-

1. 1
Besturen en bestuurd worden
De illusie van stuurbaarheid
Theo Camps
Seneca congres
3-9-2015

2. Er hangt verandering in de lucht
Bestuurders van maatschappelijke ondernemingen worstelen met
hun verantwoordelijkheden. Zij zitten gevangen/laten zich
gevangen zetten in een web van regels, regelingen en eisen;
centrale overheid, verzekeraars, lokale overheid, professionals,
medewerkers en mondige cliënten en hun familieleden weven
dagelijks mee aan de draden van het web.
Effectief besturen vraagt om vernieuwde positionering van de
bestuurder. Voortdurend responsief zijn in alle richtingen leidt tot
bestuurlijke mismoedigheid.
Hier en daar zie je dat de bestuurder zich ontworstelt aan de
ingesleten patronen en een nieuwe weg zoekt. De meest
interessante voorbeelden typeer ik voorlopig als ‘faciliterend
paternalisme’: bestuurders die op een zelfbewuste normatieve
manier een mix vinden tussen sterke persoonlijke opvattingen,
verbindingen met professionals en
cliënten/cliëntenvertegenwoordigers en effectieve ontregeling van
ingesleten bestuurlijke patronen.
2

3. Zelfbedachte belemmeringen en zelfgecreëerde ruimte
De faciliterende paternalist heeft als eerste vraag: ‘Hoezo niet?’
Het grondig zoeken naar antwoorden op deze vraag levert in vele
gevallen een bevrijdend beeld van ‘zelfbedachte
belemmingeringen’ op; belemmeringen die met een te grote
vanzelfsprekendheid onderdeel zijn geworden van de regels van
het bestuurlijke spel.
Effectieve ontregeling gaat uiteindelijk over doelgerichte
interventies, de kern van alle bestuurlijke handelen. Er is een
belangrijk verschil met degenen die de zelfbedachte
belemmeringen leidend laten zijn. De faciliterende paternalist
schept nieuwe ruimte door de handelingsruimte zelf te definiëren
en geen genoegen te nemen met de aangereikte.
Fundamenteel anders handelen vergt een fundamentele analyse
om door te dringen tot onderliggende factoren die belemmerend
werken.
3

4. 4
Besturen en bestuurd worden
In 2012 voerde Mark Elchardus (nov 1946), vooraanstaand Vlaams
socioloog, en inmiddels emeritus van de Vrije Brusselse Universiteit, in
opdracht van het 100-jarige Socialistische Ziekenfonds een onderzoek uit
naar de houding van de Vlamingen ten opzichte van de verzorgingsstaat.
Ondanks een in het algemeen positieve houding ten opzichte van de
verzorgingsstaat signaleert Elchardus vier serieuze bedreigingen:
• De tendens tot rantsoeneren (het uitsluiten van groepen of van
bepaalde zorg)
• Het stijgend geloof in individuele verantwoordelijkheid
• De sociale fraude
• De idee dat het geld niet bij de juiste personen terecht komt
Je vraagt je af waar de algemene positieve houding ten opzichte van de
verzorgingsstaat die hij signaleert op is gestoeld. Het hele sociale stelsel is
zo doortrokken van deze vier bedreigende ontwikkelingen dat het de vraag
is welke positieve elementen worden onderkend waardoor in het algemeen
een positief oordeel ontstaat.

5. 5

6. Waarom citeer ik dit onderzoek van Elchardus? Vooral omdat hij in
2002, in een poging om de ontwikkelingen in Nederland en België
te duiden spreekt over een symbolische samenleving. Een
samenleving waarin we voortdurend bloot worden gesteld aan
symbolisch geweld. Waarin we door de media niet worden
aangespoord tot nadenken, waarin journalisten niet analyseren,
maar waarin gespeeld wordt op emoties, op uitvergroting van
instant-gevoelens.
Elchardus gaat in zijn analyse diep in op unieke individuele keuzes
die bij nadere beschouwing schijnkeuzes zijn. Keuzes in sectoren
zoals energie, zorg en telecom zijn keuzes binnen een beperkte
range van mogelijkheden. Er bestaan meer gebondenheden dan
vrijheden. De symbolische waarde staat voorop: ook een keuze
zonder veel opties wordt gepresenteerd als een vrije keuze van de
burger.
6

7. 7
Zorg(verzekering), energie, openbaar vervoer,
telecom, onderwijs

8. Individualisering is, met het verval van de instituties op
middenniveau in de samenleving, de norm geworden.
Individualisering komt op allerlei manieren tot uitdrukking.
Variërend van de samenstelling van de pizza die je online bestelt
tot de persoonlijke tijdlijn op facebook en LinkedIn. Inspelen op,
aanjagen van en beantwoorden van behoefte aan individuele
herkenning en erkenning ligt daaraan ten grondslag. Houvast dat
voorheen in groepsbinding werd verzorgd wordt nu verschaft door
een individuele benadering.
De overheid en uitvoeringsorganisaties in het publieke domein
slagen er niet goed in om zich in deze maatschappelijke
ontwikkelingen te positioneren. De veranderingskracht van de
overheid en van uitvoeringsorganisaties is eenvoudigweg
onvoldoende om politiek-bestuurlijke verlangens en beloften in
implementatie om te zetten.
8

9. 9

10. Deze spanning tussen politiek-bestuurlijke wensen en
implementatiemogelijkheden leidt tot een stapeling van
sturingsillusies; tot frustraties bij overheden die zich afvragen hoe
iets voor elkaar te krijgen, tot gevoelens van miskenning bij de
bestuurders van uitvoeringsorganisaties en tot onlustgevoelens bij
burgers. Bij de centrale overheid komt het hele besturingsarsenaal
van stal van symbolisch autocratisch gedrag (de presentatie van de
nieuwe wetgeving door staatssecretaris Dekker voor de publieke
omroep is daarvan een mooi voorbeeld) tot verleidingspogingen bij
de spreiding van asielzoekers (wij zoeken dappere en sterke
wethouders). De effectiviteit blijft steeds twijfelachtig.
In feite gaat het over pad-afhankelijkheid. De negatieve effecten van
voorgaande beslissingen zorgen ervoor dat het bereiken van doelen
steeds lastiger wordt. Hoewel de Nationale Ombudsman het niet zo
typeert kan ook het verloop van het PGB-dossier waarschijnlijk
grotendeels door pad-afhankelijkheid worden verklaard.
10

11. 11

12. Op het gebied van politiek en bestuur zijn we in een periode
aangeland waarin verschillende voorgaande stromingen
herkenbaar zijn en waarin weinig sprake is van eenduidigheid.
Kenmerken van de verzuilingstijd zijn op veel plaatsen in de
samenleving nog voelbaar en zichtbaar. De toezichthouders van
vandaag zijn de bestuurders van gisteren en eergisteren en
dragen hun identiteiten met zich mee. Verzuiling en
welvaartsstaat-denken worden vermengd met het tijdvak van
rationalisatie van bedrijfsvoering dat daarna volgde; onder andere
planning en control systemen, new public management, kpi’s,
business process redesign en lean six sigma zijn sleutelwoorden
van dat tijdvak. We zijn in het huidige decennium een interessante
periode ingegaan waarin zowel wiskundige algoritmen als
waardedenken op de agenda staan. ‘Big data’ als de meest
massale en abstracte vorm van individualisering, ‘Waarde-denken’
als voertuig voor gemeenschappelijke benaderingen.
12

13. Ook in bestuur en politiek is individualisme voelbaar en zichtbaar.
De versplintering van het politieke landschap, de hoeveelheid
eenmansfracties in de Tweede Kamer en de hoeveelheid één-
dags-items in het politieke debat zijn evenzovele uitdrukkingen van
individualisme.
Ik sluit hier weer aan bij de redenering van Elchardus. Hij schetst
analytisch een politiek-bestuurlijk tweestromenland dat door
individualisme wordt gedreven.
De eerste stroming is de constitutionele variant, de ‘rechten-
benadering’. De functie van de overheid is primair om een aantal
rechten voor de burger te garanderen en voorts ruimte te laten voor
marktwerking.
De tweede stroming is de populistische variant. De overheid zorgt
vooral voor veiligheid, zekerheid, orde en rust. Het is
vanzelfsprekend dat de overheid borg staat voor ‘het algemeen
belang’. Het algemeen belang is het belang van het volk en
iedereen die dat niet zo ziet behoort tot de elite en daarmee dus
tégen het volk.
13

14. 14

15. Dit klinkt als een overzichtelijke tweedeling die uit een
theorieboekje komt. Maar het blijft niet beperkt tot theorie. In de
politieke en bestuurlijke praktijk van alledag zien we beide
stromingen, los van oude termen zoals ‘links’ of ‘rechts’
tevoorschijn komen. De constitutionele en de populistische
benaderingen lopen dwars door het politiek-bestuurlijke spectrum
heen. Er heerst vooral verwarring in het eens zo geordende
middenveld van de samenleving. Daar waar
uitvoeringsorganisaties terrein prijs hebben moeten geven aan
marktwerking en tegelijkertijd worden geraakt door symbolische
sturingsacties van de politiek en bestuur is participatie het
sleutelwoord geworden. Participatie in maatschappelijke
verbanden (ofwel in het hedendaagse jargon: communities) die
door marktpartijen worden gefaciliteerd dan wel burgerparticipatie
die door de overheid wordt gestimuleerd, gefaciliteerd of
opgelegd.
Onzekerheid en keuzestress in de samenleving bij individuele
personen vormen een deel van de oogst van individualisme.
15

16. 16

17. 17
De dramademocratie in werking:
De vijf stappen van Elchardus
De dramademocratie levert voor een een
minister of staatssecretaris onmogelijk
opgaven op. Martin van Rijn wordt geacht
uitvoering te geven aan wet- en regelgeving
die vrijwel onuitvoerbaar is, belooft zo
ongeveer maatwerk per individuele
Nederlander en put zich uit in werkbezoeken
om op microniveau empathie te tonen; een
niet te winnen wedstrijd. In de
dramademocratie legt hij het altijd af tegen de
laatste uitvergroting van een onvolkomenheid
in de uitvoering. Hij kan zich beter
concentreren en verantwoorden op de
kwaliteit en de uitvoerbaarheid van wetgeving
bij het begin van het proces. Daar ligt ook zijn
belangrijkste taak in ons politiek-bestuurlijke
stelsel.

18. Het
‘probleem
wordt
geframed
Brede
mobilisatie
van onlustt
Media als
aanklager
en rechter
Politieke
dan wel
juridische
actie
Structurele
respons
op incident
18
De dramademocratie
in werking: De vijf stappen
van Elchardus

19. 19
Stap Omschrijving Elchardus
Ofwel ‘hoe individualisme leidt tot
verwarring over het collectieve’
PGB
1 Het ‘probleem’ wordt in beeld gebracht en
van een framing voorzien. Voorbeelden
worden gepresenteerd en het ‘probleem’
krijgt vorm. Slachtoffers doen hun verhaal,
deskundigen geven commentaar
Allereerst gaat het over het tegengaan van misbruik,
maar al snel gaat het over probleemgevallen bij de
overgang naar de SVB
2 Het ‘probleem’ wordt onderwerp van een
brede woede en afkeuring. Er lijkt geen
mens meer te vinden die een genuanceerd
oordeel geeft
In alle media-rubrieken komen schrijnende
voorbeelden aan de orde. Wanhopige ouders, boze
kleine ondernemers, gedupeerde patiënten.
Iedereen is slachtoffert van,… tja van wie of wat?
Van Rijn!
3 Het ‘probleem’ is niet alleen onderwerp
van collectieve afkeuring maar wordt ook
juridisch of semi-juridisch aangepakt
(journalisten als aanklager en rechter)
De afkeuring wordt omgezet in aanklachten:
Formeel juridisch, eisen om voorschotten te
betalen. U, staatssecretaris, bent schuldig aan deze
ellende
4 Politieke dan wel ‘juridisch’ actie: de
‘schuldigen’ verlaten met pek en veren het
toneel; hoe complexer het vraagstuk des
te aanwijsbaar de schuldigen
Tot nu toe staan alle spelers nog wel op het toneel.
De schuldigen zijn aangewezen. Dat zal niet meer
veranderen. Ze zijn gebrandmerkt en hun
bestuurlijke ruimte is gemillimeterd
5 De roep om en respons op , ’structurele
maatregelen’ zodat het ‘probleem’ nooit
meer zal voorkomen
Reorganisatie van de SVB. Een nieuwe uitvoerder.
Weer terug naar ‘geld vooraf’. Want potentiële
fraude is niet meer het onderwerp; het onderwerp is
‘schrijnende misstanden door Van Rijn’
Vrij naar Elchardus, M. (2002): De dramademocratie.
Tielt: Lannoo (208 blz.) - TOR 2002/55

20. PGB reconstructie Nationale Ombudsman
Beleid
Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise
Social Return
Financial Return
Waarom? Beleidsmotieven
VWS:
• Fraudebestrijding
• Vermindering
administratieve lasten
budgethouder
• Vermindering
terugvorderingen
(dus vermindering
onterechte betalingen)

21. PGB reconstructie Nationale Ombudsman
Waarom ging het mis?
Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise
Social Return
Financial Return
Waarom?
• Besluiten over wetgeving waren zo laat
dat gemeenten, zorgkantoren en
budgethouders zich niet goed konden
voorbereiden op gegevensoverdracht
• Rollen en taken van opdrachtgever
(VWS), opdrachtnemer (SVB) en
ketenparters waren niet duidelijk
vastgesteld
• VWS voerde als bestuurlijk
verantwoordelijke geen strakke regie
over het gehele invoeringstraject

22. PGB reconstructie Nationale Ombudsman
Beleid, regie, uitvoering en samenwerking
Naar http://www.enterprisingnonprofits.ca/sepurchasing/what-is-social-enterprise
Social Return
Financial Return
VWS
Gemeente
Uitvoerders
(verzekeraars/
administrateurs)
Budgethouders
Burgers, premie- en
belastingbetalers
Professionals

23. Public value triangle: build, integrate and test
a strategy for public value creation
Mark Moore 1995
Legitimacy
And
Support
Operational
Capacity
Public
Value
Authorizing
Environment
Working
Environment

24. Fiscale
inzameling
Inhoudelijke besluiten en
herverdeling via politiek-
bestuurlijke
besluitvorming
Uitvoering
door de
overheid of
door
gereguleerde
partners
Onvrede over uitvoering; de
dramademocratie in werking
Compensatie, reparatie,
kostenverhoging;
maatwerk waar het niet
kan
Het herverdelingsmonopolie van de overheid en de
dramademocratie

25. De coöperatie: zakelijk en maatschappelijk,
gemeenschappelijk belang en welbegrepen eigenbelang

26. Coöperaties
Coöperaties kennen we in alle soorten en maten. De meeste
zorgverzekeraars zijn juridisch coöperaties; dat is overigens
moeilijk te zien in de wijze waarop hun besturing (‘hun
governance’) is geregeld. De invulling van het coöperatieve deel
lijkt meer op een formele verplichting waaraan wordt voldaan dan
op een diepgevoelde identiteit waaraan vorm wordt gegeven. Een
gemiste kans.
Coöperaties bieden de mogelijkheid om op een geheel eigen
manier een verbinding te leggen tussen maatschappelijk belang
en zakelijk belang en daarmee op het creëren van
handelingsruimte; een ontsnapping aan de zelfbedachte
beperkingen en beperkingen die worden gevoed door de
dramademocratie.
Zowel de revitalisering van oude coöperaties als de oprichting van
nieuwe biedt mogelijkheden om te ontsnappen aan huidige
blokkerende sturingsverhoudingen.

27. Het herverdelingsmonopolie van de overheid
Een belangrijke belemmering om ruimte te creëren voor nieuwe
verhoudingen is het herverdelingsmonopolie van de overheid. Ook
wanneer verdeling van middelen aan private transacties wordt
overgelaten leiden correctiemechanismen via regelgeving tot
herstel van dit monopolie. Uiteindelijk resulteert dit in oversturing:
de overheid schept ruimte, stakeholders richten zich hierop, de
overheid perkt de geboden ruimte weer in, stakeholders (markt,
verzekeraars, aanbieders) reageren etc.

28. De coöperatieve vorm: bestuurden als bestuurders
Ruud Galle: Een onderneming met een achterban (basis BW art 2.53)
• Hybride rechtsvorm (wettelijk voorgeschreven doel)
• Onderneming in verenigingsverband
• Economisch doel
• Besloten samenwerkingsvorm – not for profit
• Primair, secundair en tertiair bedrijf (voor leden, samenwerking in de
kolom, voor ‘Nichtmitgliedergeschäft)
• Gelijkheid en proportionaliteit
• Zelffinanciering – leden-eigenaren
• Solidariteit – ledenbinding
• Bestuur, bestuurders en bestuurden vallen samen (managers krijgen
opdrachten van het bestuur, het bestuur handelt namens de leden)

29. Het herverdelingsmonopolie verdraagt zich slecht
met individualisatie: de coöperatie als optie
29
Oprichting van
nieuwe
coöperaties,
revitalisering van
oude cooperaties
Herverdeling via
algemene
ledenvergadering
Uitvoering door
leden en
uitvoerings-
organisaties
De leden evalueren
Nieuwe zakelijke en
maatschappelijke
doelen
Om mee te
beginnen:
• Achmea, CZ
en de meeste
andere
verzekeraars
• Regionale
ziekenhuizen
• VVT-
instellingen
De coöperatie
als verbinding
tussen
maatschap-
pelijkheid en
zakelijkheid;
tussen
individueel en
collectief

30. De koers van zorgcoöperaties
Samenwerken zonder te verworden tot paradepaard
of werkpaard van de participatiesamenleving Meike Bokhorst bestuurskunde 2015 (24)2
• 2005 Hoogeloon (gemeente Bladel)
• Oost-Brabant loopt voorop (gewend aan kleinere agrarische
coöperaties)
• Tussen 2013 en 2014 zijn in Nederland ca 100 zorgcoöperaties
opgericht (de helft heeft daadwerkelijk een coöperatieve
rechtsvorm; de overige noemen zich coöperatie, maar zijn dat
strikt juridisch niet)
• In Amsterdam inmiddels 21 stadsdorp-coöperaties
• Activiteiten: breed spectrum van bemiddeling tot bouw
• Motief voor coöperatie: veelal verbetering van/onvrede met
bestaande zorg; kleinschalig, nabij, eigen omgeving
• Verschil tussen ‘persoonlijke normen’ en ‘professionele normen’
(waar kies je voor en wat is haalbaar)
• Vrijwilligers – professionals (goede wil .. Etc)
• Coöperaties – overheden (werkpaarden, paradepaarden;
politieke maakbaarheidsgrenzen, maatschappelijke initiatieven)
30

31. Spanningsvelden voor de coöperatie
Overheid
Civil
societyMarkt
professionals
coöperatie
Frenemies
Coöpetitie
Systeemdwang
Doelverlegging
Continuïteit
Ook aan de
coöperatie
kleven
nadelen. Het
benutten van
de voordelen
biedt
perspectieven

32. Stellingen
32

33. 33
Politisering van de Eerste Kamer gaat ten
koste van uitvoerbaarheidstoetsing van
wetgeving.

34. 34
Uitvoeringsorganisaties zijn onmachtig tegen
individualisme in politiek en samenleving.

35. Politiek en samenleving zijn onmachtig tegen
uitvoeringsorganisaties.
35

36. Het herverdelingsmonopolie van de overheid
dient plaats te maken voor effectieve
coöperaties.
36

37. “Burgerinitiatieven zijn democratische
knutselwerkjes”
(2e Kamerlid Van ‘t Wout naar aanleiding van
referendum-initiatieven; bron Telegraaf 31-8-2015)
37

38. stellingen
1. Politisering van de Eerste Kamer gaat ten koste van
uitvoerbaarheidstoetsing van wetgeving.
2. Uitvoeringsorganisaties zijn onmachtig tegen individualisme in
politiek en samenleving.
3. Politiek en samenleving zijn onmachtig tegen
uitvoeringsorganisaties.
4. Het herverdelingsmonopolie van de overheid dient plaats te
maken voor effectieve coöperaties.
5. “Burgerinitiatieven zijn democratische knutselwerkjes”
(2e Kamerlid Van ‘t Wout naar aanleiding van referendum-
initiatieven; bron Telegraaf 31-8-2015)
38