato di input rispetto a quanto sarebbe possibile, data la tecnologia e i prezzi dei fattori produttivi (Leibenstein, 1966). 13 La Yardstick competition è la regolazione incentivante.
  23. 23. 23 decisionale di gestire da sé gli impegni della propria azienda adattandoli alla propria agenda di obiettivi, attraverso l’aggiustamento, se necessario, degli investimenti e delle tariffe. Secondo la letteratura economica, i principali punti deboli di questa forma organizzativa sono legati al rischio di prevaricazione dell’agenda del decisore politico sull’azienda che, a seconda dei casi può portare, ad esempio, a politiche clientelari o demagogiche, alla lottizzazione delle cariche, ad un minore interesse all’efficacia e puntualità della riscossione delle tariffe con conseguente tolleranza nei confronti di chi non paga. Ulteriormente gravosa potrebbe risultare la minore attenzione al contenimento dei costi, alla distrazione dei margini operativi per finalità di copertura della spesa corrente. Inoltre, se vige un vincolo di bilancio stringente, il soggetto pubblico sarà tentato dal rinviare la spesa a tempi migliori, pur di non innalzare il livello delle tariffe, con grave nocumento e a discapito degli investimenti. Grave criticità potrebbe realizzarsi nell’eventualità in cui non ci sia un vincolo di bilancio che porterebbe alla fornitura tendenziale di servizi di qualità molto elevata, ma con costi altrettanto elevati (il cosiddetto gold-plating). Un altro fenomeno, spesso osservato in questi casi, è rappresentato dalla tendenza a un indebitamento eccessivo, favorito dal fatto che il mercato è più generoso con aziende che il soggetto pubblico difficilmente lascerà fallire anche se nel breve può essere riluttante ad aumentare le tariffe. Questo si traduce, in pratica, nel rischio di generare debito pubblico in modo strisciante, poiché l’ente pubblico dovrà poi intervenire con proprie risorse a risanare le aziende indebitate.
  24. 24. 24 Tabella 1: le forme gestionali dei servizi idrici e le principali caratteristiche e criticità Gestione delegata Monopolio regolato Gestione pubblica diretta Principio regolatorio Contratto (concessione) Regolazione discrezionale Controllo gerarchico Concorrenza Gare (concorrenza per il mercato) Regolazione incentivante (price cap) Gare per le forniture Minaccia di passare alla gestione pubblica Confronto comparativo (yardstick competition) Outsourcing Rischio di scalate aggressive Minaccia di privatizzare Principali trappole Contratti incompleti e rischio hold-up Asimmetrie informative Vulnerabilità all’influenza politica Costi di transazione Cattura del regolatore Limitati incentivi all’efficienza Vantaggio competitivo di incumbent Aspetti critici Prezzi di trasferimento (integrazione verticale) Valutazione della congruità dei costi sostenuti Eccesso di personale Rinegoziazione in corso d’opera Confronti comparativi di efficienza Enforcement debole e tolleranza per disservizi Responsabilità per gli investimenti Cost pass-through delle nuove obbligazioni sorte in corso d’opera Appropriazione dei flussi di cassa liberi per finanziare la spesa corrente del comune Decisioni strategiche e pianificazione Tendenza all’indebitamento per l’indisponibilità ad adeguare le tariffe Rischi per investitori privati Enforcement del contratto Espropriazione dei flussi di cassa liberi attraverso una regolazione che non permette di adeguare le tariffe ai costi Assenza di garanzie che i fondi siano destinati prioritariamente al servizio dei debiti More della rinegoziazione Fissazione di target irrealistici Priorità politica di tenere basse le tariffe o impedire la disconnessione di chi non paga Impegni imprevisti che sorgono in modo retroattivo o negano ex post la validità di certe clausole contrattuali Difficoltà a mantenere nel tempo il ritmo di efficientamento (Fonte: Massarutto, I privati dell’acqua, Il Mulino, 2011)
  25. 25. 25 3.4 Le forme gestionali ibride Dall’elencazione delle caratteristiche dei tre modelli si può tranquillamene intuire la loro complementarietà. Inoltre, scegliere inizialmente uno strumento non esclude l’ipotesi di poterne poi adottare un altro; è, anche, possibile passare da un modello gestionale all’altro, ricorrendo a forme intermedie di soluzioni organizzative. In sostanza, i tre modelli sopra descritti sono valide astrazioni mentre, nella realtà, è più facile riscontrare metodi organizzativi diversi che mescolano, adattano, interpretano le caratteristiche dei diversi modelli. Ecco giustificati i numerosi casi di intreccio tra la gestione pubblica diretta e la gestione delegata. In particolare, alcune forme ibride sono i Partnerariati Pubblico-Privati istituzionali (PPPi), i quali si basano sulla condivisione del rischio attraverso società miste. Un'altra opzione percorribile è costituita dal lease contract, contratto di affitto di rete, in cui l’affidamento vale solo per la parte di gestione operativa, mentre le reti sono realizzate e finanziate dal pubblico che si assume il rischio trasferendo in tariffa il corrispondente costo finanziario, attraverso il canone di affitto. Un altro tipo di apertura al mercato da parte della gestione pubblica è quello di ricorrere all’outsourcing; cioè affidare ad operatori esterni attività della catena del valore del servizio non appartenente al core business (es. laboratori di analisi, lavori di scavo, posa delle tubature e ripristino stradale), conservando la regia generale dell’organizzazione. In alternativa, il soggetto pubblico può delegare non solo singole attività, ma la gestione operativa per intero, strutturando il contratto di affidamento sulla base di obbiettivi di performance (il cosiddetto management contract); il privato può essere remunerato con un corrispettivo complessivo, oppure a prestazione, mantenendo la riscossione ed i rischi economici a carico del soggetto pubblico; oppure delegando anche la riscossione delle tariffe e autorizzando il privato a trattenerne una parte a remunerazione dei suoi servizi14 . Anche tra monopolio regolato e gestione pubblica diretta si possono individuare diverse forme intermedie. Un esempio è dato dalla corporate privatization che consiste nell’adozione di forme gestionali e organizzative privatistiche, ma di proprietà pubblica. Altrettanto citabili ed esplicative sono le public utilities quotate in borsa. Queste soluzioni, a loro volta, possono essere viste come un ibrido tra gestione delegata e 14 Massarutto, 2011.
  26. 26. 26 monopolio regolato, nel senso che la regolazione discrezionale può essere accompagnata da meccanismi formalizzati ex ante in contratti o altri strumenti analoghi. 3.5 Il problema della flessibilità Un’altra criticità, stavolta comune, che si individua in tutti modelli gestionali consiste nel garantire la necessaria flessibilità operativa, adattando l’agenda strategica alle esigenze che si manifestano nel tempo15 . Infatti, riconsiderando le caratteristiche principali del settore idrico, cioè la forte intensità di capitali e, soprattutto, la durata di un intervallo di gestione (notoriamente ed intuitivamente lunga), è plausibile che, nell’arco temporale, si profilino nuove esigenze dovute a variazioni demografiche oppure sociali, politiche, ambientali e sanitarie. Tali istanze, non facilmente prevedibili e/o quantificabili nella contrattazione iniziale, possono minarne ex post l’adempimento. A questo problema si ovvia, appunto, ricorrendo alla flessibilità. Per esempio, nel modello di gestione delegata ci si può avvalere di contratti di affidamento più brevi. Questo è reso possibile attraverso lo sgravio da oneri di investimento al gestore oppure con la possibilità di rinegoziare i contratti ex post. Come tuttavia è già stato detto, la rinegoziazione del contratto avrebbe luogo esclusivamente con il soggetto che ha già vinto la gara, precludendo, di fatto, un nuovo ricorso alla concorrenza. A questo problema si cerca di ovviare ricorrendo a meccanismi contrattuali più trasparenti quali il cosiddetto dialogo competitivo16 oppure a contratti più flessibili come il performance-based contract. Nel modello del monopolio regolato, la flessibilità è essenzialmente legata alla durata dei periodi regolatori e alla modalità con cui i nuovi impegni e gli scostamenti dalle previsioni possono essere tradotti in tariffa. In questo caso, però, il problema più ostico è relativo 15 Massarutto, 2009. 16 Il dialogo competitivo è una procedura nella quale il soggetto appaltante avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte.
  27. 27. 27 all’asimmetria informativa che risulta a svantaggio del regolatore il quale non è in grado di valutare al meglio l’operato del gestore e l’efficienza delle sue scelte. Per esempio, una decisione spettante al gestore è la direzione e l’entità degli investimenti da sostenere. Il regolatore non ha i mezzi per valutare la congruità di tali scelte e il conseguente impatto sui costi, se non ricorrendo allo yardstick competition e quindi al confronto comparato di più gestori operanti in contesti simili. Nella gestione pubblica diretta, invece, la flessibilità è implicita nel rapporto gerarchico, in virtù del quale l’ente locale proprietario può adattare le decisioni dell’azienda alle proprie esigenze pressochè ogni volta che lo desidera. Questa dinamica è molto vantaggiosa perché permette di modificare i termini dell’affidamente in qualunque momento e a discrezione del soggetto pubblico. D’altra parte, la cosiddetta coincidenza tra “poacher e gamekeeper” rende l’enforcement della regolazione molto meno credibile, soprattutto per le terze parti, ossia i finanziatori.
  28. 28. 28 4 L’ESPERIENZA INTERNAZIONALE E NAZIONALE RECENTE 4.1 Modelli esemplificativi internazionali Alla luce dell’analisi svolta sinora, inerente sia le caratteristiche del settore idrico che le varie opportunità gestionali ed organizzative possibili, si procede con l’elencazione di alcuni casi gestionali che, recentemente, si sono delineati nella realtà internazionale. È doveroso, innanzitutto, ribadire il processo evoluzionistico che si è tracciato nella storia recente: nella maggior parte dei casi, a fronte di esigenze sempre maggiori, di obbiettivi sempre più ambiziosi da perseguire, si è riscontrato uno slittamento, o quantomeno allontanamento, dalla forma di gestione pubblica verso i due modelli che coinvolgono il settore privato. Un tipo di processo di modernizzazione del settore che ha coinvolto, soprattutto, i Paesi con scarsa dotazione di risorse o nei quali la gestione pubblica diretta si sia rivelata inefficiente e quindi negativa. Due sono state le direttrici che sono maturate nell’esperienza gestionale internazionale: da un lato un percorso verso l’inclusione di partner privati di natura prevalentemente finanziaria, dall’altro un coinvolgimento di partner privati di tipo industriale e tecnico. Molto utile, per la comprensione di questi processi, è lo schema grafico rappresentato dalla figura 3: ai vertici del triangolo vengono posizionate le forme gestionali pure, mentre all’interno si sviluppano i due percorsi evoluzionistici attraverso le forme intermedie. Con l’aiuto dello schema concettuale, è facile ordinare anche i sistemi di regolazione che si profilano nei vari paesi. Un primo percorso interessa la situazione in cui la gestione è forte e tradizionalmente consolidata. È la direzione della già citata corporate governance, quindi l’attribuzione di uno status autonomo alle aziende pubbliche e, soprattutto, il ricorso a modelli
  29. 29. 29 organizzativi e gestionali di tipo privatistico anche se, è bene ricordare, il fulcro gravitazionale continua ad essere il settore pubblico. Nella storia recente, i paesi che hanno adottato questo sistema organizzativo sono l’Olanda, la Svezia e gli Stati Uniti d’America. In Olanda, molto innovativa è stata l’adozione di un sistema di gestione degli acquedotti attraverso imprese di diritto privato, ma di proprietà pubblica. Nel contempo, le acque reflue sono gestite da associazioni di proprietari analoghe ai consorzi di bonifica italiani. Si tratta, cioè, di enti pubblici autoregolati che decidono pianificazioni strategiche e fissano tariffe in modo autonomo. Negli Stati Uniti invece, come peraltro in Canada, Svizzera, Svezia, Austria, la gestione è affidata ad entità pubbliche espressione degli enti locali. Questi enti operano nell’ambito del diritto pubblico, ma conservano comunque autonomia contabile e di bilancio e qualche forma di autonomia decisionale, strategica e finanziaria. Ovunque, in ogni caso, le gestioni pubbliche tendono all’esternalizzazione di fasi tecniche, utilizzando largamente strumenti di appalti pubblici e schemi di project finance per la gestione di infrastrutture complesse. Figura 3: I modelli teorici e le principali soluzioni ibride riscontrabili nella realtà (Fonte: Massarutto, La regolazione economica dei servizi idrici, 2009)
  30. 30. 30 Sempre nella direzione del monopolio regolato, si ricorre a forme di partnerariato con soggetti privati o altri soggetti pubblici fino alla quotazione in borsa: è il caso della Germania. Il modello tedesco ricorre ad aziende autonome di proprietà comunale, ma disciplinate dal diritto privato, poiché lo strumento maggiormente utilizzato è la società per azioni17 . Anche il Portogallo ricorre allo strumento delle società per azioni. Tuttavia, in questo caso, esiste una grande holding centralizzata (Aguas de Portugal) di controllo statale, ma disciplinata dal diritto privato, che detiene il 51% delle società pubbliche che gestiscono i servizi di depurazione e grande adduzione a livello regionale, lasciando il restante 49% alle regioni e agli enti locali. Contemporaneamente, viene esercitata un’importante collaborazione con le gestioni locali di distribuzione e fognatura grazie alla fornitura di rilevanti quote di capitale di rischio, prestiti a lunga scadenza, venture capital18 . Il paese che, invece, sembra aver tracciato una caesura netta col suo passato è la Gran Bretagna. In Gran Bretagna, nel 1989, i dieci enti regionali pubblici affidatari della gestione (Water Authorities) vengono privatizzati attraverso la vendita in borsa della totalità dei loro asset. Il soggetto pubblico viene svuotato del suo ruolo di proprietario delle reti e responsabile di fornitura del servizio, attribuito alle società privatizzate, e si specializza nella regolazione. L’affidamento risulta perpetuo, a meno di gravi inadempienze19 . La seconda traiettoria evolutiva è puntata verso la gestione delegata, cioè, come già citato, si procede ad un apertura di collaborazione a partner privati di tipo industriale e tecnico. Si parte dai management contracts che affidano la gestione operativa dell’azienda (organizzazione del personale, relazioni con i fornitori, funzionamento tecnico dei processi aziendali e gestione della parte commerciale) al privato, ma lasciano nelle mani del pubblico l’incasso delle tariffe e, soprattutto, il rischio d’impresa. Differiscono di poco i lease contracts, nei quali la responsabilità del privato viene estesa alla manutenzione e all’incasso delle tariffe. Altra analisi viene offerta per i contratti di concessione. In questi casi, il gestore si carica di molteplici responsabilità relative anche ai nuovi investimenti. Forme più lievi di questo tipo di contratto sono i, già citati, PPP, ossia quelle società miste, forme ibride della gestione delegata, che riducono l’intensità del capitale di rischio del privato attraverso il 17 Wackerbauer, 2009. 18 Massarutto, 2009. 19 Castro, 2009.
  31. 31. 31 coinvolgimento del soggetto pubblico. Un caso rappresentativo di questo modello è quello francese20 . 4.2 Modelli esemplificativi nazionali Infine il caso italiano. Anche l’Italia ha seguito, a grandi linee, il percorso evolutivo che si è delineato a livello internazionale partendo dall’iniziativa privata “a macchia di leopardo” a cavallo tra Ottocento e Novecento, per poi passare attaverso il coinvolgimento unico del settore pubblico per poi reintegrare alcune forme di privato. Una fase molto importante per lo sviluppo infrastrutturale è stato il periodo postbellico del Secondo Dopoguerra. Con l’istituzione del Piano regolatore generale degli acquedotti (Prga)21 , convertito in legge nel 1963, lo stato ha iniziato a finanziare le opere necessarie per garantire l’approvigionamento idrico a tutta la popolazione. Quest’iniziativa ha permesso la costruzione dell’infrastruttura di base, su cui ancora oggi il servizio idrico nazionale si poggia. L’assetto organizzativo che si definisce, attribuisce allo stato e alle regioni il ruolo di finanziatore e pianificatore e ai comuni l’affidamento della gestione operativa. Nelle aree urbane maggiori, gli enti locali ricorrono spesso alla forma gestionale della cosiddetta azienda municipalizzata, di proprietà e gestione pubblica. In sostanza il modello adottato è quello della gestione pubblica diretta senza alcun tipo di coinvolgimento del settore privato. Il mancato completamento della rete idrica su tutto il territorio, soprattutto al sud, i finanziamenti ad intermittenza, per via della crisi della finanza pubblica, il mancato adattamento del sistema tariffario alla progressione inflattiva, la gestione poco industriale e molto fragmentata del servizio, hanno portato rapidamente alla crisi del sistema. Nel 1994, la legge Galli, 36/94, ha cercato di ristrutturare il settore modificandone l’assetto. La prima novità introdotta dalla Riforma è la possibilità di coinvolgere i privati 20 Bauby, 2009. 21 Legge 129/1963.
  32. 32. 32 nella gestione operativa del servizio. La figura 4 schematizza l’assetto del settore previsto dalla legge. Figura 4: Lo schema organizzativo del servizio idrico integrato previsto dalla legge 36/1994 (Fonte: Massarutto, La regolazione economica dei servizi idrici, 2009) Il nuovo strumento regolatorio è il contratto di servizio che sostituisce un sistema di regolazione gerarchica disciplinato dal diritto pubblico. Si delinea una più definita separazione tra il proprietario, che resta sempre pubblico, ed il gestore. I responsabili della fornitura del servizio sono gli enti locali, associati all’interno degli Ato, Ambiti Territoriali Ottimali, finalizzati all’organizzazione unitaria e alla condivisione equa delle risorse idriche e dei costi. Gli enti locali, in particolare, hanno il compito di decidere gli allacciamenti al servizio, gli aspetti qualitativi, l’estensione territoriale e le scelte infrastrutturali, le modalità di finanziamento, in subordinazione ai vincoli normativi nazionali e regionali. Il gestore, dal canto suo, è un soggetto di personalità giuridica autonoma, vincitore di una gara, che stipula con l’Ato un contratto che disciplina i piani di intervento, la dinamica
  33. 33. 33 tariffaria prevista per il periodo di affidamento, gli obblighi del gestore, le modalità di ripartizione dei rischi e altri aspetti rilevanti22 . Dall’emanazione della legge sono passati una quindicina di anni e quello che si riscontra oggi è l’aspetto esclusivamente formale del processo di privatizzazione. Il modello che ha avuto maggiormente successo è stato infatti il cosiddetto affidamento in house, attraverso la trasformazione di gestioni pubbliche in soggetti di diritto privato, ma di proprietà e controllo pubblico, grazie ad un azionariato interamente pubblico o la quotazione in borsa a maggioranza pubblica. Con questo assetto, si è rinunciato di fatto alla gara e l’ente pubblico continua a controllare e, in fin dei conti, dirigere l’impresa in house, avvalendosi della sua supremazia gerarchica. Il coinvolgimento del privato continua a procedere, dunque, lento. D’altro canto se la legge Galli ha, in definitiva, razionalmente organizzato meglio il settore, comunque, non è riuscita a limitare la forte dipendenza del sistema dal capitale pubblico. Inoltre rispetto alle nuove esigenze sociali, ambientali, economiche ed ai sempre più ambiziosi obbiettivi da perseguire, soprattutto in chiave europea23 , l’Italia continua ad essere in ritardo rispetto a molti altri paesi occidentali nell’ambito dell’efficienza gestionale e della qualità del servizio24 . In questo senso, negli ultimi anni si è cercato di ovviare frettolosamente al fallimento parziale della legge Galli25 attraverso la legge 133/2008 e il decreto legge 135/2009. Normative che si limitano prevalentemente ad obbligare gli enti locali a ricorrere a procedure di evidenza pubblica per l’affidamento dei servizi pubblici locali, tra cui i servizi idrici, stabilendo che tale affidamento dev’essere effettuato a favore di società di capitali, siano esse pubbliche o private. Novità dunque relative alle procedure e non alle forme ammesse all’affidamento. Queste leggi tuttavia sono state soggette all’abrogazione per via referendaria nel giugno 2011. 22 Massarutto, 2011. 23 Direttiva 2000/60/CE quadro sulle acque, WFD. 24 Giolitti, 2010.
  34. 34. 34 5 PROSPETTIVE Lo studio degli strumenti e modelli per la gestione dei servizi idrici potrebbe offrire molteplici prospettive. Tra queste, sono citabili le seguenti:  ulteriore ricerca, approfondimento e divulgazione scientifica;  transizione dalla fase di indagine retrospettiva alla fase di indagine prospettica;  integrazione polidisciplinare con gli studi di normativa dedicata all’applicazione degli strumenti e modelli disponibili. In effetti, tali approcci potrebbero essere propedeutici all’istituzione di un’”Authority”, indipendente con forti poteri di regolazione e di controllo, che rappresenti il “trait d’union” tra il mondo accademico, politico, economico ed etico al fine di tutelare le molteplici vitali istanze che devono costantemente essere considerate quando si affronta la tematica dei servizi idrici. L'”Authority”, inoltre, dovrebbe individuare una serie di parametri di qualità e di efficienza del servizio che permetta un’oggettivabile valutazione dei modelli gestionali ed induca ad un uso oculato della preziosa risorsa. Contemporaneamente, tale istituzione potrebbe o dovrebbe avere valenza regionale, nazionale e sovranazionale per poter garantire la necessaria flessibilità ed adattabilità degli strumenti e modelli per la gestione dei servizi idrici alle diverse realtà contingenti. Infine, poiché un modello non esclude aprioristicamente l’altro, l’”Authority” potrebbe operare:  un’azione di confronto tra Gestione delegata, Monopolio privato regolato, Gestione pubblica diretta e Forme gestionali ibride;  l’applicazione di una corretta flessibilità;  un ruolo di coordinamento tra i modelli applicati a livello regionale, nazionale ed internazionale. 25 Massarutto, 2005.
  35. 35. 35 6 CONCLUSIONI Il ruolo dell’acqua è evidente in tutte le sue sfaccettature, ma particolarmente rilevante negli studi economici. L’acqua presenta molteplici valori d’uso e conseguentemente è soggetta a numerose mire e a diversi interessi. Ha la doppia dimensionalità, privata e pubblica, poiché è in grado di soddisfare esigenze private e pubbliche. Esigenze non solo contemporanee, ma anche appartenenti a tempi e generazioni diverse. È compito della politica e dell’economia tutelare il diritto all’interesse dell’acqua nella sua dimensione universale ed in ogni sua forma. L’obbiettivo della trattazione è stato quello di studiare i passi mossi dall’economia della regolazione attraverso la teoria e la realtà empirica in un terreno complesso ed articolato come quello della gestione del servizio idrico. In effetti, l’ambito è caratterizzato da insidie argomentative, da difese di interessi e da ricorrenti approcci pregiudiziali nei confronti dei vari strumenti adottabili. I recenti quesiti referendari hanno costretto una parte rilevante della società italiana a ridiscutere e ad approfondire l’approccio ad una risorsa cruciale ed alla sua gestione spesso sottovalutata e non oggettivamente considerata nei parametri di efficienza, qualità e quantità del servizio idrico erogato. La discussione si è indirizzata su approcci manichei, ideologici e pregiudiziali che hanno condotto ad uno scontro tra fazioni, tra tifoserie incapaci di affrontare con modalità analitiche, critiche, ma anche flessibili e propositive, le ipotesi gestionali e le evidenze empiriche a sostegno di queste. L’evoluzione dell’economia moderna, integrata alle implicazioni sociali ed etiche, deve condurre naturalmente ad approcciarsi ad un settore, dedito a garantire l’accesso ad una risorsa così fondamentale, superando le posizioni aprioristiche. Uno studio approfondito della teoria economica, accompagnato ad un’analisi puntuale dei risultati della sua applicazione nel mondo reale permette, ad ora, di ricorrere ad un ampia gamma di soluzioni organizzative. I diversi strumenti e modelli gestionali del servizio idrico, analizzati nei loro punti di forza e di debolezza, sono molteplici e con differenti
  36. 36. 36 modalità applicative nelle realtà nazionali ed internazionali. E’ rilevabile, peraltro, il tratto comune ed il grande pregio dell’essere fluidi ed amalgamabili, in grado quindi di consentire il miglior raggiungimento degli obbiettivi e standards che l’evoluzione permette, a giusta ragione, di innalzare continuamente. Ciò sarà e dovrà essere garantito dall’incontro costruttivo delle conoscenze teoriche ed accademiche con le esigenze delle società del XXI secolo.
  37. 37. 37 7 BIBLIOGRAFIA E SITOGRAFIA Amato A. e Conti M., The economics of the water industry, technology, ownership and efficiency, Milano, Franco Angeli, 2005. Anea e Utilitatis, Bluebook, Roma, 2010, www.utilitatis.org Astrid, Infrastrutture e servizi a rete tra regolazione e concorrenza. Le infrastrutture idriche, Working Paper Astrid, 2008. Ballance T. e Taylor A., Competition and economic regulation in water: the future of the European Water Industry, London, IWA Publishing, 2005. Bardelli L. e Robotti L., The water sector in Italy, Ciriec Working Paper 2009/10, 2009, www.ciriec.ulg.ac.be. Bauby P., The French system of water services, Ciriec Working Paper 2009/03, 2009, www.ciriec.ulg.ac.be. Canitano G., Montagnani E. e Peruzzi P., L’assetto dei gestori e la concorrenza nel servizio idrico integrato, Roma, Anea, Working Paper 2/08, 2008, www.associazioneanea.it. Castro E. e Heller P., Water and sanitation services: public policy and management, London, Earthscan, 2009.
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  41. 41. 41 RINGRAZIAMENTI Desidero ringraziare il Professor Massarutto, relatore di questa tesi, per la disponibilità e cortesia dimostratemi, e per tutto l’aiuto fornito durante la stesura. Un sentito ringraziamento ai miei genitori, che con il loro costante sostegno morale ed economico, mi hanno permesso di raggiungere il traguardo; a mia sorella e a mia nonna Mercedes con le sue preghiere. Un ringraziamento particolare ad Enrica, fondamentale col suo sostegno e amore, nonostante la distanza. Un ultimo ringraziamento ai miei compagni di studi, per aver condiviso con me le gioie ed i dolori del percorso universitario. In particolare Giulia, Elena, il Terry, il Nonno, il Lupo, il Berna, Giovanni, ecc.

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